ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год)

функций. А именно, департамент коммунального хозяйства - это

учреждение, обеспечивающее работу инженерно-технических

сетей и устройств, расположенных на муниципальной земле, до

красных линий, в то время как юрисдикция департамента по делам

строительства распространяется на строительные объекты,

располагающиеся за красными линиями, в частных владениях.

Соответственно, специалисты этих департаментов различаются по

инженерной специализации. Костяк департамента коммунального

хозяйства составляют инженеры коммунального хозяйства, в

департаменте строительства

- специалисты, имеющие высшее

профессиональное образование в области проектирования и

строительства зданий и сооружений.

Департамент

коммунального

хозяйства

является

многофункциональным учреждением. Помимо эксплуатации и

ремонта объектов коммунальной инфраструктуры населенного

пункта, департамент решает вопросы управления дорожным

хозяйством, включая мелкий ремонт тротуаров и проезжей части

городских и поселковых дорог (кроме дорог в пределах частных

земельных владений), устройство и обслуживание дорожно-

транспортных указателей и знаков. Для проведения более крупных

ремонтных работ привлекаются частные подрядные организации.

По своему назначению, департамент коммунального хозяйства

является эксплуатационным учреждением. Департамент не

осуществляет и не координирует строительство объектов, однако

выполняет роль строительного и технологического инспектора при

приемке объектов коммунального хозяйства в эксплуатацию.

ИНЖЕНЕРНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ДЕПАРТАМЕНТ

В обязанности инженерно-технического департамента входит

управление процессами проектирования и строительства объектов

коммунального хозяйства.

Так же как и департамент коммунального хозяйства, инженерно-

технический департамент не осуществляет проектные и

строительные работы. Во взаимоотношениях с проектировщиками

и подрядчиками, департамент выступает в роли представителя

заказчика, осуществляя надзор и контроль за соответствием

строящегося объекта строительным нормам и правилам (в случае

их применимости к коммунальным объектам), ведомственным

нормам и стандартам (если таковые имеются), техническим и иным

497

требованиям заказчика, а также условиям договора. В дополнение,

инженерно-технический департамент координирует участие в

проекте других учреждений муниципалитета или округа;

муниципальных или частных предприятий, оказывающих

коммунальные

услуги

(водоснабжение,

канализация,

газоснабжение, электроснабжение, кабельные телекоммуникации);

а также федеральных и штатных надзорных органов в случаях,

когда какие-либо аспекты коммунального объекта находятся в

пределах юрисдикции государственных органов. Департамент

также проводит проверку строительной документации и

осуществляет инспекционные проверки в период строительства

коммунальных объектов. В своей работе департамент задействует

доступные механизмы оценки и подтверждения нормативного

соответствия, для чего широко используются услуги специалистов

частного сектора

- органов по сертификации и аккредитации,

испытательных лабораторий, специализированных инспекторов,

инженеров-консультантов.

В области надзора и контроля, касающегося некоммунальной,

частной застройки, инженерно-технический департамент выступает

в роли согласующего учреждения при проверке строительной

документации для получения застройщиками разрешений на

строительство. Департамент проверяет проектные решения в части

градостроительного планирования застраиваемой территории,

вертикальной планировки земельных участков, систем удаления

поверхностных вод в ливневую канализацию, защиты территорий

от подтопления и затопления, подключения частных владений к

инженерным коммунальным сетям.

Инженерно-технический департамент также выступает в роли

хранителя строительной документации и карт инженерных сетей

населенного пункта.

ПОЖАРНЫЙ ДЕПАРТАМЕНТ

По отношению к объектам недвижимости, пожарный департамент

выполняет функции, связанные с профилактикой пожаров и

обеспечением пожарной безопасности зданий и сооружений в

процессе их эксплуатации. Целью профилактики является

предотвращение пожаров, в то время как цель обеспечения

пожарной безопасности заключается в снижении человеческих

жертв и уменьшении риска порчи имущества в результате пожаров

и других стихийных бедствий.

498

Во многих административных образованиях пожарный

департамент также ведет разъяснительную работу среди населения

по предотвращению и ликвидации пожаров, проводит учения по

эвакуации из зданий в случае пожаров и других стихийных

бедствий.

Деятельность пожарного департамента охватывает проверку

градостроительной и строительной документации на соответствие

проектных решений требованиям к пожарным округам поселения;

к доступности зданий, сооружений и помещений для пожарной

техники; к доступности источников пожарного водоснабжения; к

встроенным системам тушения пожара и удаления продуктов

горения из помещений. Специалисты департамента оказывают

консультационные услуги проектировщикам зданий и сооружений,

а также изготовителям и монтажникам систем автоматического

пожаротушения. Заинтересованность пожарных в соблюдении

строительного законодательства на стадии проектирования и

строительства объясняется задачами, которые призван решать

пожарный департамент, а именно, профилактика пожаров и

обеспечение безопасной и быстрой эвакуации людей в случае

пожара.

Департамент также проводит регулярные и выборочные

инспекционные проверки зданий и сооружений в процессе их

эксплуатации. Проверка отдельно взятого объекта проводится

каждые шесть месяцев или ежегодно, в зависимости от класса

пожарной опасности объекта.

Следует отметить, что цели пожарных и строительных

инспекционных проверок существенно отличаются. Пожарные

проверки направлены на соблюдение пожарных норм, касающихся

э к с п л у а т а ц и и здания, в то время как строительные инспекции

направлены

на

контроль

соблюдения

строительного

законодательства, которое, в том числе, охватывает аспекты

пожарной безопасности здания, как изделия строительной

деятельности.

Пожарные и строительные инспекции объектов недвижимости

имеют ту же правовую основу, а именно, для их проведения

инспектор должен заручиться согласием владельца объекта или

представляющего его лица

(жильца, арендатора, подрядчика).

Однако, в отличие от строительных инспекторов, пожарный

инспектор имеет существенное преимущество в части права

беспрепятственного доступа в помещение, здание, или сооружение

в случае чрезвычайной ситуации, а также немедленно после ее

499

окончания, с целью расследования причин возникновения пожара и

обнаружения вещественных доказательств в случае подозрения на

поджог. Во всех остальных случаях, при отсутствии согласия

проверяемого на проведение проверки, пожарому инспектору

требуется получить ордер на обыск на общих основаниях. Ордер на

обыск может быть получен только в случае представления

инспектором веских оснований о необходимости инспекционной

проверки.

Поскольку законодательство предусматривает регулярный доступ

пожарных инспекторов к объектам недвижимости после

завершения их строительства, в ряде административных

образований пожарному департаменту также поручено

осуществление контроля за соблюдением владельцами объектов

недвижимости строительного законодательства. Для этого

пожарные и строительные инспекторы проходят специальную

подготовку

[англ. cross-training], цель которой заключается в

обучении

пожарных инспекторов тонкостям проведения

строительных инспекций, в то время как строительные инспекторы

получают знания и приобретают практический опыт проведения

пожарных инспекций. Это помогает обоим департаментам

пожарному и строительному - более продуктивно использовать

инспекционные проверки и выявлять нарушения законодательства,

находящиеся за пределами узкой специализации инспекторов

департамента.

Сотрудники пожарного департамента также участвуют в

проведении расследований причин и источников возгорания в

зданиях и сооружениях, пострадавших от пожара. В случае

проведения уголовных расследований преступлений, связанных с

поджогами имущества, специалисты департамента оказывают

экспертную поддержку сотрудникам уголовного розыска.

ДРУГИЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Помимо вышеупомянутых учреждений, в составе местного

правительства могут создаваться другие специализированные

подразделения коммунального развития, к примеру, департамент

транспорта, департамент лесопаркового хозяйства, департамент

муниципальных зданий, департамент по охране окружающей

среды, департамент здравоохранения. Состав подразделений и их

функции диктуются специфическими условиями населенного места

- размером территории, плотностью населения, плотностью

500

застройки, географическим полжением, а также политическими,

экономическими, культурными и другими факторами.

Побочным эффектом местной специфики того или иного

административного образования является наличие местного

законодательства, которое затрагивает объекты недвижимости,

однако не вписывается в цели строительных норм и правил или

переходит за рамки минимальных требований безопасности и

создания адекватных бытовых условий. К примеру,

муниципальные положения по благоустройству, требующие

установку декоративных экранов или посадку растительности по

периметру автомобильных стоянок и погрузочно-разгрузочных

площадок с целью облагораживания внешнего вида сооружений

данного типа.

ДЕПАРТАМЕНТ ПО ДЕЛАМ СТРОИТЕЛЬСТВА

Независимо от того, делегируется ли местным органам право

законодательной инициативы в области строительства, на местные

органы власти ложится обязанность обеспечения соблюдения

строительного законодательства. Исключение составляют случаи,

когда местные органы не в состоянии выполнять такую

обязанность, как правило, по причине отсутствия финансовых,

материальных и человеческих ресурсов

(например, размер

муниципального образования слишком мал или объемы

строительства незначительны).

Местный департамент по делам строительства является основным

учреждением, регулирующим строительную деятельность

негосударственного сектора. В этом качестве, департамент играет,

от лица всех остальных вовлеченных в процессы строительства

департаментов, представительскую роль во взаимоотношениях с

населением, в первую очередь с владельцами недвижимости и их

уполномоченными

представителями

застройщиками,

проектировщиками, строителями. Грамотно организованный и

укомплектованный департамент по делам строительства является

лицом административного образования не только перед местным

населением, но также и перед иностранными специалистами,

участвующими в инвестиционных строительных проектах на

территории административного образования.

Поскольку департамент по делам строительства, выступая перед

потребителями своих услуг в качестве представителя местной

501

администрации, на его плечи ложится обязанность координатора

деятельности множества государственных и муниципальных

учреждений, осуществляющих надзорные и контрольные функции

по отношению к строительным объектам.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ДЕПАРТАМЕНТА

Основные права и обязанности органов надзора и контроля

изложены в строительных кодексах, которые законодательно

закрепляют возложенные на сотрудников органов надзора и

контроля правоохранительные функции в области строительства.

Главными целями департамента по строительству является защита

жизни и здоровья и обеспечение безопасности населения на

подведомственной департаменту территории. В достижении этих

целей департамент обязан руководствуется необходимостью

поддержания и улучшения уровня жизни людей и создания

условий для экономического развития. Исходя из этих постулатов,

эффективная работа департамента зависит от того, насколько

руководство и сотрудники департамента способны сбалансировать

интересы обеспечения безопасности продуктов строительной

деятельности с интересами обеспечения экономической свободы.

Местный департамент по делам строительства обязан следить за

исполнением действующего строительного законодательства путем

оказания населению следующих услуг:

1 проверка (экспертиза) строительной документации;

2 выдача разрешений на строительство;

3 проведение инспекционных проверок.

Общие административные обязанности и ответственность

строительного департамента оговорены в строительном кодексе

[IBC 2009].

БЮДЖЕТ ДЕПАРТАМЕНТА

Бюджет департамента по строительству складывается из денег,

выделяемых из бюджета муниципалитета, а также выручки от

услуг населению.

502

Услуги оказываются за установленную плату, которая взимается с

лица, подавшего заявку на получение той или иной услуги

департамента по делам строительства. Теоретически, величина

платы должна покрывать операционные затраты на оказание услуг.

Однако на практике это не всегда возможно, особенно в условиях

экономического спада, когда объемы строительства существенно

сокращаются и вместе с этим сокращается потребность

строительной отрасли в инспекционных услугах департамента.

Несмотря на то, что услуги департамента являются платными, в

большинстве муниципалитетов деятельность департаментов по

делам строительства является затратной и целиком полагается на

дотации муниципального бюджета. В критических ситуациях,

когда муниципальная казна пуста, на выручку приходят власти

штатов и Конгресс США, которые, в случае необходимости,

оказывают финансовую поддержку местным органам власти по

обеспечению безопасности в области строительства.

Помимо основных услуг департамента

(проверка строительной

документации, выдача разрешений на строительство и проведение

инспекций), многие департаменты по делам строительства взимают

дополнительную плату за следующие услуги:

инспекционные проверки в случае изменения

функционального назначения здания или сооружения;

- репродуцирование архивных документов

(разрешений на

строительство, предписаний и проч.) по запросам населения;

- поиск архивных документов департамента по запросам

населения;

- рассмотрение апелляций;

- выдача по заявкам населения сертификатов соответствия

здания/сооружения требованиям строительного законодательства

(к примеру, для целей заключения коммерческих сделок по

недвижимости).

В последние годы популярность приобретает идея о том, чтобы

позволять департаментам по делам строительства формировать

свой собственный резервный фонд за счет выручки, полученной от

оказания услуг населению. Цель фонда заключается в том, чтобы

покрыть затраты департамента в случае недостаточного

финансирования со стороны муниципального бюджета, а также на

покрытие затрат на оказание

«недоходных» услуг другим

503

учреждениям муниципалитета и учреждениям государственных

органов власти.

ЮРИСДИКЦИЯ ДЕПАРТАМЕНТА

Муниципальный департамент по делам строительства обязан

следить

за

исполнением действующего строительного

законодательства на з е м л е , н а х о д я щ е й с я в ч а с т н о й

с о б с т в е н н о с т и . Юрисдикция департамента, как правило, не

распространяется на земли, являющиеся предметом народного

достояния. К категории народного достояния относятся

«муниципальные земли»

- общественные земли

муниципального образования, находящиеся под управлением

муниципальных властей;

«государственные земли»

- земли, находящиеся под

управлением государства

- в пределах или за пределами

муниципального образования - в лице федеральных органов власти

или властей штата, области, округа;

- земли, арендованные органами государственной власти.

Ограничения юрисдикции муниципальных органов строительного

надзора и контроля базируются на двух правовых постулатах.

Во-первых, на доктрине суверенного иммунитета, согласно

которой нижестоящие органы власти не обладают полномочиями

регулирования деятельности вышестоящих органов власти.

Во-вторых, на постулате о нераспространении на деятельность

учреждений органов местного самоуправления требований

местного строительного законодательства. На практике, это

выражается в том, что вопросами строительства на муниципальных

участках земли ведают, как правило, другие муниципальные

учреждения

- департамент градостроительства, департамент

коммунального хозяйства, инженерно-технический департамент,

департамент водных ресурсов и проч, каждый из которых

руководствуется своими собственными правилами. Проекты этих

муниципальных учреждений касаются, как правило, городского

коммунального хозяйства и инфраструктуры - внешних систем

водоснабжения

канализации,

очистных

систем,

электроснабжения, дорожной и водной транспортной сети. За

исключением особых случаев, для инфраструктурных проектов не

504

требуются разрешения на строительство и результаты их работы не

подвергаются инспекционным проверкам местных органов

строительного

контроля.

Деятельность

муниципального

департамента по делам строительства касается прежде всего зданий

и их инженерных систем.

СОТРУДНИКИ ДЕПАРТАМЕНТА

Количество сотрудников департамента по делам строительства и их

должностные обязанности зависят от размера административного

образования, который обслуживает департамент, доминирующей

застройки

(жилая, промышленная, офисная и проч.), объемов

строительства на подведомственной территории, плотности

застройки, возраста построек и других факторов.

Для определения кадровых потребностей департамента

применяются специальные методики, основанные на оценке

трудозатрат и норм времени.

Большинство муниципальных образований в США относятся к

категории малых. Однако отдельные муниципальные образования

по количеству населения превышают размеры отдельных штатов,

что оказывает существенное влияние на размер и структуру

местных органов надзора и контроля. К примеру, в Лос-Анджелесе

с населением более 12 млн. человек (с окрестностями) городские

надзорно-контролирующие органы разбросаны по 15 филиалам, в

которых работает около 300 строительных инспекторов и пяти

центрам по выдаче разрешений на строительство, где трудится

более 200 сотрудников.

Следует также учитывать, что должностные обязанности

сотрудников органов надзора и контроля в разных

административных образованиях разные. В одном муниципалитете

сотрудник в должности

«строительного инспектора» проводит

проверки по всем инженерным дисциплинам, включая

общестроительные

вопросы,

ОВК,

электроустановки,

водоснабжение и канализацию. В другом, компетенция

строительного

инспектора

ограничивается

только

общестроительными вопросами. Как правило, должностные

обязанности сотрудников подробно расписаны в соответствующем

организационно-распорядительном документе департамента.

Несмотря на различия в должностных титулах и обязанностях,

сотрудников американских органов строительного надзора и

505

контроля объединяет правовой статус. А именно, они являются

уполномоченными представителями органов власти и наделены

о г р а н и ч е н н ы м и п о л и ц е й с к и м и ф у н к ц и я м и для

обеспечения правопорядка в области строительства. В этом статусе,

должностное лицо строительного надзорно-контролирующего

органа приравнивается к полицейскому. Хотя у строительного

инспектора отсутствует табельное оружие и право проведения

ареста

нарушителей

строительного

законодательства,

предусмотрен целый комплекс мер и механизмов, который

позволяет органам надзора эффективно бороться с нарушителями.

Должностные лица - сотрудники органов строительного надзора и

контроля - наделены большими полицейскими полномочиями. Они

имеют законное право на беспрепятственный доступ в здания и

сооружения; могут выдавать, приостанавливать и отзывать

разрешения на строительство; выписывать предписания с

требованием прекратить выполнение строительно-монтажных

работ; предписания с требованием разборки конструкций, не

соответствующих требованиям норм; и даже предписания о сносе

всей постройки целиком.

В случае намеренного неподчинения нарушителя предписаниям

должностного лица, надзорно-контролирующий орган прибегает к

мере пресечения посредством судебного преследования

нарушителя.

Обеспечение беспрепятственного доступа к объекту технического

регулированния является необходимым условием выполнения

должностным лицом своих обязанностей по обеспечению

безопасности продуктов строительной деятельности. Право

доступа закреплено в строительном кодексе - документе, который

является законом на территории нахождения объекта. В случае

получения отказа в доступе, сотрудник надзорно-контролирующего

органа может подать прошение и получить

(по упрощенной

процедуре) административный ордер на обыск, который дает ему

возможность прибегнуть к услугам сотрудников полиции для

получения доступа к инспектируемому объекту.

Сотрудник строительного надзорно-контролирующего органа

уполномочен интерпретировать

(толковать)

нормативные

требования, изложенные в строительных кодексах, однако он не

обладает полномочиями по выдаче застройщикам права на

отклонение от нормативных требований. Таким правом

располагают только апелляционные коллегии, решениям которых

обязаны подчиняться все субъекти системы технического

506

регулирования. Тем не менее, полномочия по интерпретации

нормативных положений дают должностному лицу достаточно

широкую с в о б о д у д е й с т в и й . Строительный кодекс дает

должностному лицу ограниченное право модифицировать, в

случае необходимости, действующие положения строительного

кодекса при выполнении ряда условий [IBC 2009],одобрять по

своему усмотрению уникальные технические решения, однако

оговаривает, что их применение должно соттветствовать

намерениям и цели нормирования, в то время как технические

параметры уникального решения должны быть не ниже

нормативных.

На плечах сотрудников департамента по делам строительства

лежит не только обязанность добросовестного исполнения

возложенных на департамент задач, но также ответственность

перед будущими поколениями. Сегодняшние решения, принятые

должностным лицом, будут иметь долговременные последствия в

будущем, как в области безопасности строительных конструкций и

материалов, так и в области экологии, ресурсосбережения,

устойчивости искусственной среды обитания человека.

ОЦЕНКА РАБОТЫ ДЕПАРТАМЕНТА

Время от времени, доложностному лицу-руководителю

исполнительного органа требуется отчитаться перед избирателями

(или вышестоящим органом государственной власти) о своей

работе и работе подразделений исполнительной власти, включая

работу департамента по делам строительства. Это вызывает

необходимость применения методики оценки деятельности

департамента, которая позволяла бы дать оценку работы не в

абстрактных понятиях

(«плохо-хорошо»,

«мало-много»), а в

конкретных, измеряемых единицах.

Для оценки работы департамента используются количественные и

качественные критерии.

Поскольку деятельность департамента по делам строительства не

связана с производством материальных ценностей, количественная

оценка работы сотрудников департамента затруднительна, но

возможна. Специалистами в области управления были разработаны

нормативные показатели затрат времени на выполнение той или

иной процедуры или операции. Сравнение фактических затрат

времени с нормативными позволяют оценить эффективность

507

работы каждого сотрудника в отдельности и департамента в целом.

Примеры показателей, использующихся для оценки строительных

департаментов в крупных муниципалитетах:

- Среднее время ожидания при обращении в департамент по

телефону: 12 секунд.

- Доля принятых департаментом телефонных звонков со

временем ожидания 2 минуты или менее: 95%.

- Среднее время на обслуживание заявителя при приеме

заявления на получение разрешения на строительство (от приема

заявления до выдачи заявителю квитанции с подтверждением о

приеме документов): 6 минут;

- Доля заявителей, обслуженных в течение 30 минут или менее:

95%.

- Среднее время проведения экспертной проверки строительной

документации: 10 рабочих дней.

- Доля инспекционных проверок, проведенных в течение 24

часов с момента получения уведомления застройщика о готовности

к проверке: 95%.

Учитывая

значительные

различия

между

надзорно-

контролирующими органами в профессиональном уровне местных

кадров, производственной дисциплине, культуре производства,

местной специфике решаемых задач, для каждого отдельно взятого

учреждения устанавливаются, как правило, свои собственные

количественные критерии оценки. В противном случае, единые для

всей страны нормативные показатели привели бы к невозможности

реалистичной оценки работы многих учреждений, особенно в

малых населенных пунктах. Операция, которая в строительном

департаменте крупного города занимает менее суток, может

потребовать нескольких дней в условиях сельской местности.

Количественные критерии устанавливаются путем планирования

процедур и операций, необходимых для их выполнения, измерения

фактических трудозатрат в данном учреждении с последующим

анализом статистических данных и нормированием труда и

времени. Для учета и анализа количественных показателей

используются соответствующие технические средства.

Для качественной оценки работы департамента используются такие

показатели как налаженная система документооборота; порядок в

508

хранении записей и документации; наличие процедур и

технических средств мониторинга строительного законодательства;

наличие процедур по проверке знаний и понимания сотрудниками

последних изменений и поправок, внесенных в нормативные

документы; внешний вид сотрудников департамента, их манеры -

дружелюбие, учтивость, отзывчивость, дисциплинированность;

проведение ежегодной оценки компетентности и работы

сотрудников; своевременное исправление недостатков в работе

департамента; и другие критерии.

Для формирования и поддержания высокой культуры работы

местных органов строительного надзора и контроля и улучшения

качества их деятельности применяется система добровольной

аккредитации. Аккредитация подразумевает принятие комплекса

мер и мероприятий, нацеленных на обеспечения соответствия

надзорно-контролирующих органов заданным качественным и

количественным критериям. К примеру, в качестве механизма

подтверждения профессиональной пригодности сотрудников

является их сертификация.

ПРОЦЕДУРЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ

ПРАВОВЫЕ РАМКИ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ

В контексте технического регулирования, объект недвижимости -

планируемый или существующий

- рассматривается как

и з д е л и е , продукт строительной деятельности, к которому

предъявляются требования по безопасности, сформулированные в

соответствующих законодательных актах, действующих на

территории административного образования, в котором

предполагается использование изделия.

В США деятельность местных органов строительного надзора и

контроля организована в рамках правовой концепции разрешения

на строительство. С точки зрения гражданского права, разрешение

на строительство - это сделка в форме лицензионного соглашения

между субъектами технического регулирования, в котором в

качестве лицензиара выступает уполномоченный представитель

народной власти в лице сотрудника строительного надзорно-

контролирующего органа, а в качестве лицензиата

-владелец

объекта недвижимости или его агент в лице застройщика,

509

проектировщика, подрядчика. Согласно этому соглашению,

лицензиар дает лицензиату право на изготовление изделия (или

осуществление определенных действий по отношению к

существующему изделию) согласно строительной документации,

которую лицензиат представил лицензиару на проверку и

утверждение.

Как и любая другая гражданская сделка, разрешение на

строительство

накладывает

на

стороны определенные

обязательства. Подписывая заявление с просьбой о выдаче

разрешения на строительство, владелец объекта (или его агент)

обязуется исполнять требования строительных норм и правил, что

предусматривает следование процедурам и предписаниям

надзорно-контролирующего органа,

своевременно оповещать

сотрудников строительного контроля о готовности объекта к

проведению

инспекционных

проверок,

обеспечивать

беспрепятственный доступ инспекторам на строительную

площадку и другие обязательства. Принимая заявление от

владельца объекта, надзорно-контролирующий орган обязуется

оказывать владельцу объекта и его агентам услуги, направленные

на обеспечение соблюдения строительного законодательства,

включая проверку строительной документации с целью выдачи

разрешения на выполнение строительно-монтажных или иных

работ и своевременное проведение инспекционных проверок.

Следует подчеркнуть важное значение разрешения на

строительство, как механизма соблюдения гражданских прав

владельцев недвижимой собственности. Четвертая поправка к

Конституции США гарантирует защиту от необоснованных

обысков, конфискации и наложения ареста на имущество граждан.

Инспекционная проверка

- ключевой инструмент оценки и

подтверждения нормативного соответствия в системе технического

регулирования

- по своей сути является обыском, поскольку

проверка направлена на обнаружение нарушений законодательства.

Подписывая заявление с просьбой о выдаче разрешения на

строительство, владелец объекта добровольно отказывается от

своего гражданского права на неприкосновенность своего

имущества и дает письменное согласие на проведение

инспекционных проверок без необходимости получения ордера на

обыск.

После успешного ввода объекта в эксплуатацию и выдачи

соответствующего сертификата, условия разрешения на

строительство считаются выполненным и взаимные обязательства

сторон утрачивают силу. Это однако не означает, что в связи с

510

завершением сделки также исчезают обязанности сторон по

исполнению

строительного

законодательства.

Владелец

продолжает оставаться обязанным обеспечивать соответствие

объекта недвижимости требованиям строительных норм и правил,

в то время как департамент по делам строительства продолжает

выполнять свои надзорные функции по отношению к объекту

недвижимости.

Последнее обстоятельство является существенным с точки зрения

обеспечения безопасности строительного объекта на этапе его

эксплуатации. Выполняя надзорные функции, департамент по

делам строительства следит за тем, чтобы использование объекта

осуществлялось в соответствии с его функциональным

назначением, заявленным в разрешении на строительство. То же

самое касается любых других действий по отношению к объекту -

«расширение, перестройку, ремонт, перемещение, снос… или

действия, касающиеся монтажа, установки, расширения, ремонта,

перемещения, конвертирования или замены электрических систем,

систем газоснабжения, теплотехнических и холодильных систем,

или санитарно-технических систем» - для осуществления которых

требуются получение нового разрешения.

К примеру, если помещение было принято в эксплуатацию в

качестве жилого, а владелец в процессе эксплуатации приспособил

его под склад или мастерскую, такое действие является

нарушением, поскольку функция помещения более не

соответствует ранее разрешенной. Строительный инспектор в этом

случае дает предписание владельцу прекратить неразрешенную

эксплуатацию и восстановить первоначальную функцию

помещения.

Таким образом, несмотря на истечение фактического срока

действия, разрешение на строительство продолжает регулировать

объект на стадии эксплуатации - до момента получения владельцем

объекта другого разрешения.

ЖИЗНЕННЫЙ ЦИКЛ РАЗРЕШЕНИЯ НА СТРОИТЕЛЬСТВО

Жизненный цикл разрешения на строительство охватывает

следующие этапы:

1 Предварительная консультация и инспекционная проверка.

511

2 Прием и рассмотрение заявления застройщика; проверка

(экспертиза) строительной документации; выдача

(или отказ в

выдаче) разрешения на строительство.

3 Проведение инспекционных проверок.

4 Выдача сертификата о пригодности к эксплуатации.

Следует отметить, что на любом из этапов заявитель может

обжаловать решения должностных лиц в апелляционной коллегии.

ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ КОНСУЛЬТАЦИЯ И ИНСПЕКЦИОННАЯ

ПРОВЕРКА

Предварительная консультация, которую застройщик может

получить в департаменте по делам строительства, не является

обязательной, однако рекомендуется для уникальных объектов,

участков со сложными топографическими условиями, прибрежных

участков, или объектов с применением новых технологий,

материалов, или нетрадиционных решений. Практика консультаций

на стадии проектирования позволяет избежать задержек и

дополнительных

затрат

на

исправление

строительной

документации на стадии ее проверки на следующем этапе

процедуры получения разрешения на строительство.

Проведение

предварительной

инспекционной

проверки

производится по решению должностного лица. Результаты

проверки могут показать, что планируемая модификация

существующей постройки является несложной и для получения

разрешения не требуется подготовка полного комплекта

строительной документации.

МЕРЫ ПРЕСЕЧЕНИЯ НАРУШЕНИЙ И НАКАЗАНИЯ

Набор мер пресечения и наказания нарушений строительного

законодательства

арсенале

строительных

надзорно-

контролирующих органов достаточен для того, чтобы они

эффективно выполняли возложенные на них задачи. Среди

наиболее широко распространенных инструментов следует

отметить следующие:

- предупреждения;

512

- предписания;

- приостановление или отзыв разрешений на строительство;

- приостановление или аннулирование сертификатов о

пригодности объектов к эксплуатации;

- лишение регистрации или лицензий на право оказания услуг

строительного подряда

(в административных образованиях, где

функции регистрации и лицензирование подрядчиков возложены

на надзорно-контролирующие органы);

- административные штрафы;

- признание недвижимого имущества небезопасным, что может

повлечь арест имущества и снос постройки.

Лицензирование

профессиональной

деятельности

проектировщиков находится вне компетенции строительных

надзорно-контролирующих органов. Соответственно, должностное

лицо органа надзора и контроля не может самостоятельно

приостановить или отозвать лицензию архитектора или инженера.

ПРОВЕРКА СТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Проверка проектных решений на соответствие градостроительному

законодательству и строительным нормам и правилам является

необходимым шагом перед выдачей застройщику разрешения на

проведение строительных работ. Для объектов, не требующих

получения разрешения, проверка строительной документации не

производится.

Проверкой строительной документации ведает, как правило,

местный департамент по делам строительства.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

Проверка производится с целью оценки на соответствие

строительным нормам, правилам и стандартам, заложенных в

проект решений планировки застраиваемых территорий, объемно-

планировочных решений зданий и сооружений, конструкций,

инженерно-технических

систем,

материалов,

изделий,

513

оборудования и методов их установки, наладки и эксплуатации.

Оценка соответствия служит основанием для выдачи или отказа в

выдаче разрешения на строительство.

Проверке подвергаются чертежи, расчеты и спецификации,

включая изыскательскую документацию и документацию по

планировке территории. В зависимости от типа разрешения,

которое необходимо выдать, проверяются либо все аспекты

строительства, либо только те, которые необходимы для выдачи

разрешения на выполнение определенных работ

- объемно-

планировочные решения, защита от пожаров, ОВК, санитарно-

технические решения, решения для теплотехнических и

холодильных систем, решения по устройству электроустановок,

сбережение энергоресурсов, доступность среды для инвалидов и

лиц с физическими недостатками. Проектные решения

проверяются на соответствие требований строительных норм и

правил, адаптированных в качестве местных законов, а также

других нормативных актов, включая акты вышестоящих

государственных органов. В случае несоответсвия, строительная

документация возвращается заявителю для устранения замечаний.

СПЕЦИФИКА ПРОВЕРОК

Каждое административное образование имеет свои специфические

требования к составу строительной документации, представляемой

на проверку. Как правило, документация состоит из комплекта

рабочих чертежей по дисциплинам, сопроводительной записки,

технических

спецификаций и выкладок по расчету

конструкционных элементов здания или сооружения.

Проверка может потребовать проведения дополнительных

испытаний, расчетов, или исследований. При этом строительный

кодекс предоставляет проверяющему определенную с в о б о д у

д е й с т в и й в принятии решений по одобрению или наложению

запрета на проектные решения.

Ошибки проектировщиков, выявленные в процессе проверки

строительной документации, не рассматриваются, как нарушение

строительного

законодательства.

Надзорно-контролирующие

органы прекрасно понимают, что современное строительное

законодательство с его многоуровневой структурой и

многогранностью может быть вызывающем даже для бывалого

специалиста. По этой причине, выявление, документирование,

514

исправление и контроль за исправлением ошибок и недоточетов

является рутинным техническим процессом как для проверяющего,

так и для проверяемого. В большинстве случаев, проектировщики

благодарны проверяющим за нахождение ошибок, поскольку

затраты на их исправление на стадии проектирования

несоизмеримо малы по сравнению с большими затратами по

переделке проектной ошибки на стадии строительства.

В случаях, когда департамент по делам строительства не

располагает квалифицированным штатом сотрудников или

перегружен работой, департамент прибегает к практике

«приватизации», а именно, к проверке строительной документации

привлекаются на контрактной основе эксперты со стороны. В

последние годы, с возрастанием усложненности строительных

технологий, методов, конструкций, практика

«приватизации»

функций надзора и контроля за исполнением строительного

законодательства становится нормой.

КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К СОТРУДНИКАМ

В отличие от других стран, в США функции проверяющих

строительную документацию и функции строительных

инспекторов четко разделены. Такой подход базируется на мнении

о том, что для выполнения этих двух типов работ требуется разная

квалификация, навыки и личные качества.

Поскольку грамотно составленные строительные чертежи, расчеты

и спецификации являются фундаментом, на котором базируется

будущая безопасность

строительного объекта, контроль

нормативного соответствия строительной документации перед

началом строительства увеличивает вероятность того, что

ожидаемый уровень безопасности объекта будет достигнут даже в

случае некомпетентности или халатных действий строительного

инспектора (естественно, при том условии, что строители будут

строго следовать утвержденным чертежам). Соответственно,

проверяющее строительную документацию лицо должно иметь

высшее техническое образование и, желательно, опыт

практической работы в качестве архитектора или инженера-

конструктора. В отдельных штатах требуется, чтобы проверяющий

обязательно был л и ц е н з и р о в а н н ы м архитектором или

инженером-конструктором, а также наличие у проверяющего

соответствующего сертификата о пригодности для выполнения

работ по проверке строительной документации. По мнению

515

законодателей,

эти

меры являются

дополнительным

подтверждением

требуемой профессиональной квалификации

эксперта.

Основная функция строительного инспектора заключается в

проверке соответствия сооружаемого объекта и его компонентов

строительной документации и требованиям строительных норм и

стандартов. Естественно для выполнения этой функции инспектор

должен обладать необходимой профессиональной квалификацией,

однако уровень этой квалификации не обязательно должен быть

таким же, как у специалиста, проверяющего нормативное

соответствие строительной документации. С этой точки зрения,

практика разделения функций имеет выгоду по экономии

муниципального бюджета, поскольку

(а) уровень зарплаты

строительного инспектора гораздо меньше зарплаты эксперта,

проверяющего строительную документацию и

(б)

для

эффективного оказания услуг застройщикам требуется гораздо

большее число строительных инеспекторов, чем экспертов по

проверке строительной документации.

По своему характеру, работа проверяющего строительную

документацию разительно отличается от работы строительного

инспектора. Один проводит рабочие часы, уединившись с

бумагами и книгами в кабинете, в то время как большая часть

рабочего времени другого проходит в каске и сапогах на свежем

воздухе в общении с людьми. Однако в теории технического

регулирования, эксперты по проверке строительной документации

и строительные инспекторы являются членами одной команды,

имеющей общую цель - обеспечение безопасности продуктов

строительной деятельности. На практике это достигается

слаженной работой этих двух категорий специалистов. Если

строительный инспектор сталкивается с проблемами, которые было

затруднительно или невозможно предвидеть на стадии

проектирования, он дает предписание владельцу объекта (или его

агенту в лице застройщика, проектировщика, строителя,

арендатора) внести необходимые поправки в чертежи и согласовать

чертежи с должностным лицом, осуществляющим их проверку на

соответствие строительным нормам.

ПРОЦЕДУРЫ

Проверка строительной документации начинается с приема

заявления посетителя с просьбой выдать разрешение на

516

строительство. Как правило, прием заявлений и строительной

документации осуществляется специально подготовленными для

этого клерками. Круг обязанностей клерка по проверке

строительной документации довольно широк. При приеме

заявления, он должен проверить категорию постройки, ее

функциональное назначение и предполагаемый вид работ с тем,

чтобы выбрать правильную форму заявления; удостовериться в

правильности заполнения заявления; целостности комплекта

строительной документации, представляемой на проверку;

произвести расчет и получить от заявителя плату за выдачу

разрешения; выдать квитанцию, подтверждающую прием

заявления и документации; внести соответствущую запись в

журнал приема заявлений. Поскольку заявление является правовой

сделкой между заявителем и строительным департаментом, которая

накладывает на обе стороны определенные обязательства, клерк

должен проверить личные документы заявителя и удостовериться в

подлинности подписи последнего на заявлении.

Проверяющий производит проверку полученных от заявителя

чертежей и спецификаций. Если проверяющий обнаруживает

ошибки и несоответствия с нормами и стандартами, он составляет

список замечаний и передает его на доработку и оформление

клерку. После проверки, строительная документация с

замечаниями передаются заявителю для устранения ошибок и

нормативных несоответствий.

После внесения исправлений, заявитель возвращает комплект

строительной документации в департамент по делам строительства

на проверку. Проверка документации на исправление замечаний

производится, как правило, клерком в пределах его компетенции.

Если замечания касались сложных инженерных вопросов,

строительная документация передается квалифицированному

проверяющему, который после повторной проверки принимает

решение одобрить или отказать заявителю в выдаче разрешения на

строительство. На списке замечаний делается отметка о

выполнении, а на комплекте строительных чертежей отметка об

одобрении.

Клерк получает от заявителя плату за выдачу разрешения,⁴²

оформляет разрешение на строительство, делает соответствующие

записи в журнале документооборота, возвращает чертежи вместе с

разрешением и сопроводительной документацией заявителю.

⁴² Плата за выдачу разрешения берется, как правило, отдельно от платы за проверку строительной

документации.

517

РАЗРЕШЕНИЕ НА СТРОИТЕЛЬСТВО

Рассмотрение заявлений и выдача разрешений на строительство

находится, как правило, в ведении местных департаментов по

делам строительства.

Следует отметить, что не любые действия владельцев и их агентов

(застройщиков, проектировщиков, строителей, электриков и проч.)

по отношению к объектам недвижимости требуют получения

официального разрешения властей. Перечень работ, для

проведения которых требуется получить разрешение, приводится в

строительных кодексах, к примеру:

«Любой владелец, или уполномоченное им лицо,

намеревающийся

осуществить

действия,

касающиеся

строительства, расширения, перестройки, ремонта, перемещения,

сноса, или изменения функционального назначения здания или

сооружения, или действия, касающиеся монтажа, установки,

расширения, ремонта, перемещения, конвертирования, или замены

электрических систем, систем газоснабжения, теплотехнических и

холодильных систем, или санитарно-технических систем,

установка которых регулируется настоящим кодексом, или

действия, влекущие осуществление вышеуказанных действий,

должны подать заявление в орган строительного надзора и

получить необходимое разрешение» [IBC 2009].

Требование о получении разрешения распространяются на любые

типы зданий и сооружений, включая промышленные объекты,

линейные и подземные сооружения любого назначения. Как было

указано выше, это требование не распространяется на объекты под

управлением учреждений, организаций и предприятий

вышестоящих органов государственной власти. Однако на

практике государственные органы не злоупотребляют своим

правом суверенного иммунитета и подчиняются местным

процедурам на общих основаниях, особенно когда дело касается

строительства гражданских объектов.

В разных административных образованиях применяются разные

категории разрешений. К примеру, краткая, упрощенная форма

разрешения применяется для производства незначительных

ремонтных работ, которые не затрагивают несущие конструкции,

не изменяют функциональное назначение постройки и не меняют

пути эвакуации. Для капитального строительства применяется

расширенная форма. Отдельная форма разрешения используется и

для использования незастроенных участков земли. Разрешение на

518

снос выдается для проведения работ по разборке помещений,

частичному или полному сносу зданий и сооружений.

На инженерные системы здания заявитель может получить

отдельное,

специализированное

разрешение,

касающееся

отдельной системы

- электрической, санитарно-технической,

газоснабжения, пожарного орошения, пожарной сигнализации.

Отдельные разрешения выдаются на постройку и переделку

гаражей для личного автомобильного транспорта и помещений для

хранения горючих и легковоспламеняющихся газов, жидкостей и

материалов.

Во многих административных образованиях также практикуется

выдача так называемых «комбинированных» разрешений, где одно,

общее разрешение выдается генеральному подрядчику, который

становится ответственным лицом за выплату сборов, касающихся

разрешений на выполнение работ субподрядчиками.

Выдача разрешения на строительство предваряется проверкой

строительной документации с целью оценки проектных решений

требованиям строительного законодательства. В случае

необходимости, должностным лицом органа строительного надзора

и контроля производится предварительная инспекционная проверка

объекта, который является предметом заявления на получение

разрешения.

При необходимости, в разрешение на строительство могут

вноситься поправки. К примеру, если строительный инспектор

столкнулся с проблемой, требующей внесения изменений в

строительную документацию, он дает соответствующее

предписание застройщику (или его агенту) внести необходимые

изменения в документацию и получить заключение о нормативном

соответствии внесенных изменений, в результате чего в

разрешение на строительство вносится соответствующая поправка.

Текст разрешения с отметкой о внесенной поправке вывешивается

на видном месте на строительной площадке.

Выдача разрешений на строительство осуществляется, как правило,

за установленную департаментом по делам строительства плату.

Размер платы за общестроительные разрешения отличается от

размера платы за выдачу специализированных разрешений на

выполнение определенных работ

- электромонтажных,

теплотехнических, санитарно-технических.

519

Ценообразование общестроительных разрешений базируется на

оценке стоимости строительства, включающей стоимость

материалов и работ. Цены на специализированные разрешения

устанавливаются, как правило, в зависимости от количества

приборов, входящих в состав инженерно-технической системы, на

монтаж которой выдается разрешение.

В большинстве случаев, размер платы за выдачу разрешений на

строительство покрывает только часть затрат, которые несет

департамент по делам строительства в процессе оказания услуг.

Оставшаяся часть покрывается из бюджетных средств

муниципалитета.

Разработаны

специальные

методики

ценообразования для установления цен на услуги по выдаче

разрешений на строительство. (В Канаде обсуждается вопрос о

включении в плату за разрешение на строительство суммы,

предназначенной для отчисления на нужды разработки и

актуализации строительных кодексов.)

За выдачу разрешений государственным и муниципальным

учреждениям плата, как правило, не взимается.

В случае неиспользования заявителем разрешения на

строительство, бланк с неиспользованным разрешением сдается

обратно в департамент и полученная от заявителя плата

возвращается заявителю.

Как было указано выше, в США используется многоуровневая

система надзора и контроля за исполнением требований

законодательства. Участие государственных надзорных органов

различных уровней оказывает большое влияние на степень

независимости и свободы местных органов власти по выдаче

разрешений на строительство. Так, в некоторых округах

разрешение на строительство может быть выдано местными

властями только

при условии получения завителем

соответствующих разрешений от Министерства транспорта США

или Инженерного корпуса армии США.

Во многих случаях, для получения заявителем разрешения на

строительство требуется согласование с другими учреждениями

местных органов власти в лице департамента планирования,

департамента коммунального хозяйства и других учреждений, а

также

согласование

предприятиями,

оказывающими

коммунальные услуги

- электроснабжение,

газоснабжение,

водоснабжение, кабельная связь. К примеру, разрешение на

строительство заявитель сможет получить только после получения

520

одобрения

строительной

документации

Департаментом

планирования или иным должностным лицом, на которого

возложены надзорно-контролирующие функции в области

градостроительного зонирования.

По своей форме, разрешение на строительство является, как

правило, ранее заполненным заявлением с просьбой о выдаче

разрешения. В случае одобрения заявления, на нем ставится

соответствующий штамп и таким образом заявление становится

официальным разрешением на строительство.

Разрешение на строительство должно быть размещено на

строительной площадке, как правило, на фасадной части

строящегося объекта в месте, доступном для всеобщего обозрения

с улицы. К разрешению на строительство также прилагается

ведомость проведения инспекций, которая также вывешивается на

стройплощадке по соседству с разрешением.

ИНСПЕКЦИОННЫЕ ПРОВЕРКИ

Инспекционные проверки являются инструментом оценки и

подтверждения

нормативного

соответствия

объектов

строительства.

Право надзорно-контролирующих органов

проводить инспекционные проверки вытекает из разрешения на

строительство, которое содержит письменное согласие владельца

объекта или его агента на проведение проверок.

Разрешение на строительство по своему правовому статусу

является лицензией на право осуществления действий по

отношению к объекту регулирования в соответствии с

оговоренными в лицензии условиями. Естественно, на бланке

разрешения на строительство эти условия не оговариваются, а

подразумеваются - а именно, лицензируемые действия должны

произвести результат, соответствующий

(а)

строительной

документации и (б) требованиям действующего законодательства.

С этой точки зрения, инспекционные проверки являются

механизмом, который позволяет лицензиару (общественности в

лице органа власти) проконтролировать соблюдение лицензиатом

(владельцем объекта недвижимости) заданных условий. Под

«заданными

условиями»

подразумеваются

требования

строительных норм и правил, действующие на

территории

521

административного образования, в котором осуществляется

строительная деятельность.

Инспекционные проверки строительных объектов являются

кульминацией деятельности департамента по делам строительства.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

Проводя проверку объекта недвижимости, инспектор преследует

две цели:

(а) убедиться в том, что объект или его компонент

изготовлен, смонтирован, установлен, возведен, или применен в

соответствии с строительной документацией и (б) убедиться в

отсутствии нарушений строительных норм и правил.

В своей деятельности инспектор руководствуется строительными

кодексами. Они устанавливают

«м и н и м а л ь н ы е требования

для охраны здоровья и обеспечения безопасности и

благосостояния»

[IBC

2009]. Контроль за исполнением этих

минимальных требований является единственной задачей

строительного инспектора.

Среди населения, включая многих депутатов муниципальных

советов, бытует широко распространенное заблуждение о том, что

строительный инспектор проверяет каждый аспект здания или

сооружения

- от качества бетонной смеси в фундаментной

подушке до плотности прижимания шляпки гвоздя к кровельному

материалу на крыше здания. Такое представление о деятельности

строительного инспектора далеко от реальности и создает среди

владельцев

потребителей

объектов

недвижимости

необоснованные ожидания от результатов работы инспектора.

Одно из таких неоправданных ожиданий выражается в проверке

инспектором э с т е т и ч е с к о г о качества работ. Вопреки

общественному мнению, эстетическое качество не является

объектом нормирования и не подлежит техническому

регулированию. Исходя из целей, которые преследуют грамотно

составленные строительные нормы и правила

(а именно,

«установить минимальные требования для охраны здоровья и

обеспечения безопасности и благосостояния»

[IBC

2009]),

строительные нормы делают попытку обеспечения

уровня

качества, необходимого и достаточного для того, чтобы продукты

строительной деятельности не представляли угрозу человеческой

жизни и здоровью. Достигается это путем обеспечения надежности

строительных конструкций, противопожарными мерами, а также

522

путем задействования естественных и искусственных механизмов

создания, поддержания и контроля здоровой среды обитания

человека. При этом, контроль эстетического качества среды

обитания находится за пределами компетенции строительного

инспектора.

Одна из причин непонимания истинных целей строительных

кодексов кроется в противоречивых целях, которые преследуют

различные группы субъектов системы технического регулирования.

Очевидно, что застройщики, так же как и потребители,

заинтересованы в первую очередь в снижении стоимости и

увеличении качества продуктов строительной деятельности, в то

время как интерес государственных и муниципальных органов

власти лежит прежде всего в области обеспечения безопасности

этих продуктов. В отличие от застройщиков и потребителей

строительной продукции, для надзорных и контролирующих

органов вопросы эстетического качества работ и стоимость

строительства и эксплуатации объектов недвижимости являются

второстепенными по отношению к вопросам обеспечения

безопасности жизни и здоровья потребителей строительной

продукции.

ВИДЫ ПРОВЕРОК

Инспекционные проверки делятся на следующие четыре вида:

1 Строительные проверки.

2 Проверки по жалобе.

3 Надзорные проверки.

4 Специализированные проверки.

Проверки первого типа производятся на различных стадиях

строительства, переделки или капитального ремонта объекта, перед

сдачей объекта в эксплуатацию. Эти проверки связаны с контролем

за исполнением строительного законодательства в рамках

действующего разрешения на строительство. Предварительные

проверки, проводимые с целью оценки необходимости выдачи

разрешения, также относятся к первой категории проверок.

Проведение проверок на стадии строительства предусмотрено

действующим разрешением на строительство. Поскольку

разрешение на строительство является формой добровольной

523

сделки между регулирующей и регулируемой сторонами, проверки

первого типа платные, за счет регулируемой стороны.

Проверки второго типа производятся в целях исследования

объекта по жалобе, поступившей в местный орган власти или

напрямую в департамент по делам строительства. Зачастую

проверки по жалобе граждан находятся за пределами юрисдикции

департамента по надзору за исполнением строительных норм и

правил и градостроительного законодательства. Если предмет

жалобы в пределах юрисдикции департамента и инспектор в

результате проверки нашел нарушение законодательства,

нарушителю выписывается предписание по устранению

нарушения. Нарушения, на которые выданы предписания,

подлежат повторной, контрольной проверке. В случае

невыполнения предписания, дело о нарушении строительного

законодательства передается в суд.

Надзорные проверки делятся на выборочные и периодические.

Выборочные проверки включают проверки всех зданий и

сооружений в выбранном для проверки городском квартале или

округе. Выборочные проверки проводятся внезапно, без

предварительного уведомления владельцев. Выборочные проверки

отдельно взятого здания, сооружения, или помещения, как правило,

не практикуются с целью предотвращения злоупотреблений

служебным положением со стороны инспекторов. Выборочные

надзорные проверки преследуют двоякую цель - (а) выявление

нарушений строительного законодательства и

(б) выявление

объектов

(в том числе заброшенных), которые представляют

опасность для населения из-за износа или повреждения несущих и

ограждающих конструкций и требуют укрепления или сноса.

Опасные объекты маркируются специальными знаками на

самоклеющейся погодоустойчивой бумаге яркого цвета.

Также к надзорным проверкам относятся периодические проверки

определенных

классов

строительных

объектов

общеобразовательных школ, многоквартирных жилых зданий,

промышленных предприятий - в случае, если законодательство

штата или муниципалитета выделяет эти классы построек в

специальную категорию, требующую периодических проверок. В

отличие от выборочных надзорных проверок, периодические

надзорные проверки проводятся по утвержденному графику с

предварительным уведомлением владельцев инспектируемых

объектов. Периодическая проверка строительными надзорно-

контролирующими органами объектов, в отношении которых

524

отсутствуют законодательные предписания, не допускается по

двум причинам. Во-первых, периодическая проверка, при

остутствии надлежащего правового основания, нарушает

гражданское право владельца недвижимости на защиту от

необоснованных обысков согласно четвертой поправке к

Конституции США. Во-вторых, предоставление инспекторам

неограниченного права проводить периодические проверки по

своему усмотрению может привести к злоупотреблению

служебным положением со стороны сотрудников инспекционных

органов. Соответственно, на проведение периодических проверок

накладывается ограничение, запрещающее их проведение за

исключением случаев, оговоренных законодательством.

Поскольку надзорные проверки проводятся по инициативе

надзорно-контролирующих органов, плата за проведение проверок

не взимается.

Специализированные проверки являются особым видом

строительных проверок. Они проводятся для оценки и

подтверждения соответствия технически сложных объектов, как

правило, внештатными сотрудниками надзорно-контролирующих

органов или независимыми инспекционными организациями,

имеющими соответствующую аккредитацию. Проведение

специализированных проверок предусмотрено действующим

разрешением на строительство и производится за плату,

включенную в сбор за выдачу разрешения на строительство.

ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ ПРОВЕРКИ

Как было указано выше, выборочные надзорные проверки и

проверки по жалобе проводятся, как правило, на существующих

объектах в стадии эксплуатации. На практике это означает

необходимость получения согласия владельца или пользователя

объекта (жильца, арендатора) на проведение проверки, поскольку

отсутствует письменный документ, дающий право инспектору на

беспрепятственный доступ к объекту. (Для строящихся объектов

таким документом является разрешение на строительство.)

В случае, если в доступе было отказано, строительный инспектор

вынужден прибегнуть к помощи ордера на обыск, который может

быть получен в судебном порядке.

Ордер на обыск с целью проведения инспекционной проверки

строительных объектов относится к категории административных.

525

Во многих штатах, процедуры получения административного

ордера на обыск кодифицированы - они оговорены в законах.

Процедуры выдачи административных ордеров упрощены по

сравнению с уголовными ордерами, поскольку закон рассматривает

право органов власти на проведение инспекционных проверок, как

неотъемлемое право органов власти на реализацию

государственного принуждения.

В штатах, где выдача административных ордеров не практикуется,

надзорно-контролирующие органы могут получить уголовный

ордер на обыск на общих основаниях.

ПРОВЕРКА ЗАБРОШЕННЫХ ПОСТРОЕК

Принудительная проверка объекта без получения разрешения

владельца или ордера на обыск допускается в случае

заброшенных

зданий

сооружений,

которые

классифицируются местным административным законодательством

как объекты, нарушающие общественный порядок [англ. nuisance].

Право местных органов власти регулировать заброшенные

постройки делегировано властями штата. Правовая основа

действий надзорно-контролирующих органов в отношении

заброшенных построек заложена в законодательстве округов и

муниципальных образований. Положения закона дают четкое

определение термину

«заброшенный объект» и определяют

процедуры по его приведению в надлежащее состояние или сносу.

Строительные кодексы также распространяются на заброшенные

постройки, однако в строительных нормах и правилах

заброшенные объекты рассматриваются в контексте безопасности.

Вместо абстрактных терминов

«заброшенный»,

«необитаемый»,

«непригодный», которые часто используются в административных

актах местных органов власти, в строительных нормах

используется термин «небезопасная постройка», а использование

не по назначению или неадекватный уход за постройкой

рассматриваются как условия потери объектом требуемого уровня

безопасности [IBC 2009].

В каждом административном образовании США применяются свои

собственные меры и процедуры борьбы с засорением населенных

мест «небезопасными» постройками. Наиболее распространенный

сценарий описан ниже.

526

В случае, если проверка заброшенного объекта показывает, что

объект не представляет угрозу безопасности и может быть

возвращен к нормальному использованию путем ремонта,

инспектор выписывает предписание о приведении объекта в

порядок в установленный срок и отправляет его по почте в адрес

владельца объекта. Одновременно принимаются меры по

консервации и предотвращению доступа людей в объект. Если в

течение предписанного законом срока владелец не предпринимает

меры по устранению нарушений, инспектор выписывает

предписание о сносе с уведомлением владельца по почте. Если в

установленный срок владелец не произвел снос собственными

силами, предписание о сносе приводится в исполнение за счет

местного бюджета. Владельцу объекта затем выставляется счет за

понесенные властями расходы по консервации, сносу и уборке

мусора, а также выписывается штраф. В случае неуплаты счета в

установленный срок, власти населенного пункта подают исковое

заявление в суд на возмещение убытков. В случае удовлетворения

иска, на недвижимое имущество должника накладывается арест с

его последующей продажей с целью возмещения убытков.

Если же проверка заброшенного объекта показывает, что

строительные конструкции серьезно повреждены или находятся в

ветхом состоянии, не подлежащем ремонту, инспектор выписывает

предписание о сносе, исполнение которого следует вышеописанной

процедуре.

Владельцу заброшенной постройки предоставляется возможность

обжаловать решения органов власти в аппеляционной коллегии и

гражданском суде.

КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ИНСПЕКТОРАМ

Следует отметить, что среди квалификационных требований к

строительному инспектору отсутствует требование практической

работы в области, являющейся предметом инспектирования. Такой

подход законодателей к профессиональным качествам инспектора

объясняется тем, что специалисты строительных профессий

электрики, сантехники, монтажники

- зачастую проявляют

заскорузлость мышления, а именно, имеют тенденцию оценивать

инспектируемые работы согласно своему практическому опыту,

вместо того, чтобы следовать духу и букве строительных норм и

правил. Такой подход к контролю за исполнением строительного

законодательства неприемлем, особенно в условиях применения

527

параметрических норм и правил. Инспектор должен осознавать, что

для достижения цели нормирования может быть много

альтернативных путей, а не только одно техническое решение,

которому инспектор был обучен за время своей работы в качестве

строителя или монтажника.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

Функции строительного инспектора достаточно просты и в

большинстве случаев не требуют творческого подхода:

1 осмотреть объект;

2 сравнить объект с ранее утвержденной строительной

документацией;

3 найти причины отклонения объекта от проекта;

4 документально оформить нормативное соответствие и/или

несоответствие объекта.

Исключение из вышеописанного шаблона составляют инспекции

объектов с уникальными, нетрадиционными техническими

решениями, сложными конструкциями, новыми материалами,

проверка

которых

требует

от

инспектора

высокой

профессиональной подготовки, широкого кругозора и способности

внимательно выслушивать собеседника, логически мыслить и

непредвзято подходить к применению новшеств в строительной

практике. С этой точки зрения, применение параметрических норм

и правил, требует от инспектора специальной подготовки,

поскольку квалифицированная оценка нормативного соответствия

альтернативных решений является неотъемлемой частью

параметрической системы технического регулирования.

По результатам проверки инспектор вывешивает на входной двери

объекта предписание об устранении выявленных нарушений. В

предписании указывается нарушение и ссылка на раздел

строительного кодекса, положения которого нарушены. Копия

предписания выдается ответственному лицу объекта. Предписание

выдается даже в том случае, если никаких нарушений не выявлено.

Во многих административных образованиях применяются цветные

предписания - зеленый цвет при отсутствии нарушений, красный

при наличии нарушений, зеленый с желтыми полосами при

наличии незначительных замечаний и рекомендаций.

528

СТРОИТЕЛЬНЫЕ ПРОВЕРКИ

Инспекционные проверки объектов, на которые выдано разрешение

на строительство, проводятся на стадии строительства объекта или

выполнения работ, на которые выдано разрешение. При

необходимости, предварительная инспекционная проверка объекта

проводится до выдачи разрешения на проведение строительных

работ. Целью предварительной проверки является оценка условий

территории (для новых объектов) или существующего помещения,

здания, или сооружения

(для существующих объектов), в

результате которой инспектор может прийти к заключению о том,

что

(а) в разрешении для строительства нет необходимости в

случае, если предполагаемые работы не затрагивают аспекты

регулирования или существующий объект не является предметом

регулирования, или (б) в выдаваемое разрешение на строительство

должны быть включены специальные условия и ограничения, или

(в) специфические условия объекта не позволяют применить или

значительно затрудняют применение стандартных решений,

предписанных нормами. Последний аспект особенно важен,

поскольку позволяет застройщику подготовить строительный

надзорно-контролирующий орган к необходимости рассмотрения

нетривиальных решений, в то время как строительный инспектор

получает возможность убедиться в том, что такая необходимость

является обоснованной.

По оценкам ICC, строящийся объект требует в среднем около 10

инспекционных проверок для подтверждения соответствия

требованиям строительных норм и правил, в то время как

длительность одной проверки не превышает в среднем 30 минут.

Строительство одно- или двухквартирного жилого дома требует не

менее пяти инспекционных проверок.

Проверки проводятся по завершении каждого этапа возведения

объекта или выполнения работ по какому-либо компоненту

объекта. Перечень компонентов зданий и сооружений, требующих

обязательной инспекционной проверки и проведения испытаний,

приведен в общестроительном кодексе и специализированных

кодексах по инженерным дисциплинам. Здания и сооружения

различных типов и сложности требуют различное количество

проверок. К примеру, для малоэтажного каркасного жилого дома

проводятся следующие проверки:

- основания фундаментов;

- фундаменты;

529

- бетонная плита на грунте;

- каркас;

- приемочная проверка.

В обязанности застройщика (или его агента) входит своевременное

уведомление департамента по делам строительства о достижении

промежуточного или конечного результата в процессе

строительства объекта с тем, чтобы инспектор смог произвести

выезд на место с целью проведения инспеционной проверки. Для

проведения проверки, подрядчик извещает департамент по делам

строительства о том, что объект готов к осмотру. Департамент

назначает инспектора, который вносит инспекцию в свой

календарный план и выезжает на место для проведения проверки.

По результатам каждой проверки, в ведомость проведения

инспекций вносится соответствующая датированная пометка за

подписью инспектора.

В случае, если объект во время визита инспектора оказался

недоступен, на входной двери объекта инспектором вывешивается

соответствующее уведомление.

Последняя, приемочная инспеционная проверка проводится, как

правило, старшим инспектором.

Оказание услуг по проведению строительных инспекционных

проверок производится за установленную плату. Для

инспекционных проверок разработаны специальные методики

ценообразования.

СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ИНСПЕКЦИОННЫЕ ПРОВЕРКИ

Специализированные проверки предназначены для оценки и

подтверждения соответствия сложных по техническому решению

строительных конструкций и установок. IBC требует проведения

специализированных инспекций для узлов стальных, бетонных,

каменных и деревянных конструкций (включая высокопрочные

болтовые соединения, сварку, клепку); грунтов и земляных работ;

свайных и столбчатых фундаментов; стеновых панелей; литых

конструкций из гипса; огнезащитных покрытий; и прочих

конструкций, материалов, систем [IBC 2009].

530

Специализированные инспекторы являются, как правило,

внештатными сотрудниками органов строительного надзора и

контроля или сотрудниками независимых аккредитованых

организаций.

Строительный кодекс не содержит квалификационных требований

к специализированным инспекторам, однако указывает на тот факт,

что для инспектирования объектов специализированной проверки

требуются

«специальная профессиональная подготовка». Во

многих местных органах строительного надзора практикуется

проверка квалификации путем проведения устного и письменного

экзамена.

Чтобы снять с департаментов по делам строительства бремя

проверки квалификации претендентов на работу в качестве

специализированного инспектора, International Accreditation

Service, дочерняя организация ICC, осуществляет независимую

сертификацию специалистов по дисциплинам, затрагивающим

объекты

специализированных

инспекционных

проверок.

Сертификация IAS является добровольной. В дополнение,

International Accreditation Service оказывает услуги по аккредитации

организаций, оказывающих инспекционные услуги.

Специализированные проверки, как регулируемая строительными

кодексами область инспекционной деятельности, являются

относительно недавним явлением. Широкое применение

специализированных проверок в последние годы связано с

усложнением строительных технологий и конструкций. Однако

практика инспекционной специализации не нова. Определенные

компоненты зданий и сооружений всегда являлись объектом

проведения проверок инспекторами узкой специализации. К

примеру, практика привлечения специалистов частного сектора к

проверке лифтов и эскалаторов применялась надзорно-

контролирующими органами практически с начала применения

этих технически сложных механизмов в строительстве. Для

должностного

лица

надзорно-контролирующего

органа,

свидетельством квалификации инспектора лифтового хозяйтсва

является специальный сертификат, выданный органом по

сертификации, который в свою очередь имеет аккредитацию

ASME, разработчика широко использующихся в США и Канаде

правил безопасности для лифтов и эскалаторов. Проверка

лифтового хозяйства проводится с полугодовой или ежегодной

периодичностью.

531

Процедуры специализированных инспекций, проводимых на

строительной площадке, следуют логике и организации

строительных инспекций. Специализированные инспекции

проводятся как на строительной площадке, так и в заводских

условиях - в случае проверки конструкций заводской сборки.

СЕРТИФИКАТ О ПРИГОДНОСТИ К ЭКСПЛУАТАЦИИ

По результатам приемочной строительной проверки, в случае

удовлетворения объектом всех требований строительного и иного

законодательства, владельцу объекта недвижимости выдается

сертификат о пригодности к эксплуатации [англ. Certificate of

Occupancy].

НАЗНАЧЕНИЕ

Сертификат о пригодности к эксплуатации является логическим

продолжением разрешения на строительство и включает в себя

идентификационный номер разрешения на строительство, на

основании которого выдан сертификат о пригодности объекта к

эксплуатации. По своему назначению, сертификат о пригодности

объекта к эксплуатации является документом, подтверждающим

соответствия объекта требованиям строительных норм и правил

для категории построек данного функционального назначения.

ПОРЯДОК ВЫДАЧИ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

Сертификат о пригодности к эксплуатации выдается местным

органом строительного надзора и контроля по результатам

успешной приемочной проверки объекта, для которого ранее было

выдано разрешение на строительство.

В отдельных случаях на незавершенное строительство может

выдаваться «обусловленный» или временный сертификат, который

разрешает предусмотренную проектом эксплуатацию объекта,

однако предписывает завершение недоделанных работ в

установленный инспектором срок после выдачи сертификата.

В некоторых административных образованиях обязательным

условием

выдачи

лицензии

на

осуществление

532

предпринимательской

деятельности

является

проведение

департаментом по делам строительства инспекционной проверки, в

ходе которой проверяется фактическое использование помещения

или здания функциональному назначению, указанному в

сертификате о пригодности объекта к эксплуатации.

На объектах недвижимости, которые содержат доступные для

посетителей помещения или помещения, предназначенные для

массового пребывания людей, сертификат о пригодности к

эксплуатации должен храниться на территории объекта. Владелец

обязан предъявить сертификат инспектору уполномоченного

надзорно-контролирующего органа или любому посетителю

объекта по его требованию. Если разрешение на строительство

касается отдельного помещения общего доступа в здании или

сооружении, сертификат вывешивается, как правило, в этом

помещении на месте, доступном для всеобщего обозрения. С тем,

чтобы не нарушать стиль и цветовое решение интерьера

помещения, допускается помещать сертификат в рамку в стиле

интерьера.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ

Несанкционированное изменение функционального назначения

объекта или использование объекта не по назначению, указанному

в сертификате о пригодности объекта к эксплуатации, является

нарушением условий ранее выданного разрешения на

строительство. К примеру, использование жилого помещения в

качестве сапожной мастерской является нарушением, поскольку

помещение используется не по назначению, указанному в

сертификате о пригодности помещения к эксплуатации.

Если такое нарушение будет вскрыто - в результате проверки по

жалобе потребителя или в результате надзорной проверки

инспектор строительного надзорно-контролирующего органа

выдает предписание о приведении объекта в состояние,

соответствующее его разрешенному назначению, что

дает

возможность владельцу объекта (или его агенту в лице арендатора

или эксплуатационной организации) возможность устранить

нарушение в течении установленного инспектором срока. Отказ

устранить нарушение или нарушение отведенного на устранение

нарушения срока ведет к отмене сертификата о пригодности к

эксплуатации, что на практике означает запрет на использование

помещения, части здания или сооружения, или постройки в целом -

533

объект опечатывается и к нарушителю принимаются меры

административного воздействия.

К злостным нарушителям принимаются меры судебного

воздействия, где сфера ответственности нарушителя расширяется

многократно и включает меры наказания в контексте гражданско-

правовой, материальной и уголовной ответственности.

Те же правила применяются при несоблюдении владельцем

требований строительных норм и правил в процессе эксплуатации

объекта.

Объект,

эксплуатирующийся с нарушениями

строительного законодательства, признается непригодным к

эксплуатации. С точки зрения закона, до момента устранения

нарушения, объект представляет собой угрозу безопасности для

жизни и здоровья находящихся в нем людей.

МОДЕЛЬНЫЕ КОДЕКСЫ ICC

Совет по международным кодексам

[англ. International Code

Council

(ICC)]

негосударственная,

некоммерческая

саморегулируемая членская организация - является крупнейшим в

мире негосударственным разработчиком модельных кодексов для

нужд строительной отрасли. Членами ICC являются более 40 тысяч

государственных и муниципальных учреждений и частных

организаций, предприятий и физических лиц из США, Канады,

Мексики, Австралии, Новой Зеландии, Японии и других стран

мира.

В настоящее время доходная часть ежегодного бюджета ICC

составляет

60-70 млн. долларов США. Она складывается из

членских взносов, доходов от оказания услуг, продажи публикаций

и правительственных грантов. Оказание услуг ICC по аккредитации

и оценке соответствия строительных материалов и изделий

составляет более половины ежегодной выручки ICC. Около 10 млн.

долларов США ежегодно тратится на обновление существующих и

разработку новых модельных кодексов,

45 млн. составляют

расходы на различные программы ICC и оказание услуг членам

организации и около 15 млн. на административные расходы.

534

КРАТКАЯ ИСТОРИЯ ICC

ICC является результатом слияния трех независимых друг от друга

организаций-разработчиков строительных кодексов

- Building

Officials and Code Administrators International (BOCA), International

Conference of Building Officials (ICBO) и Southern Building Code

Congress (SBCCI).

Прародителями организаций-учредителей ICC были ассоциации

сотрудников государственных надзорных и контролирующих

органов в области строительства - Building Officials Conference of

America

(BOCA, основана в 1915 году), Pacific Coast Building

Officials Conference (впоследствии ICBO, основана в 1922 году) и

Southern Building Code Congress (SBCCI, основана в 1949 году).

До слияния в одну организацию, каждая из организаций-

учредителей ICC разрабатывала свой собственный комплект

модельных строительных кодексов. Каждый из комплектов

представлял из себя региональные нормы, предназначенные для

адаптации властями штатов, областей и муниципалитетов в одном

из трех регионов США. К середине 1970 годов, модельные кодексы

полностью вытеснили ранее применявшийся Национальный

строительный кодекс и охватили практически все

административные образования, за исключением штатов

Висконсин и Нью-Йорк и городов Чикаго и Нью-Йорк, которые

продолжали разрабатывать и применять свои собственные

строительные нормы.

К середине

1990-х годов тесное сотрудничество трех

разработчиков строительных норм в области научных

исследований, испытаний материалов и методологии нормирования

привело к пониманию нецелесообразности дальнейших усилий по

разработке и поддержанию трех независимых региональных норм.

Разработчиками было принято решение об объединении своих

усилий в рамках консорциума, результатом чего стала разработка и

опубликование в

2000 году полного комплекта единых

Международных кодексов (для краткости называемых i-Кодексы) и

последовавшее за этим слияние в 2003 году членов консорциума в

одну организацию - Совет по международным кодексам (ICC).

535

КОДЕКСЫ ICC

СТАТУС

Комплект выпускаемых ICC модельных строительных кодексов

выпускается под фирменным наименованием Международные

кодексы или, в краткой форме, i-Кодексы. Однако не следует

думать, что используемое в наименовании слово «международный»

означает, что кодексы ICC являются международными

строительными нормами, пригодными для применения в любой

точке мира по примеру стандартов, разрабатываемых

международными организациями по стандартизации.

Международные кодексы ICC предназначены, в первую очередь,

для адаптации в качестве местных строительных законов

административными образованиями Соединенных Штатов. В силу

своего статуса модельных норм, i-Кодексы не являются ни

официальными национальными строительными нормами США, ни

региональными, ни даже местными нормами. Это типовые нормы,

которые служат основой строительного законодательства

американских штатов, областей и муниципальных образований.

Вышесказанное однако не умаляет высокое техническое качество

модельных кодексов ICC и их пригодность для модификации с

целью применения в регионах за пределами Соединенных Штатов.

Примером тому служат усилия ICC по распространению своих

норм за рубежом, в частности, в Латинской Америке и на Ближнем

Востоке. На момент подготовки настоящего обзора, Саудовская

Аравия является единственной иностранной державой, которая

успешно завершила адаптацию ряда кодексов ICC. В числе других

иностранных норм, кодексы ICC легли в основу выпущенных в

2007 году национальных строительных норм Саудовской Аравии.

ГЕОГРАФИЯ ПРИМЕНЕНИЯ

По сведениям ICC, в настоящее время административные

образования всех

50-ти штатов США, федеральный округ

Колумбия, территория Пуэрто-Рико, Виргинские острова и Гуам

адаптировали хотя бы один модельный кодекс из комплекта

Международных строительных кодексов ICC.

536

Среди адаптировавших - штаты Висконсин и Нью-Йорк, которые

ранее полагались на свои собственные строительные нормы, а

также город Нью-Йорк, который с 2008 перешел на применение

модельных кодексов ICC. Власти города Чикаго - единственного

города в США, который до настоящего времени продолжал

применять самостоятельно разработанные строительные нормы - в

2010 году приняли решение о переходе на модельные кодексы ICC.

За пределами США, модельные кодексы ICC используются в

качестве основы для разработки строительных норм эмирата Абу-

Даби (Объединенные Арабские Эмираты), Грузии и Саудовской

Аравии. Подробно опыт этих стран по адаптации кодексов ICC

освещен в соответствующем разделе настоящего обзора.

В дополнение, ICC ведет переговоры с властями Афганистана,

Египта, Колумбии, Коста-Рики, Мексики и Тайваня по вопросам

адаптации своих кодексов или оказания услуг по обучению и

сертификации строительных инспекторов.

ЦЕЛИ И МЕТОД НОРМИРОВАНИЯ

Цели нормирования изложены в модельных кодексах ICC [IBC

2009]:

Стиль изложения нормативных требований в модельных кодексах

ICC является п р е д п и с ы в а ю щ и м . Единственный намек на

гибкость в применении предписанных норм и правил может быть

найден в пунктах

104.10 и

104.11 Международных кодексов,

537

Очевидно, что положения предписывающих норм, касающиеся

предоствления сотруднику надзорно-контролирующего органа

свободы

д е й с т в и й по модификации нормативных

положений строительных кодексов и одобрению альтернативных

материалов, проектных решений и методов, являются

вынужденной мерой, позволяющей приспособить предписывающие

нормы к реалиям современного строительства. Без этих положений,

применение в строительстве новых технологий, материалов,

изделий и методов становится затруднительным в условиях

применения предписывающих норм. Наделение должностного лица

свободой действий также является символическим признанием

разработчиков предписывающих норм того факта, что

539

предписывающие нормы и правила не в состоянии предусмотреть и

описать все разнообразие обстоятельств и условий, которые могут

возникать на строительной площадке.

Вышесказанное, однако, не умаляет высокое техническое качество

модельных кодексов ICC. Нормативная продукция ICC заслуженно

пользуется признанием мирового сообщества специалистов, как

одна из лучших в мире в категории п р е д п и с ы в а ю щ е г о

нормирования - по системности, комплектности, целостности и

техническому качеству.

КОМПЛЕКТ КОДЕКСОВ

Комплект выпускаемых ICC кодексов

(в редакции

2009 года)

включает в себя следующие документы:

International Building Code

(IBC)

- Международный

архитектурно-строительный кодекс;

International Residential Code for One- and Two-Family

Dwellings (IRC) - Международный кодекс по жилым зданиям для

домов на одну и две семьи;

International Mechanical Code

(IMC)

- Международный

кодекс для теплотехнических и холодильных систем;

International Plumbing Code (IPC) - Международный кодекс

для внутренних санитарно-технических систем;

International

Fire

Code

(IFC)

- Международный

противопожарный кодекс

International Fuel Gas Code (IFGC) - Международный кодекс

по газовому топливу;

International Energy Conservation Code

(IECC)

Международный кодекс по энергоресурсосбережению;

International Existing Building Code (IEBC) - Международный

кодекс для существующих зданий;

International Wildland-Urban Interface Code

(IWUIC)

Международный кодекс по вопросам интерфейса между природной

и городской средой;

540

ICC Performance Code for Buildings and Facilities

(PCBF) -

Параметрический кодекс для зданий и сооружений;

International

Property

Maintenance Code

(IPMC)

Международный эксплуатационный кодекс;

International Zoning Code (IZC) - Международный кодекс для

градостроительного зонирования;

International Private Sewage Disposal Code

(IPSDC)

Международный кодекс для систем автономной канализации.

Примечательно, что в комплекте модельных кодексов ICC

отсутствуют нормы по устройству электроустановок в зданиях и

сооружениях. Эти нормы разрабатываются другой американской

организацией

- Национальной противопожарной ассоциацией

(NFPA)

- и адаптируются властями штатов, округов и

муниципалитетов отдельно от кодексов ICC.

КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ МОДЕЛЬНЫХ КОДЕКСОВ

Международный

архитектурно-строительный

кодекс.

Основной нормативный документ в комплекте i-Кодексов.

Предназначен для регулирования вопросов

«строительства,

перестройки, перемещения, расширения, замены, ремонта,

оборудования, пользования, функционального назначения,

расположения, обслуживания, разборки и сноса» зданий и

сооружений и пристроек к ним. Положения, касающиеся несущих

конструкций, базируются на нормах и стандартах ACI, AISC,

ASCE, AWS и других разработчиков [IBC 2009]

Международный кодекс по жилым зданиям для домов на одну

и две семьи. Кодекс разработан по рекомендации Национальной

ассоциации строителей жилых домов

(NAHB), которая

руководствовалась

соображениями

высоких

объемов

индивидуального жилищного строительства в США и

необходимость выделения этой отрасли в отдельную категорию

технического

регулирования.

Содержит требования

отдельностоящим жилым зданиям на одну или две семьи, а также к

блокированным односемейным домам («таунхаузам») высотой до

трех этажей с отдельным входом. Нормы также распространяются

на надворные постройки при жилых зданиях. [IRC 2009]

541

Международный кодекс для теплотехнических и холодильных

систем. Нормы распространяются на системы создания и

поддержания внутреннего климата в зданиях, сооружениях и

помещениях, включая системы отопления, вентиляции,

кондиционирования, удаления отработанных газов и продуктов

горения, охлаждения и заморозки. Содержат требования к

элементам систем

- трубопроводным сетям, коробам, трубам,

вентиляторным установкам, паровым котлам, водонагревателям,

сосудам под давлением, соединительным элементам, контрольно-

измерительным приборам и аппаратуре. Кодекс не

распространяется на системы газоснабжения

(нормируются

кодексом по газовому топливу). [IMC 2009]

Международный кодекс для внутренних санитарно-

технических систем. Применяется к системам водоснабжения и

канализации. В дополнение, содержит требования к системам

снабжения газами медицинского назначения, кислородным и

вакуумным системам. Кодекс не распространяется на системы

газоснабжения (нормируются кодексом по газовому топливу). [IPC

2009]

Международный противопожарный кодекс.

Содержит

требования к снижению или устранению условий возникновения

опасности для жизни людей и сохранности имущества в результате

пожаров, взрывов, хранения и обращения с опасными материалами

в зданиях и сооружениях различного функционального назначения.

[IFC

2009]

Существенное

отличие

строительных

противопожарных норм от пожарных норм и стандартов,

разрабатываемых службами пожарной охраны, заключается в том,

что строительные противопожарные требования направлены на

нормирование а с п е к т о в с т р о и т е л ь с т в а зданий и

сооружений

- объемно-планировочных решений, конструкций,

материалов и методов их применения на стадии строительства. В

отличие от строительных противопожарных норм, нормы

пожарной охраны направлены на нормирование а с п е к т о в

э к с п л у а т а ц и и зданий и сооружений после окончания их

строительства. [IFC 2009]

Международный кодекс по газовому топливу. Распространяется

на системы снабжения зданий и сооружений газом - природным,

каменноугольным, сжиженным нефтяным газом или их смесями.

Содержит требования к установке газопроводных сетей,

газопотребляющего оборудования, а также систем для

газообразного водорода. [IFGC 2009] В своей основе содержит

положения NFPA 54, Национального кодекса по газовому топливу,

542

который разрабатывается совместно NFPA и Американской газовой

ассоциацией [англ. American Gas Association (AGA)].

Международный кодекс по энергоресурсосбережению. Нормы

для

проектирования

энергосберегающих

ограждающих

конструкций зданий и сооружений. Включает положения по

установке энергоэффективных систем ОВК, освещения и

электроснабжения. [IECC 2009]

Международный кодекс для существующих зданий.

Строительные нормы, учитывающие тот факт, что ранее

построенные здания по многим показателям не соответствуют

современным требованиям к охране здоровья, обеспечению

безопасности и достойных условий проживания и труда

находящихся в них людей. Назначение кодекса заключается в том,

чтобы выделить существующие здания в отдельную от вновь

строящихся зданий категорию с тем, чтобы обеспечить владельцам

существующих зданий возможность экономичной эксплуатации и

переоборудования последних без нарушения минимальных

требований строительных норм. Кодекс регулирует вопросы

ремонта, перестройки, изменения функционального назначения,

сооружения пристроек и перемещения существующих зданий

независимо от их функционального назначения. [IEBC 2009]

Международный кодекс по вопросам интерфейса между

природной и городской средой. Предназначен для уменьшения

рисков повреждения имущества в результате лесных пожаров в

местах соприкосновения природной и городской среды. Появление

этого кодекса вызвано катастрофическими пожарами в лесных и

парковых массивах, которые ежегодно поражают тихоокеанское

побережье США. Содержит требования к зданиям, сооружениям,

помещениям и прилегающим территориям, находящимся в зоне

соприкосновения с природной растительностью. [IWUIC 2009]

Параметрический кодекс для зданий и сооружений. Является

альтернативой Международному строительному кодексу IBC.

Нормативные требования изложены согласно принципам

параметрического нормирования. В части I документа приводятся

административные положения. Часть II содержит строительные

требования к несущим конструкциям и инженерно-техническим

системам зданий и сооружений, включая строительные аспекты

обеспечения пожарной безопасности и энергосбережения. В части

III приведены нормы для применения в процессе эксплуатации

построек с целью снижения пожаро- и взрывоопасности,

возникающей в результате хранения, обращения и применения

543

взрывоопасных, воспламеняемых и горючих материалов, опасных

материалов, операций, процессов [PCBF 2009].

Международный эксплуатационный кодекс. Применяется к

существующим зданиям, сооружениям и помещениям. Содержит

требования к объемно-планировочным решениям, освещению,

вентиляции, отоплению и внутренним санитарно-техническим

системам. Предназначен для обеспечения охраны здоровья,

безопасности жизни, защиты от пожаров и других опасных

явлений. Включает положения, устанавливающие разделение

ответственности между владельцами недвижимости; лицами,

ответственными за эксплуатацию; и потребителями

(жильцами,

арендаторами, посетителями). [IPMC 2009]

Международный кодекс для градостроительного зонирования.

Нормы, предусматривающие членение городской/поселковой

среды на зоны согласно установленной классификации по

функциональному назначению зданий, сооружений и помещений,

разрешенных для данной зоны. Устанавливает минимальные

требования к размерам зон; красным линиям; размерам открытых

территорий, участков, дворов, прилегающих к строениям на

территории зоны; ландшафту; высоте и площади построек;

пожарным разрывам и служебным проездам; ограждениям

участков; погрузочным-разгрузочным площадкам; плотности

населения; местам хранения транспортных средств; уровню шума,

интенсивности освещения и световой рекламы, вывескам;

содержанию домашних животных, скота, птицы; а также

специальные требования в зависимости от функционального

назначения постройки. [IZC 2009]

Международный кодекс для систем автономной канализации.

Нормы для систем местной канализации, работающих в услових

отсутствия подключения к городской канализационной

трубопроводной сети, а также накопительные, очистные и

дренажные сооружения. [IPSDC 2009]

ПАРАМЕТРИЧЕСКИЙ КОДЕКС ДЛЯ ЗДАНИЙ И СООРУЖЕНИЙ

Выпущенный впервые в 2000 году, Параметрический кодекс ICC

стоит особняком от семейства предписывающих Международных

кодексов, выпускаемых ICC. Показательно, что в его заглавии

отсутствует слово «международный».

544

По структуре Параметрический кодекс ICC близок к

строительному кодексу Австралии. Он представляет из себя

модифицированную пирамиду, в вершине которой лежат

административные положения. Тело кодекса складывается из

целей, функциональных постулатов и требований к техническим

характристикам. В основании пирамиды лежит раздел, в котором

изложены приемлемые методы подтверждения нормативного

соответствия.

Параметрический кодекс не содержит прямых ссылок на

предписывающие нормы, однако подразумевает, что субъект

системы технического регулирования должен использовать

«приемлемый метод» подтверждения соответствия объектов

нормирования требованиям Параметрического кодекса. Под

«приемлемым методом» имеется в виду использование

предписывающих норм в форме Авторитетного документа [англ.

Аuthoritative Document] или Руководства по проектированию

[англ. Design Guide].

Под Авторитетным документом понимается документ,

содержащий

общепризнанные

знания,

используемые

специалистами архитектурных и инженерных специальностей в

повседневной практике. В Руководствах по проектированию

содержится опыт, который не является общепризнанным в отрасли,

но тем не менее находит широкое применение в практике

проектирования и строительства.

Кроме вышеуказанных документов, к Параметрическому кодексу

ICC также приложен документ, в котором предлагается

методология оценки научно-исследовательских методов, которые

не могут быть описаны средствами Авторитетного документа или

Руководства по проектированию.

По замыслу разработчиков Параметрического кодекса, в

категорию Авторитетных документов попадают предписывающие

модельные кодексы ICC. Соответственно, адаптирующие власти

помимо Параметрического кодекса должны одновременно

адаптировать комплект i-Кодексов.

КОДЕКС ПО РЕСУРСОСБЕРЕЖЕНИЮ

IGCC

«зеленый» кодекс

- новый нормативный документ,

разрабатываемый ICC c целью нормирования зданий и сооружений,

545

сооружаемых с применением ресурсосберегающих технологий и

материалов.

К классическим целям строительного нормирования

- охране

здоровья и обеспечению безопасности и благосостояния людей -

IGCC добавляет цель формирования и поддержанию устойчивой

искусственной среды, которая не наносила бы ущерб природной

среде.

Выпуск IGCC запланирован на 2011 год.

ТЕХНИЧЕСКИЕ КОМИТЕТЫ

В ICC созданы следующие технические комитеты по разработке и

поддержанию строительных кодексов:

IADMIN ICC Administrative Code Committee - Комитет по

нормированию административных вопросов технического

регулирования.

IBC-FS

International Building Code - Fire Safety Committee

– Комитет по нормированию пожарной безопасности в

Международном строительном кодексе.

IBC-G

International Building Code

- General Committee

Комитет по нормированию общих вопросов в Международном

строительном кодексе.

IBC-E

International Building Code

- Means of Egress

Committee Комитет по нормированию путей эвакуации в

Международном строительном кодексе.

IBC-S

International Building Code

- Structural Committee

Комитет по нормированию строительных конструкций в

Международном строительном кодексе.

IEBC

International Existing Building Code Committee

Комитет по Международному кодексу для существующих зданий.

IECC

International Energy Conservation Code Committee -

Комитет

по

Международному

кодексу

по

энергоресурсосбережению.

IFC

International Fire Code Committee

(включает

International Wildland Urban Interface Code)

- Комитет по

546

Международному противопожарному кодексу и Международному

кодексу по вопросам интерфейса между природной и городской

средой.

IFGC

International Fuel Gas Code Committee - Комитет по

Международному кодексу по газовому топливу.

IMC

International Mechanical Code Committee - Комитет по

Международному кодексу для теплотехнических и холодильных

систем.

ICC-PC

ICC Performance Code Committee - Комитет по

параметрическому нормированию.

IPC-IPSDC International Plumbing/Private Sewage Code

Committee - Комитет по Международному кодексу для внутренних

систем водоснабжения и канализации.

IPMC/ZC International Property Maintenance/Zoning Code

Committee

- Комитет по Международному эксплуатационному

кодексу и Международному кодексу для градостроительного

зонирования.

IRC-BE

International Residential Code - Building & Energy

Committee - Комитет по нормированию строительных систем и

энергоресурсосбережения в Международном кодексе по жилым

зданиям.

IRC-PM International Residential Code - Plumbing & Mechanical

Committee

- Комитет по нормированию водоснабжения,

канализации и теплотехнических и холодильных систем в

Международном кодексе по жилым зданиям.

ЧЛЕНСТВО В ТЕХНИЧЕСКИХ КОМИТЕТАХ

Принципы членства в технических комитетах ICC являются

результатом компромисса между конфликтующими позициями

организаций-учредителей

ICC

касательно

принципа

«правительственного

консенсуса».

При создании ICC,

представители BOCA настаивали на том, чтобы процесс разработки

модельных кодексов под эгидой ICC был открыт для

равноправного участия любым лицам с тем, чтобы не допустить

доминирование какой-либо одной группы участников.

Представители ICBO настаивали на сохранении контроля над

547

процессом разработки и утверждения норм в руках представителей

органов строительного надзора и контроля - традиции, которой

организации-разработчики придерживались с момента своего

основания в начале 20-го столетия. В результате столкновения

противоположных точек зрения было выработано компромиссное

решение, которое открыло полноправный доступ в технические

комитеты ICC представителям застройщиков, проектировщиков,

строителей, производителей и других групп потребителей

строительных нормативов. Все члены технических комитетов,

независимо от их профессиональной принадлежности, имеют

одинаковое право голоса. Вместе с тем, были наложены

определенные ограничения по составу комитетов. Так, согласно

уставу ICC, среди членов каждого из технических комитетов по

разработке строительных кодексов должно быть не менее

1/3

представителей органов власти, осуществляющих надзор и

контроль за соблюдением строительного законодательства.

Ограничения также коснулись участия отдельных категорий членов

в голосовании по утверждению строительных норм на ежегодной

ассамблее членов ICC. Окончательное право голоса принадлежит

только «правительственным членам» ICC.

Технические комитеты по разработке строительных кодексов

формируются из представителей:

- органов власти, осуществляющих надзор и контроль за

соблюдением нормативных требований в области строительства,

водоснабжения и канализации, электроснабжения, отопления,

вентиляции, кондиционирования и пожарной безопасности;

- архитектурных и инженерных проектных организаций, а

также специалистов-консультантов в области градостроительства,

архитектуры, инженерных дисциплин, строительства и

эксплуатации объектов недвижимости;

- профессиональных союзов, ассоциаций, научных обществ,

научно-исследовательских институтов;

- строительно-монтажных предприятий;

- производителей и дистрибуторов строительных материалов,

продукции, оборудования, инструментов и аппаратуры;

- государственных органов власти, участвующих в процессах

нормирования и стандартизации или являющихся потребителями

строительных норм, правил и стандартов, а также

548

- заинтересованных физических лиц.

Члены комитетов назначаются Советом директоров ICC из числа

лиц, прошедших отбор согласно квалификационным требованиям,

установленным ICC. Член комитета не обязательно должен

являться членом ICC. Все члены комитетов, независимо от их

профессиональной

категории

принадлежности

государственным органам власти, обладают правом голоса в

принятии всех решений комитета. Членство одного физического

лица одновременно в двух и более комитетах допускается, но не

поощряется во избежание конфликта интересов и возможности

влияния на решения других комитетов.

Заседания комитетов открыты для всех желающих, однако правом

голоса при принятии решений комитета обладают только его

члены. О дате очередного заседания комитет оповещает

заблаговременно.

Заседания технических комитетов проводятся, как правило, путем

личного контакта членов комитета в одном из офисов ICC.

Впервые за многолетнюю практику работы ICC, экономический

кризис в США вынудил ICC в 2009 году использовать более

дешевые методы проведения заседаний - телефонные конференции

- что позволило существенно сократить затраты организации на

проведение заседаний комитетов.

ОТРАСЛЕВОЙ КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ КОМИТЕТ

Отраслевой консультативный комитет [англ. Industry Advisory

Committee (IAC)] призван обеспечивать учет в работе ICC мнений,

предложений и пожеланий застройщиков, проктировщиков и

строителей.

Совет директоров ICC опирается на мнение IAC в вопросах:

- касающихся

взаимоотношений ICC c организациями и

предприятиями строительной отрасли, федеральными органами

власти и разработчиками стандартов;

- применения и улучшения строительных кодексов и услуг

ICC;

- формулирования политики и разработки программ по

улучшению нормативных требований, управления техническим

549

регулированием и обеспечением выполнения нормативных

требований.

Члены IAC назначаются Советом директоров ICC из числа

представителей проектировщиков, профессиональных союзов и

ассоциаций, организаций-разработчиков стандартов, органов

государственного управления, испытательных лабораторий,

страховых компаний, ассоциаций потребителей и других

учреждений, организаций и предприятий.

ПРОЦЕСС РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ МОДЕЛЬНЫХ

КОДЕКСОВ ICC

Чтобы гарантировать то, что Международные кодексы ICC

отражают новые достижения в строительной отрасли, были

разработаны и опубликованы формализованные процедуры для

рассмотрения предлагаемых изменений для включения в кодекс.

Процедурный регламент ICC Процесс разработки Международных

кодексов детально описывает процесс изменения кодексов и

устанавливает правила внесения, обсуждения и утверждения

предложений по изменению кодекса.

Процесс разработки Международных кодексов ICC - модельных

норм и правил для применения в техническом регулировании

строительства

- базируется на демократичных процедурах

общественных слушаний и пересмотра норм и правил, которые

дают всем заинтересованным лицам возможность предлагать

изменения положений кодексов и высказываться по предложениям

об изменениях (рис. 8).

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРОЦЕССА РАЗРАБОТКИ КОДЕКСОВ

- Любое лицо может подать предложение об изменении

кодекса.

- Слушания по разработке кодекса являются открытыми для

широкой публики.

- Любой может высказаться во время слушаний по разработке

кодекса.

550

Крайний срок подачи предложений по

изменению кодекса.

Обработка и публикация предложений по

изменению кодекса.

Этап 1

Проведение общественных слушаний.

Публикация отчета о результатах

общественных слушаний.

Крайний срок получения общественных

замечаний.

Два цикла

между

редакциями

Обработка и публикация общественных

замечаний.

кодекса

Этап 2

Обсуждение окончательного решения на

слушаниях по утверждению изменений к

кодексу.

Публикация окончательного решения по

утверждению кодекса.

Утвержденные изменения публикуются

как Приложение к кодексу (каждые 18

месяцев) или включаются в новую

редакцию (каждые 3 года).

РИС. 8

СХЕМА ПРОЦЕССА РАЗРАБОТКИ МОДЕЛЬНЫХ КОДЕКСОВ

552

ВНЕСЕНИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ИЗМЕНЕНИЮ КОДЕКСА

Пересмотр нормативных положений модельных кодексов

производится с тем, чтобы

- решить насущные вопросы, касающиеся охраны здоровья,

обеспечения безопасности и благосостояния;

- отразить появление новой технологии и устранить ссылки на

устаревшие технологии;

- уточнить, снизить, или удалить существующие технические

требования;

- добавить новые технические требования.

Предложения по изменению кодекса должны подаваться до

истечения крайнего срока подачи предложений.

Каждое предложение по изменению кодекса должно относиться к

применимому разделу (разделам) кодекса в последней его редакции

и любым приложениям к нему.

Предложение по тексту должно быть представлено в виде

конкретного желаемого текста, при этом исключения должны быть

зачеркнуты одной чертой, а добавления должны быть подчеркнуты

одной чертой.

Каждое предложение по изменению кодекса должно включать

достаточную вспомогательную информацию, чтобы показывать,

как предложение будет влиять на цель и применение кодекса.

Предложенное изменение кодекса должно:

- включать заявление, указывающее на раздел кодекса и то,

является ли предлагаемое изменение добавлением, исключением,

или пересмотром;

- использовать терминологию кодекса;

- использовать характерный текст (основанный на самой последней

редакции кодекса);

- быть составлено в императивных выражениях.

553

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год) - часть 10