ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год)

только критериям соответствия квалификационным требованиям к

специалистам, но также и требованиям к их количеству в штате

соискателя. Градостроительный кодекс Российской Федерации

устанавливает следующие минимальные требования к уровню

образования, стажу, повышению квалификации и количеству

сотрудников членов изыскательских, проектных и строительных

саморегулируемых организаций:

- не менее чем три сотрудника члена СРО должны иметь

высшее профессиональное образование или не менее чем пять

работников должны обладать средним профессиональным

образованием;

- стаж работы по специальности должен составлять не менее

трех лет для сотрудников, имеющих высшее профессиональное

образование и не менее пяти лет для сотрудников, имеющих

среднее профессиональное образование;

- индивидуальный предприниматель должен иметь высшее или

среднее профессиональное образование соответствующего

профиля для выполнения определенных видов работ, которые

могут

выполняться

индивидуальным

предпринимателем

самостоятельно, а также иметь стаж работы по специальности не

менее пяти лет;

- специалисты должны повышать свою квалификацию не реже

одного раза в пять лет.

Лицу, принятому в члены саморегулируемой организации,

выдается свидетельство о допуске к определенному виду или видам

работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов

капитального строительства. Следует уточнить, что свидетельство

о допуске требуется только для выполнения тех изыскательских,

проектных и строительных работ, «которые оказывают влияние на

безопасность объектов капитального строительства»

[Закон РФ

190-2004]. Если вышеуказанные работы не оказывают влияние на

безопасность, они могут выполняться любыми лицами, независимо

от того, является ли данное лицо членом СРО или нет.

Минрегион России является уполномоченным федеральным

органом исполнительной власти, которому поручено устанавливать

и уточнять виды работ, которые оказывают влияние на

безопасность объектов капитального строительства. Минрегион

разработал и утвердил Перечень видов работ по инженерным

изысканиям, по подготовке проектной документации, по

437

строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов

капитального строительства, которые оказывают влияние на

безопасность объектов капитального строительства. Перечень

не включает в себя виды работ по отношению к объектам, для

которых не требуется выдача разрешения на строительство.

Виды работ, включенные в перечень Минрегиона России, разбиты

на три группы: изыскательские, проектные и строительные. Группы

работ в свою очередь разбиты на категории. В состав каждой

категории может входить несколько видов работ. Ниже приведено

оглавление Перечня, иллюстрирующее категории работ (в редакции

Приказа Минрегиона России № 480 от 21 октября 2009 года).

438

Несмотря на то, что субъекту предпринимательской деятельности

разрешается иметь членство в нескольких СРО одновременно,

субъект вправе иметь выданное только о д н о й саморегулируемой

организацией свидетельство о допуске к определенному виду

работ. При установлении факта наличия у члена свидетельства о

допуске к такому же виду работ, выданного другой

саморегулируемой организацией, субъект предпринимательства

рискует потерять оба свидетельства, поскольку законодательство

предписывает органу управления СРО прекращать действие

дублирующих свидетельств.

443

Прекращение действия свидетельства происходит по решению

исполнительного органа СРО, общего собрания СРО, по решению

суда или в случае прекращения членства в СРО. Решения

саморегулируемой организации, касающиеся выдачи, изменения,

приостановления, отказа в возобновлении, отзыва свидетельств, а

также бездействие саморегулируемой организации при

рассмотрении соответствующих вопросов, могут быть обжалованы

в арбитражный суд.

Свидетельство о допуске выдается бесплатно и без ограничения

срока и территории его действия. Форма свидетельства о допуске

установлена

органом

надзора

за

саморегулируемыми

организациями, которым является Ростехнадзор.

ПРЕСЕЧЕНИЕ НАРУШЕНИЙ И АПЕЛЛЯЦИИ

Закон предусматривает, что в саморегулируемой организации

должны быть

созданы

специализированные

органы,

осуществляющие надзор и контроль соблюдения членами

саморегулируемой организации требований стандартов и правил

предпринимательской или профессиональной деятельности.

Надзорно-контролирующая деятельность СРО осуществляется

путем проведения плановых и внеплановых проверок деятельности

своих

членов.

Периодичность

плановых

проверок

регламентируется.

Саморегулируемая организация обязана вести реестр членов

саморегулируемой организации, в котором должны содержаться

сведения о каждом члене организации. В реестр также должны

вноситься сведения о приостановлении, возобновлении, отказе в

возобновлении или прекращении действия свидетельства о допуске

члена саморегулируемой организации к определенному виду или

видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов

капитального строительства. СРО обязаны предоставлять любому

заинтересованному лицу выписку из реестра по его запросу.

В контексте своей надзорно-контролирующей деятельности,

саморегулируемая организация выполняет роль т р е т е й с к о й

инстанции для разрешения споров, возникающих между членами

саморегулируемой организации, а также между ними и

потребителями произведенных членами саморегулируемой

организации товаров (работ, услуг), иными лицами, в соответствии

с законодательством о третейских судах. СРО рассматривает

444

жалобы на действия членов саморегулируемой организации и дела

о нарушении ее членами требований стандартов и правил

саморегулируемой организации и применяет в отношении членов-

нарушителей

меры

дисциплинарного

воздействия,

предусмотренные внутренними документами саморегулируемой

организации.

Закон

«О саморегулируемых организациях» устанавливает

следующие меры дисциплинарного воздействия, которые СРО

вправе применять по отношению к своим членам:

вынесение

предписания,

обязывающего

члена

саморегулируемой организации устранить выявленные нарушения

и устанавливающего сроки устранения таких нарушений;

вынесение члену саморегулируемой организации

предупреждения;

- наложение на члена саморегулируемой организации штрафа;

- приостановление действия свидетельства о допуске к работам;

- прекращение действия свидетельства о допуске к работам;

- исключение лица из членов саморегулируемой организации;

иные установленные

внутренними

документами

саморегулируемой организации меры.

Решение СРО о применении мер дисциплинарного воздействия,

включая решение об исключении лица из членов

саморегулируемой организации, может быть обжаловано лицом, к

которому были применены эти меры, в арбитражный суд.

ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ

Источником финансирования деятельности СРО являются

вступительные, членские и целевые взносы членов СРО;

добровольные имущественные взносы и пожертвования; средства,

полученные от оказания информационных услуг и продажи

информационных материалов; средства, полученные от оказания

образовательных услуг; доходы, полученные от размещения

денежных средств на банковских депозитах; а также другие не

запрещенные законом источники.

445

Денежные средства, полученные саморегулируемой организацией в

результате наложения на члена саморегулируемой организации

штрафа, подлежат зачислению в компенсационный фонд

саморегулируемой организации.

Ниже приведены примеры размера взносов и компенсационного

фонда для СРО различной величины.

Некоммерческое партнерство

«Гильдия архитекторов и

инженеров Петербурга» , г. Санкт-Петербург

Количество членов: около 100

Размер компенсационного фонда: более 16 млн. рублей (на 25

марта 2010 г.)

Вступительный взнос: 20 тыс. рублей

Ежемесячный членский взнос: 7,5 тыс. руб.

Взнос в компенсационный фонд: 150 тыс. рублей

Страхование профессиональной ответственности: каждый член

СРО обязан заключить индивидуальный договор страхования

ответственности архитекторов/проектировщиков с одной из

аккредитованных при СРО страховых компаний

(Росгосстрах,

Ингосстрах, Ресо-Гарантия).

Некоммерческое партнерство

«Строители Воронежской

области», г. Воронеж

Количество членов: более 150

Размер компенсационного фонда: более 50 млн. рублей (на 11

марта 2010 г.)

Вступительный взнос: 50-200 тыс. рублей (в зависимости от

оборота)

Ежегодный членский взнос: 55-125 тыс. рублей (в зависимости

от оборота)

Взнос в компенсационный фонд: 300 тыс. рублей

446

Некоммерческое партнерство «Саморегулируемая организация

«Межрегиональное объединение строителей», г. Москва

Количество членов: около 1 тыс.

Размер компенсационного фонда: около 200 млн. рублей (на 27

марта 2010 г.)

Вступительный взнос: 100 тыс. рублей

Ежегодный членский взнос: 100-450 тыс. рублей (в зависимости

от оборота)

Взнос в компенсационный фонд: 300 тыс. рублей

Некоммерческое партнерство

«Балтийский строительный

комплекс», г. Санкт-Петербург

Количество членов: более 1 800

Размер компенсационного фонда: более 500 млн. рублей (на 26

марта 2010 г.)

Вступительный взнос: 30 тыс. рублей

Ежемесячный членский взнос: 10 тыс. руб.

Взнос в компенсационный фонд: 300 тыс. рублей

Страхование профессиональной ответственности:

30-50 тыс.

рублей в год (в зависимости от выбранной страховой компании)

Примечательно, что закон «О саморегулируемых организациях»

умалчивает о порядке добровольного выхода членов СРО из

организации и распоряжения общим имуществом в случае выхода

членов из организации. Однако Градостроительный кодекс

Российской Федерации предусматривает, что

«членство в

саморегулируемой

организации

прекращается

случае…добровольного

выхода члена

саморегулируемой

организации из саморегулируемой организации» и

«лицу,

прекратившему членство в саморегулируемой организации, не

возвращаются уплаченные вступительный взнос, членские взносы

и взносы в компенсационный фонд саморегулируемой

организации» [Закон РФ 190-2004].

447

ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Отличительной

чертой

российских

СРО

является

коллективная имущественная ответственность

всех членов организации за профессиональные ошибки или

халатность каждого члена организации в отдельности.

Компенсационный фонд является одним из способов обеспечения

имущественной ответственности членов саморегулируемой

организации перед потребителями произведенных членами СРО

товаров, работ или услуг и иными лицами. Другим способом

обеспечения имущественной ответственности является создание

системы личного и/или коллективного страхования.

Средства компенсационного фонда расходуются на возмещение

вреда и судебные издержки в результате наступления

субсидиарной ответственности саморегулируемой организации по

обязательствам своих членов. В случае уменьшения размера

компенсационного

фонда

вследствие

вышеуказанного

расходования, члены СРО должны в двухмесячный срок внести

взносы в компенсационный фонд с тем, чтобы размер средств

фонда не опускался

ниже минимально требуемого

законодательством.

Минимальный размер компенсационного фонда для СРО,

объединяющих изыскателей/проектировщиков, установлен в

размере

500 тыс. рублей на каждого члена организации. Для

строителей эта цифра составляет 1 млн. рублей. В случае, если СРО

устанавливает требование обязательного страхования ее членами

гражданской ответственности, размер компенсационного фонда

допускается уменьшать.

НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ

ОРГАНИЗАЦИЙ

Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых

организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-

строительного проектирования, строительства, реконструкции,

капитального ремонта объектов капитального строительства, а

также ведение государственного реестра указанных организаций,

осуществляются Федеральной службой по экологическому,

технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Предметом

государственного надзора и контроля является соблюдение

саморегулируемой организацией требований к саморегулируемым

448

организациям

их

деятельности,

установленных

законодательством.

Надзорно-контролирующая деятельность Ростехнадзора по

отношению к СРО осуществляется путем проведения плановых и

внеплановых проверок. Плановая проверка деятельности

саморегулируемой организации проводится один раз в два года в

соответствии с планом, утвержденным органом надзора.

Внеплановая проверка может проводиться в целях контроля

исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных

в ходе плановых проверок деятельности саморегулируемой

организации.

Ростехнадзор

также

ведет

государственный

реестр

саморегулируемых организаций. Сведения, содержащиеся в

реестре, являются открытыми и общедоступными. Следует

обратить внимание на тот факт, что Ростехнадзор не обладает

полномочиями самостоятельно применять высшую меру

воздействия к организациям-нарушителям профессиональной

дисциплины. В случае неисполнения саморегулируемой

организацией требований к саморегулируемым организациям и в

иных предусмотренных федеральными законами случаях,

Ростехнадзор вправе обратиться в арбитражный суд с требованием

об исключении провинившейся СРО из государственного реестра

саморегулируемых организаций.

СЕРТИФИКАЦИЯ ПРОДУКЦИИ

Сертификация продукции в российском законодательстве

рассматривается как одна из «форм подтверждения соответствия»

[Закон РФ

184-2002]. Однако для цели сравнения российских

механизмов оценки соответствия с зарубежными аналогами, на

установленные

российским

законодательством

«формы

подтверждения» соответствия продукции следует смотреть как на

различные схемы сертификации продукции, классифицированные в

одну из трех категорий:

самосертификация

(сертификация

силами

изготовителя/продавца);

- сертификация силами приобретателя/потребителя;

449

- независимая сертификация

(силами третьей стороны,

независимой

от

изготовителя/продавца

приобретателя/потребителя).

Из вышеописанных схем сертификации, в России применяются

только две

- самосертификация и независимая сертификация.

Сертификация собственными силами приобретателя/потребителя

российским законодательством не предусмотрена.

Декларация о соответствии, которая является результатом

самосертификации и сертификат соответствия, который

является результатом независимой сертификации, имеют равную

юридическую силу и действуют на всей территории Российской

Федерации.

Независимая сертификация может носить добровольный или

обязательный характер.

САМОСЕРТИФИКАЦИЯ

Закон Российской Федерации

«О техническом регулировании»

устанавливает, что о б я з а т е л ь н о е подтверждение соответствия

может осуществляться в форме декларации о соответствии,

которая представляет из себя документ, удостоверяющий

соответствие выпускаемой в обращение на территории России

продукции требованиям российских технических регламентов.

Следует уточнить, что только одна из двух установленных законом

схем декларирования соответствия может быть отнесена к

категории

«самосертификации». Эта схема допускает принятие

декларации о соответствии на основании с о б с т в е н н ы х

доказательных

материалов

заявителя.

В качестве

доказательственных материалов используются техническая

документация, результаты собственных исследований

(или

испытаний) и измерений и/или другие документы, которые могут

служить мотивированным основанием для подтверждения

соответствия продукции требованиям технических регламентов.

Вторая схема декларирования соответствия требует участия

т р е т ь е й с т о р о н ы в лице аккредитованного органа по

сертификации или аккредитованной испытательной лаборатории.

По этой причине, вторая схема декларирования соответствия не

может быть названа самосертификацией, а скорее относится к

категории независимой сертификации.

450

Правительством Российской Федерации утверждается и ежегодно

уточняется

единый перечень продукции,

подлежащей

обязательному декларированию. Этот перечень распространяетя на

все отрасли народного хозяйства, включая строительство. Из

продукции для применения в строительстве, в перечень включены

целлюлозная пленка, цинковые белила (для розничной продажи),

эмали, грунтовки, олифы, обои, фанера, ножовки по дереву,

плотничный ручной инструмент, слесарно-монтажный инструмент,

грузовые цепи, счетчики газа и воды, устройства телемеханики,

электродвигатели и трансформаторы различной мощности,

отдельные категории высоковольтной электроаппаратуры, силовой

кабель для стационарной прокладки и монтажные провода,

промышленное

электросварочное

оборудование,

электротермическое оборудование, уплотняющие дорожные

машины, строительные конвейеры, бытовая газовая аппаратура,

оборудование для водопроводно-канализационного коммунального

хозяйства, водоподогреватели и другие материалы и изделия

[Правительство РФ № 982-2009].

Особенностью российской практики декларирования соответствия

является необходимость обязательной регистрации декларации о

соответствии в едином реестре деклараций о соответствии,

оператором которого

является

Ростехрегулирование

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный

Правительством России.

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ СЕРТИФИКАЦИЯ

В теории, согласно Закону

«О техническом регулировании»,

обязательная сертификация продукции в Российской Федерации

применяется только к объектам, выпускаемым в обращение на

территории Российской Федерации, в отношении которых

установлены требования технических регламентов. На практике, в

условиях отсутствия в России соответствующих технических

регламентов, принятие решения о влиянии продукция на здоровье и

безопасность населения и необходимости ее обязательной

сертификации находится целиком в руках федеральных

чиновников.

Так, российское законодательство уполномачивает Правительство

Российской Федерации утверждать и ежегодно уточнять единый

перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации,

однако не устанавливает принципов включения той или иной

451

продукции в этот перечень. Согласно вышеуказанному перечню

Правительства России, обязательной сертификации в области

строительства подлежат щебень для балластного слоя железных

дорог, железобетонные брусья и шпалы для железных дорог, блоки

оконные и балконные дверные из полимерных материалов и

алюминиевых сплавов, стеклопакеты, древесно-стружечные плиты,

машины для строительства дорог, экскаваторы, бульдозеры,

бурильное

и сваебойное

оборудование,

передвижные

электростанции с двигателями внутреннего сгорания, отдельные

категории высоковольтной электроаппаратуры, электроаппараты на

напряжение до

1 кВ, электрораспеределительные аппараты и

устройства, светотехническое оборудование, кабели, провода и

шнуры электрические, насосное оборудование, газовое

оборудование и арматура, оборудование ОВК, паровые и

водогрейные котлы и подогреватели, теплообменное оборудование,

отопительные котлы, оборудование неразрушающего контроля,

оборудование для приготовления строительных смесей,

строительно-отделочные

машины,

электрический

пневматический ручной инструмент, краны, погрузчики,

строительные лифты, пассажирские лифты, подъемники, ручной

строительно-монтажный инструмент и конструктивно схожие с

оружием строительно-монтажные приспособления [ТР РФ

753-

2009; Правительство РФ 982-2009].

Пробел в системе оценки соответствия, вызванный отсутствием

технических регламентов, которые по замыслу авторов Закона «О

техническом регулировании» являлись бы основой для оценки

соответствия того или иного вида продукции, российское

законодательство восполняет тем, что допускает осуществление

оценки соответствия подручными средствами. А именно, «до дня

вступления в силу соответствующих технических регламентов

обязательная оценка соответствия…осуществляется в соответствии

с правилами и процедурами, установленными нормативными

правовыми актами Российской Федерации и нормативными

документами федеральных органов исполнительной власти,

принятыми до дня вступления в силу Закона Российской

Федерации «О техническом регулировании» [Закон РФ 184-2002].

Это положение закона допускает использование правил

сертификации, разработанных в 1990-е годы - на заре становления

рыночных отношений в России

- а также существующей

нормативной базы.

Одной из старейших систем сертификации в России является

Система сертификации ГОСТ Р, в рамках которой аккредитовано

452

более

1 тысячи органов по сертификации и около

2,5 тысяч

испытательных лабораторий. Система сертификации ГОСТ Р

применяется для оценки соответствия продукции, внесенной в

утвержденный Правительством России перечень продукции,

подлежащей обязательной сертификации. Сертификация в

Системе сертификации ГОСТ Р проводится по разным схемам

сертификации, различающимся составом работ по оценке

соответствия и характером инспекционного контроля.

Соответствие продукции требованиям технических регламентов

подтверждается сертификатом соответствия на бланке желтого

цвета, выдаваемым заявителю аккредитованным органом по

сертификации. Сертификат соответствия может быть выдан на

конкретный контракт на поставку товара, либо на партию товара,

либо на серийный выпуск. Прошедшая обязательную

сертификацию продукция маркируется знаком соответствия «РСТ».

Для целей оценки соответствия сертифицируемой продукции,

органы по сертификации привлекают на договорной основе для

проведения

исследований,

испытаний

или измерений

испытательные лаборатории, аккредитованные в порядке,

установленном Правительством Российской Федерации. При этом,

лабораторная проверка материала или изделия проводится

анонимно, поскольку законодательство запрещает органам по

сертификации предоставлять аккредитованным испытательным

лабораториям сведения о заявителе.

Аккредитованные

испытательные лаборатории оказывают услуги в пределах своей

области аккредитации. Результаты исследований, испытаний или

измерений оформляются соответствующими протоколами, на

основании которых орган по сертификации принимает решение о

выдаче или об отказе в выдаче сертификата соответствия.

Сертификаты соответствия регистрируются в едином реестре

сертификатов соответствия, оператором которого является

Ростехрегулирование.

На отдельные виды продукции также оформляются сертификаты

пожарной безопасности или декларации о соответствии

техническим регламентам в области пожарной безопасности. При

обязательной сертификации, сертификат пожарной безопасности

является составной частью общего сертификата соответствия.

Государственная противопожарная служба при Министерстве

Российской Федерации по делам гражданской обороны,

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных

бедствий (МЧС России) по согласованию с Ростехрегулированием

453

определяет порядок организации и проведения сертификации

пожарной безопасности. Сертификат пожарной безопасности

может подтверждать соответствие строительного материала

требованиям норм и стандартов, касающимся, к примеру,

горючести, воспламеняемости, токсичности продуктов горения.

До принятия в 2008 году технического регламента «О требованиях

пожарной безопасности», перечень продукции, подлежащей

обязательной сертификации в области пожарной безопасности,

разрабатывался и уточнялся МЧС России. С принятием

технического регламента, перечень определяется вышеуказанным

техническим регламентом и перечнем товаров, поступающих на

таможенную территорию Российской Федерации. Среди

подлежащей о б я з а т е л ь н о й с е р т и ф и к а ц и и продукции

для нужд строительной отрасли следует упомянуть средства

пожарной автоматики и автоматические установки пожаротушения,

спринклерные и дренчерные оросители, аэрозольные генераторы,

электротехнические приборы и устройства, строительные

материалы для отделки путей эвакуации людей, шинопроводы,

заполнения проемов в противопожарных преградах (окна, двери,

двери шахт лифтов, ворота, люки), каналы и противопожарные

клапаны инженерных систем зданий, кабельные короба и каналы. В

перечень продукции, требующей представления д е к л а р а ц и и о

с о о т в е т с т в и и либо иного документа о ее признании в

соответствии с международными договорами Российской

Федерации, включены пожарные шкафы, клапаны пожарных

кранов и другая продукция.

Для некоторых видов продукции, представляющей опасность для

здоровья населения, обязательным условием получения

сертификата соответствия в Системе сертификации ГОСТ Р

является получение заявителем санитарно-эпидемиологического

заключения

(СЭЗ). СЭЗ выдается по результатам экспертной

проверки производства или образца готовой продукции и

оформляется в виде сертификата на бланке территориального

учреждения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав

потребителей и благополучия человека

(Роспотребнадзор) при

Министерстве здравоохранения и социального развития

Российской Федерации.

Перечень продукции, подлежащей обязательной гигиенической

проверке, установлен Законом Российской Федерации № 52-ФЗ «О

санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и

приказом Роспотребнадзора. Получение СЭЗ требуется для ввоза в

Россию наполнителей бетона, природного камня и изделий из него,

454

гипса и гипсовых вяжущих, известняка, цемента и изделий из него,

асбеста и асбестосодержащих изделий, изделий из бетона,

красителей, красок, лаков, клеев, растворителей, разбавителей,

труб и арматуры для систем питьевого водоснабжения, материалов

для изготовления вентиляционных систем, полимерных и

синтетических строительных материалов, фанеры, древесно-

стружечных и древесно-волокнистых плит, плитных и погонажных

изделий из прессованной древесины, обоев, керамических изделий.

В качестве примера СЭЗ для строительного материала можно

привести подтверждение соответствия гранитного щебня

требованиям норм радиационной безопасности.

Другой федеральной системой обязательной сертификации,³⁸

которая затрагивает строительную отрасль, является система

выдачи разрешений на применение отдельных категорий

технических устройств на опасных производственных объектах.

Оператором системы является Ростехнадзор. В перечень

продукции, подлежащей одобрению, включена следующая

продукция: подъемные сооружения

(грузоподъемные краны,

краны-манипуляторы, лифты, краны-трубоукладчики, подъемники

(вышки), строительные подъемники, подвесные канатные дороги,

фуникулеры, эскалаторы, платформы подъемные для инвалидов);

оборудование, работающее под избыточным давлением;

взрывозащищенное электрооборудование; оборудование и

технические устройства систем газоснабжения; оборудование

тепловых установок, тепловых пунктов и тепловых сетей.

Описанная выше система сертификации технических устройств на

опасных производственных объектах полагается на результаты

оценки соответствия, осуществляемой в рамках другой

обязательной системы сертификации - Системы сертификации

электрооборудования для взрывоопасных сред. Операторами этой

системы являются Ростехрегулирование и Ростехнадзор. Система

базируется на Системе сертификации ГОСТ Р.

³⁸ Официально эта система сертификации именуется «исполнением государственной функции по выдаче

разрешений на применение конкретных видов

(типов) технических устройств на опасных

производственных объектах». Несмотря на свое наименование и отсутствие ключевых характеристик

формализованной системы сертификации, это «исполнение государственной функции» можно тем не

менее классифицировать как сертификацию продукции по признакам, характерным для систем

сертификации. А именно, процесс исполнения вышеуказанной функции является ничем иным, как

оценкой соответствия, в процессе которой проводятся испытания продукции

(или признание

сертификатов или протоколов испытаний третьих лиц), а результатом оценки является выдача

«разрешения», которое оформлено документом (сертификатом), подтверждающим пригодность объекта

к эксплуатации.

455

ДОБРОВОЛЬНАЯ СЕРТИФИКАЦИЯ

Добровольная сертификация осуществляется по инициативе

заявителя на условиях договора между заявителем и органом по

сертификации. Целью добровольной сертификации является

установление

соответствия

сертифицируемой

продукции

национальным стандартам, стандартам организаций, сводам

правил, системам добровольной сертификации или условиям

договоров. Помимо продукции, объектами добровольной

сертификации могут быть услуги или процессы производства,

эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации

продукции.

Добровольная система сертификации может быть учреждена

любым субъектом предпринимательства или группой субъектов

предпринимательства. Обязательная регистрация добровольной

системы сертификации в едином реестре зарегистрированных

систем добровольной сертификации Ростехрегулирования не

требуется, однако поощряется.

По состоянию на

1 января

2010 года, в едином реестре

зарегистрированных систем добровольной сертификации было

зарегистрировано более 650 систем добровольной сертификации.

Число систем добровольной сертификации, обслуживающих

строительную отрасль, насчитывает несколько десятков, среди

которых следует отметить следующие системы:

- Система сертификации ГОСТ Р;³⁹

- Система добровольной сертификации в строительстве

Российской Федерации «Росстройсертификация»;

Московская система добровольной сертификации в

строительстве (Мосстройсертификация);

- Система добровольной сертификации в строительстве

«Регион-сертификация»;

- Система добровольной сертификации "Стройсертификация»;

³⁹ Сертификаты соответствия ГОСТ Р, выдаваемые в рамках добровольной сертификации, оформляются

на бланках голубого цвета с тем, чтобы отличить их от сертификатов на бланках желтого цвета,

выдаваемых в рамках обязательной сертификации.

456

Система добровольной сертификации электрических

установок зданий, сооружений и комплексов

(под эгидой

Ростехрегулирования);

- Система добровольной сертификации «Реставрация»;

- Система добровольной сертификации систем менеджмента

качества в строительстве;

Система добровольной сертификации сварочных

технологических процессов, оборудования и материалов;

- Система добровольной сертификации опалубки;

Система

добровольной

сертификации

«Волгостройсертификация»;

Система добровольной сертификации в области

промышленной, экологической безопасности, безопасности в

энергетике и строительстве.

В качестве примера продукции, являющейся предметом

добровольной сертификации, можно привести выборку из перечня

продукции, сертифицируемой в системе «Росстройсертификация»:

прокат черных металлов; трубы стальные; крепежные изделия;

лакокрасочные материалы; санитарно-техническое оборудование;

замочные и скобяные изделия; инженерное оборудование зданий и

сооружений; конструкции строительные стальные; конструкции и

изделия строительные из алюминия и алюминиевых сплавов;

продукция

лесозаготовительной

лесопильно-

деревообрабатывающей промышленности;

фанера; материалы

облицовочные и дорожные из природного камня; цементы;

материалы и изделия строительные керамические; материалы

тепло- и звукоизоляционные, звукопоглощающие; материалы

отделочные полимерные, кровельные, гидроизоляционные и

герметизирующие; линолеум; мастики и клеи для крепления

полимерных отделочных материалов, шпатлевочные и

грунтовочные составы; мастики и изделия для герметизации

стыков конструкций; изделия асбестоцементные; конструкции и

детали сборные железобетонные; изделия из стекла, фарфора,

фаянса; лифты и строительные подъемники; мобильные здания и

сооружения.

Каждая из систем добровольной сертификации ведет свой

собственный реестр, в котором содержится информация о

выданных в данной системе сертификатах соответствия, о

457

работающих в системе аккредитованных органах по сертификации,

испытательных лабораториях и экспертах.

Объекты, сертифицированные в той или иной системе

добровольной сертификации, могут маркироваться знаком

соответствия данной системы добровольной сертификации.

Порядок применения такого знака соответствия устанавливается

правилами соответствующей системы добровольной сертификации.

ПРИЗНАНИЕ ПОЛУЧЕННЫХ ЗА РУБЕЖОМ РЕЗУЛЬТАТОВ ОЦЕНКИ

СООТВЕТСТВИЯ

Для целей таможенного оформления продукции, поступающей на

территорию России, Правительство Российской Федерации

утверждает списки продукции, подлежащей обязательной

сертификации или декларированию соответствия, с указанием

кодов

Товарной

номенклатуры

внешнеэкономической

деятельности. Эти списки формируются по представлению

различных федеральных органов исполнительной власти с

участием

Федеральной

таможенной

службы

Ростехрегулирования. Порядок ввоза на таможенную территорию

России продукции, подлежащей обязательному подтверждению

соответствия, устанавливается Правительством Российской

Федерации.

Для некоторых видов товаров, ввозимых на территорию России,

требуется получение санитарно-эпидемиологического заключения.

Полученные за пределами территории Российской Федерации

результаты оценки соответствия - документы о подтверждении

соответствия, знаки соответствия, а также протоколы

исследований, испытаний, измерений продукции

- могут быть

признаны в соответствии с международными договорами

Российской Федерации.

458

СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВА

Соединенные Штаты Америки

(США) [англ. United States of

America

(USA)]

- государство в Северной Америке. Занимает

четвертое место в мире по размеру территории и третье место по

численности населения.

Номинальный валовой внутренний продукт страны составляет

около 14 триллионов долларов США, что ставит страну на первое

место в мире. По размеру ВВП экономика Соединенных Штатов

сравнима с экономикой всех стран-членов Европейского Союза

вместе взятых. На душу населения в США приходится более 47

тысяч долларов США, что ставит страну на 13-е место в мире по

этому показателю [IMF 2009].

Соединенные Штаты являются одним из инициаторов создания

ВТО и активным членом этой организации.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

США является союзным федеративным государством, состоящим

из

50-ти штатов, одного столичного федерального округа и

нескольких зависимых территорий.

По своему правовому статусу каждый штат является суверенным,

равноправным субъектом федерации, имеет свою конституцию и

органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Исходя из этого, власти штата относятся к категории

«центрального» правительства.

Штаты делятся на области

(называемые

«графствами» и

«округами»), которых по всей стране насчитывается более 3 тысяч.

В правовой системе страны, области рассматриваются как

459

представительные органы центрального правительства

- они

созданы центральным правительством для удобства управления

территорией штата.

Населенные пункты - города, поселки и деревни - делятся на две

категории: немуниципальные и муниципальные образования.

Немуниципальные образования не имеют собственных органов

административного управления; их управлением занимаются

власти округа, в котором находится немуниципальный населенный

пункт.

Муниципальные населенные пункты имеют свои собственные

органы местного самоуправления, учрежденные согласно

утвержденной властями штата муниципальной хартии (устава) или

созданные путем применения прямого закона штата,

регулирующего создание муниципальных образований.

ПРАВОВАЯ СИСТЕМА

Правовая система США относится к англо-саксонской правовой

семье, однако в отличие от классической британской системы

общего права, основным источником права в современной

практике нормотворчества в США является статутный

нормативный правовой акт.

Законодательными

полномочиями на разных уровнях

государственного управления обладают федеральные органы

законодательной власти, законодатели штатов, местные органы

государственного управления (административные единицы штатов)

и органы местного самоуправления - каждый в пределах своих

полномочий. Судебные прецеденты также играют существенную

роль в качестве источников права, однако являются скорее

вспомогательным инструментом нормотворчества, который

помогает заполнять пробелы статутного законодательства.

Судебные органы также наделены полномочиями толкования норм,

изложенных в статутных актах.

РАЗДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ

Разделение полномочий между федеральными властями и властями

штатов является результатом конкретных исторических условий, в

460

которых складывалась система государственного устройства

Соединенных Штатов. А именно, после приобретения

американскими колониями независимости от Англии и до

вступления штатов в союз, вопросы регулирования коммерческой

деятельности целиком легли на законодательные и исполнительные

власти бывших английских колоний. Следует учесть, что между

провозглашением независимости в 1776 году и ратификацией

Конституции в

1787 году, которая преобразовала слабую

конфедерацию в крепкую федерацию с сильным центральным

правительством, прошло более десяти лет. Естественно, за десять

лет независимости, войдя во вкус самоопределения, при написании

Конституции США ни одно из государств конфедерации не

пожелало поступиться своими правами. В результате,

федеральному правительству было делегировано право

регулировать международную и м е ж г о с у д а р с т в е н н у ю

коммерческую деятельность

(то есть торгово-экономические

отношения между штатами), в то время как полномочия по

регулированию торгово-экономической деятельности в пределах

каждого отдельного штата остались за властями данного штата.

Разделение полномочий между федеральным правительством и

субъектами федерации легло в основу американской системы

технического регулирования. Примечательно, что практика

технического регулирования внесла коррективы в сферу

применения полномочий органов власти. Так, в начале

1960-х

годов Верховный суд США постановил, что отдельные аспекты

внутренней торгово-экономической деятельности на территории

штатов являются, тем не менее, аспектами межгосударственной и

международной коммерции

- к примеру, аренда гостиничных

номеров лицами-резидентами других американских штатов и

иностранных государтв. В результате, полномочия федеральных

властей были распространены на места общественного

пользования. Спустя четверть века после этого решения

Верховного суда, из под пера Министерства юстиции США вышел

регламент по обеспечению доступной среды для инвалидов и лиц с

физическими недостатками - федеральный акт, предписывающий

всем субъектам технического регулирования следовать нормам по

обеспечению доступной среды.

Несколько столетий тесной экономической интеграции между

штатами, отсутствие тарифных и таможенных барьеров,

укрупнение и сетевое развитие коммерческих предприятий привело

к объединению американских штатов в единый рынок. Свобода

передвижения товаров, капитала, трудовых ресурсов и услуг

461

являлись реалиями американского рынка задолго до того, как эти

четыре фундаментальные свободы были заложены в фундамент

надгосударственного законодательства Европейского Союза.

Примечательно, что формирование единого рынка на американской

земле происходило в условиях федерации полусотни штатов -

каждый из которых представляет из себя полноценное государство

со своей собственной административно-правовой системой,

законодательством, принципами вертикального делегирования

государственных полномочий, налоговой системой и системой

государственного принуждения. Специфические исторические

условия развития американского рынка обусловили структуру

системы регулирования рынка, принципы регулирования рынка и

принципы

административного

управления

системой

регулирования. Для наблюдателя, неосведомленного в тонкостях

американской правовой системы, представляется невообразимо

трудным понять устройство системы регулирования и усмотреть

грань, которая определяет границу полномочий федерального

правительства, полномочий штата и полномочий органов местного

самоуправления.

Особенно отчетливо последствия многоуровнего разделения

полномочий между центром и субъектами федерации

просматривается в практике сертификации продукции и

связанными с ними механизмами одобрения, аккредитации,

испытаний. На практике, регулированием вопросов обеспечения

безопасности строительных материалов, изделий и оборудования в

Соединенных Штатах занимаются в пределах своей компетенции

власти всех уровней - федеральные власти, власти штатов и власти

местного самоуправления.

В отличие от материалов и изделий, которые свободно

перемещаются через границы штатов и национальные границы

страны, объекты недвижимости - почва и находящиеся на ней

постройки (включая подземные и надземные сооружения) - по

своему определению не могут перемещаться, по крайней мере без

применения сложных инженерных приспособлений. Действия

субъектов по отношению к объектам недвижимости, привязанным

к земле, контролируемой властями субъектов федерации,

составляют экономическую деятельность в пределах штата. В

соответствии с Конституцией США, регулирование объектов

недвижимости находится в исключительной компетенции властей

штатов.

462

Власти штатов обладают конституционными полномочиями

принимать строительные законы или делегировать это право своим

административным подразделениям или органам местного

самоуправления. Факт отстутствия федерального строительного

законодательства в США объясняется остуствием у федерального

правительства соответствующих полномочий по техническому

регулированию строительства.

ГОРИЗОНТАЛЬНОЕ ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ

Характерной особенностью американской системы права является

частичное

делегирование

законодательных

функций

исполнительным органам власти. Эта особенность присуща всем

уровням в системе власти - от федерального правительства до

органов местного самоуправления.

На федеральном уровне, исполнительные органы власти имеют

делегированные Конгрессом США ограниченные законодательные

полномочия по разработке и выпуску федеральных регламентов в

пределах своей компетенции. Федеральные регламенты имеют

статус административных законов. В этом качестве, они

обязательны к исполнению всеми нижестоящими органами власти

и физическими и юридическими лицами, пребывающими на

территории США.

На уровне штатов и округов, делегирование законодательных

полномочий происходит по той же схеме, что и на федеральном

уровне.

Разделение властей и делегирование полномочий на уровне

органов местного самоуправления принимает многообразные

формы и зависит от особенностей местного законодательства и

местных административно-правовых традиций.

ВЕРТИКАЛЬНОЕ ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ

Власти штата вправе делегировать свои полномочия нижестоящим

государственным органам

(округам), а также муниципальным

образованиям (городам, поселкам и деревням). В одних штатах

местным органам власти делегировано право разрабатывать свои

или адаптировать модельные строительные кодексы по своему

усмотрению, в других штатах местные власти такого права не

463

имеют и обязаны исполнять строительные кодексы, утвержденные

властями своего штата. Следует отметить, что позиция отдельных

штатов по вопросу делегирования полномочий периодически

меняется в зависимости от политической и экономической

ситуации в данном штате.

Делегирование, однако, не означает, что делегирующие власти

отказываются от функции регулирования. Видимо более уместным

термином для объекта делегирования было бы не «полномочие», а

«право». Передача полномочий означает, как правило,

освобождение делегирующего от функций, которые были

делегированы. В случае регулирования строительной деятельности,

речь идет скорее не об освобождении центральных властей от

функции регулирования путем ее передачи вниз по вертикали

власти, а о передаче нижестоящим органам власти п р а в а

регулировать строительную деятельность на подведомственной

этим органам территории. При этом центральная власть не

отказывается от этого права, а лишь делает его неэксклюзивным -

передает право другим и в то же время оставляет его за собой.

Другими словами, в области строительного законодательства речь

идет не о делении полномочий между центральными и местными

властями, а о наделении местных органов правами, которыми

власти штатов наделены эксклюзивно Конституцией страны.

Понимание того, ч т о является предметом делегирования,

позволяет понять, почему во многих штатах, которые делегировали

право строительной законодательной инициативы местным

органам власти, помимо местных строительных кодексов

продолжают приниматься и действовать строительные кодексы

штатов. Ответ на этот вопрос достаточно прост. Во многих случаях,

местные органы власти руководствуются соображениями

целесообразности, стоимости и готовности формировать и

поддерживать свое собственное строительное законодательство и

попросту отказываются от делегированного им права в пользу

вышестоящего органа государственной власти. Таким образом

сохраняется целостность системы технического регулирования. В

тех областях, городах, поселках и деревнях, в которых отсутствует

свое собственное законодательство, штатное законодательство

выполняет функцию прямого действия.

В отдельных штатах делегирования права не происходит. Штат

оставляет за собой эксклюзивное право на создание строительного

законодательства, однако конституционно или законодательно

обязывает свои субъекты

(а)

следовать строительному

законодательству штата и (б) выполнять полицейские функции,

464

касающиеся

обеспечения

соблюдения

строительного

законодательства.

Таким образом, независимо от того, делегируется ли местным

органам право законодательной инициативы в области

строительства, практически все штаты имеют, в той или иной

форме, занодательные акты, регулирующие строительство.

Помимо делегирования законодательных и административных

полномочий в области государственного управления, в США

широко применяется практика делегирования частному сектору

государственных полномочий по разработке технических

нормативных положений законодательства. Ярким примером

такого делегирования является строительное законодательство

штатов, где функции по разработке и обновлению строительных

норм и правил, которые являются техническим нормативным

компонентом строительного

законодательства,

переданы

негосударственным некоммерческим саморегулируемым лицам -

разработчикам модельных кодексов. Следует подчеркнуть, что

американские законодатели передают частному сектору

законотворческие функции не целиком, а только частично.

Разработчики модельных норм самостоятельно, без вмешательства

законодателей, готовят технические нормы для применения в

процессе законотворчества, в то время как исключительное право

придания модельным кодексам законной силы остается в полном

объеме за законодателями.

ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Для понимания механизмов формирования и применения

строительного законодательства в США, необходимо четко

представлять место муниципальных образований в системе

государственного устройства страны и их правовой статус.

В американской юридической терминологии для обозначения

муниципальных населенных пунктов применяется термин

«муниципальная корпорация». Это подчеркивает тот факт, что

муниципалитет является особой категорией некоммерческого

предприятия, созданного жителями данного населенного пункта

для целей административного управления на вверенной

предприятию территории. Приравнивание муниципалитетов к

предприятиям имеет свои положительные и отрицательные

стороны с точки зрения применения права, обсуждение которых

465

выходит за рамки настоящего обзора. Однако четкое понимание

правового статуса американского муниципалитета является

необходимым для того, чтобы оценить достоинства и недостатки

этого статуса в применении муниципалитетом делегированных ему

полицейских функций по обеспечению безопасности жизни и

здоровья граждан на вверенной муниципалитету территории.

У муниципальных образований отсутствует судебный иммунитет,

которым располагают другие, государственные органы власти

страны. На практике это означает, что любое лицо - юридическое,

физическое, или государственное учреждение - может подать на

муниципальные власти заявление в суд и потребовать возмещения

ущерба за умышленные или неумышленные действия

муниципального учреждения, которые привели к возникновению

ущерба.

Отсутствие судебного иммунитета у органов местного

самоуправления обуславливается двумя причинами. Во-первых, в

США используется англосаксонская форма местного

самоуправления, при которой муниципальное образование

приравнивается к некоммерческому предприятию граждан. В связи

с этим, в правовой системе государства муниципальные органы

власти не являются г о с у д а р с т в е н н ы м и органами власти, а

особой формой юридического лица с гражданскими правами и

обязанностями, включая право подавать в суд на других лиц и быть

судимым. Во-вторых, местный орган власти стоит на низшей

ступени административно-политической иерархии страны и в силу

своего положения не может воспользоваться правом суверенного

иммунитета.

Возможность судебных разбирательств накладывает существенный

отпечаток на деятельность муниципальных должностных лиц,

несущих ответственность за надзорные и контролирующие

функции в области строительства. Физические лица-сотрудники

муниципального учреждения обладают, в большинстве случаев,

личным иммунитетом согласно правовой доктрине, которая

позволяет физическому лицу избежать гражданское, уголовное и

административное преследование за выполнение своих

должностных обязанностей в качестве должностного лица

учреждения. Личный иммунитет, однако, не распространяется на

само муниципальное учреждение - оно остается подсудным и несет

ответственность за действия своих сотрудников.

Осознание собственной подсудности органами местного

самоуправления и их естественное стремление уменьшить

466

возникновение судебных рисков, отражается

- позитивно и

негативно - на поведении всех субъектов системы технического

регулирования в строительстве. С одной стороны, это заставляет

сотрудников местных надзорных и контролирующих органов более

ответственно подходить к исполнению своих обязанностей. С

другой стороны, многие должностные лица проявляют

чрезмерную, зачастую необоснованную осторожность в вопросах

применения в проектах и на строительной площадке новых

материалов и изделий, передовых строительных технологий и

методов.

Дух судебных рисков пронизывает все элементы американской

системы технического регулирования в строительстве

- от

разработки строительных кодексов до выдачи разрешения на

эксплуатацию законченных строительством объектов.

АВТОРСКОЕ ПРАВО

Соединенные Штаты присоединились к Бернской конвенции об

охране литературных и художественных произведений, Всемирной

конвенции об авторском праве

(Женевская конвенция) и

Соглашению ВТО об аспектах охраны прав интеллектуальной

собственности в международной торговле.

Согласно Закону США об охране авторских прав от 1976 года

[англ. U.S. Copyright Act], нормативные акты центрального

правительства не подлежат охране авторских прав. Это означает,

что все нормативные документы, включая федеральные законы,

регламенты, технические нормы и стандарты, разработанные на

деньги налогоплательщиков и выпущенные от лица федеральных

органов власти, являются общественным достоянием [англ. public

domain] и должны быть доступны общественности, которая

является их законным владельцем.

В федеральном законе не говорится о законотворчестве субъектов

федерации и органов местного самоуправления. Соответственно,

считать ли тексты строительных кодексов объектами охраняемой

интеллектуальной собственности после их официального

законодательного утверждения на уровне штатов, округов и

муниципалитетов, является в настоящее время предметом острых

правовых дискуссий. В решении Пятого окружного

апелляционного суда США от 7 июня 2002 года отказать одной из

организаций-основателей нынешнего ICC - Southern Building Code

467

Congress - в иске против П.Вика [англ. Veeks v. Southern Building

Code Congress] указывается на предыдущие судебные прецеденты,

признающие право граждан на беспрепятственный доступ к

объектам, являющимся общественным достоянием, к категории

которых относятся выпускаемые органами власти законы. По

логике суда, ставшие законом строительные нормы и правила

автоматически становятся общественным достоянием и не

подлежат охране авторских прав. Опыт судебных разбирательств в

США подсказывает, однако, что решение Пятого окружного

апелляционного суда США не ставит точку в дискуссии о защите

интеллектуальной собственности разработчиков технических норм

в случае ее законодательного утверждения.

Нормативная продукция, выпускаемая негосударственными

разработчиками, является по Закону США об охране авторских

прав от 1976 года интеллектуальной собственностью разработчиков

и пользуется полной защитой законодательства об охране

авторских прав. В эту категорию попадают все национальные

стандарты США; глобальные стандарты ACI, AISC, ANSI, API,

ASCE, ASME, ASTM, AWPA, CGA, NFPA, UL и других

разработчиков; а также модельные строительные кодексы ICC и

NFPA.

В дополнение, принятый в 1998 году федеральный закон США об

охране авторских прав в условиях распространения

интеллектуальной собственности в электронной форме

[англ.

Digital Millennium Copyright Act] криминализировал производство

и применение технологий, устройств и услуг, направленных на

вскрытие

технических

средств

защиты

электронных

информационных ресурсов, содержащих интеллектуальную

собственность.

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

Многоярусная судебная система США, отражающая в целом

административно-политическое устройство страны, включает суды

органов местного самоуправления, суды штатов и систему

федеральных судов. В каждом ярусе, судебная подсистема является

независимой от других ярусов и действует в пределах своей

компетенции.

Верховный Суд США является высшей инстанцией в судебной

системе страны.

468

НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА СТАНДАРТИЗАЦИИ

Отличительной особенностью американского строительного

законодательства является то, что разработка строительных норм и

правил,

которые

являются

техническим

компонентом

законодательства, является функцией системы стандартизации.

Строительные нормы и правила в США не разрабатываются и не

финансируются государственными учреждениями. Они являются

результатом коллективного труда десятков тысяч энтузиастов -

сотрудников государственных учреждений и частных организаций

и предприятий - объединенных в профессиональные ассоциации,

выполняющие функции разработчиков норм и стандартов для нужд

строительной отрасли и других отраслей народного хозяйства.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА

В силу ряда исторических, политических и экономических причин,

национальная

система

стандартизации

США имеет

д е ц е н т р а л и з о в а н н у ю структуру. Поскольку в своей основе

система опирается на добровольное участие в разработке

стандартов специалистов-добровольцев, действующих под эгидой

нескольких

сотен

негосударственных

некоммерческих

саморегулируемых организаций-разработчиков технических норм и

стандартов, национальная система стандартизации практически не

требует средств государственного бюджета. Непосредственное

участие специалистов в стандартизации обеспечивает полное

удовлетворение нужд потребителей стандартов.

С точки зрения государственного управления нормотворческой

деятельностью, система стандартизации в США является

саморегулируемой, функционирующей по принципу «снизу-вверх»

- в ней отсутствует финансируемый центральным правительством

национальный государственный орган по стандартизации, который

осуществлял бы управляющие и регулирующие функции. Органы

государственной власти различного уровня участвуют в

национальной системе стандартизации, в первую очередь, в

качестве потребителя стандартов частного сектора и, во вторую

очередь, в качестве активного участника процесса разработки этих

стандартов.

Путем участия

процессе

разработки

негосударственных норм и стандартов, государтво преследует две

цели: (1) обеспечение пригодности стандартов частного сектора

для нужд государственных закупок и (2) защита общественных,

469

социально значимых интересов в целом и каждого потребителя в

отдельности.

ПРИНЦИПЫ

Отсутстствие среди федеральных законов США акта,

устанавливающего структуру и основные принципы национальной

системы технического регулирования и регламентирующего

деятельность разработчиков нормативных документов, является

результатом политики

«невмешательства» государства в

регулирование технического нормотворчества. Однако политика

невмешательства не означает, что федеральные власти не

заитересованы в том, чтобы система стандартизации была

прозрачной и справедливой для каждого из ее участников, а также

была экономически эффективной и преследовала национальные

интересы США. Для проведения политики государства в области

стандартизации используются как организационные, так и

законодательные рычаги.

Так, принципы, которых должны придерживаться разработчики

нормативных документов, сформулированы в Стратегии США в

области стандартизации, разработанной силами Американского

института национальных стандартов

(ANSI), на которого

возложена роль национального координатора в области

стандартизации. Эти принципы включают прозрачность,

открытость, беспристрастность, эффективность, уместность,

консенсус, параметрический подход к формулированию

нормативных требований, согласованность,⁴⁰ строгое следование

демократическим процедурам и возможность апелляции. В

дополнение, процессы разработки должны быть гибкими,

быстрыми с точки зрения применения административных процедур

и сбалансированными, с целью учета интересов затрагиваемых

сторон [USSS 2005]

Законодательные рычаги включают ряд актов, в которых

оговорены принципы взаимодействия государтственного и

частного сектора в области научных исследований и разработок и

использования их результатов в промышленности, включая

вопросы нормирования и стандартизации. Наиболее важным среди

таких актов является Федеральный закон США

№ 104-113, О

⁴⁰ Имеется в виду межведомственная и межотраслевая согласованность.

470

передаче и продвижении государственных технологий, который

законодательно закрепил принципы многолетней практики

сотрудничества государственных научных учреждений с

предприятиями частного сектора; установил процедуры

лицензирования частными предприятиями технологий и

изобретений, произведенных за счет государственных средств; а

также сформулировал требование к федеральным учреждениям о

применении разработанных негосударственными организациями

технических стандартов для целей национальной стандартизации и

осуществления государственных закупок. [NTTAA 104-113]

Другим основополагающим документом в области стандартизации

является Письмо № А-119 Администрации Президента США об

участии федеральных учреждений в разработке и применении

негосударственных стандартов и в деятельности по оценке

соответствия. Письмо поощряет федеральные учреждения

опираться в своей работе на опыт и знания частного сектора,

активно участвовать в разработке негосударственных стандартов, а

также для целей стандартизации и государственных закупок

отказываться от применения государственных стандартов в

случаях, когда приемлемо применение общепризнанных

стандартов частного сектора. [OMB F-119]

Таким образом Федеральный закон

104-113 и Письмо А-119

формально закрепили намерение правительства отказаться от

разработки государственных стандартов и передать, по

возможности, вопросы нормирования и стандартизации в руки

частного сектора.

В дополнение к вышеуказанным актам были также приняты меры,

создающие благоприятный режим для деятельности организаций-

разработчиков стандартов. В частности, учитывая специфические

особенности деятельности объектов технического регулирования,

Федеральный закон США

№

108-237 предусматривает

неприменимость

федерального

антимонопольного

законодательства к деятельности разработчиков норм и стандартов

[SDOAA 108-237].

Несмотря на кажущуюся громоздкость и запутанность,

применяемая в США национальная система стандартизации за

почти вековую историю своего существования показала свою

эффективность, гибкость и дееспособность в достижении целей

нормирования, стандартизации, оценки и подтверждения

нормативного соответствия.

471

ОРГАНИЗАЦИИ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ

В США в области разработки норм и стандартов действует около

450 негосударственных организаций и около 150 консорциумов и

неформальных объединений. Из них примерно

300

- это

профессиональные ассоциации производителей промышленной

продукции, которые разрабатывают стандарты для применения

своими членами в пределах отдельной отрасли. [NIST SP 806] На

уровне федерального правительства, около 80 учреждений - среди

которых Управление по продуктам питания и фармацевтике,

Управление по охране труда и здоровья, Комиссия по безопасности

потребительской продукции, Агентство по охране окружающей

среды и многие другие

- разрабатывают свои собственные

стандарты или принимают активное участие в нормотворческой

деятельности негосударственных организаций-разработчиков.

По оценкам Национального института стандартов и технологии

(NIST), на территории США применяется около

90 тысяч

стандартов, примерно половина из которых представляют из себя

стандарты, разработанные федеральными государственными

учреждениями⁴¹ [NIST SP 912]. Эта цифра превышает количество

национальных стандартов, применяемых Германией, Францией,

Китаем и Японией, вместе взятыми. Около

80 процентов

применяемых в США негосударственных стандартов

разрабатывается

всего

лишь двадцатью крупнейшими

организациями-разработчиками.

Координационную роль в процессах стандартизации в масштабах

страны играют две организации по стандартизации - Американский

институт национальных стандартов

(ANSI) и Национальный

институт стандартов и технологии (NIST).

Ниже приведен краткий обзор наиболее крупных американских

организаций по стандартизации, чья деятельность затрагивает в той

или иной степени строительную отрасль как внутри страны, так и

за ее пределами.

⁴¹ Доля государственных стандартов стремительно снижается в связи с политикой федерального

правительства переходить на применение стандартов частного сектора для нужд технического

регулирования и государственных закупок.

472

ANSI

Несмотря на свое звучное наименование, Американский институт

национальных стандартов

[англ. Americal National Standards

Institute

(ANSI)] не является государственным учреждением. По

своему правовому статусу ANSI является негосударственной,

некоммерческой саморегулируемой организацией, учрежденной в

1916 году в виде национального комитета по инженерным

стандартам. Среди основателей АNSI были члены Объединенного

инженерного общества

(UES)

- Американский инстритут

инженеров по электротехнике

(ныне IEEE), Американское

общество инженеров-механиков (ASME), Американское общество

инженеров-строителей

(ASCE), Американский институт

инженеров в области добычи полезных ископаемых и металлургии

(AIME) и Американское общество по испытаниям и материалам

(ныне ASTM International). К участию в работе ANSI в качестве

основателей

были

также

приглашены

федеральные

государственные учреждения

- Министерство обороны США,

Министерство военно-морского флота США и Министерство

торговли США.

Целью создания ANSI было учреждение коллективного органа по

координации разработки и согласованию стандартов; формальному

одобрению согласованных стандартов; содействию предприятиям и

организациям в применении согласованных стандартов в своей

производственной деятельности. За почти вековую историю своего

существования, цели ANSI принципиально не изменились

организация продолжает успешно выполнять поставленные перед

ней задачи.

В 1970-е годы институт формализовал понятие «Американского

национального стандарта» как нормативного документа,

соответствующего установленным ANSI принципам и процедурам

разработки, обсуждения, утверждения, изменения и отмены.

Следует отметить, что ANSI не занимается разработкой стандартов.

Его роль заключается в формулировании методики разработки

нормативных

требований,

аккредитации

организаций-

разработчиков по использованию этой методики и контроля за

исполнением аккредитованными разработчиками установленных

принципов стандартизации [ANSI 2009]. Статус «Американского

национального стандарта» [англ. American National Standard (ANS)]

может быть присвоен только нормативным документам,

разработанным аккредитованными ANSI организациями. Этот

статус является своеобразным показателем инженерно-технической

грамотности и качества нормативного документа, где грамотность

473

нормативных положений обеспечена соблюдением принципов и

процедур по учету альтернативных точек зрения и их согласованию

заинтересованными представителями науки, практики и

государственных органов. Из 450 организаций-разработчиков, 222

имеют аккредитацию ANSI. Из них всего несколько организаций,

включая ASTM, NFPA, UL и другие, имеют право присваивать

разрабатываемым ими стандартам индекс ANS. Остальные

разработчики должны представлять свою продукцию на

рассмотрение специальной коллегии института, которая после

оценки представленного стандарта, принимает решение о

присвоении ему обозначения ANS. Свыше

9 тыс. стандартов

обладают статусом

«Американского национального стандарта»

[ANSI 2008]. Следует отметить, что количество национальных

стандартов неуклонно снижается за счет отмены устаревающих и

дублирующих друг друга стандартов. В конце 1990-х количество

национальных стандартов превышало 14 тысяч.

В 1970-е годы ANSI был привлечен Министерством торговли США

к работе над проектом по переводу американской экономики на

метрическую систему измерений. Однако усилия правительства по

переходу на метрическую систему имели только частичный успех

из-за сильного сопротивления частного сектора. В результате,

предприятия частного сектора продолжают использовать

английскую систему мер, в то время как федеральным

учреждениям предписано одновременно использовать две системы

- английскую и метрическую.

Начавшиеся в двадцатом столетии процессы международной

экономической интеграции расширили роль ANSI. Институт

представляет интересы США в международных и региональных

организациях по стандартизации. В частности, ANSI является

активным членом ИСО и МЭК, где уплачивает ежегодные членские

взносы в размере около

2 млн. долларов США [ANSI 2008].

Институт принимает

активное участие в разработке

международных стандартов и поощряет американских

разработчиков стандартов по возможности адаптировать

международные стандарты вместо разработки или поддержания

своих собственных.

Бурное развитие международной торговли и углубляющиеся

процессы глобализации мировой экономики также внесли

существенные коррективы в деятельность ANSI. В современных

условиях свою роль «методического наставника» разработчиков

стандартов ANSI видит прежде всего в том, чтобы путем

методического обеспечения, аккредитации и координации

474

деятельности участников системы стандартизации обеспечить

применение разработчиками национальных и глобальных

стандартов общепризнанных принципов стандартизации и

достижение целей, которые ставят перед собой международные

организации по стандартизации и Всемирная торговая организация

(ВТО) в международном соглашении об устранении технических

барьеров в торговле.

Признание государством роли ANSI в качестве координатора в

национальной системе стандартизации закреплено в Меморандуме

о взаимопонимании, подписанном в

1998 году ANSI и NIST,

федеральным агентством по делам стандартизации.

Несмотря на присутствие государственных учреждений в качестве

учредителей, деятельность ANSI не финансируется правительством

США, за исключением того, что государственные учреждения-

члены ANSI платят членские взносы наравне с остальными

членами института. Ежегодный бюджет института (около 28 млн.

долларов США) складывается из членских взносов, выручки от

программ по аккредитации разработчиков стандартов и

организаций по сертификации продукции, программ по

управлению качеством, программ по управлению процессами

охраны окружающей среды, обучения, семинаров, конференций и

продажи нормативной документации [ANSI 2008].

NIST

Национальный институт стандартов и технологии [англ. National

Institute of Standards and Technology

(NIST)] был создан

законодательным актом Конгресса США в 1901 году и является

государственной организацией в структуре Министерства торговли

США.

На институт возложены функции головной организации страны в

области метрологии, а также обязанности по содействию

государственным учреждениям и предприятиям частного сектора в

области обеспечения качества измерений, стандартизации,

разработки и применения новых технологий. NIST выступает

представителем государства в рабочих группах негосударственных

организаций по разработке стандартов, которые имеют важное

значение для государства и экономики страны в целом.

Лаборатории NIST проводят, самостоятельно или в сотрудничестве

с учеными частного сектора, научные исследования по

475

инженерным дисциплинам, включая строительство, огнестойкость,

физику, химию, электронику, электротехнику, промышленное

производство, материаловедение. Институт также выступает в роли

управляющего по освоению государственного бюджета,

выделяемого на разработку новых, перспективных технологий для

нужд государства и отраслей народного хозяйства.

ASTM INTERNATIONAL

ASTM International берет свое начало от Американского общества

по испытаниям и материалам (ASTM), основанного в 1898 году

группой инженеров железнодорожного транспорта. За свою более

чем вековую историю организация существенно расширила область

применения знаний и опыта своих членов. Более 130 технических

комитетов, включающих свыше 30 тыс. представителей науки,

проектных

организаций,

промышленных

предприятий,

государственных учреждений из более чем

100 стран мира

работают над созданием и актуализацией около

10 тысяч

консенсуальных стандартов в области испытаний и технической

оценки материалов, изделий и процессов. Стандарты ASTM

охватывают такие области знаний как металлы, древесина,

полимеры, цементы, бетоны и наполнители, бетонные изделия

заводского изготовления, изделия на основе гипса, растворы и

замазки, стекло, кирпич и строительный камень, природный

камень, теплоизоляция, герметики, кровли, гидроизоляция.

Членство, и связанная с ним возможность непосредственного

участия в разработке и утверждении стандартов ASTM, открыто

всем желающим, независимо от их географического

местоположения. Стандарты ASTM International являются

глобальными стандартами

- они признаны и применяются

практически во всех экономически развитых странах. В связи с

глобализацией своей деятельности, общество поменяло свое

наименование в 2001 году с ASTM на ASTM International.

Строительные кодексы США содержат ссылки на около 1,5 тысяч

стандартов ASTM, касающихся строительных материалов.

ASME INTERNATIONAL

Американское общество инженеров-механиков (ASME) основано в

1880 году и является крупнейшей организацией по стандартизации

476

по количеству членов (около 125 тыс.). Нормы ASME на котлы и

сосуды под давлением адаптированы в качестве национальных в

более чем 80-ти странах мира.

UNDERWRITERS LABORATORIES

Underwriters Laboratories (UL) - негосударственная некоммерческая

саморегулируемая организация по испытаниям и сертификации

материалов, изделий, систем и методов строительства. Основанная

1894 году группой страховых компаний, организация

разрабатывает свои собственные стандарты, содержащие

требования к проведению испытаний, сертифицирует продукцию с

выдачей изготовителям права маркировки изделий знака

соответствия стандартам UL, а также осуществляет инспекционные

проверки в местах производства и продажи сертифицированной

продукции. Среди сертифицированной UL продукции

электротехническое оборудование, огнестойкие двери и окна,

элементы строительных конструкций, оборудование для нефтяной

и газовой промышленности, а также множество строительных

материалов и изделий.

Стандарты и услуги UL пользуются спросом не только в США, но

и за рубежом. Марка UL красуется на более чем 15 миллиардах

изделий в 70-ти странах мира.

РАЗРАБОТЧИКИ СТРОИТЕЛЬНЫХ НОРМ

Нормирование в строительной отрасли США базируется на

модельных кодексах, которые разрабатываются частными

(негосударственными) некоммерческими саморегулируемыми

организациями.

В настоящее время в США действуют две организации-

разработчики модельных строительных норм

- Совет по

международным кодексам [англ. International Code Council (ICC)] и

Национальная противопожарная ассоциация [англ. National Fire

Protection Association (NFPA)]. Более подробно деятельность этих

организаций освещена в соответствующих разделах настоящего

обзора.

477

NIBS

Национальный институт строительных наук

[англ. National

Institute of Building Sciences

(NIBS)]

- негосударственная,

некоммерческая саморегулируемая организация, созданная в 1974

году решением Конгресса США для координации усилий

государственных учреждений и частного сектора по развитию и

внедрению новых строительных технологий. Одним из

направлений работы института является информационная и

методическая поддержка разработчиков норм и стандартов для

нужд строительной отрасли.

СТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

МОДЕЛЬНЫЕ КОДЕКСЫ

Нормирование в строительной отрасли США базируется, в

подавляющем большинстве случаев, на модельных кодексах,

которые разрабатываются негосударственными некоммерческими

саморегулируемыми организациями. Сохраняется небольшое число

административных образований, в которых продолжают

использоваться

строительные

нормы,

самостоятельно

разработанные силами административного образования. Однако

просматривается устойчивая тенденция постепенного перехода от

практики

применения

«доморощенного»

строительного

законодательства к практике адаптации модельного.

РАЗРАБОТКА МОДЕЛЬНЫХ КОДЕКСОВ

Прародителем современных американских модельных кодексов в

области строительства считается Единый строительный кодекс

[англ. Uniform Building Code]. Это был первый модельный в

истории США, разработка которого находилась не под контролем

страховых компаний. Разработанный силами специалистов в

области строительства, Единый строительный кодекс увидел свет в

1927 году.

478

Его разработка заняла пять лет. В настоящее время модельные

строительные кодексы разрабатываются в США двумя

организациями - ICC и NFPA. (Более подробно деятельность этих

организаций по разработке и обновлению модельных кодексов

освещена ниже, в соответствующих разделах настоящего обзора.)

Современные модельные кодексы охватывают комплекс

дисциплин, относящихся к застройке, планировке земельных

участков, зданиям и сооружениям, включая градостроительство (в

форме функционального зонирования территории поселений),

аспекты архитектурной планировки зданий и помещений,

строительные материалы, несущие строительные конструкции,

пожарную безопасность, ОВК, внутренние системы водоснабжения

канализации,

электроустановки,

энергосбережение,

ресурсосбережение и прочие вопросы.

В разработке модельных кодексов участвуют различные категории

специалистов в области строительства. Среди них

- должностные лица органов строительного надзора и контроля;

- должностные лица пожарного надзора;

- профессиональные ассоциации и общества;

- производители продукции;

- проектировщики;

- строители и монтажники.

Каждая из групп вносит в процесс разработки свое видение, знания,

опыт, информацию и неоценимый трудовой вклад.

Помимо строительных модельных кодексов также разрабатываются

специализированные модельные нормы для лифтов и эскалаторов,

для котлов и сосудов под давлением, для электроустановок в

зданиях и сооружениях и другие.

АДАПТАЦИЯ МОДЕЛЬНЫХ КОДЕКСОВ

Если штат-субъект федерации идет по пути адаптации модельного

строительного кодекса, власти штата создают государственное

агентство - как правило, в форме специального комитета - которое

наделяется полномочиями по адаптации, рассмотрению и внесению

479

поправок, распространению и администрированию строительных

кодексов на уровне штата. В состав комитета на ротационной

основе назначаются граждане штата

- лицензированные

архитекторы; лицензированные инженеры в области строительных

конструкций,

ОВК,

электротехники;

лицензированные

архитекторы-градостроители; сертифицированные инспекторы по

электроснабжению; строители; представители департамента

здравоохранения и пожарного департамента; представители

общественности; руководители департаментов по делам

строительства от нескольких муниципалитетов штата; граждане с

физическими недостатками. [Rhode Island 2008] Состав комитета

обеспечивает участие специалистов строительной отрасли,

заинтересованных представителей общественности, а также

государственных надзорных и контролирующих органов, в

подготовке строительного законодательства. Это позволяет учесть

в законах мнения и интересы подавляющего большинства

участников строительной деятельности.

После рассмотрения комитетом, модельный кодекс с

предлагаемыми поправками

(или без них) выносится на

рассмотрение

законодательного

органа

власти

штата.

Законодатели, полагаясь на техническую экспертизу членов

комитета по подготовке строительного кодекса, проводят

голосование и принимают предложенные комитетом модельные

строительные кодексы в качестве строительного закона штата.

Точнее, законодатели принимают закон, регулирующий

строительную деятельность, который в свою очередь ссылается на

строительный кодекс. Таким образом нормативные требования,

содержащиеся в строительном кодексе, становятся обязательными

для исполнения на территории данного административно-

политического образования. Такой метод адаптации модельных

кодексов называется

«адаптацией по ссылке». Он позволяет

адаптирующим органам избежать дорогостоящей процедуры

публикации полного текста строительного законодательства

(в

данном случае, текста строительных норм и правил) в средствах

массовой информации. Тем не менее, законодательство отдельных

административно-политических

образований

требует

заслушивания полного текста адаптируемого модельного кодекса

на сессии законодательного собрания - законодательный казус,

который законодатели стараются избежать процедурным путем.

Вышеописанные процедуры также применяются, с небольшими

вариациями, на уровне областей и муниципалитетов - там, где

480

властям этого уровня делегировано право адаптации модельных

кодексов.

Следует отметить, что американские муниципалитеты не равны в

степени находящихся у них прав в области самоуправления.

Отдельные муниципалитеты в США обладают, в силу

исторических условий или политических причин, практически

неограниченными правами центрального правительства в пределах

управляемой ими территории.

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО

Градостроительная политика в США определяется и проводится на

уровне округов и муниципальных образований.

КОНЦЕПЦИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

Следует учесть, что в США градостроительство рассматривается

как практика землеустройства и землепользования населенных

мест, нежели как искусство их упорядоченной планировки с целью

создания градостроительных ансамблей. С этой точки зрения,

американский подход к формированию городской среды является

скорее утилитарным, чем эстетическим. Соответственно,

регулирование градостроительной деятельности преследует прежде

всего цели обеспечения безопасности городской среды для жизни и

здоровья людей и создания комфортных условий существования.

В контексте обеспечения безопасности городской среды для ее

обитателей, вопросы обеспечения эстетического качества

градостроительных планов имеют, как правило, второстепенное

значение. Это однако не умаляет значение градостроительства, как

инструмента формирования эстетически качественной среды. В

истории США немало примеров развития городов на основе

градостроительных планов: Вашингтон, Индианаполис, Мемфис,

Нью-Йорк, Солт Лэйк Сити, Филадельфия, Чикаго.

481

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ

В качестве инструмента регулирования градостроительства в США

используется

градостроительное

зонирование территорий

населенных пунктов.

Нормативные основы современного зонирования муниципальных

земель были заложены в 1924 году по инициативе Министерства

торговли США. Бурный рост городов, сопровождавшийся

увеличением плотности и высотности застройки вызвал

необходимость принятия мер по обеспечению адекватных

санитарно-гигиенических условий, а также защиты жизни и

имущества горожан от пожаров. Принципы, сформулированные

Министерством, легли в основу многих муниципальных

положений, касающихся градостроительного зонирования. Право

окружных и муниципальных образований на градостроительное

зонирование своих территорий исходит от властей штата, в

котором располагается округ или муниципалитет.

Зонирование направлено в первую очередь на регулирование

частных

земельных

владений.

Нормы зонирования

сформулированы в местных регламентах или кодексе

градостроительного зонирования

- местном законе, который

содержит классификацию зон населенного пункта по

функциональному назначению находящейся в них застройки.

Следует подчеркнуть, что кодекс градостроительного зонирования

не является градостроительным планом населенного пункта. Цели

кодекса заключаются в том, чтобы предоставить местным властям

возможность регулирования экономичного и эффективного

использования земельных активов населенных мест и обеспечить

безопасность искусственной среды для жизни и здоровья

населения. В контексте этих целей следует четко представлять

границы юрисдикции кодекса градостроительного зонирования. А

именно, кодекс не предназначен для регулирования:

применения строительных материалов и методов

строительства;

- архитектурного облика зданий и сооружений и эстетического

качества архитектурных деталей;

- эстетического качества облика улиц, бульваров и парков;

- прокладки коммунальных сетей.

482

В дополнение, действие кодекса не распространяется на объекты,

находящиеся в ведении государственных и муниципальных

учреждений и предприятий

(общеобразовательные школы,

предприятия коммунальных услуг), на существующие, исторически

сложившиеся условия застройки и не может быть использовано для

запрещения

строительства

«нежелательных»

объектов,

строительство

которых допускается кодексом в зоне, где

запланировано строительство объекта.

В современной теории градостроительного зонирования

рассматривается множество альтернативных моделей, каждая из

которых имеет свои преимущества и недостатки.

ЮКЛИДОВАЯ МОДЕЛЬ ЗОНИРОВАНИЯ

В большинстве американских муниципальных образований

используется классическая, так называемая юклидовая модель

функционального зонирования территории населенного места,

названная по имена города Юклид, штат Огайо. В последние годы

специалистами в области градостроительства разработаны и

приобрели признание другие, более современные модели - включая

модели, использующие параметрический метод нормирования -

которые заслуживают внимания, как дееспособная альтернатива

традиционному подходу юклидовой модели.

По методу нормирования, юклидовая модель градостроительного

зонирования

является

предписывающей.

Отличительной

особенностью юклидовой системы зонирования является

двухкомпонентная структура нормирования. Типичный регламент

по зонированию состоит из двух частей - карты зонирования и

текстовой части.

Карта зонирования представляет из себя комплект карт

населенного места, на которых показаны границы зон, на которые

поделена территория населенного места.

Большинство

американских городов делят свою территорию, используя три

основные типа округов: жилой, «коммерческий» и промышленный.

Каждый округ в свою очередь подразделяется на функциональные

зоны различного класса. На практике, большинство округов

представляют из себя симбиоз зон различного класса, где жилые

одноквартирные малогабаритные, жилые одноквартирные

крупногабаритные, жилые многоквартирные малоэтажные, жилые

многоквартирные высотные, торговые, административные,

483

промышленные, развлекательные, спортивные и иные зоны

сосуществуют по соседству друг с другом в пределах округа.

Принадлежность округа к тому или иному типу определяется

площадью превалирующего типа застройки

по

ее

функциональному назначению. Если площадь жилых зон в округе

значительно превышает площадь зон, занятых торговыми

заведениями, данному округу присваивается категория жилого.

Типы округов и классы зон описываются в текстовой части кодекса

градостроительного зонирования. Для каждого класса зон кодекс

устанавливает минимальные требования и ограничения по размеру

индивидуальных участков земли, площади застройки, высоте

зданий, отступу от красных линий, озеленению, размещению

уличных вывесок и надписей, приближению построек к полосам

отчуждений, ширине проезжей части дорог и проездов, устройству

тротуаров и прочие требования. Оговоренные в кодексе

технические нормы призваны обеспечить здоровую искусственную

среду с адекватным уровнем инсоляции, проветривания,

интимности, озеленения и защиты от шума, вибрации,

нежелательных запахов. Регулирование мест хранения

автомобильного транспорта и приема/отправки грузов направлено

на уменьшение нагрузки на дорожную сеть и снижение

загрязненности атмосферного воздуха в городской среде.

В качестве критерия оценки землепользования в отдельно взятом

округе используется понятие интенсивности землепользования. К

примеру, сталелитейный комбинат является более интенсивным

землепользованием, чем завод по сборке электронных бытовых

приборов, который в свою очередь является более интенсивным

землепользованием по отношению к магазину верхней одежды.

Степень интенсивности планируемого объекта по отношению к

существующим в функциональной зоне объектам используется для

оценки допустимости строительства планируемого объекта в зоне

существующей застройки. Строительство нового объекта

допускается, если его интенсивность землепользования не

превышает интенсивности существующих объектов в зоне.

Несмотря на очевидную субъективность, метод оценки

градостроительных решений на основе концепции интенсивности

землепользования нашел широкое применение в практике

градостроительного зонирования.

Помимо охраны жизни и здоровья, кодекс градостроительного

зонирования также защищает коммерческие интересы участников

рынка недвижимости

- интерес частных землевладельцев в

поддержании рыночной ценности недвижимых активов, с одной

484

стороны и налоговые интересы местных органов власти, с другой

стороны. Устанавливая ограничения на то, какого рода объекты

могут или не могут быть построены в том или ином районе города

или поселка, кодекс служит правовым инструментом охраны

сложившейся застройки с целью поддержания ее рыночной

ценности. Для землевладельцев поддержание рыночной ценности

недвижимости является гарантом сохранения капитала, вложенного

в землю и здания. Для местных органов власти, рыночная ценность

недвижимости является гарантом стабильного получения доходов

от уплаты земле- и домовладельцами налога на собственность,

которым объекты недвижимости облагаются на местном уровне. К

примеру, строительство

«грязного» промышленного объекта в

«престижном» жилом районе неминуемо приведет к падению цен

на недвижимость в кварталах, прилегющих к промышленному

объекту и вызовет цепную реакцию нежелательных экономических

и социальных последствий. Падение цен приведет к оттоку из

района состоятельных слоев населения, что вызовет повторный

виток падения цен. В результате этого, местные власти будут

вынуждены понизить ставку налога на собственность для данного

района

(ставки налога привязаны к рыночной стоимости

недвижимости), что приведет к снижению налоговой выручки и

урезанию бюджета на коммунальное развитие района. Отсутствие

адекватного финансирования коммунальной инфраструктуры

выразится в ее постепенной деградации и снижению уровня жизни,

что вызывает социальную неустроенность, которая сопровождается

социальной деградацией, ростом преступности и в конечном счете

может привести к запустению и заброшенности ранее

процветающего жилого района. Кодекс градостроительного

зонирования помогает избежать подобных сценариев, поскольку

способствует формированию и поддержанию устойчивой

искусственной среды [англ. sustainable built environment] в условиях

урбанизации.

ДРУГИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ

Помимо кодекса градостроительного зонирования, во многих

муниципалитетах

округах

применяются

другие

нормоустанавливающие документы в области градостроительства,

землеотвода и использования земельных участков.

485

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ

Несмотря на то, что техническое регулирование строительства на

территории американских штатов является прерогативой субъектов

федерации, федеральное правительство США активно использует

свое

конституционное

право

регулирования

торгово-

экономической деятельности, затрагивающей взаимоотношения

субъектов федерации друг с другом и международную торговлю. В

контексте этих полномочий, Правительство США издает

федеральные законы, которые в разной степени касаются объектов

недвижимости, включая вопросы охраны окружающей среды;

охраны исторического наследия; охраны авторских прав на

произведения архитектуры; использования объектов недвижимости

с целью незаконного производства, хранения и распространения

сильнодействующих наркотических средств и препаратов; и другие

вопросы.

В то время как уполномоченные федеральные органы власти

осуществляют

надзор

за

исполнением

федерального

законодательства, контроль исполнения федеральных законов

возложен на власти штатов, округов и органы местного

самоуправления в пределах их компетенции.

СТРОИТЕЛЬНЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Надзор и контроль сопровождает процесс застройки на всех этапах

жизненного цикла объектов недвижимости и применяется во всех

административных образованиях США.

В США используется многоуровневая система надзора и контроля

за исполнением требований законодательства, затрагивающего

различные аспекты строительной деятельности. Главной причиной

многоуровневости является тот факт, что строительство по своей

природе затрагивает не только вопросы безопасности зданий и

сооружений, но и другие области, включая охрану окружающей

стреды, промышленную безопасность, технику безопасности на

производстве и прочие аспекты, находящиеся вне компетенции

местных органов власти. Соответственно, разделение полномочий

486

между муниципальными органами надзора и контроля и органами

вышестоящих государственных учреждений (на уровне штата и

федеральном уровне) осуществляется в зависимости от предмета

регулирования.

Так, вопросы надзора и контроля за соблюдением требований к

охране окружающей среды находятся в ведении федерального

Агентства по охране окружающей среды

(EPA). Надзорные

функции по обеспечению безопасности работ на стройплощадке

осуществляет федеральное Управление по производственной

безопасности и гигиене

(OSHA). В компетенцию местных,

муниципальных органов власти входит обеспечение соблюдения

сформулированных в строительных кодексах минимальных

требований, с целью охраны здоровья и обеспечения безопасности

и адекватных бытовых условий для проживания, работы и отдыха

населения. Однако, миссия местных органов не ограничивается

надзором и контролем за исполнением строительных кодексов.

Поскольку современное

поселение

является

сложным

переплетением природной и искусственной среды

(включая

плотную застройку различного назначения и обеспечивающую ее

транспортную и инженерно-техническую инфраструктуру), в целях

органичной и безопасной интеграции строительных объектов в

городскую или поселковую среду, местные органы власти

применяют, как правило, целый комплекс организационных мер и

процедур, направленных на обеспечение соблюдения участниками

строительной

деятельности

градостроительных

норм,

строительных норм и правил, инженерно-строительных требований

и других требований, которые применяются к строительным

объектам и участникам строительной деятельности в данном

административном образовании.

Власти всех уровней руководствуются соображениями

необходимости и достаточности, которые позволяют обеспечить

устойчивый баланс общественных и частных интересов. Критерием

сбалансированного и эффективного функционирования системы

надзора и контроля являются следующие показатели

административного образования:

- адекватно обеспечивается сохранность жизни населения и

имущества;

- адекватные бытовые, санитарные, гигиенические условия

обитания;

487

- низкий уровень загрязненности окружающей среды и

адекватный уровень озеленения

(при наличии благоприятных

климатически уловий);

- благоприятные условия обитания диких животных и растений;

- соблюдение общественных интересов;

- учет частных интересов, выраженных ассоциациями граждан,

организаций и предприятий;

- уважение местных традиций и устоев, бережное отношение к

культурным и историческим ценностям;

- благоприятные условия для экономического роста и

поддержания уровня жизни;

своевременная адаптация к быстро меняющимся

демографическим факторам;

- адекватная защита населения и имущества в случае

чрезвычайных ситуаций, прежде всего, в результате воздействия

стихийных бедствий природного и техногенного характера.

Следует отметить, что в деятельности органов, контролирующих

строительство, практически отсутствует такой аспект обеспечения

безопасности, как гражданская оборона с целью защиты населения

и имущества от опасностей, возникающих при ведении военных

действий. По единодушному мнению экономистов, инженеров,

специалистов в области безопасности, муниципальных властей и

органов государственной власти, дополнительные затраты на

обеспечение безопасности объектов строительства в случае боевых

действий являются факторами, существенно тормозящими

экономическое развитие и возможность поддержания высокого

уровня жизни. Рациональным аргументом против дополнительной

защиты гражданских объектов является рассуждение о том, что

боевые действия или террористический акт, направленный на тот

или иной объект, в любом случае приведет к частичному или

полному разрушению объекта, в результате чего нименуемо

возникнут человеческие жертвы и произойдет снижение уровня

жизни оставшихся в живых. Поскольку статистическая вероятность

возникновения боевых или террористических действий невелика

(по сравнению с вероятностью возникновения таких стихийных

бедствий, как пожары, землетрясения, наводнения и проч.), затраты

на защиту от них не компенсируют социальных и экономических

выгод создания и поддержания высокого уровня жизни в мирных

488

условиях. Соответственно, материальные, финансовые и

человеческих ресурсы (количество которых всегда ограничено!)

должны быть затрачены прежде всего на защиту от событий,

имеющих высокую статистическую вероятность возникновения.

Рассуждения о социально-экономической нецелесообразности

затрат на меры гражданской обороны в проектах зданий и

сооружений, однако, не снимают с государственных и местных

органов власти ответственность по финансированию и принятию

адекватных мер по обеспечению обороноспособности страны,

предотвращению террористической деятельности, а также по

готовности к проведению эвакуационных и аварийно-спасательных

операций и операций по оказанию медицинской помощи

населению на подведомственной им территории. Эти меры

являются механизмами косвенной защиты объектов недвижимости

и находящихся в них людей от боевых действий и актов террора.

УЧРЕЖДЕНИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Как было упомянуто выше, ответственность по осуществлению

надзора

и контроля за исполнением строительного

законодательства возлагается на местные органы власти округов и

муниципальных образований.

(Окружные органы надзора и

контроля осуществляют свои функции в немуниципальных

образованиях - населенных пунктах, в которых отсутствуют свои

собственные органы местного самоуправления, а также в

муниципалитетах,

в которых по той или иной причине

отсутствуют муниципальные органы по делам строительства.)

Дополнительно, местные власти обязаны обеспечить интеграцию

строительного объекта в городскую среду с целью его

жизнеобеспечения и безопасности для находящихся в нем людей и

окружающей искусственной и природной среды.

Для выполнения этих функций, местные органы исполнительной

власти создают специализированные учреждения. Ввиду

разнообразия форм местного самоуправления в США,

организационная структура, наименования учреждений и круг их

обязанностей и полномочий в различных муниципалитетах

существенно отличаются. Тем не менее, общие черты

присутствуют. Для простоты изложения, в настоящем обзоре

использованы абстрактные названия учреждений, отражающие их

функциональное назначение.

489

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ

В крупных округах и муниципальных образованиях с развитой

городской инфраструктурой, местные законодательные органы

создают специальные технические коллегии и комиссии, на

которые возлагаются задачи обеспечения процедурного участия

граждан в формировании местного законодательства. Кроме этого,

технические комиссии служат связующим звеном между

законодательной

и исполнительной ветвями

местного

правительства. Все рекомендации и предложения исполнительных

органов по внесению изменений в местное законодательство

проходят рассмотрение в специализированных коммиссиях

муниципальных или окружных советов.

В области строительства, комиссия по делам планирования и

градостроительного зонирования является примером технического

учреждения, действующего под эгидой местной законодательной

власти. Комиссия рассматривает широкий круг вопросов,

касающихся развития поселения, его инфраструктуры,

градостроительной политики. Члены комиссии тесно сотрудничают

с соответствующими учреждениями исполнительной власти по

разработке планов развития и рекомендаций по адаптации местного

законодательства к изменяющимся демографическим, социальным

и экономическим условиям населенного места. На рассмотрение

комиссии выносятся просьбы застройщиков о внесении поправок и

изменений в кодекс градостроительного зонирования. В случае

одобрения, предложения по изменению кодекса выносятся на

рассмотрение высшего законодательного органа данного

поселения. На комиссии также лежит ответственность за

формулирование

обновление

градостроительного

законодательства населенного места, в частности, кодекса

градостроительного зонирования.

Примерами других учреждений, затрагивающих строительную

отрасль и действующих под эгидой местного законодательного

органа власти, являются архитектурная комиссия, комиссия по

охране исторической застройки, комиссия по охране культурно-

исторических

памятников,

комиссия

по

развитию

промышленности, комиссия по водоснабжению и канализации,

комиссия по паркам, коллегия по вопросам доступной среды для

инвалидов и лиц с физическими недостатками, комиссия по

контролю загрязнения атмосферного воздуха и многие другие

учреждения, создаваемые по инициативе властей штатов, округов и

муниципальных образований. Административное обеспечение

490

деятельности коллегий и комиссий возложено на исполнительные

органы власти.

СУДЕБНЫЕ ОРГАНЫ

Строительная апелляционная коллегия [англ. Board of Building

Appeals] создается законодательным или исполнительным органом

власти для рассмотрения жалоб владельцев объектов

недвижимости, застройщиков, проектировщиков и строителей о

несогласии с решениями строительных надзорно-контролирующих

органов. Члены коллегии назначаются на основе ротации из числа

лиц, обладающих знанием и опытом в области строительства.

Штатный сотрудник местного органа власти не может быть

назначен членом коллегии. Однако в состав коллегии вводится

представитель надзорно-контролирующего органа без права голоса.

Его задача заключается в консультировании членов коллегии по

вопросам интерпретации положений строительных кодексов,

одобрения применения новых технологий, материалов и методов.

Строительная апелляционная коллегия является третейским

судебным

учреждением.

Ее

полномочия

ограничены

исключительно строительным законодательством. Причем,

коллегия

не

имеет

права

интерпретировать

а д м и н и с т р а т и в н ы е положения строительных кодексов, а

также не имеет полномочий по освобождению объектов

технического регулирования от исполнения нормативных

требований. Главная задача колегии заключается в том, чтобы

оценить решение должностного лица

- эксперта по проверке

строительной документации или строительного инспектора - в

контексте требований строительного кодекса и сделать заключение

о его частичной или полной правомерности или неправомерности.

В случае частичной неправомерности, коллегия может принять

компромиссное решение, в результате которого решение

должностного лица, которое явилось предметом разногласий

субъектов системы технического регулирования, подвергается

модификации.

Законодательство многих штатов предусматривает создание

градостроительной апелляционной коллегии [англ. Zoning Board

of Adjustment или Zoning Board of Appeals]

- квази-судебного

органа с широкими полномочиями по урегулированию разногласий

в области градостроительного зонирования населенных мест.

Члены коллегии назначаются уполномоченным законодательным

491

органом из числа лиц, постоянно проживающих на территории

данного административного образования. Коллегия уполномочена

выдавать застройщикам право на отклонение [англ. variance] от

отдельных

положений

окружных

муниципальных

градостроительных регламентов в случаях, если выполнение

нормативных требований крайне затруднительно, или существуют

специфические обстоятельства или условия, допускающие

возможность отклонения при условии обеспечения достижения

целей технического регулирования.

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

Наиболее широко распространенной формой муниципальной

исполнительной власти является мэрия с учреждениями в форме

департаментов, каждый из которых в той или иной степени

участвует в процессе застройки и эксплуатации объектов

недвижимости (рис. 7).

Все вместе местные департаменты называются департаментами

коммунального развития. Они объединены общей целью

жизнеобеспечения и развития населенного пункта или округа. По

своим задачам департаменты коммунального развития являются

учреждениями, оказывающими услуги населению. По отношению к

потребителю их услуг, департаменты должны выглядеть и

действовать как единая, слаженная организация.

492

Муниципальный совет

Комиссии муниципального совета

Мэр

Глава управления

Другие управления

Департамент планирования

Департамент коммунального хозяйства

Инженерно-технический департамент

Департамент по делам строительства

Пожарный департамент

Департамент здравоохранения

Департамент полиции

РИС. 7

ПРИМЕР АДМИНИСТРАТИВНОЙ СТРУКТУРЫ

АМЕРИКАНСКОГО МУНИЦИПАЛИТЕТА

Деятельность местных исполнительных органов в области

строительства в городских и сельских поселениях сосредоточена на

следующих областях:

1 Градостроительное зонирование.

2 Создание и эксплуатация систем жизнеобеспечения

населенного места (транспортная инфраструктура и коммунальное

хозяйство) и благоустройство территории.

493

3 Регулирование строительства зданий и сооружений.

Строительная деятельность исполнительных органов власти

представляет из себя комплекс мер и мероприятий по (а) развитию

и эксплуатации коммунальной инфраструктуры и

(б)

регулированию строительной деятельности частного сектора путем

надзора, контроля и поддержки строительно-судебных органов.

Методология деятельности строится, как правило, по

иерархическому принципу, от общего к частному:

(1) путем

градостроительного зонирования территория населенного места

делится на зоны;

(2) зоны делятся на земельные участки и к

участкам подводятся транспортные и коммунальные сети; (3) на

земельных участках возводятся здания и сооружения.

Помимо вопросов регулирования, на многие департаменты также

возлагается ответственность за выполнение работ по

проектированию, строительству и эксплуатации инженерно-

технической инфраструктуры на территории подведомственного

департаменту населенного пункта, включая наружные сети

водоснабжения, канализации, электроснабжения, очистные

сооружения, дорожно-транспортные сети и другие системы

жизнеобеспечения населенного пункта.

(Поскольку в США

используется местная система отопления и горячего

водоснабжения зданий и сооружений, отсутствует практика

строительства и эксплуатации объектов и сетей для

централизованного производства и распределения тепловой

энергии.)

В крупных муниципальных образованиях используются

собственные производственные мощности и содержится штат по

эксплуатации и ремонту инфраструктурных объектов. Несмотря на

это, к работам также привлекаются частные подрядчики.

Инфраструктура поселений, которые находятся под прямым

управлением властей округа или штата, находится в ведении

соответствующих департаментов штата или округа, которые, в

случае отсутствия собственных производственных ресурсов, могут

выделять бюджетные средства для привлечения к выполнению

работ частных подрядчиков.

ДЕПАРТАМЕНТ ПЛАНИРОВАНИЯ

Местный департамент планирования выполняет функции

планирования и развития застройки территории округа или

494

населенного пункта. В задачи департамента входит разработка и

обновление плана зонирования территории населенного пункта

или округа в соответствии с происходящими демографическими и

экономическими изменениями в пределах подведомственной

территории.

Законодатели используют план зонирования для формулирования

целей и задач градостроительной политики на подведомственной

территории. План зонирования также служит технической основой

для кодекса градостроительного зонирования населенного пункта,

который составляется, как правило, на базе модельного кодекса и

одобряется местным органом законодательной власти.

Деятельность Департамента планирования делится на

долговременное и текущее планирование.

Долговременное планирование включает аналитическую работу и

прогнозирование. Результаты этой работы сводятся в

демографическую базу данных и карты демографических,

производственных, экономических, социальных и иных

показателей.

Текущее

планирование

заключается

рассмотрении

Департаментом планирования предложений и проектов

- как

муниципальных, так и частных - по застройке территории на

соответствие кодексу градостроительного зонирования и другим

положениям, действующим на рассматриваемой территории.

Департамент также рассматривает заявления застройщиков с

просьбой пересмотреть требования кодекса в случаях, если

строительство

предполагаемого

объекта

выбранном

застройщиком месте не разрешено текущим кодексом. При этом,

внимательно рассматривается предоставленная застройщиком

строительная документация, ситуационные планы, результаты

изысканий и геодезической съемки и аргументы в поддержку

просьбы об изменении зонирования на участке строительства.

Департамент также отвечает за организацию согласований с

другими ведомствами

(органами строительного и пожарного

надзора, дорожной службы, инженерно-технической службы,

департаментом коммунального хозяйства и проч.), проведение

публичных слушаний и оказывает административную поддержу

техническим комиссиям законодателей по планированию и

зонированию при рассмотрении ими предложений застройщиков

по внесению изменений в кодекс градостроительного зонирования.

Результаты технической оценки предложений застройщиков затем

передаются в комиссию по делам планирования и

495

градостроительного зонирования

- техническое учреждение

местного законодательного органа власти - для рассмотрения на

предмет вынесения предложений на обсуждение законодателей.

Результатом

текущего

планирования

является

выдача

Департаментом

планирования

согласований,

которые

учитываются при выдаче разрешений на строительство

Департаментом по делам строительства.

ДЕПАРТАМЕНТ ПО ДЕЛАМ СТРОИТЕЛЬСТВА

Для целей обеспечения правопорядка в области строительства,

местные органы власти создают специальное учреждение, на

которое возлагаются надзорные и контрольные функции по

соблюдению требований строительных кодексов штата. Как

правило, таким учреждением является департамент по делам

строительства. Однако существуют и исключения из общей

практики. К примеру, в муниципалитетах с небольшим населением,

функции строительного надзора и контроля могут быть возложены

на пожарную службу или даже местный отдел здравоохранения.

Во многих муниципалитетах на департаменты по делам

строительства также возложена функция осуществления надзора и

контроля за соблюдением местного градостроительного

законодательства, в частности, положений по градостроительному

зонированию территории населенного пункта.

Департамент по делам строительства ведает вопросами проверки

проектных решений на соответствие требованиям строительных

норм и правил; выдает разрешения на строительство; и проводит

инспекционные проверки строительных объектов. Более подробно

работа департамента рассмотрена ниже, в соответствующем

разделе настоящего обзора.

ДЕПАРТАМЕНТ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

В некоторых муниципалитетах практикуется подчинение

департаментов по делам строительства департаментам

коммунального хозяйства. Такая практика имеет определенные

преимущества с точки зрения управления муниципальным

бюджетом, однако неоправданна с точки зрения выполнения

департаментом по делам строительства возложенных на него

496

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год) - часть 9