ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год)

сооружений и территорий. Среди разработанных АВОК стандартов

и рекомендаций, которые широко применяются в строительной

отрасли, следует упомянуть следующие:

- СТО НП "АВОК" 6.3.1-2007 Трубопроводы из медных труб

для систем внутреннего водоснабжения и отопления. Общие

технические условия;

- СТО НП

«АВОК»

4.2.2-2006 Радиаторы и конвекторы

отопительные. Общие технические условия;

- Стандарт АВОК-1-2004 Здания жилые и общественные. Нормы

воздухообмена;

- Практические рекомендации по проектированию и строительству

трубопроводных систем водоснабжения, канализации и

противопожарной безопасности, в том числе с применением

пластмассовых труб;

- Технические рекомендации по организации воздухообмена в

квартирах многоэтажного жилого дома.

КЛАССИФИКАЦИЯ СТАНДАРТОВ

В российской системе стандартизации принята следующая

классификация документов в области стандартизации [Закон РФ

184-2002]:

- национальные стандарты;

- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области

стандартизации;

- классификации и общероссийские классификаторы технико-

экономической и социальной информации;

- стандарты организаций;

- своды правил;

- международные, региональные и зарубежные нормы и стандарты.

377

НАЦИОНАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ

Под национальным стандартом в российской системе

стандартизации

понимается

документ

добровольного

многократного использования,

«утвержденный национальным

органом Российской Федерации по стандартизации» [Закон РФ

184-2002].

Функцию отраслевой стандартизации в настоящее время

осуществляют технические комитеты, функционирующие под

эгидой Ростехрегулирования. В области строительства таким

учреждением является Технический комитет

№

465

«Строительство», на который возложена задача разработки

национальных стандартов для нужд строительной отрасли.

СВОДЫ ПРАВИЛ

В первоначальной редакции Закона

«О техническом

регулировании» термин свод правил, как категория нормативного

документа, отсутствовал. Он появился в законе позднее, под

давлением отраслевых специалистов, обеспокоенных тем, что

нормы пожарной безопасности, строительные нормы и правила и

иные документы из разряда «норм» и «правил» - документы,

которые традиционно составляли фундамент отраслевого

технического нормирования - оказались за рамками новой системы

технического регулирования.

Следует признать, что введенный в закон термин свод правил внес

определенную путаницу в устоявшуюся терминологическую базу

строительной отрасли, поскольку с советских времен этот термин -

обозначаемый аббревиатурой

«СП»

- употреблялся в ином

значении. СНиП 10-01-94, который устанавливал применявшуюся

до недавнего времени систему нормативных документов в

строительстве, содержит следующую характеристику СП: «своды

правил по проектированию и строительству устанавливают

р е к о м е н д у е м ы е положения в развитие и обеспечение

обязательных требований строительных норм, правил и

общетехнических стандартов Системы или по отдельным

самостоятельным

вопросам,

не

регламентированным

обязательными нормами». Далее в СниПе уточняется: «в сводах

правил приводят с необходимой полнотой рекомендуемые в

качестве официально признанных и оправдавших себя на практике

положения, применение которых позволяет

обеспечить

378

соблюдение обязательных требований строительных норм, правил

и стандартов и будет способствовать удовлетворению

потребностей общества». Эти формулировки контрастируют с

новым определением термина в Законе

«О техническом

регулировании», где свод правил определен как

«документ в

области стандартизации, в котором содержатся технические

правила и

(или) описание процессов проектирования

(включая

изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки,

эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации

продукции и который применяется на д о б р о в о л ь н о й основе в

целях соблюдения требований технических регламентов» [Закон

РФ 184-2002]. Примечательно, что недавно принятый технический

регламент

«О безопасности зданий и сооружений» активно

использует термин свод правил, однако полагается на определение

этого термина в Законе «О техническом регулировании», не делая

никаких попыток внести поправку в «универсальное» определение

этой категории нормативных документов с учетом специфики

зданий и сооружений, к которым, как известно, не применимы

требования, касающиеся хранения и перевозки.

Определение законодательно закрепленного термина свод правил

использует в качестве основы обозначение термина и его

определение, приведенные в 8-й редации Руководства 2 ИСО/МЭК

2004 года. При этом российский закон невольно становится

заложником досадной терминологической оплошности ИСО (см.

примечание к разделу

«Понятие технического регламента». В

Руководстве 2 ИСО/МЭК, термин свод правил является неточным

переводом англоязычного термина code of practice, который в

контексте определения Руководства

2 ИСО/МЭК следовало бы

перевести как

«практическое пособие» или

«практическое

руководство». Определение этого термина в англоязычной части

Руководства в переводе на русский язык должно было бы

выглядеть следующим образом: свод правил

- это

«документ,

содержащий р е к о м е н д а ц и и , касающиеся сложившейся

практики или процедур проектирования, изготовления, установки,

обслуживания или применения оборудования, конструкций или

продукции»²⁷ [ISO/IEC 2]. Также стоит обратить внимание на то,

что термин «practices» в Руководстве 2 ИСО/МЭК переведен на

русский язык как «технические правила», хотя очевидным выбором

переводчика должно было бы быть более приемлемое в данном

Приведена версия перевода, выполненная специалистами Snip Register. Официальный перевод

определения на русском языке выглядит в Руководстве иначе: «документ, рекомендующий технические

правила или процедуры проектирования, изготовления, монтажа, технического обслуживания или

эксплуатации оборудования, конструкций или изделий».

379

контексте

словосочетание

«сложившаяся

практика».

Соответственно, термины «свод правил» и «технические правила»

перекочевали из документа ИСО/МЭК в терминологическую базу

российского закона с искажением обозначения термина и

искажением его смысла, что делает российский термин

«свод

правил» уникальным и несовместимым с международной

терминологией на английском языке.

С точки зрения Соглашения ВТО об устранении технических

барьеров в торговле, своды правил автоматически попадают в

категорию стандартов по признаку добровольности их

применения. Тем не менее, в рамках системы технического

регулирования российской строительной отрасли, применение

сводов правил является обязательным, причем эта обязательность

достигается

нетривиальным,

точки

зрения

правоустанавливающей практики, способом. А именно, своды

правил играют в строительстве роль средств соблюдения

требований технических регламентов. Это качество своды правил

приобретают после их включения в Перечни национальных

стандартов и сводов правил. Согласно техническому регламенту

«О безопасности зданий и сооружений», вышеуказанные Перечни

представляют из себя списки одобренных Правительством России

«национальных стандартов и сводов правил

(частей таких

стандартов и сводов правил), в результате применения которых на

обязательной

основе

обеспечивается соблюдение

требований» технических регламентов [Закон РФ 384-2009].

Порядок разработки, утверждения и государственной регистрации

сводов правил регламентирован Правительством Российской

Федерации. В роли разработчиков выступают

«федеральные

органы исполнительной власти в пределах их полномочий»

[Правительство РФ 858-2008].

Минрегион России финансирует разработку сводов правил для

строительной отрасли, в то время как экспертную оценку этих

документов

осуществляет

действующий

под

эгидой

Ростехрегулирования

Технический

комитет

№

465

«Строительство».

380

МЕЖДУНАРОДНЫЕ, РЕГИОНАЛЬНЫЕ И ЗАРУБЕЖНЫЕ НОРМЫ И

СТАНДАРТЫ

В новой редакции Закона

«О техническом регулировании», в

качестве одного из основных принципов технического

регулирования

установлена

возможность

применения

международных стандартов, региональных стандартов и сводов

правил, стандартов и сводов правил иностранных государств в

целях соблюдения требований технических регламентов. Для этого

в закон были введены понятия

«региональная организация по

стандартизации»,

«региональный

стандарт»,

«стандарт

иностранного государства», «региональный свод правил», «свод

правил иностранного государства». Таким образом, нормативные

документы, разработанные за пределами Российской Федерации,

получили официальное признание документов в области

стандартизации.

Внесенные в Закон

«О техническом регулировании» поправки

направлены на облегчение процедуры применения зарубежных

стандартов в Российской Федерации. Доступ этим документам на

российский рынок открыт в одной из следующих форм [Закон РФ

184-2002]:

международные стандарты, региональные стандарты,

региональные своды правил, стандарты иностранных государств и

своды правил иностранных государств, зарегистрированные в

Федеральном информационном фонде технических регламентов и

стандартов и

- надлежащим образом заверенные переводы на русский язык

международных

стандартов,

региональных

стандартов,

региональных сводов правил, стандартов иностранных государств

и сводов правил иностранных государств, принятые на учет

национальным органом Российской Федерации по стандартизации.

Таким образом, субъект регулирования вправе использовать

зарубежный стандарт после учёта заверенного перевода стандарта

на русский язык Ростехрегулированием. Кроме этого, зарубежный

стандарт, зарегистрированный в Федеральном информационном

фонде технических регламентов и стандартов, может быть

включен в

«перечни документов в области стандартизации, в

результате применения которых на добровольной основе

обеспечивается соблюдение требований технических регламентов»

[Закон РФ

184-2002]. Перед включением в вышеуказанные

381

перечени, зарубежный стандарт должен пройти экспертную оценку

пригодности для широкого применения в России.

В настоящее время основную массу применяемых в России

международных и региональных стандартов составляют

адаптированные Россией стандарты ИСО и МЭК, а также

межгосударственные стандарты ГОСТ, разрабатываемые под

эгидой Евразийского совета по стандартизации, метрологии и

сертификации (ЕАSС).

Из региональных и глобальных стандартов, российские

предприятия,

осуществляющие

внешнеэкономическую

деятельность, используют стандарты европейских разработчиков

CEN, CENELEC, BSI, DIN, OHSAS, стандарты американских

разработчиков API, ASHRAE, ASTM, ASME, IEEE, NEMA и другие

стандарты. В России эти стандарты однако не пользуются

признанием национального органа по стандартизации, а

используются потребителями стандартов de facto.

СТРОИТЕЛЬНЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ

В российском строительном законодательстве отсутствует четкое

определение термина надзор и термина контроль. В российских

нормативных актах каждый из терминов употребляется в

различных значениях в зависимости от контекста. Во многих

случаях, эти термины трактуются как синонимы.

Вольное обращение законодателей и чиновников с терминологией

существенно затрудняет сравнение российской системы

исполнения строительного законодательства с аналогичными

зарубежными системами. Для того, чтобы установить логические

связи между различными элементами российской системы

строительного надзора и контроля, следует разобраться в том, что

каждый из вышеуказанных терминов обозначает в контексте их

применения в текстах законов, технических регламентов,

постановлений и приказов органов исполнительной власти. Это

поможет определить цели, задачи и правовые границы каждого из

этих видов деятельности в контексте технического регулирования

российской строительной отрасли.

Итак, в современной мировой практике оба вида деятельности -

надзор и контроль - являются выражением полицейских функций

382

государства и преследуют одну цель, которая заключается в

выявлении и принятии мер к устранению нарушений

законодательства. Однако каждый из этих видов деятельности

решает свои задачи и пользуется своим арсеналом мер и

инструментов. Так, надзор за исполнением строительного

законодательства

является

по

своей

природе

н а б л ю д а т е л ь н ы м действием. Он подразумевает проведение

текущего мониторинга деятельности субъектов технического

регулирования

целью

предупреждения

нарушений

законодательства. В случае возникновения обоснованного

подозрения в нарушении законодательства, надзорный орган

прибегает, по собственной инициативе или движимый

должностной инструкцией, к такому инструменту проверки как

расследование, которое может проводиться как в скрытой, так и в

открытой для расследуемого субъекта форме. В отличие от

надзора, контроль исполнения строительного законодательства

подразумевает целенаправленную, как правило, заранее

запланированную проверку конкретного субъекта или объекта

технического регулирования с целью оценки степени отклонения

субъекта/объекта от требований законодательства. Строительный

контроль проводится, как правило, по взаимному согласию

контролирующей и контролируемой стороны с четко

обозначенным результатом

- заключением о нормативном

соответствии (или несоответствии). При описании деятельности

российских органов надзора и контроля в настоящем обзоре,

термины «надзор» и «контроль» употребляются в вышеуказанных

значениях.

Несмотря на путаницу в практическом применении вышеуказанных

терминов, в российской строительной отрасли функции надзора и

контроля между органами различного уровня четко разграничены.

Российская Федерация в лице центральных органов

государственного управления является с у в е р е н н ы м носителем

и исполнителем полицейских функций государства в области

строительства на территории России. К полномочиям

федеральных органов государственной власти в области

надзорно-контролирующей деятельности в строительстве отнесено

следующее:

- н а д з о р за соблюдением нижестоящими органами власти

законодательства

о градостроительной и строительной

деятельности;

383

- проведение государственной экспертной оценки соответствия

строительной

документации,

выдача

разрешений

на

строительство

и выдача разрешений на ввод объектов в

эксплуатацию;

- осуществление государственного строительного контроля в

случаях, предусмотренных законодательством;

- регламентация деятельности органов государственного

строительного контроля и научно-методическое обеспечение

контролирующей деятельности.

Часть своих суверенных полномочий Российская Федерация

передала

субъектам

федерации,

что

закреплено

Градостроительном кодексе Российской Федерации, который

содержит

подробный

перечень

полномочий

органов

государственной власти Российской Федерации,

органов

государственной власти субъектов федерации и органов местного

самоуправления. Органам власти субъектов Российской

Федерации передано право

осуществления

надзора

за

соблюдением

градостроительного и строительного законодательства органами

местного самоуправления;

- проведения государственной экспертной оценки соответствия

строительной

документации,

выдачи

разрешений

на

строительство и выдачи разрешений на ввод объектов в

эксплуатацию в случаях, не отнесенных к компетенции

федеральных органов власти;

осуществления государственного строительного контроля

в случаях, не отнесенных к компетенции федеральных органов

власти.

Стоящие на низшем уровне российской пирамиды власти органы

местного самоуправления обладают наиболее узким кругом

полномочий в области строительного надзора и контроля.

Примечательно, что Градостроительный кодекс регламентирует

полномочия органов местного самоуправления всех видов

муниципальных образований

- городских/сельских поселений,

муниципальных районов и городских округов

- полномочия

которых в целом одинаковы. Органы местного самоуправления

уполномочены выдавать разрешения на строительство и

разрешения на ввод объектов в эксплуатацию в случаях, не

384

отнесенных к компетенции федеральных органов власти и

субъектов федерации. Органы местного самоуправления не

обладают полномочиями для проведения государственной

экспертной оценки соответствия строительной документации, а

также не уполномочены выполнять функции государственного

строительного контроля.

Кроме этого, в России применяется многоуровневая система

надзора и контроля исполнения требований земельного, лесного,

водного, экологического и иных отраслей права, затрагивающих

различные

аспекты

объектов

недвижимости,

включая

градостроительство,

объемно-планировочные

решения,

строительные

конструкции,

здравоохранение

(санитарно-

эпидемиологическую безопасность), экологию, охрану объектов

культурного наследия, а также пожарную, промышленную,

ядерную, радиационную и иную безопасность. Как было указано

выше, многоуровневая система надзора и контроля построена на

основе делегирования надзорно-контролирующих функций

«сверху-вниз».

По мнению Правительства России, одной из серьезнейших

проблем в области строительного надзора и контроля является

«незаконное вмешательство» субъектов федерации и местных

органов власти в строительную деятельность, где местные власти

«вводят дополнительные разрешительные процедуры, не

предусмотренные федеральными законами»

[Правительство РФ

2009-03-15]. Качество оказания надзорно-контролирующих услуг

неоднородно на территории страны. К примеру, в Ростовской

области, Пермском крае, Республике Татарстан выстроена чёткая

система контроля исполнения федеральных законов - там доступ к

земельным участкам и получение разрешения на строительство

осуществляются по прозрачным для регулируемых субъектов

процедурам. В других регионах

- Приморском крае, Москве,

Республике Мордовия, Саратовской области

- существуют

значительные административные барьеры и «массовый характер

носят нарушения при осуществлении строительного надзора,

госэкспертизы, выдаче разрешительной документации. Не намного

лучше обстоят дела с предоставлением земельных участков для

строительства

и их подключением к коммунальной

инфраструктуре» [Правительство РФ 2009-03-15].

385

ОРГАНЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ

УЧРЕЖДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Уполномоченным органом федерального правительства в области

технического регулирования строительной отрасли является

Министерство регионального развития Российской Федерации

(Минрегион России). На него возложена ответственность за

«установление

порядка

осуществления

государственного

строительного надзора и организация научно-методического

обеспечения такого надзора» [Закон РФ 190-2004].

Помимо методического обеспечения надзорно-контролирующей

деятельности в строительной отрасли страны, Минрегион России

также выполняет роль центрального надзорного органа в области

соблюдения органами государственной власти субъектов

Российской Федерации и органами местного самоуправления

законодательства

о градостроительной и строительной

деятельности.

Методические указания и инструктивные материалы Минрегиона

России обязательны для исполнения органами исполнительной

власти субъектов Российской Федерации. Министерство

осуществляет надзор за исполнением нормативных правовых актов,

принимаемых органами государственной власти субъектов

Российской Федерации в области технического регулирования

строительной деятельности, с правом выдачи обязательных для

исполнения предписаний об отмене вышеуказанных нормативных

правовых актов или о внесении в них изменений.

Министерству дано право согласовывать структуру местных

надзорно-контролирующих органов, а также проводить проверки

деятельности органов государственной власти субъектов

Российской Федерации, органов местного самоуправления и

подведомственных им организаций с целью контроля качества

оказываемых населению надзорно-контролирующих услуг. В

случае выявленных нарушений, Минрегион России выдает

обязательные для исполнения предписания по их устранению в

установленные сроки и привлечению к административной

ответственности уполномоченных должностных лиц. В случае

тяжких правонарушений, Минрегион России направляет в органы

прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для

принятия мер прокурором.

386

Следует

отметить,

что

российское

законодательство

предусматривает временное изъятие делегированных полномочий у

органа государственной власти субъекта федерации в случае

неисполнения или ненадлежащего исполнения полномочий,

полученных им посредством делегирования. С точки зрения

контроля качества надзорно-контролирующих услуг, политика

изъятия полномочий сродни системе а к к р е д и т а ц и и , где отзыв

аккредитации является результатом низкой оценки качества услуг

местного надзорно-контролирующего органа. Однако отсутствие

формализованной системы аккредитации местных надзорно-

контролирующих органов не позволяет Минрегиону России

самостоятельно лишать полномочий местные надзорно-

контролирующие органы, поскольку формально Минрегион России

не является аккредитующим органом. Вместо этого предусмотрена

процедура внесения в Правительство Российской Федерации

предложения для принятия решения о временном изъятии

соответствующих полномочий у нерадивого регионального или

местного органа государственной власти. На время изъятия

полномочий, Минрегион России обязан обеспечить адекватное

исполнение изъятых полномочий собственными силами или

силами подведомственного ему государственного учреждения.

В области экспертной проверки строительной документации при

выдаче разрешений на строительство, Минрегион России также

отвечает за организацию и проведение государственной экспертизы

строительной документации объектов, располагающихся на

территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

посольств, консульств и представительств Российской Федерации

за рубежом; объектов, находящихся в исключительной

экономической зоне Российской Федерации, на континентальном

шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море

России; объектов обороны и безопасности и иных объектов,

сведения о которых составляют государственную тайну;

автомобильных дорог федерального значения; объектов

культурного наследия федерального значения; особо опасных,

технически сложных²⁸ и уникальных²⁹ объектов; а также

²⁸ К особо опасным и технически сложным объектам относятся объекты атомной энергетики;

гидротехнические сооружения; установленные законодательством сооружения связи; объекты

электроснабжения напряжением 330 киловольт и более; объекты космической инфраструктуры; объекты

авиационной инфраструктуры; объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего

пользования; метрополитены; особые категории морских портов; тепловые электростанции мощностью

150 мегаватт и выше; установленные законодательством опасные производственные объекты.

²⁹ К уникальным объектам относятся объекты высотой более 100 метров; строения с пролетом более 100

метров; строения с консолью более

20 метров; подвальные помещения с заглублением ниже

387

результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки

строительной документации вышеуказанных объектов [Закон РФ

190-2004].

ОРГАНЫ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

обладают д е л е г и р о в а н н ы м и полномочиями по исполнению

строительного и иного законодательства на местах.

На

руководителя

высшего

исполнительного

органа

государственной власти субъекта Российской Федерации

возлагается ответственность за организацию деятельности

региональных органов надзора и контроля в области строительства.

В его обязанности также входит предоставление в Минрегион

России отчетности по установленной форме об осуществлении

делегированных субъекту федерации полномочий, о достижении

целевых прогнозных показателей

(в случае их установления),

предоставления

экземпляров

принимаемых

субъектом

нормативных правовых актов.

На исполнительные органы государственной власти субъектов

Российской Федерации также возложены функции надзора за

деятельностью соответствующих учреждений органов местного

самоуправления.

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

На органы местного самоуправления возложена задача

планирования и развития земплепользования и застройки

российских поселений и их инженерной, транспортной и

социальной инфраструктуры.

В контексте исполнения этой задачи, органам местного

самоуправления дано право нормотворческой деятельности - они

могут разрабатывать и утверждать правила землепользования и

застройки поселений, посредством которых осуществляется

градостроительное

зонирование

территории

поселения,

устанавливаются виды разрешенного использования земельных

планировочной отметки земли более чем на 10 метров; объекты с конструкциями, в отношении которых

применяются нестандартные или специальные методы расчета.

388

участков в процессе их застройки и последующей эксплуатации

объектов капитального строительства, оговариваются предельные

размеры земельных участков и предельные параметры

разрешенного строительства и реконструкции объектов, а также

регламентируются ограничения использования земельных участков

и объектов капитального строительства. Правила землепользования

и застройки поселений в Российской Федерации по своему

назначению являются аналогом применяющегося за рубежом

муниципального градостроительного законодательства.

Органы местного самоуправления также разрабатывают и

утверждают расчетные показатели обеспечения подведомственных

им территорий объектами социального и коммунально-бытового

назначения и объектами инженерной инфраструктуры.

В отличие от большинства экономически развитых стран, где

местные органы власти сосредотачивают в своих руках всю

полноту власти в области надзора и контроля исполнения

градостроительного и строительного законодательства, надзорно-

контролирующие функции российских органов самоуправления

значительно ограничены. А именно, уполномоченное учреждение

органа местного самоуправления имеет право рассматривать

заявления застройщиков и выдавать разрешения на строительство

и разрешения на ввод в эксплуатацию объектов, располагающихся

на территории, подведомственной данному органу местного

самоуправления, однако не имеет полномочий по экспертной

проверке строительной документации и осуществлению

строительного контроля на стадии строительства, переделки или

капитального ремонта зданий и сооружений.

СУДЕБНЫЕ ОРГАНЫ

В российской системе технического регулирования строительной

отрасли не предусмотрен институт с п е ц и а л и з и р о в а н н ы х

третейских судебных учреждений. Вместо этого, для разрешения

споров и урегулирования разногласий, касающихся исполнения

градостроительного и строительного законодательства, субъекты

технического регулирования в строительстве полагаются на

объективность уполномоченных законом должностных лиц и

систему арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

К примеру, исключительное право на выдачу разрешений на

отклонения

[англ. variance] от предельных параметров

389

разрешенного строительства принадлежит главам местных

администраций. При принятии решения, глава администрации

полагается на рекомендации, выработанные экспертной комиссией

- специальным совещательным органом, который выдает

заключение по результатам публичного обсуждения заявления

застройщика о предоставлении отклонения. В этом качестве, глава

местной администрации выступает в роли судебного учреждения,

посколько его задача заключается в рассмотрении потенциально

антагонистических точек зрения обоих сторон процесса

производителя

(в лице застройщика) и потребителя

(в лице

общественности) - с целью принятия решения в пользу одной из

сторон или нахождения компромиссного решения. Решение о

предоставлении разрешения на отклонение может быть оспорено

застройщиком или представителем общественности в судебном

порядке.

ПРОВЕРКА СТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Строительная документация и используемые в ней результаты

инженерных изысканий подлежат о б я з а т е л ь н о й оценке

соответствия экспертами уполномоченного органа государственной

власти. Исключение составляют отдельные категории объектов, для

которых проверка строительной документации не требуется.

Процедура проверки силами государственного органа обозначается

в российском законодательстве термином

«государственная

экспертиза».

Помимо обязательной экспертизы проектов, Градостроительный

кодекс также предусматривает возможность проведения

добровольной

оценки

соответствия

строительной

документации силами специально аккредитованных организаций

частного

сектора

на

договорной

основе

заказчиком/застройщиком. Такой вид проверки носит название

«негосударственной экспертизы». Она не является альтернативой

обязательной проверке строительной документации объектов, для

которых обязательная проверка строительной документации

предусмотрена законодательством. Соответственно, добровольная

экспертная проверка строительной документации может быть

осуществлена исключительно в д о п о л н е н и е к государственной

экспертизе.

Порядок проведения негосударственной экспертизы и порядок

аккредитации организаций установлены Положением о проведении

390

негосударственной экспертизы проектной документации и

результатов

инженерных

изысканий,

утвержденным

постановлением

Правительства

Российской

Федерации.

Уполномоченным органом по аккредитации организаций на право

проведения негосударственной экспертизы является Минрегион

России.

ЦЕЛИ И ПРЕДМЕТ ПРОВЕРКИ

О б я з а т е л ь н а я проверка строительной документации и

результатов инженерных изысканий производится с целью оценки

их соответствия требованиям технических регламентов или, в

случае отсутствия технических регламентов, требованиям иных

нормативных документов,

том числе

санитарно-

эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям

государственной охраны объектов культурного наследия,

требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и

иной безопасности. Проектные решения также проверяются на

предмет учета в проектных решениях результатов инженерных

изысканий, которые были произведены для целей подготовки

строительной документации для рассматриваемого объекта.

Цели и предмет д о б р о в о л ь н о й проверки строительной

документации могут быть значительно шире законодательно

предписанных целей и предмета обязательной проверки. Они

устанавливаются заказчиком и указываются в договоре между

застройщиком/заказчиком и аккредитованной организацией,

которой поручается проведение добровольной проверки

строительной документации. К примеру, предметом добровольной

проверки может быть безопасность объекта (что является одним из

аспектов обязательной проверки), экономическая целесообразность

проекта, социально-экономические последствия проекта и многое

другое. Следует обратить внимание на то, что предмет

добровольной оценки строительной документации может иметь

серьезные юридические последствия для экспертной организации в

случае причинения ущерба потребителю объекта недвижимости. В

случае, если проверка касалась безопасности объекта и будет

установлено, что причинение вреда жизни, здоровью или

имуществу лица произошло в результате несоответствия

строительной

документации

требованиям

технических

регламентов,

гражданское

законодательство

Российской

Федерации накладывает субсидиарную ответственность на

экспертную организацию, выдавшую положительное заключение о

391

соответствии

строительной

документации

требованиям

безопасности. Проверивший строительную документацию эксперт

несет равную ответственность с проектировщиком.

Следует отметить, что Градостроительный кодекс Российской

Федерации не предусматривает выдачу архитектурно-

планировочных заданий. Соответственно, проверка строительной

документации на соответствие таким заданиям не производится.

ОБЪЕКТЫ ПРОВЕРКИ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Государственной экпертизе подлежит строительная документация

(в стадии проектной разработки) и результаты инженерных

изысканий для всех объектов капитального строительства, за

исключением следующих категорий объектов:

- объекты, для строительства, реконструкции или капитального

ремонта которых не требуется разрешение на строительство;

объекты, строительство которых осуществляется по

«типовой» строительной документации, при условии, что эта

строительная документация уже прошла государственную

экспертизу и получила положительное экспертное заключение;

объекты, строительство которых осуществляется по

«типовой» строительной документации, в которую были внесены

модификации, не затрагивающие конструктивные и другие

характеристики надежности и безопасности объекта, при условии,

что исходная (немодифицированная) строительная документация

уже прошла государственную экспертизу и получила

положительное экспертное заключение;

- отдельно стоящие одноквартирные жилые дома с количеством

этажей не более 3-х;³⁰

- сблокированные одноквартирные жилые дома с количеством

этажей не более 3-х и отдельным выходом на территорию общего

пользования, с количеством домов в сблокированной группе не

более 10-ти;

³⁰ Для строительства, переделки и капитального ремонта этой категории построек российское

законодательство не требует подготовки строительной документации. Тем не менее, застройщик по

собственной инициативе вправе обеспечить подготовку строительной документации по собственному

усмотрению.

392

- сблокированные многоквартирные жилые дома с количеством

этажей не более

3-х и отдельным подъездом, выходящим на

территорию общего пользования, с количеством домов в

сблокированной группе не более 4-х;

- отдельностоящие нежилые/непроизводственные постройки с

количеством этажей не более 2-х, площадью до 1500 кв. м., за

исключением

построек,

которые

классифицируются

Градостроительным кодексом как особо опасные, технически

сложные или уникальные объекты;

- отдельностоящие производственные постройки с количеством

этажей не более

2-х, площадью до

1500 кв. м., при условии

соблюдения требований к установлению санитарно-защитных зон,

за

исключением построек, которые классифицируются

Градостроительным кодексом как особо опасные, технически

сложные или уникальные объекты.

Следует обратить внимание на то, что обязательной

государственной экспертной проверке строительной документации

также подлежат объекты, подвергаемые капитальному ремонту,

если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие

характеристики надежности и безопасности таких объектов.

Поскольку для таких объектов требуется разрешение на

строительство, строительная документация для них является

предметом обязательной государственной экспертизы.

УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОРГАНЫ

Внесенные в 2005 году изменения в Градостроительный кодекс

Российской Федерации разграничили полномочия федеральных

органов власти и субъектов федерации в области государственной

экспертизы. Разграничение полномочий зависит от категории

объекта капитального строительства.

К ведению федеральных органов власти было отнесено

проведение государственной экспертизы в отношении объектов

использования атомной энергии; опасных производственных

объектов; линий связи; автомобильных дорог федерального

значения; объектов культурного наследия федерального значения;

объектов обороны и безопасности; объектов, сведения о которых

составляют государственную тайну; особо опасных, технически

сложных и уникальных объектов.

393

Категория

«уникальные объекты», которая попадает в сферу

полномочий федеральных органов власти, является наиболее

проблематичной с точки зрения разделения полномочий между

федеральными властями и субъектами Российской Федерации.

Среди других объектов, отнесенных к числу уникальных,

Градостроительный кодекс относит объекты высотой более 100

метров; подвальные помещения с заглублением ниже

планировочной отметки земли более чем на 10 метров; объекты с

конструкциями, в отношении которых применяются нестандартные

или специальные методы расчета. С доступностью на рынке новых

строительных технологий и ростом цен на землю, появление

объектов с вышеуказанными характеристиками перестало быть

редкостью, особенно в крупных городах. С ростом объемов

строительства, необходимость обращения застройщиков в

федеральные органы власти для получения разрешения

увеличивает нагрузку на центральные государственные органы и

растягивает сроки проверки строительной документации, что

вызывает раздражение застройщиков и инвесторов. Правительство

России намеревается «ликвидировать искусственную монополию в

этой сфере, серьёзно уменьшить издержки застройщиков».

Предполагается «в ближайшее время сократить перечень случаев, в

которых экспертиза проектов…производится на федеральном

уровне», а также переходить на электронную систему подачи

заявлений и получения разрешений на строительство посредством

сети Интернет [Правительство РФ 2009-03-15].

Уполномоченным федеральным органом по проведению

государственной экспертизы строительной документации на

строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов

капитального

строительства

является

Федеральное

государственное учреждение Главное управление государственной

экспертизы

(Главгосэкспертиза России), которое является

подведомственной

организацией

Минрегиона

России.

Главгосэкспертиза России располагает сетью филиалов на

территории страны. Полномочия в области оказания экспертных

услуг

разграничены

между

центральным

офисом

Главгосэкспертизы России и его филиалами с учетом технической

сложности, уровня опасности и территориального размещения

строительных объектов.

Экспертная оценка строительной документации для объектов, не

отнесенных к компетенции федеральных органов власти,

осуществляется органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации. Исключительным правом подготовки

394

заключений государственной экспертизы обладают лица,

аттестованные в качестве государственных экспертов в

установленном Минрегионом России порядке. Главгосэкспертиза

России выступает в роли аттестационного органа для сотрудников

экспертных организаций, уполномоченных субъектами федерации.

К экспертам предъявляются квалификационные требования,

касающиеся профессионального образования, опыта работы,

знания строительного законодательства Российской Федерации, в

то время как на их деятельность накладываются ограничения,

ставящие целью обеспечение независимости и объективности

результатов оценки соответствия.

Проведение экспертной проверки строительной документации

силами органов местного самоуправления, нынешним

законодательством не предусматривается.

ПОРЯДОК ПРОВЕРКИ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Порядок организации и проведения государственной экспертизы

строительной документации и результатов инженерных изысканий,

процедурные вопросы, форма документации, а также размер платы

за проведение государственной экспертизы, регламентируются

правовыми актами Правительства Российской Федерации и

Минрегиона России, включая:

- Положение о составе разделов проектной документации и

требования к их содержанию, утвержденное Постановлением

Правительства Российской Федерации № 87 от 16 февраля 2008

года;

- Положение об организации и проведении государственной

экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства

Российской Федерации № 145 от 5 марта 2007 года;

- Постановление Правительства Российской Федерации № 20

Об инженерных изысканиях для подготовки проектной

документации,

строительства,

реконструкции

объектов

капитального строительства от 19 января 2006 года;

- Приказ Минрегиона России № 62 Об утверждении критериев

отнесения проектной документации к типовой проектной

документации, а также к модифицированной типовой проектной

документации, не затрагивающей конструктивных и других

395

характеристик надежности и безопасности объектов капитального

строительства от 9 июля 2007 года;

- иные документы.

Примечательно, что для с т р о и т е л ь н о й д о к у м е н т а ц и и

российское строительное законодательство не оговаривает степень

проработки, которая является необходимой и достаточной для

проведения оценки ее соответствия требованиям строительного

законодательства. В Градостроительном кодексе Российской

Федерации, в контексте экспертной проверки строительной

документации используется термин

«проектная документация».

Статья

48 Градостроительного кодекса дает следующее

определение термину проектная документация: «документация,

содержащая материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и

определяющая архитектурные, функционально-технологические,

конструктивные и инженерно-технические решения для

обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального

строительства, их частей, капитального ремонта, если при его

проведении

затрагиваются

конструктивные

другие

характеристики надежности и безопасности объектов капитального

строительства» [Закон РФ 190-2004]. Градостроительный кодекс

однако не устанавливает степень детализации проектной

документации, ограничившись только указанием на то, что ее

назначение заключается в о б е с п е ч е н и и строительного

производства. Положение о составе разделов строительной

документации и требования к их содержанию

- акт

Правительства России, разработанный в развитие статьи

Градостроительного кодекса

- содержит пункт, который

проливает свет на степень детализации строительной

документации,

которая требуется для проведения оценки

соответствия документации в рамках государственной экспертизы

[Правительство РФ № 87-2008]:

396

Из вышеприведенного положения следует вывод о том, что под

термином

«п р о е к т н а я д о к у м е н т а ц и я », в трактовке

современного российского строительного законодательства,

подразумевается не любая строительная документация, а только

документация, содержащая проектные решения в степени

проработки, предшествующей р а б о ч е й документации, в

которой эти проектные решения реализуются (детализируются).

Для целей экспертной проверки строительной документации,

проводимой перед получением разрешения на строительство, это

означает то, что строительная документация в России проходит

процедуру государственной экспертизы в степени готовности,

которую межгосударственный стандарт ГОСТ 21.101-97, Основные

требования к проектной и рабочей документации, определяет как

стадию проект (П).

Также следует обратить внимание на то, что не требуется

предварительное согласование представляемой для проведения

государственной экспертизы строительной документации с

организациями,

осуществляющими

эксплуатацию

сетей

коммунального инженерно-технического обеспечения.

(Это

согласование требуется провести перед подачей застройщиком

заявления на получение разрешения на строительство.) Для

земель особо охраняемых природных территорий предусмотрен

специальный порядок государственной экспертизы проектов.

Заявителю может быть отказано в приеме строительной

документации на рассмотрение. Основания для отказа

регламентированы законодательством и включают такие причины,

как некомплектность документации, отсутствие результатов

инженерных изысканий, несоблюдение формы представления

документации и иные основания.

Экспертная оценка соответствия строительной документации

занимает, как правило, не более трех месяцев, в зависимости от

сложности объекта.

Результатом

экспертной

проверки

строительной документации является заключение о соответствии

(положительное заключение) или заключение о несоответствии

(отрицательное заключение). Срок истечения заключений

государственной экспертизы не установлен.

В случае обнаружения нормативных несоответствий, строительная

документация возвращается заявителю

- застройщику или его

уполномоченному представителю - для устранения выявленных

недостатков. Исправленный проект может быть представлен

заявителем для проведения повторной оценки соответствия.

397

Повторному проведению экспертизы также подлежат прошедшие

государственную экспертизу проекты, в которые после выдачи

положительного заключения экспертизы были внесены изменения,

затрагивающие конструктивную надежность и безопасность

объекта. Такие проекты проверяются на соответствие только в

части вышеуказанных изменений с учетом совместимости

предлагаемых проектных решений с одобренными ранее.

Отрицательное заключение государственной экспертизы может

быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке.

Государственная

экспертиза

строительной

документации

осуществляется за счет средств заявителя, который должен

оплатить услуги экспертного органа независимо от результата

государственной экспертизы.

Положительное заключение г о с у д а р с т в е н н о й экспертизы

является условием получения разрешения на строительство. В

настоящее время, органы власти, выдающие разрешения на

строительство,

не

признают

заключения

н е г о с у д а р с т в е н н о й экспертизы в качестве адекватной

альтернативы заключениям, выдаваемым в рамках обязательной

государственной проверки строительной документации для

объектов,

для

которых

предусмотрена

обязательная

государственная проверка строительной документации.

РАЗРЕШЕНИЕ НА СТРОИТЕЛЬСТВО

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет

разрешение на строительство как «документ, подтверждающий

соответствие

проектной

документации

требованиям

градостроительного плана земельного участка и дающий

застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию

объектов капитального строительства, а также их капитальный

ремонт» [Закон РФ 190-2004].

ОБЪЕКТЫ РАЗРЕШЕНИЯ

Законодательство предусматривает обязательное получение

разрешения на строительство и переделку

(реконструкцию)

объектов капитального строительства. Разрешение может быть

398

получено на весь период строительства или реконструкции, или

только на отдельные этапы. Обязательное получение разрешения

на строительство также требуется на осуществление капитального

ремонта объекта, если ремонт затрагивают конструктивные и

другие характеристики надежности и безопасности объекта.

Выдача разрешения на строительство не требуется для следующих

категорий объектов:

- гаражи на земельном участке, предоставленном физическому

лицу для целей, не связанных с осуществлением

предпринимательской деятельности;

- постройки на земельном участке, предоставленном для

ведения садоводства или дачного хозяйства;

- объекты некапитального строительства

(киоски, навесы и

проч.);

- постройки вспомогательного использования;

- любые объекты капитального строительства и/или их части,

подвергаемые переделке, если планируемая переделка не

затрагивает конструктивные и другие характеристики их

надежности и безопасности и не превышает предельные

параметры, установленные градостроительным регламентом.

Вышеприведенный перечень объектов, для строительства,

реконструкции и капитального ремонта которых не требуется

разрешения на строительство, не является исчерпывающим. В

дополнение,

законодательство

субъектов

Российской

Федерации о

градостроительной

деятельности

может

устанавливать иные случаи, в которых получение разрешения на

строительство не требуется.

УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОРГАНЫ

В Российской Федерации рассмотрение заявлений о выдаче

разрешений на строительство может осуществляться на всех

уровнях государственной власти. Соответственно, разрешение на

строительство может быть выдано

(а) федеральным органом

исполнительной власти,

(б) органом исполнительной власти

субъекта Российской Федерации или

(в) органом местного

399

самоуправления «в соответствии с их компетенцией» [Закон РФ

190-2004].

Федеральным органом, уполномоченным выдавать разрешения на

строительство от лица Российской Федерации, является Минрегион

России.

На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного

самоуправления, уполномоченным органом по выдаче

разрешений на строительство является, как правило, учреждение

регионального или местного органа исполнительной власти,

отвечающее за вопросы строительного надзора и контроля или

планирования и развития территории данного административно-

территориального образования. К примеру, в Ленинградской

области, которая является субъектом Российской Федерации, таким

органом является Комитет государственного строительного

надзора и государственной экспертизы Ленинградской области. В

городе Перми, который является муниципальным образованием,

выдачей разрешений на строительство занимается Департамент

планирования и развития территории города Перми.

Определение области компетенции того или иного органа власти

является одним из наиболее запутанных аспектов в практике

получения разрешений на строительство

России.

Землеустройство является основным принципом, согласно

которому определяется орган, уполномоченный выдавать

разрешение на строительство на том или ином участке земли. Для

того, чтобы определить орган, в который регулируемый субъект

должен подавать заявление с просьбой о выдаче разрешения на

строительство,

необходимо выяснить

административную

подчиненность рассматриваемого участка земли. К примеру, за

получением разрешения на строительство на земельном участке,

который находится под контролем федерального правительства,

застройщику следует обращаться не в орган местного

самоуправления, на территории которого располагается данный

участок земли, а в уполномоченный федеральный орган, поскольку

эта земля находится в пределах компетенции федерального

правительства.

Соответственно,

если

земля

является

муниципальной,

за разрешением следует обращаться в

уполномоченный орган местного самоуправления.

Хождение по кругу для регулируемого субъекта начинается там,

где в практике землеустройства и землепользования существуют

изъяны административного характера, землевладение не

установлено или оспаривается, или земля не охвачена

400

градостроительной документацией. Так, если на земельный участок

распространяется действие градостроительного регламента,

разрешение на строительство выдается органом местного

самоуправления по месту нахождения такого земельного участка.

Однако в случае, если на земельный участок не распространяется

действие градостроительного регламента или для данного

земельного

участка

градостроительный

регламент

не

предусмотрен,

разрешение на строительство

выдается

федеральным органом исполнительной власти или органом

исполнительной власти субъекта Российской Федерации…или, в

случе отсутствия компетенции у вышестоящих органов власти,

субъект регулирования возвращается на низший уровень пирамиды

власти - в орган местного самоуправления.

С целью стимулирования разработки правил землепользования и

застройки местными органами власти, установлен запрет на выдачу

разрешений на строительство при отсутствии правил

землепользования и застройки за исключением строительства,

реконструкции и капитального ремонта объектов на земельных

участках,

на которые не распространяется действие

градостроительных регламентов или для которых не

устанавливается градостроительные регламенты и в иных,

предусмотренных федеральными законами случаях. По

умолчанию,

действие

градостроительного

регламента

«распространяется в равной мере на все земельные участки и

объекты капитального строительства, расположенные в пределах

границ территориальной зоны, обозначенной на карте

градостроительного зонирования»

[Закон РФ

190-2004].

Исключение составляют следующие земельные участки:

- территории памятников и ансамблей, являющиеся предметом

охраны согласно законодательству Российской Федерации об

охране объектов культурного наследия;

- территории общего пользования;

- территории, занятые линейными объектами;

- земли, выделенные для добычи полезных ископаемых.

Градостроительные регламенты «не устанавливаются для земель

лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель

запаса, земель особо охраняемых природных территорий

(за

исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и

курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель

401

сельскохозяйственного

назначения,

земельных

участков,

расположенных в границах особых экономических зон» [Закон РФ

190-2004].

Зачастую инвесторы сталкиваются с проблемой нежелания

местных властей продавать землю. Вместо продажи, инвестору

предлагается арендовать землю на ограниченный срок, что

существенно снижает привлекательность долговременных

инвестиций. Такая практика предоставления земли в пользование,

вместе с отсутствием адекватных законодательных гарантий

сохранности инвестиций, является сдерживающим фактором для

развития в России цивилизованного рынка недвижимости и

инструментов

долгосрочного

ипотечного

кредитования,

использующих землю в качестве залога.

Процедуры выдачи разрешений в целом формализованы и формы

разрешительной документации стандартизированы на всех уровнях

власти - федеральном, региональном и местном - и базируются на

положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации и

документах, утвержденных Правительством России.

ПОРЯДОК ПОЛУЧЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЯ НА СТРОИТЕЛЬСТВО

Для получения разрешения на строительство, застройщику следует

подать заявление в орган соответствующего уровня власти

—

федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной

власти субъекта Российской Федерации или орган местного

самоуправления

— уполномоченный выдавать разрешения на

строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие

документы:

- правоустанавливающие документы на земельный участок;

- градостроительный план земельного участка;

строительная документация

(на стадии проектной

проработки), которая включает пояснительную записку; схемы

планировочной организации земельного участка; схемы,

отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном

оборудовании; сводный план сетей инженерно-технического

обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого

объекта капитального строительства к сетям инженерно-

технического обеспечения; проект организации строительства;

402

проект организации работ по сносу или демонтажу объекта или его

части;

- положительное заключение государственной экспертизы

строительной документации (только для объектов, для которых

предусмотрено

проведение

государственной

экспертизы

строительной документации);

- положительное заключение государственной экологической

экспертизы строительной документации (только для объектов, для

которых

предусмотрено

проведение

государственной

экологической экспертизы строительной документации);

- официально полученное разрешение на отклонение от

предельных параметров разрешенного строительства или

реконструкции;

- согласие всех правообладателей объекта капитального

строительства в случае реконструкции такого объекта.

К заявлению также может прилагаться положительное заключение

негосударственной

экспертизы

строительной

документации.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению на получение

разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного

строительства,³¹ существенным образом упрощен. Поскольку

подготовка строительной документации для таких объектов не

требуется,

застройщику

следует

предоставить

только

правоустанавливающие документы на земельный участок,

градостроительный план земельного участка и схему

планировочной организации земельного участка с обозначением

места размещения объекта.

На рассмотрение заявления и выдачу разрешения (или отказ в

выдаче разрешения) уполномоченному органу власти отводится 10

дней со дня получения заявления. При отказе в выдаче разрешения

должны быть указаны причины отказа. Отказ в выдаче разрешения

на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном

порядке.

За выдачу разрешений на строительство плата не взимается.

³¹ Объект индивидуального жилищного строительства - «отдельно стоящий жилой дом с количеством

этажей не более чем три, предназначенный для проживания одной семьи» [Закон РФ 190-2004].

403

В течение трех дней после выдачи разрешения на строительство,

выдавший разрешение орган направляет копию разрешения в орган

исполнительной власти, уполномоченный

на проведение

инспекционных проверок объекта в процессе строительства,

реконструкции или капитального ремонта объекта. Копия

разрешения на строительство направляется органу строительного

контроля только в том случае, если законодательством

предусмотрено обязательное проведение инспекционных проверок

объекта. Застройщик/заказчик, со своей стороны, обязан не позднее

чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции

или капитального ремонта объекта направить в соответствующий

орган строительного контроля извещение о начале строительства,

реконструкции или капиатального ремонта объекта.

Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный

проектом организации строительства объекта. В связи с тем, что

для объектов индивидуального жилищного строительства не

требуется разработка строительной документации и проект

организации строительства, то срок действия разрешения на

строительство таких объектов составляет 10 лет. Разрешение на

строительство может быть продлено на основании заявления

застройщика.

Помимо разрешений на строительство, местные органы власти

также имеют право устанавливать и выдавать подрядчикам

разрешения на производство строительно-монтажных работ в

целом по объекту или на их отдельные виды, в частности, земляные

и буровые работы

(в том числе в охранной зоне линейных

сооружений), работы по строительству/ремонту подземных

инженерных сооружений и коммуникаций, или работы, влекущие

закрытие движения транспорта на автомобильных дорогах общего

пользования города или поселка. Для получения разрешения на

производство работ, от подрядчика может потребоваться

предоставление проекта работ, топографической съемки участка

работ и других документов. Разрешение на производство работ

выдается, как правило, на срок выполнения работ,

предусмотренный проектом. В отдельных административно-

территориальных образованиях, разрешение на строительство

одновременно является разрешением на производство строительно-

монтажных работ.

404

ИНСПЕКЦИОННЫЕ ПРОВЕРКИ

Градостроительный кодекс Российской Федерации и технический

регламент

«О безопасности зданий и сооружений»

предусматривают обязательную и добровольную оценку

соответствия зданий и сооружений строительной документации и

требованиям строительного законодательства на стадии

строительства, реконструкции и капитального ремонта объекта.

Как указывалось выше, сложившаяся в России практика

применения терминов «надзор» и «контроль» вносит определенную

путаницу в картину надзорно-контролирующей деятельности и

затрудняет описание деятельности субъектов посредством

законодательно закрепленной терминологии. Так, в российском

законодательстве процесс инспекционной проверки объектов

уполномоченным

государственным

органом

назван

«государственным строительным надзором». Это сбивает с толку,

поскольку под

«надзором» закон все же подразумевает не

надзорную, а к о н т р о л и р у ю щ у ю деятельность, связанную с

плановым, целевым посещением конкретного объекта с целью

проведения его проверки согласно утвержденной программе

проверок. В поддержу этого довода также можно привести тот

факт, что программа проверок является инструментом

к о н т р о л я , поскольку она разрабатывается не применительно к

зданиям и сооружениям как категории объектов, а формулируется

должностным лицом контролирующего органа специально для

конкретного объекта

«с учетом конструктивных и иных

особенностей объекта…и выполнения работ по его строительству,

реконструкции, капитальному ремонту, условий последующей

эксплуатации, а также других факторов, подлежащих учету в

соответствии с требованиями технических регламентов (норм и

правил), иных нормативных правовых актов и проектной

документации» [Правительство РФ № 54-2006].

Отсутствие согласованности в терминах ведет к появлению

терминологических казусов. К примеру, согласно техническому

регламенту «О безопасности зданий и сооружений» «авторский

надзор» - это «к о н т р о л ь лица, осуществившего подготовку

проектной документации, за соблюдением в процессе

строительства требований проектной документации» [Закон РФ

191-2004]. Следует признать, что подобные умозаключения

(«надзор - это контроль») вносят путаницу в терминологическую

базу строительной отрасли и затрудняют гармонизацию

строительного законодательства с законодательством торговых

партнеров страны. На проблему несогласованности национальной

405

терминологии в области технического регулирования указывали

многочисленные докладчики на Международной конференции

«Техрегулирование 2012: Инструментарий формирования единого

экономического пространства», проводившейся в Москве 25 марта

2010 года под эгидой Таможенного союза России, Казахстана и

Беларуси.

Добровольная

оценка

соответствия

предусматривает

сопровождение объекта проектировщиком

(автором проекта) в

процессе строительства, переделки или капитального ремонта

объекта. Деятельность проектировщика по осуществлению

добровольной оценки соответствия происходит

«в порядке,

установленном законодательством Российской Федерации» [Закон

РФ

384-2009], однако этот порядок в ныне действующих

законодательных актах не уточняется. Сложившаяся практика

использования услуг проектировщика по сопровождению проектов

на стадии их реализации заключается в том, что проектировщик, по

договору с застройщиком, осуществляет контроль соответствия

объекта строительной документации и отчитывается перед

застройщиком по результатам проведенных проектировщиком

инспекционных проверок объекта.

Обязательную оценку соответствия зданий и сооружений в

процессе их строительства, переделки или капитального ремонта

можно разбить на две категории:

- н е г о с у д а р с т в е н н ы й строительный контроль;

- г о с у д а р с т в е н н ы й строительный контроль.

Принципиальное отличие этих категорий оценки друг от друга

заключается в том, что проведение негосударственного

строительного контроля требуется для всех без исключения

объектов капитального строительства, в то время как

государственный строительный контроль проводится только

применительно к объектам, для которых предусмотрено

проведение

обязательной

государственной

экспертизы

строительной документации.

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОИТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ

Согласно российскому законодательству, негосударственный

строительный контроль осуществляется в обязательном порядке

силами р е г у л и р у е м о г о субъекта. Уполномоченным органом

406

строительного контроля в рамках этой формы оценки соответствия

зданий и сооружений является

«лицо, осуществляющее

строительство». Этим лицом может быть (а) владелец земельного

участка

(застройщик/заказчик)

или

(б)

привлекаемый

застройщиком/заказчиком специалист, оказывающий договорные

услуги строительного подряда на основании официально

выданного свидельства о допуске [Закон РФ 190-2004].

Кроме этого, застройщику/заказчику позволено по своей

инициативе привлекать к процессу строительного контроля

проектировщика, который, однако, в рамках обязательного

негосударственного строительного контроля не является

уполномоченным органом. В этом смысле, проектировщик

является уполномоченным лицом в рамках д о б р о в о л ь н о й

оценки соответствия, описанной выше.

В рамках негосударственного строительного контроля,

законодательство обязывает лицо, осуществляющее строительство,

проводить строительный контроль с целью «проверки соответствия

выполняемых работ проектной документации, требованиям

технических регламентов, результатам инженерных изысканий,

требованиям градостроительного плана земельного участка» [Закон

РФ 190-2004].

Поскольку контроль осуществляется р е г у л и р у е м ы м

субъектом, эту форму оценки соответствия можно было бы назвать

самосертификацией, где роль декларации соответствия выполняет

подписанный застройщиком

(или подрядчиком, от лица

застройщика)

«документ,

подтверждающий соответствие

построенного, реконструированного или отремонтированного

здания или сооружения проектной документации»³² [Закон РФ 384-

2009]. Следует оговориться, однако, что самосертификация имеет

ограниченную область применения в российской разрешительной

практике в области строительства. А именно, ее результаты

признаются уполномоченными органами государственной власти

как д о с т а т о ч н о е основание для выдачи разрешения на ввод

объекта в эксплуатацию только в том случае, если

рассматриваемый объект капитального строительства не является

предметом обязательного г о с у д а р с т в е н н о г о строительного

контроля. Если объект подлежит обязательной инспекционной

проверке уполномоченным государственным органом, тогда

³² Эта форма подтверждения соответствия не применяется в отношении объектов индивидуального

жилищного строительства, поскольку их нормативное соответствие подтвержать не требуется в любой

форме.

407

вышеуказанная

декларация

соответствия

становится

недостаточным условием выдачи разрешения на эксплуатацию

объекта; застройщик в обязательном порядке должен представить в

разрешительный орган заключение о соответствии, официально

выданное застройщику уполномоченным государственным

органом в области строительного контроля.

Помимо оценки соответствия объекта требованиям безопасности,

российское

законодательство

накладывает

на

застройщика/заказчика и действующего от его лица подрядчика

обязанность по обеспечению контроля качества применяемых

строительных материалов

[Закон РФ

190-2004]. В контексте

исполнения этой обязанности, ответственность за проверку

наличия для применяемых материалов и изделий сертификатов

соответствия или иных свидетельств, подтверждающих

нормативное соответствие материала или изделия

(включая

паспорта, декларации соответствия, протоколы испытаний),

возлагается на «лицо, осуществляющее строительство».

Приемка заказчиком/застройщиком законченного объекта и

оформление декларации соответствия объекта строительному

законодательству и строительной документации является одним из

условий готовности объекта к проведению итоговой

инспекционной

проверки

объекта

государственным

контролирующим органом.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОИТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ

Государственный строительный контроль является формой оценки

соответствия зданий и сооружений строительной документации и

требованиям строительного законодательства, технических

регламентов, строительных норм и правил, стандартов и других

нормативных актов в области строительства. Проведение этой

формы контроля в Российской Федерации применяется только к

объектам капитального строительства, для которых предусмотрено

проведение

обязательной

государственной

экспертизы

строительной документации.³³

³³ Это утверждение однако не совпадает с официальным разъяснением Ростехнадзора по применению

постановления правительства Российской Федерации № 54 «О государственном строительном надзоре в

Российской Федерации» от 1 февраля 2006 года, согласно которому обязательность государственного

строительного контроля распространяется на в с е объекты капитального строительства - строящиеся,

реконструируемые и подвергаемые капитальному ремонту, который затрагивает конструктивные и

другие характеристики надежности и безопасности объекта - вне зависимости от того обстоятельства,

408

Проверка объектов проводится уполномоченными органами

государственного строительного контроля на стадии строительства,

реконструкции и капитального ремонта объектов. Проведение

органом государственного строительного контроля инспекционных

проверок зданий и сооружений на стадии их эксплуатации

российским законодательством не предусмотрено.

К предметной области государственного строительного контроля

не относится проверка изготовления строительных материалов,

изделий и конструкций. Соответственно, государственный орган

строительного контроля не имеет полномочий выдавать

предписания

изготовителям

строительной

продукции,

применяемой в зданиях и сооружениях. Тем не менее, орган

государственного контроля имеет рычаги воздействия на

п о р я д о к применения строительных материалов, изделий и

конструкций на строительной площадке. Дело в том, что

ответственность за контроль качества применяемых в

строительстве

материалов,

проводимый

рамках

н е г о с у д а р с т в е н н о г о строительного контроля, возложен

Градостроительным кодексом на лицо, осуществляющее

строительство. Согласно Положению об осуществлении

государственного строительного надзора в Российской

Федерации,

«должностным лицом органа государственного

строительного

надзора

проверяется...соблюдение

порядка

проведения строительного контроля» [Правительство РФ № 54-

2006], где под

«строительным контролем» имеется в виду

обязательный негосударственный строительный контроль силами

регулируемого субъекта. Соответственно, орган государственного

строительного контроля вправе проверить соблюдение порядка

проведения контроля качества строительных материалов, изделий и

конструкций, проводимого застройщиком или подрядчиком и, в

случае несоблюдения указанного порядка, выдать лицу,

осуществляющему негосударственный строительный контроль,

предписание об устранении такого нарушения.

Полномочия в области проведения обязательной государственной

экспертизы строительной документации между строительными

надзорно-контролирующими органами различного уровня

требуется ли в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации проведение в

отношении строительной документации таких объектов государственной экспертизы или не требуется.

Согласно этому же разъяснению, проведение обязательного государственного строительного контроля

также требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального

строительства, для которых не требуется подготовка строительной документации. (К таким объектам

относятся отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для

проживания одной семьи.)

409

разграничены в соответствии с компетенцией федеральных органов

власти и органов субъектов Российской Федерации. К примеру,

помимо объектов других категорий, к компетенции федеральных

органов власти относятся особо опасные, технически сложные и

уникальные объекты. Соответственно, строительный контроль

таких объектов осуществляется уполномоченным федеральным

контролирующим органом.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти

в области строительного контроля является Федеральная служба

по экологическому, технологическому и атомному надзору

(Ростехнадзор),³⁴ входящая в состав Министерства природных

ресурсов и экологии Российской Федерации. Ростехнадзор является

многопрофильным органом центральной власти в области надзора

и контроля. Помимо выполнения надзорно-контролирующих

функций в области гражданского строительства, Ростехнадзор

также является органом государственного регулирования

безопасности при использовании атомной энергии; специально

уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

органом государственного горного надзора; специально

уполномоченным государственным органом в области

экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

органом государственного энергетического надзора; специально

уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Кроме этого, на Ростехнадзор возложены функции надзора и

контроля исполнения законодательства в области охраны труда и

техники безопасности при производстве строительно-монтажных и

ремонтных работ на объектах капитального строительства. Эту

деятельность Ростехнадзор осуществляет, руководствуясь

Трудовым кодексом Российской Федерации, ведомственными

инструкциями и техническими нормами в области охраны труда и

техники безопасности.

Ростехнадзор располагает сетью территориальных органов,

которые на местах проводят инспекционные проверки зданий и

сооружений в процессе их строительства, переделки и

капитального

ремонта.

Руководство

деятельностью

³⁴ До

2006 года функции строительного контроля находились в ведении ныне упраздненного

Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству

(Росстрой).

Нынешний правопреемник Агентства - Министерство регионального развития Российской Федерации

- в настоящее время не обладает полномочиями в области строительного контроля зданий и

сооружений.

410

территориальных

органов

осуществляет

Управление

строительного и общепромышленного надзора Ростехнадзора.

Следует обратить внимание на тот факт, что Ростехнадзор не

обладает полномочиями на проведение проверок, по своей

инициативе или по поступившим жалобам и выдачу и контроль

исполнения предписаний об устранении нарушений, выявленных в

зданиях и большинстве сооружений на стадии их

э к с п л у а т а ц и и . Ответственность за обеспечение и контроль

безопасности эксплуатируемого здания или сооружения лежит

целиком на владельце и уполномоченных им лицах,

осуществляющих эксплуатацию объекта. В случае поступления

жалоб от потребителей или иных лиц о несоблюдении норм на

стадии эксплуатации объекта, рассмотрение и проверка жалоб

осуществляется иными органами власти, которые неподконтрольны

Ростехнадзору. Исходя из этого, Ростехнадзор нельзя

классифицировать как н а д з о р н ы й орган по отношению к

зданиям и сооружениям (за исключением сооружений, для которых

предусмотрено проведение обязательных проверок на стадии

эксплуатации).

Его

функции

носят

исключительно

контролирующий характер, поскольку направлены на конкретные

объекты капитального строительства, проверка которых заранее

запланирована и проводится по программе проверок,

разработанной для данного объекта. С другой стороны, по

отношению к отдельным категориям сооружений, Ростехнадзор

выступает одновременно в роли надзорного и контролирующего

органа. Примером таких сооружений являются подъемники, лифты,

экскалаторы, электрические и тепловые установки и сети

(за

исключением бытовых), объекты атомной энергетики.

Ростехнадзор не только осуществляет оценку соответствия

монтажа этих объектов требованиям проекта, но и продолжает

осуществлять надзор и контроль соответствия этих объектов

требованиям безопасности на стадии их эксплуатации.

Инспекционную проверку объектов обороны и национальной

безопасности осуществляют уполномоченные учреждения

Министерства обороны, Федеральной службы безопасности,

Федеральной службы охраны Российской Федерации.

Государственный строительный контроль соответствия объектов,

которые не относятся к компетенции федеральных органов власти,

осуществляется уполномоченными надзорно-контролирующими

органами субъектов Российской Федерации. Строительные

надзорно-контролирующие органы субъектов федерации не

являются учреждениями Ростехнадзора и формально ему не

411

подчиняются. Структура исполнительных органов государственной

власти субъекта Российской Федерации

- включая органы,

уполномоченные

на

осуществление

государственного

строительного контроля

- определяется высшим должностным

лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с

конституцией или уставом субъекта Российской Федерации.

В дополнение, высшее должностное лицо субъекта Российской

Федерации

вправе

наделить

соответствующий

орган

исполнительной власти субъекта Российской Федерации более

широкими полномочиями, которые могут выходить за рамки

строительного контроля. Реализация этого права просматривается в

структуре исполнительных органов власти различных субъектов

Российской Федерации.

Примером органа субъекта федерации, полномочия которого не

ограничены только проведением инспекционных проверок

объектов капитального строительства, является Комитет

государственного строительного надзора города Москвы

(Мосгосстройнадзор).

Деятельность

Мосгосстройнадзора

регламентируется федеральным и городским законодательством, в

частности, Уставом города и Положением о Комитете

государственного строительного надзора города Москвы,

принятым Постановлением Правительства Москвы № 311-ПП от 2

мая

2006

года, согласно которому Мосгосстройнадзор

уполномочен выдавать разрешения на строительство и

контролировать соблюдение сроков строительства согласно

выданного разрешения; проводить инспекционные проверки

зданий и сооружений

(включая объекты инженерной и

транспортной инфраструктуры) на стадии их строительства,

реконструкции или капитального ремонта; выдавать регулируемым

субъектам предписания об устранении выявленных нарушений и

контролировать исполнение предписаний; привлекать нарушителей

к административной ответственности, предъявлять претензии и

иски; выдавать заключения о соответствии построенного,

реконструированного, отремонтированного объекта требованиям

технических регламентов и строительной документации; выдавать

разрешения на ввод объектов в эксплуатацию. В процессе

исполнения своих обязанностей, Мосгосстройнадзор проводит,

при необходимости, экспертную оценку, обследования,

лабораторные и иные испытания выполняемых работ и

применяемых строительных материалов, изделий и конструкций.

Кроме этого, Мосгосстройнадзор осуществляет регистрацию

должностных лиц, ответственных за производство строительно-

412

монтажных работ, за добровольный строительный контроль от

лица подрядной организации, за технический надзор заказчиком, за

авторский надзор проектной организацией в соответствии с

приказом по организации и представленными сведениями о

квалификации. К полномочиям Мосгосстройнадзора также

относится контроль состояния строительных площадок и культуры

строительного производства. Следует обратить внимание на то, что

Мосгосстройнадзор не уполномочен осуществлять экспертную

проверку строительной документации и результатов инженерных

испытаний. Эта функция возложена на другое городское ведомство

- Москомэкспертизу.

Другим примером органа субъекта Российской Федерации,

уполномоченного в области государственного строительного

контроля, является Комитет государственного строительного

надзора и государственной экспертизы Ленинградской области.

Комитет является органом исполнительной власти в составе

администрации Ленинградской области, которая является

субъектом Российской Федерации. Перечень обязанностей

Комитета является показательным примером различий между

субъектами федерации в организации надзорно-контролирующей

деятельности. В отличие от Москвы, в Ленинградской области все

надзорно-контролирующие функции сосредоточены в руках одного

ведомства

- вышеуказанного Комитета государственного

строительного надзора и государственной экспертизы

Ленинградской области. Комитет осуществляет свою

деятельность непосредственно и через подведомственное

государственное автономное учреждение

(ГАУ) Управление

государственной экспертизы Ленинградской области во

взаимодействии с иными органами исполнительной власти

Ленинградской области, федеральными органами исполнительной

власти, Законодательным собранием Ленинградской области,

органами государственной власти иных субъектов Российской

Федерации, федеральными органами и органами местного

самоуправления Ленинградской области.

Финансирование и материально-техническое обеспечение

деятельности уполномоченных органов субъектов Российской

Федерации осуществляются, как правило, за счет средств бюджета

субъекта федерации. Несмотря на то, что надзорно-

контролирующие органы субъектов федерации являются

юридически независимыми от соответствующих федеральных

органов,

Федеральная

служба

по

экологическому,

технологическому

и атомному надзору уполномочена

413

Постановлением Правительства России организовать научно-

методическое

обеспечение

надзорно-контролирующей

деятельности

уполномоченных органов

всех

уровней

государственной власти Российской Федерации [Правительство РФ

№ 54-2006]. Примером документа, который устанавливает

методику проведения инспекционных проверок, проводимых в

рамках государственного строительного контроля, является РД 11-

04-2006 Порядок проведения проверок при осуществлении

государственного строительного надзора и выдачи заключений о

соответствии

построенных,

реконструированных,

отремонтированных

объектов капитального строительства

требованиям технических регламентов

(норм и правил), иных

нормативных правовых актов и проектной документации,

утвержденный приказом Ростехнадзора. Требования этого

документа являются обязательными для сотрудников федеральных

надзорно-контролирующих органов, в то время как для

соответствующих органов субъектов Российской Федерации этот

документ носит характер рекомендательного.

Органы местного самоуправления в Российской Федерации в

настоящее время не обладают полномочиями на осуществление

государственного строительного контроля. Вместе с тем, местные

органы играют существенную роль в рассмотрении обращений,

жалоб и заявлений физических и юридических лиц о самовольных

постройках, созданных без получения необходимых разрешений

или с существенным нарушением градостроительных и/или

строительных норм и правил, а также об использовании объектов

недвижимости не по назначению, с нарушением правил

землепользования и застройки города или поселка. Местный орган

власти рассматривает обращение заявителя и принимает решение о

том, как реагировать на поступившее обращение. По вопросам,

отнесенным к компетенции местного органа власти, местные

власти самостоятельно принимают необходимые меры по

пресечению нарушений. В случае, если предмет обращения

находится за пределами полномочий местного органа власти,

обращение переадресуется в соответствующий федеральный или

региональный орган. Координация и взаимодействие органов

местного самоуправления с федеральными и региональными

инспекционными органами осуществляется путем обмена

информацией, представления информации по запросам, а также

путем проведения и участия в совещаниях, рабочих группах,

семинарах, совместных мероприятиях в области землепользования,

планирования и развития территории муниципального

образования.

414

ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ИНСПЕКЦИОННЫХ ПРОВЕРОК

Деятельность

уполномоченных

органов

области

государственного строительного контроля регламентируется

федеральным законодательством - Градостроительным кодексом

Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об

административных правонарушениях, техническими регламентами

Положением об осуществлении

государственного

строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным

Постановлением Правительства Российской Федерации № 54 от 1

февраля

2006

года.

В дополнение к федеральному

законодательству, на деятельность контролирующих органов

субъектов Российской Федерации оказывает существенное влияние

местное законодательство

- республиканская конституция

(или

устав субъекта федерации) и правовые акты региональных/местных

органов власти.

Порядок проведения инспекционных проверок устанавливается

нормативными документами, в частности, упомянутым выше РД

11-04-2006.

В рамках государственного

строительного

контроля,

инспекционные проверки проводятся на стадии строительства,

реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения.

В Российской Федерации принята уведомительная процедура

проведения инспекционных проверок. Перед началом производства

работ, застройщик или заказчик (или уполномоченное им лицо)

заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала

осуществления строительства, реконструкции, капитального

ремонта объекта капитального строительства, обязан направить в

орган государственного строительного контроля извещение о

начале таких работ. К извещению должны быть приложены

следующие документы:

- копия разрешения на строительство;

- комплект строительной документации (в стадии проектной

проработки) с сопроводительным письмом, в котором указан

перечень разделов проектной документации;

- копия документа о вынесении на местность линий отступа от

красных линий;

- общий и специальные журналы, в которых ведется учет

выполнения работ;

415

- положительное заключение государственной экспертизы

строительной документации (только для объектов, для которых

предусмотрено

проведение

государственной

экспертизы

строительной документации);

- копии приказов о назначении лиц, ответственных за

производство строительно-монтажных или ремонтных работ,

негосударственного строительного контроля и контроля со

стороны проектировщика объекта;

копии свидетельств саморегулируемых организаций,

подтверждающие допуск вышеуказанных ответственных лиц к

проектным, строительно-монтажным и ремонтным работам.

В процессе производства работ, сигналом для проведения

инспекционной проверки являются сроки завершения работ,

подлежащих обязательной проверке государственным органом

строительного контроля. Эти сроки устанавливаются, как правило,

в программе проверок. Если срок окончания таких работ не

совпадает со сроками, указанными в программе проведения

проверок, застройщик/заказчик обязан уведомить государственный

орган строительного контроля о завершении таких работ.

Застройщик или заказчик (или уполномоченное ими лицо) также

обязаны извещать государственные органы в области

строительного контроля о каждом случае возникновения

аварийных ситуаций на объекте в процессе его строительства,

переделки или капитального ремонта.

После окончании строительства, реконструкции, капитального

ремонта объектов капитального строительства проводится так

называемая итоговая проверка соответствия объекта требованиям

технических регламентов (и вытекающих из них технических норм

и правил), иных нормативных правовых актов и строительной

документации. Застройщик/заказчик обязан своевременно

известить орган государственного строительного контроля,

который уполномочен проводить итоговую проверку объекта, о

том, что объект готов к итогой проверке.

К проведению итоговой проверки застройщик/заказчик должен

основательно подготовиться, в частности

- привести в порядок строительную документацию в случае,

если в нее вносились изменения в процессе строительства,

переделки или ремонта объекта;

416

- произвести приемку объекта у подрядчика (для объектов,

возводимых/ремонтируемых по договору подряда);

- получить документы, подтверждающие соответствие объекта

техническим

условиям

организаций,

осуществляющих

эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения;

- выпустить декларацию (свидетельство) соответствия объекта

требованиям технических регламентов и строительной

документации за пописью лица, осуществляющего строительство;

- оформить акты приемки Ростехнадзором стационарно

установленных подъемно-транспорных механизмов;

- получить разрешения на пригодность к эксплуатации

установок электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения;

- подготовить исполнительную документацию (исполнительные

схемы, акты на скрытые работы, документы о качестве, журналы

производства работ, паспорта на установку инженерно-

технических устройств и оборудования и проч.).

Перед началом проверки, но не позднее, чем за 3 рабочих дня до ее

проведения, должностное лицо государственного строительного

надзорно-контролирующего

органа

уведомляет

застройщика/заказчика о проведении проверки. По результатам

проведения

итогой

проверки,

орган

государственного

строительного контроля выдает заключение о соответствии

«построенного, реконструированного, отремонтированного объекта

капитального строительства требованиям технических регламентов

(норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной

документации»

[Правительство РФ

№ 54-2006]. Заключение

выдается заказчику/застройщику, который затем использует его

для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Следует отметить, что практика проведения нестроительных

инспекций во время проведения строительно-монтажных и

ремонтных работ была прекращена в России в

2007 году.

Ростехнадзор

(в

пределах

компетенции федерального

правительства) и соответствующие контролирующие органы

субъектов федерации

(в пределах компетенции, отнесенной к

субъектам Российской Федерации) в настоящее время являются

единственными инспекционными органами, уполномоченными

проводить инспекционные проверки объектов капитального

строительства в процессе их строительства, переделки или ремонта.

На этих стадиях жизненного цикла объекта, Градостроительный

417

кодекс Российской Федерации не допускает проведение

инспекционных проверок объекта иными государственными

органами.

Вышесказанное однако не означает, что функции органа

строительного контроля ограничиваются только предметной

областью строительного контроля. Так, если при строительстве,

реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального

строительства предусмотрено осуществление государственного

строительного контроля, то орган строительного контроля также

осуществляет, в рамках государственного строительного контроля,

«государственный пожарный надзор, государственный санитарно-

эпидемиологический надзор, а также, за исключением случаев,

предусмотренных Градостроительным кодексом Российской

Федерации, государственный контроль в области охраны

окружающей среды (государственный экологический контроль)»

[Правительство РФ № 54-2006]. Это требование означает то, что в

рамках обязательного государственного контроля органы

государственного строительного контроля выступают в роли

консолидаторов инспекционных функций других органов. А

именно, объект подвергается комплексной проверке на

соответствие требованиям градостроительного и строительного

законодательства и иным требованиям, включая санитарно-

эпидемиологические и экологические требования, требования

государственной охраны объектов культурного наследия,

требования пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и

иной безопасности. При оценке соответствия объекта,

государственный надзорно-контролирующий орган в области

строительства также принимает во внимание нормативные акты

органов государственного пожарного надзора, государственного

санитарно-эпидемиологического

надзора,

государственного

контроля в области охраны окружающей среды, государственного

контроля в области охраны труда и иных органов государственного

контроля и надзора.

К нарушителям строительного законодательства применяются

меры согласно законодательству об административных

правонарушениях в области строительства. Следует уточнить, что

должностные лица строительных надзорно-контролирующих

органов не в праве самолично применять меры, предусмотренные

Кодексом Российской Федерации об административных

правонарушениях. Сотрудник надзорно-контролирующего органа

вправе составить протокол об административном правонарушении,

однако рассмoтрение дела об административном правонарушении

418

может быть осуществлено только в судебном порядке, в частности,

мировым судьей.

РАЗРЕШЕНИЕ НА ВВОД ОБЪЕКТА В ЭКСПЛУАТАЦИЮ

После завершения работ по строительству, реконструкции или

капитальному ремонту объекта, владельцу/застройщику требуется

получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Это

разрешение

«удостоверяет

выполнение

строительства,

реконструкции, капитального ремонта объекта капитального

строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на

строительство, соответствие построенного, реконструированного,

отремонтированного объекта капитального строительства

градостроительному плану земельного участка и проектной

документации» [Закон РФ 190-2004].

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается, как правило,

тем же органом, который выдал разрешение на строительство

рассматриваемого объекта капитального строительства. Этим

органом может быть федеральный орган исполнительной власти,

орган субъекта Российской Федедрации или орган местного

самоуправления.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти

по выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию объектов

капитального строительства, отнесенных к ведению Российской

Федерации, расположенных на земельных участках, на которые не

распространяется действие градостроительного регламента или для

которых градостроительный регламент не устанавливается, за

исключением объектов капитального строительства, в отношении

которых проведение государственной экспертизы строительной

документации и

(или) выдача разрешений на строительство

возложены на иные федеральные органы исполнительной власти,

является Министерство регионального развития Российской

Федерации. Субъектами федерации и органами местного

самоуправления созданы свои собственные учреждения,

уполномоченные выдавать разрешения на ввод объектов в

эксплуатацию в пределах компетенции соответствующего субъекта

федерации или органа местного самоуправления.

419

ПОРЯДОК ВЫДАЧИ РАЗРЕШЕНИЯ НА ВВОД ОБЪЕКТА В

ЭКСПЛУАТАЦИЮ

Порядок выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

установлен Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию заменило

ранее применявшийся метод проведения приемки объектов силами

государственных приемочных комиссий. На смену приемочной

проверке пришла итоговая инспекционная проверка, проводимая

государственным строительным контролирующим органом, а

приемочный акт был заменен на заключение о соответствии,

выдаваемое государственным контролирующим органом и

разрешение на на ввод объекта в эксплуатацию, выдаваемое

уполномоченным органом исполнительной власти.

Для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию,

застройщику требуется подать заявление в орган, ранее выдавший

разрешение на строительство рассматриваемого объекта. К

заявлению должны быть приложены следующие документы:

- правоустанавливающие документы на земельный участок;

- градостроительный план земельного участка;

- разрешение на строительство;

- акт приемки объекта заказчиком/застройщиком

(в случае

осуществления строительства, реконструкции, капитального

ремонта на основании договора подряда);

- декларация соответствия законченного объекта требованиям

технических регламентов, подписанная лицом, осуществляющим

строительство;

документ, подтверждающий соответствие параметров

построенного, реконструированного, отремонтированного объекта

капитального строительства строительной документации, в том

числе требованиям энергетической эффективности и требованиям

оснащенности объектов капитального строительства приборами

учета используемых энергетических ресурсов и подписанный

лицом, осуществляющим строительство, за исключением случаев

осуществления строительства, реконструкции, капитального

ремонта объектов индивидуального жилищного строительства;

- документы, подтверждающие соответствие построенного,

реконструированного, отремонтированного объекта капитального

420

строительства

техническим

условиям

организаций,

осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического

обеспечения (при их наличии);

схема, отображающая расположение построенного,

реконструированного, отремонтированного объекта капитального

строительства, расположение сетей инженерно-технического

обеспечения в границах земельного участка и планировочную

организацию земельного участка и подписанная лицом,

осуществляющим строительство;

- заключение государственного строительного контроля о

соответствии законченного объекта требованиям технических

регламентов и строительной документации, в том числе

требованиям энергетической эффективности и требованиям

оснащенности объекта капитального строительства приборами

учета используемых энергетических ресурсов

(для объектов, для

которых

законодательством

предусмотрено

проведение

государственного инспекционного контроля);

- заключение государственного экологического контроля (для

объектов, для которых законодательством предусмотрен

экологический контроль).

Документы, касающиеся энергетической эффективности, должны

содержать информацию о нормативных значениях показателей,

включенных в состав требований энергетической эффективности

объекта капитального строительства и о фактических значениях

таких показателей, определенных в отношении построенного,

реконструированного, отремонтированного объекта капитального

строительства в результате проведенных исследований, замеров,

экспертиз, испытаний, а также иную информацию, на основе

которой устанавливается соответствие такого объекта требованиям

энергетической эффективности и требованиям его оснащенности

приборами учета используемых энергетических ресурсов. При

строительстве,

реконструкции,

капитальном

ремонте

многоквартирного дома заключение

государственного органа

строительного контроля также должно содержать информацию о

классе энергетической эффективности многоквартирного дома,

определяемом в соответствии с законодательством об

энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (или отказ в выдаче

такого разрешения, с указанием причин отказа) должно быть

выдано в течение десяти дней со дня поступления заявления с

421

просьбой о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может

быть оспорен в судебном порядке.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием

для постановки объекта на государственный учет

(для вновь

построенных объектов) или внесения изменений в документы

государственного учета реконструированного объекта.

ПРЕСЕЧЕНИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

Российское

законодательство

предусматривает

наказание

субъектов в форме штрафов и административных мер за нарушения

требований строительной документации и нормативных

документов в области строительства; нарушения установленного

порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта

объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию;

нарушения, которые затрагивают конструктивные и другие

характеристики надежности и безопасности объектов капитального

строительства или их частей, а также безопасность строительных

конструкций,

участков

сетей

инженерно-технического

обеспечения; и нарушения, касающиеся выполнения инженерных

изысканий,

подготовки

строительной

документации,

строительства, реконструкции, капитального

ремонта без

свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с

нарушением минимально необходимых требований к выдаче

свидетельств о допуске к соответствующим видам работ.

В качестве примеров взысканий, предусмотренных Кодексом

Российской Федерации об административных правонарушениях,

можно привести следующие:

- Отсутствие положительного заключения государственной

экспертизы строительной документации влечет привлечение к

административной ответственности в виде штрафа для

юридических лиц - от 30 тыс. до 100 тыс. рублей.

- Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов

капитального строительства без разрешения на строительство

предусматривает штраф для юридических лиц от 500 тыс. до 1 млн.

Рублей, или административное приостановление деятельности на

срок до 90 суток.

422

- За нарушение сроков направления в орган государственного

строительного надзора извещения о начале строительства или

неуведомление о сроках завершения работ, которые подлежат

обязательной проверке, налагается штраф для юридических лиц от

100 тыс. до 300 тыс. рублей.

- Продолжение работ до составления актов об устранении

выявленных органом государственного строительного надзора

недостатков при строительстве наказывается штрафом для

юридических лиц от

50 тыс. до

100 тыс. Рублей, или

административное приостановление деятельности на срок до 90

суток.

ОЦЕНКА СООТВЕТСТВИЯ

АККРЕДИТАЦИЯ

Основные принципы, на которых базируется практика

аккредитации в России, сформулированы в Законе Российской

Федерации «О техническом регулировании»:

- единство системы и правил аккредитации;

- добровольность аккредитации;

- действие документа об аккредитации на всей территории

Российской Федерации;

- единство правил и методов испытаний и измерений при

проведении процедур о б я з а т е л ь н о й оценки соответствия;

- независимость органов по аккредитации и органов по

сертификации от производителей и потребителей, а также их

агентов;

- недопустимость совмещения одним органом полномочий на

аккредитацию и сертификацию;

- недопустимость совмещения полномочий государственного

надзорно-контролирующего органа и органа по сертификации;

423

- недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении

аккредитации и сертификации.

Особенность российской системы аккредитации заключается в том,

что она, во-первых, является з а к о н о д а т е л ь н о регулируемой

и, во-вторых, государство

(в лице Правительства Российской

Федерации) является единственным источником легитимности

аккредитующих органов. Согласно закону

«О техническом

регулировании»,

«Правительство

Российской

Федерации

определяет органы по аккредитации» и устанавливает «порядок и

критерии аккредитации органов по сертификации и испытательных

лабораторий» на основании «национальных стандартов, принятых

с учетом международных норм» [Закон РФ 184-2002].

АККРЕДИТАЦИЯ ИСПЫТАТЕЛЬНЫХ ЛАБОРАТОРИЙ И ОРГАНОВ ПО

СЕРТИФИКАЦИИ

Аккредитация органов по сертификации и испытательных

лабораторий, обслуживающих российский рынок, осуществляется с

целью подтверждения компетентности аккредитуемых субъектов и

обеспечения доверия изготовителей, продавцов и приобретателей к

деятельности органов по сертификации и испытательных

лабораторий. Аккредитация проводится на соответствие

требованиям национальных стандартов, разработанных на базе

стандартов ИСО/МЭК, включая ГОСТ Р ИСО/МЭК 65, ГОСТ Р

ИСО/МЭК 17011, ГОСТ Р ИСО/МЭК 17021, ГОСТ Р ИСО/МЭК

17025. В дополнение, аккредитация испытательных лабораторий

проводится в соответствии с ГОСТ Р 51000.4, в то время как

требования к аккредитации органов по сертификации продукции и

услуг сформулированы в ГОСТ Р 51000.6.

Координация проведения работ по аккредитации организаций,

осуществляющих деятельность по оценке соответствия, возложена

на Федеральное агентство Российской Федерации по

техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование),

которое также является аккредитующим органом в системе ГОСТ

Р. В аккредитационной деятельности Ростехрегулирование

руководствуется Положением об аккредитации органов по

сертификации и испытательных лабораторий

(центров),

выполняющих работы по подтверждению соответствия,

утвержденным постановлением Правительства Российской

Федерации № 163 от 24 февраля 2009 года.

424

Ростехрегулирование не является членом международных

организаций по сотрудничеству в области аккредитации

лабораторий ILAC и APLAC. От лица России, членом этих

организаций является Ассоциация аналитических центров

«Аналитика», работающая под эгидой Ростехрегулирования.

АККРЕДИТАЦИЯ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ

ПРОГРАММ

В России с 1997 года применяется государственная аккредитация

учебных и научных заведений, реализующих образовательные

программы в области начального, среднего и высшего

профессионального

образования

послевузовского

профессионального образования. Уполномоченным федеральным

органом исполнительной власти в области аккредитации является

Федеральная служба Российской Федерации по надзору в сфере

образования и науки

(Рособрнадзор), которая является

учреждением Министерства образования и науки Российской

Федерации. Субъекты Российской Федерации могут создавать свои

собственные аккредитационные органы.

Целью государственной

аккредитации

образовательных

учреждений является установление категории учреждения и

подтверждение уровня реализуемых образовательных программ и

их направленности, а также соответствия содержания и качества

подготовки

выпускников

минимальным

федеральным

государственным образовательным стандартам или федеральным

государственным требованиям. Государственная аккредитация

научных заведений проводится для подтверждения уровня

реализуемых образовательных программ, соответствия их

содержания минимальным федеральным государственным

требованиям, а также качества и уровня подготовки специалистов в

научных организациях.

По мнению российских специалистов, для России - огромной и

экономически неравномерно развитой страны

- единые

государственные образовательные стандарты, обеспечение

соблюдения которых является целью государственной

аккредитации, объективно необходимы для обеспечения

равномерного уровня образования в масштабах страны, что

является залогом мобильности квалифицированных трудовых

ресурсов. Государственная аккредитация образовательного

учреждения дает ему право выдавать дипломы

(аттестаты)

425

государственного образца. Порядок государственной аккредитации

установлен Положением о государственной аккредитации

образовательных учреждений и научных организаций,

утвержденным Постановлением Правительства Российской

Федерации

№ 522 от 14 июля 2008 года. Свидетельство об

аккредитации выдается на 5 лет.

Наряду с государственной аккредитацией, в российской системе

профессионального образования также существует система

негосударственной,

общественно-профессиональной

аккредитации,

целью

которой

является

признание

квалификационного уровня выпускников аккредитованного

учебного заведения общественными или профессиональными

организациями, союзами, ассоциациями, которые представляют

интересы

работодателей.

Появление

общественно-

профессиональной

аккредитации

стало

реакцией

профессионального сообщества на отсутствие в российской

системе государственного образования ответственности учебных

заведений за конечные результаты образовательной деятельности и

закрытость системы для участия граждан, работодателей и

профессиональных организаций в принятии решений, касающихся

образовательной политики. Право субъектов на создание систем

общественно-профессиональной аккредитации образовательных

учреждений закреплено Законом Российской Федерации

«Об

образовании».

Первые ростки системы общественно-профессиональной

аккредитации в России появились в начале 1990-х годов, когда в

стране был создан Координационный совет по содействию

аккредитации профессиональных образовательных программ и

сертификации специалистов по инициативе Государственного

комитета по высшему образованию Российской Федерации,

Российского союза промышленников и предпринимателей,

Ассоциации инженерного образования России, Союза научных и

инженерных объединений (обществ) и Ассоциации российских

вузов. Главной задачей Координационного комитета стало участие

в формировании государственной политики в сфере образования и

поддержание высокого уровня качества подготовки специалистов,

их профессиональной квалификации с учетом требований

национальных и международных стандартов. В это же время был

создан Аккредитационный независимый центр инженерных

специальностей (АНЦ) и его филиалы в Сибири и на Дальнем

Востоке. Сеть АНЦ просуществовала до начала 2000-х годов. Ее

силами было аккредитовано 40 специальностей в 10 российских

426

ВУЗах. Однако несмотря на успехи в области негосударственной

аккредитации, созданная в начале

1990-х годов система

общественно-профессионального признания качества подготовки

специалистов в учебных заведениях России была свернута по

причине отсутствия должной поддержки со стороны Министерства

образования и науки Российской Федерации и недостатка интереса

к независимой аккредитации образовательных программ со

стороны высших учебных заведений страны.

В 2002 году, по инициативе Ассоциации инженерного образования

России

- одного из зачинателей негосударственной системы

аккредитации

- с Министерством образования и науки было

заключено соглашение о сотрудничестве в области развития

национальной системы независимой аккредитации программ в

области техники и технологий. В

2005 году сотрудничество

государства и частного сектора в области профессионального

образования было закреплено соглашением между Федеральной

службой по надзору в сфере образования и науки и Ассоциацией

инженерного образования России. Стороны договорились об

осуществлении совместной деятельности, направленной на

повышение качества инженерного образования и подготовки

специалистов в области техники и технологий для российской

экономики за счет совершенствования и развития национальных

систем

общественно-профессиональной

аккредитации

образовательных программ и сертификации профессиональных

инженеров. В рамках этого соглашения, Ассоциацией инженерного

образования России были разработаны новые критерии

общественно-профессиональной аккредитации образовательных

программ в области техники и технологий, гармонизированные с

международными и европейскими требованиями к оценке качества

высшего образования и аккредитации образовательных программ.

Для координации деятельности различных аккредитационных

независимых центров инженерных специальностей и их

взаимодействия с управлениями Министерства образования и

науки, а также для содействия интеграции российской системы

аккредитации в мировую систему аккредитации с целью взаимного

признания национальных систем общественно-профессиональной

аккредитации образовательных программ, в 2005 году был создан

Координационный совет по общественно-профессиональной

независимой аккредитации

(КС НОПА). Учредителями

Координационного совета выступили Международная академия

менеджмента (МАМ),

Российский союз промышленников и

предпринимателей

(РСПП), Международный cоюз научных и

427

инженерных объединений (СНИО), Международная академия наук

высшей школы (МАН ВШ), Ассоциация инженерного образования

России, Ассоциация технических университетов России и

Ассоциация инженерных ВУЗов.

В нынешней

системе

общественно-профессиональной

аккредитации

(НОПА), независимой оценке подвергается не

учебное заведение в целом, а исключительно отдельные

образовательные программы. НОПА базируется на критериях и

процедурах аккредитации, согласованных с Аккредитационной

коллегией по инженерным дисциплинам и технологии

[анг.

Accreditation Board for Engineering and Technology

(ABET)],

Европейским консорциумом по аккредитации

[анг. European

Consortium for Accreditation

(ECA)] и другими зарубежными и

международными организациями, подписавшими в

1989 году

Вашингтонское соглашение [англ. Washington Accord] о взаимном

признании национальных систем аккредитации инженерных

образовательных программ.

В качестве примера органа по аккредитации в рамках НОПА можно

привести Ассоциацию инженерного образования России (АИОР)

[англ. Russian Association for Engineering Education

(RAEE)],

которая является одним из основателей и уполномоченным

органом Европейской сети по аккредитации в области

инженерного образования [англ. European Network for Accreditation

Engineering Education

(ENAEE)].³⁵ АИОР проводит

аккредитацию высших учебных заведений и выдает сертификаты

об аккредитации, подписанные совместно президентами АИОР и

ENAEE.

Аккредитованной

образовательной

программе

присваивается фирменный знак EUR-ACE и программа заносится в

реестр ENAEE. Среди программ, аккредитованных АИОР для нужд

строительной

отрасли,

находятся

программы

по

электроснабжению, оборудованию и технологии сварочного

производства,

по

проектированию

сооружению

газонефтепроводов и газонефтехранилищ, по проектированию и

сооружению автомобильных дорог и аэродромов. Российские

специалисты, получившие диплом по программе EUR-ACE, по

уровню квалификации приравниваются к Европейскому

аккредитованному инженеру [англ. EURopean Accredited Engineer].

³⁵ ENAEE была учреждена в 2006 году в форме негосударственной некоммерческой саморегулируемой

организации, целью которой является способствование обмену информацией в области аккредитации

программ инженерного образования в Европе, разработка стандартов по оценке квалификации

дипломированных инженеров с позиций Болонского процесса, а также содействие заключению

договоров о взаимном признании профессиональной квалификации инженеров.

428

Следует обратить внимание на то, что общественно-

профессиональная аккредитация образовательных программ

является в мировой практике лишь первым шагом к

лицензированию/регистрации профессионального инженера. Это

означает, что звание Европейского аккредитованного инженера,

полученное в российском или другом европейском ВУЗе, не дает

молодому специалисту право на осуществление самостоятельной

профессиональной деятельности в странах Европы. Назначение

этого звания заключается в том, что оно позволяет сравнить

квалификацию выпускника российского высшего учебного

заведения с аналогичной квалификацией выпускников европейских

ВУЗов, чьи программы аккредитованы в системе ENAEE. Для

регистрации в качестве профессионального инженера, молодому

специалисту

требуется

пройти

дополнительную

квалификационную проверку согласно требованиям, принятым в

том или ином европейском государстве.

В российской строительной отрасли в настоящее время

отсутствуют аккредитованные в рамках системы общественно-

профессиональной аккредитации учебные программы по

подготовке дипломированных специалистов для гражданского

строительства

- изыскателей, архитекторов, инженеров-

конструкторов, инженеров-строителей и других категорий

специалистов. В условиях отсутствия централизованной системы

лицензирования профессиональной деятельности специалистов

строительной отрасли также отсутствуют благоприятные условия

для выработки работодателями единых требований к учебным

заведениям, поставляющим квалифицированные кадры для

строительной отрасли. Возможность появления в России в

недалеком будущем системы вневузовской оценки знаний и

квалификационной экзаменации специалистов строительной

отрасли невелика. Тем не менее, появление общественных систем

аккредитации в строительной отрасли возможно в случае, если

саморегулируемые организации, пришедшие на смену системе

лицензирования, столкнутся с необходимостью международной

гармонизации систем оценки профессиональной квалификации

персонала своих членов - изыскательских, проектных и подрядных

предприятий.

429

АККРЕДИТАЦИЯ СТРОИТЕЛЬНЫХ НАДЗОРНО-КОНТРОЛИРУЮЩИХ

ОРГАНОВ

В России отсутствует система аккредитации строительных

надзорно-контролирующих органов. Вместе с тем, на

Ростехнадзор Постановлением Правительства России возложена

обязанность организовать научно-методическое обеспечение

надзорно-контролирующей деятельности уполномоченных органов

всех уровней государственной власти Российской Федерации

[Правительство РФ № 54-2006]. Речь идет о научно-методическом

обеспечении деятельности территориальных органов самого

Ростехнадзора и уполномоченных надзорно-контролирующих

органов субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в России не располагают

собственными органами строительного контроля. Соответственно,

потребность

аккредитации

строительных

надзорно-

контролирующих органов на этом уровне власти отсуствует.

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Существовавшая в России с 1991 года система лицензирования

профессиональной деятельности изыскателей, проектировщиков и

строителей была законодательно упразднена, в результате чего

начиная с 1 января 2009 года прекращена выдача лицензий на право

осуществления профессиональной деятельности в вышеуказанных

областях. Ранее выданные лицензии аннулированы с 1 января 2010

года.

Отказ от системы лицензирования профессиональной деятельности

объясняется непреодолимыми системными недостатками в

практике лицензирования, которые превратили получение

лицензии в пустую формальность и создали условия для

проникновения

на

российский

строительный

рынок

недобросовестных лиц,

что привело

к подрыву доверия к

государственной системе лицензирования профессиональной

деятельности со стороны потребителей профессиональных услуг.

Вместо устранения недостатков существующей системы

лицензирования в строительстве, российские власти приняли

решение упразднить систему лицензирования в целом.

1 января

2010 года, в качестве инструмента допуска

специалистов на российский рынок профессиональных услуг в

430

строительной отрасли введена система допусков, выдаваемых

некоммерческими саморегулируемыми организациями (СРО).

ДОПУСК СПЕЦИАЛИСТОВ НА РЫНОК

С 1 января 2010 года изыскатели, проектировщики и строители

осуществляют профессиональную деятельность на российском

рынке профессиональных услуг на основании свидетельства о

допуске к определенному виду (или видам) работ по инженерным

изысканиям, подготовке строительной документации или по

строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов

капитального строительства. Свидетельства о допуске выдаются

саморегулируемыми организациями (СРО) в области инженерных

изысканий,

архитектурно-строительного

проектирования,

строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий и

сооружений.

Создание и деятельность СРО в целом регулируется принятым в

2007 году Федеральным законом Российской Федерации № 315-ФЗ

«О саморегулируемых организациях». Порядок деятельности

саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий,

архитектурно-строительного проектирования и строительного

подряда

устанавливается

Градостроительным

кодексом

Российской Федерации.

Следует уточнить, что российские саморегулируемые организации

в строительной отрасли не являются - по своим целям, назначению,

задачам, членству, имущественной ответственности и другим

характеристикам

- аналогом широко распространенного за

рубежом института саморегулируемых профессиональных

организаций изыскателей, проектировщиков и строителей. К

примеру, японский Закон о Кенчикуши, так же как и российский

закон, предусматривает создание региональных ассоциаций

архитекторов и инженеров строительных специальностей. Однако

функции

японских

профессиональных

организаций

ограничиваются информационно-методической поддержкой своих

членов

«с тем, чтобы способствовать поддержанию высокого

звания Кенчикуши³⁶ и улучшению их услуг» [KL 1950], в то время

как российские СРО являются по своей природе инструментом

принудительного обеспечения коллективной имущественной

³⁶ Кенчикуши - специалист, оказывающий услуги в области изысканий и проектирования.

431

ответственности членов организации за профессиональные ошибки

или халатность своих членов.

ЦЕЛИ И ПРЕДМЕТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ

ОРГАНИЗАЦИЙ

Под

термином

саморегулирование

закон

понимает

«самостоятельную и инициативную деятельность, которая

осуществляется

субъектами

предпринимательской

или

профессиональной деятельности и содержанием которой являются

разработка и установление стандартов и правил указанной

деятельности, а также контроль за соблюдением требований

указанных стандартов и правил» [Закон РФ 315-2007]. Предметом

саморегулирования

является

деятельность

членов

саморегулируемой

организации.

Соответственно,

саморегулируемая

организация

является

инструментом,

позволяющим

субъектам

предпринимательской

или

профессиональной деятельности объединяться для выработки

правил и стандартов для регулирования деятельности субъектов

той или иной отрасли предпринимательской или профессиональной

деятельности.

Стандарты и правила саморегулируемой организации должны

устанавливать запрет на осуществление членами саморегулируемой

организации деятельности в ущерб иным субъектам

предпринимательской или профессиональной деятельности, а

также должны устанавливать требования, препятствующие

недобросовестной

конкуренции,

совершению

действий,

причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров

(работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб

деловой репутации члена саморегулируемой организации либо

деловой репутации саморегулируемой организации. Требования

стандартов и правил СРО обязательны для исполнения ее членами.

Одной из функций СРО является организация профессионального

обучения и аттестации сотрудников членов саморегулируемой

организации или сертификацию выполненных членами

саморегулируемой организации работ или оказанных услуг.

Российское

законодательство

таже

предоставляет

саморегулируемым организациям широкие права, касающиеся

лоббирования интересов своих членов в государственных органах

власти всех уровней.

432

СРО не преследует цели извлечения коммерческой выгоды. Она

является н е к о м м е р ч е с к о й организацией с добровольным

членством

коллегиальной

формой

управления.

Саморегулируемым организациям запрещено заниматься

определенными видами предпринимательской деятельности, в

частности, закладывать имущество организации, приобретать

ценные бумаги своих членов, выступать посредником между

своими членами и потребителями их продукции и услуг. Вместе с

тем, СРО не запрещено извлечение выгоды от продажи

информационной продукции и оказания информационных и

образовательных услуг.

Допускается членство в СРО иностранных юридических лиц.

Решения саморегулируемой организации о приеме в члены

саморегулируемой организации, об отказе в приеме в члены

саморегулируемой организации, об исключении из членов

саморегулируемой организации, ее бездействие при приеме в

члены саморегулируемой организации, могут быть обжалованы в

арбитражный суд.

САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ

Согласно закона «О саморегулируемых организациях», российские

саморегулируемые организации могут быть двух типов по роду

деятельности

их

членов:

предпринимательские

профессиональные. Предпринимательские СРО объединяют

субъекты

предпринимательства

индивидуальных

предпринимателей и юридических лиц

- которых объединяет

принадлежность к (а) конкретной отрасли производства товаров,

работ или услуг или (б) рынку сбыта. Профессиональные СРО

объединяют физических лиц, которые являются субъектами

профессиональной деятельности определенного вида.

Следует признать, что деление лиц, которым дано право

объединяться в СРО, на предпринимателей и «профессионалов»

представляется искусственным, по крайней мере в строительной

отрасли.

Осуществление профессиональной деятельности

изыскателей, проектировщиков и строителей практически всегда

связано с извлечением прибыли, что возможно, согласно

российского

законодательства,

только

рамках

предпринимательской деятельности, которая определяется

Гражданским кодексом России как

«самостоятельная,

433

осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на

систематическое получение прибыли от…выполнения работ или

оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в

установленном законом порядке». Более того, осуществление

предпринимательской

деятельности

без

государственной

регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или

юридического лица является в России незаконным действием и

влечет наложение административного штрафа в размере от 5 до 20

минимальных размеров оплаты труда.

Искусственное

деление

специалистов

на

субъектов

предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной

деятельности привело, по крайней мере в строительной отрасли, к

правовому казусу. Гражданский кодекс Российской Федерации

допускает создание саморегулируемых организаций по признаку

профессиональной

деятельности

их

членов

(изыскательской, проектной, строительной), а членство в

извскательских, проектных и строительных СРО устанавливается

по форме п р е д п р и н и м а т е л ь с к о й

деятельности.³⁷

Последнее обстоятельство обуславливает отсутствие среди членов

СРО в строительной отрасли ф и з и ч е с к и х лиц, которые не

имеют регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей.

Членство по признаку предпринимательства закрывает доступ в

изыскательские, проектные и строительные СРО таким категориям

специалистов как преподаватели учебных заведений, ученые,

специалисты-пенсионеры, которые в противном случае могли бы

вносить весомый вклад в интеллектуальный потенциал

саморегулируемых организаций за счет своих знаний и опыта.

Основными целями деятельности саморегулируемых организаций

в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного

проектирования и строительного подряда являются следующие:

обеспечение безопасности объектов капитального

строительства с целью предупреждения причинения вреда жизни,

здоровью, имуществу, окружающей среде (включая животный и

растительный мир) и объектам культурного наследия, который

может быть нанесен вследствие недоброкачественного выполнения

работ членами саморегулируемых организаций;

³⁷ Членами СРО в строительстве могут быть только субъекты предпринимательства в форме

индивидуальных предпринимателей и/или юридических лиц, поскольку Градостроительный кодекс

рассматривает СРО в строительстве как

«объединение в составе некоммерческой организации в

качестве ее членов…индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц» [Закон РФ 190-

2004].

434

- повышение качества услуг в области инженерных изысканий,

архитектурно-строительного проектирования и строительного

подряда.

Законодательство

устанавливает

минимально допустимое

количество членов в каждой саморегулируемой организации. Для

изыскателей и проектировщиков это цифра составляет 50 членов.

Для строителей - 100.

Саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить:

документ,

устанавливающий

условия

выдачи

саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к

работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов

капитального строительства;

документ, устанавливающий правила контроля за

соблюдением членами саморегулируемой организации требований

к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов

саморегулируемых организаций и правил саморегулирования;

- документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного

воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой

организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил

контроля в области саморегулирования, требований технических

регламентов,

требований

стандартов

саморегулируемых

организаций и правил саморегулирования.

Саморегулируемые организации могут объединяться в ассоциации

и союзы саморегулируемых организаций и передавать им свои

права, касающиеся разработки правил и стандартов, установления

условий членства в СРО, третейских функций, профессионального

обучения и аттестации персонала членов СРО. В строительной

отрасли примером такой ассоциации является Национальное

объединение проектировщиков

(НОП)

- общероссийская

негосударственная некоммерческая организация, объединяющая

саморегулируемые организации, членами которых являются

специалисты в области подготовки строительной документации для

объектов капитального строительства. Такие же ассоциации

созданы изыскателями и строителями.

Следует предположить, что развитие рынка профессиональных

услуг в России и попытки российских специалистов

экспортировать свои услуги на зарубежные рынки в конечном

счете приведет саморегулируемые организации к пониманию

необходимости разработки и применения единых механизмов

435

допуска специалистов строительной отрасли на рынок

профессиональных услуг, которые были бы (а) единообразны не

только в рамках отдельной саморегулируемой организации, но и в

масштабах всей страны и (б) гармонизированы с аналогичными

механизмами торговых партнеров России. С этой точки зрения,

возможность саморегулируемых организаций объединяться в

ассоциации и союзы и передавать им свои полномочия в области

установления

правил

стандартов,

регулирующих

профессиональную деятельность, является благоприятным

фактором и необходимой инфраструктурой для реализации идеи

эффективного технического регулирования профессиональной

деятельности специалистов отрасли на национальном уровне.

Однако, учитывая низкий уровень развития российского

строительного рынка и отсутствие объективных рыночных причин,

которые естественным образом подстегивали бы стремление

предприятий строительной отрасли к унификации регулирования

профессиональной деятельности, процесс гармонизации может

затянуться во времени.

СВИДЕТЕЛЬСТВА О ДОПУСКЕ

Для получения свидетельства о допуске к работам, соискатель

свидетельства должен:

соответствовать квалификационным требованиям к

специалистам

индивидуальным предпринимателям или

сотрудникам

индивидуального

предпринимателя

или

юридического лица

включая требование о наличии

соответствующего профессионального образования, требование к

повышению квалификации и профессиональной переподготовке,

требование о наличии определенного стажа работы;

располагать штатом сотрудников

(в

количестве,

установленном законодательством), которые соответствуют

вышеуказанным квалификационным требованиям;

- быть членом одной из саморегулируемых организаций, в

которой выдача свидетельств о допуске к работам, интересующим

соискателя, отнесена общим собранием членов саморегулируемой

организации к сфере деятельности данной саморегулируемой

организации.

Следует уточнить, что прием соискателя в члены СРО может

произойти только в том случае, если соискатель удовлетворяет не

436

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год) - часть 8