ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год)

Создание и применение инструментов технического регулирования

должно осуществляться таким образом, чтобы избегать

«намеренного создания или возникновения создания излишних

барьеров в международной торговле» [WTO 1995].

СВЯЗАННЫЕ С БАРЬЕРАМИ ПРОБЛЕМЫ

Среди проблем, с которыми приходится сталкиваться

экспортирующей

стороне

международных торгово-

экономических отношениях, особенно в развивающихся странах,

следует отметить следующие [DOC 2004]:

- большое число национальных стандартов, содержащих

требования, отличающиеся от требований международных

стандартов;

отсутствие прозрачности в национальном процессе

стандартизации;

- закрытость национальных процессов стандартизации для

участия иностранных участников в разработке национальных

стандартов;

- применение в строительных нормах и правилах ссылок на

национальные

стандарты,

содержащие предписывающие

требования к методам испытаний и процедурам оценки

соответствия, которые отличаются от требований международных

или всемирно признанных глобальных стандартов;

непризнание

результатов

оценки

соответствия,

осуществленной зарубежными органами и вытекающее из него

требование проведения повторной оценки на соответствие местным

стандартам;

- игнорирование надзорно-контролирующими органами страны-

импортера

существующих

международных

конвенций,

соглашений, договоренностей об одностороннем и взаимном

признании результатов оценки соответствия;

- отсутствие в стране-экспортере органов по сертификации,

аккредитованных уполномоченным органом страны-импортера, что

вызывает необходимость прохождения оценки соответствия на

территории страны-импортера;

- частое и кулуарное изменение правил оценки соответствия,

вызывающее необходимость многократного прохождения одним и

тем же товаром процедуры оценки и подтверждения соответствия;

национальное законодательство и стандарты, отдающие

предпочтение отечественным производителям;

- намеренно завышенные квалификационные требования к

зарубежным поставщикам, в частности, требование к наличию у

поставщика сертификата по системе управления качеством ИСО

9000;²

- непонимание национальными органами по стандартизации

концепции «международного стандарта», в результате чего при

адаптации международных стандартов в качестве национальных

предпочтение отдается стандартам ИСО, МЭК и МСЭ, в то время

как глобальные стандарты игнорируются, не взирая на их высокое

качество и широкое международное применение.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УЩЕРБ ОТ БАРЬЕРОВ

В то время как не представляется возможным оценить ущерб от

технических барьеров в масштабах мировой экономики или даже

отдельного государтства, следует предположить, что ущерб

огромен как для экспортирующей, так и импортирующей стороны.

Среди наиболее очевидных затрат экспортирующей стороны,

которые вызываются отсутствием гармонизированных регламентов

и стандартов, следует назвать следующие:

- затраты на перевод негармонизированных национальных

нормативных документов на иностранный, как правило,

английский язык;

- затраты на консультационные услуги экспертов в области

технического регулирования, нормирования и стандартизации;

- затраты на переоборудование производства с целью

производства продукции, соответсвующей негармонизированным

национальным стандартам;

² Многочисленные опросы руководителей предприятий систематически выявляют недовольство

системой ИСО 9000. Среди наиболее часто встречающихся жалоб - отсутствие гибкости в системе,

излишний формализм, высокая затратность процедур, низкая экономическая отдача от внедрения

системы на предприятии [DOC 2004].

- затраты на повторную сертификацию продукции на

соответствие национальным нормам и стандартам.

Все вышеуказанные затраты закладываются в стоимость продукции

и в конечном счете перекладываются на потребителя, являющегося

импортирующей стороной. Таким образом затраты производителя

становятся экономическим ущербом потребителя.

ОСОБЕННОСТИ ТЕХНИЧЕСКОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ

В целом, система технического регулирования позволяет

регулировать отношения между субъектами технического

регулирования в процессе их действий по отношению к объектам

технического регулирования.

Техническое регулирование

осуществляется установлением правил и контролем за их

соблюдением путем применения сбалансированных механизмов

поощрения и принуждения субъектов системы технического

регулирования.

Изучение опыта экономически развитых стран указывает на

общность целей технического регулирования и, в то же время, на

многообразие форм, которые может принимать национальная

система технического регулирования, а также на многообразие

путей, методов и средств достижения целей технического

регулирования, которые находятся в арсенале отдельно взятого

государства.

ПРАВОВАЯ ОСНОВА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Техническое регулирование не обязательно является производным

национального законодательства. В некоторых случаях оно может

не иметь правовой основы вовсе.

В Соединенных Штатах, к примеру, отсутствуют законы - как на

федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации

которые бы давали определение системе технического

регулирования, или хотя бы упоминали ее, не говоря уже о том,

чтобы устанавливать ее структуру, органы, принципы и механизмы

ее функционирования. Несмотря на отсутствие правового

фундамента, американская система технического регулирования

представляет из себя сложный и в то же время эффективный

с а м о р е г у л и р у е м ы й организм, сложившийся естественным

путем в процессе многолетней торгово-экономической

деятельности.

По другую сторону Атлантического океана, Европейским Союзом

создан правовой фундамент региональной системы технического

регулирования, однако этот фундамент не является национальным.

Источником права европейской системы технического

регулирования

выступает

надгосударственное

законодательство - уникальный в современной правовой практике

прецедент передачи части суверенных прав государств-субъектов

Союза надгосударственным органам.

РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЕ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Зарубежный опыт технического регулирования показывает, что

государство играет существенную, однако не обязательно

главенствующую роль в системе технического регулирования в

целом и в отдельных ее компонентах в частности. Вполне

естественно, что в рамках системы технического регулирования

органы

государственного

управления

находятся

привилегированном положении в силу своего особого статуса в

правовой системе государства. Однако современное техническое

регулирование не обязательно является г о с у д а р с т в е н н ы м

регулированием.

Разгосударствление системы технического регулирования

снижение роли государства в управлении процессами технического

регулирования путем передачи государственных функций частному

сектору

- давно перестало быть тенденцией и стало, по ряду

объективных политических и экономических причин, частью

государственной политики в большинстве экономически развитых

стран Северной Америки, Европы, Азии и Тихоокеанского региона.

Наиболее существенными последствиями реформ национальных

систем технического регулирования являются либерализация

торгово-экономической деятельности и, самое главное, отказ

государства от исторически сложившейся монополии на

техническое регулирование рынков и переход к системе

саморегулирования.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРИЧИНЫ РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЯ

Замена вертикальных связей горизонтальными в современной

системе технического регулирования обусловлена такими

факторами, как глобализация мировой экономики, тесная

экономическая интеграция на региональном и международном

уровне, разрушение национальных торгово-экономических границ,

а также технологической революции, которая в последние четверть

века распространила свое влияние на строительную отрасль и

вызванное технологической революцией многообразие объектов

технического регулирования.

Последнее обстоятельство - многообразие объектов технического

регулирования

- является пожалуй наиболее очевидной

экономической

причиной

разгосударствления

системы

технического регулирования. Государство попросту не обладает

адекватными ресурсами для того, чтобы уследить за новыми

технологиями, материалами, изделями, методами и процессами, не

говоря уже о том, чтобы квалифицированно оценить их

безопасность и пригодность для практического применения. Острая

нехвата компетентных специалистов и отсутствие достаточных

финансовых, материальных и человеческих ресурсов в

государственных учреждениях вызывают необходимость передачи

функций, которые исторически

являлись прерогативой

государства, в частные руки. При этом у государства нет другого

выхода, поскольку простое увеличение финансирования и

расширение штата квалифицированных сотрудников не позволят

решить проблему обработки огромного массива инженерно-

технической информации, который сопутствует потоку инноваций,

захлестнувших рынок.

Отличительной особенностью современных систем технического

регулирования экономически развитых государств является

широкое применение механизмов саморегулирования и

привлечение специалистов частного сектора для выполнения

функций надзора, контроля и оценки соответствия.

Само существование сестемы аккредитации испытательных

лабораторий и органов по сертификации является ярким

подтверждением «приватизации» механизмов регулирования. Так,

посредством аккредитации государство освобождает себя от

обязанностей по проведению испытаний материалов и изделий,

необходимых для оценки и подтверждения их безопасности и

передает эти функции в руки негосударственных субъектов. Мало

того, в большинстве экономически развитых стран даже

процедурные вопросы аккредитации не являются предметом

государственного регулирования - там аккредитующими органами

являются не органы государственной власти, а негосударственные

саморегулируемые международные сообщества специалистов в

области аккредитации.

Иллюстрацией того, что исполнение функций регулирования не

обязательно находится в руках государства, является Новая

Зеландия

- унитарное государство с простой по структуре

вертикалью государственной власти (центральное правительство—

местные советы). Органом, выдающим разрешения на

строительство зданий и сооружений и осуществляющим

инспекционные проверки строительных объектов в Новой

Зеландии, может быть любое лицо - государственное учреждение

или частное лицо - прошедшее соответствующую аккредитацию.

Аккредитацию осуществляет подразделение по аккредитационным

услугам Совета по регистрации испытательных лабораторий

[англ. Testing Laboratory Registration Council] - саморегулируемой

некоммерческой организации, финансируемой за счет членских

взносов.

Экстремальным

примером разгосударствления

являются

Соединенные Штаты. Как было указано выше, на родине

крупнейшей в мире экономики национальная система технического

регулирования является высокоразвитым саморегулируемым

организмом, где потребности в технических нормативах,

стандартах, аккредитации, сертификации, испытаниях и других

механизмах и инструментах регулирования и оценки соответствия

определяются целиком потребностями участников рыночных

отношений - поставщиков и потребителей. Во взаимоотношениях с

поставщиками, государство выступает в роли делового партнера и

одновременно в роли агента потребителя, защищающего

общественные интересы. В этой роли американские органы

государственного управления участвуют в работе национальной

системы технического регулирования наравне со всеми остальными

субъектами технического регулирования.

СОЦИАЛЬНЫЕ ПРИЧИНЫ РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЯ

Помимо вышеупомянутых экономических причин, в экономически

развитых странах также существуют социальные причины

расгосударствления технического регулирования.

Социологи указывают на растущую социальную комплексность

[англ. social complexity] современного общества, что оказывает

огромное влияние на систему государственного управления

обществом. Чем более развитой и усложненной становится

социальная структура общества, тем сложнее становится им

управлять традиционными инструментами государственного

управления. Растущие политические, социально-экономические и

культурные потребности различных социальных групп социально

комплексного общества увеличивает нагрузку на регулирующие

структуры государственной власти. При этом регулирующая

способность государства снижается обратно пропорционально

увеличению нагрузки. Это неминуемо ведет к целому ряду

проблем, включая эррозию цельности, последовательности,

компетентности,

авторитетности

эффективности

законодательных актов, издаваемых с целью регулирования - то,

что социологи называют «кризисом права». На практике кризис

права выражается в частичной или полной неработоспособности

законов и механизмов их исполнения.

Строительное право является отраслью права, подверженной

вышеупомянутому кризису в большей степени, чем другие отрасли

права именно по причине социальной комплексности строительной

отрасли. Социальная комплексность строительной отрасли

обусловлена рядом факторов, включая (а) чрезвычайную сложность

и многокомпонентность конечного продукта отрасли - здания или

сооружения;

(б) вовлеченность в процессы создания и

эксплуатации зданий и сооружений огромной по размеру и

разрозненной по интересам массе социально-экономических групп

- ученых, испытателей, архитекторов, инженеров, производителей

промышленной

продукции,

строителей,

монтажников,

инспекторов, а также их профессиональных ассоциаций, обществ и

союзов; и

(в) универсальность конечного продукта, которым

каждодневно пользуется около

6 миллиардов потребителей по

всему миру, каждый из которых принадлежит одновременно к

нескольким социальным группам со своими специфическими

потребностями и запросами.

Если рассмотреть в комплексе всю социальную сеть, которой

опутаны связанные со строительством объекты технического

регулирования,

станет

ясно,

почему т е х н и ч е с к о е

с а м о р е г у л и р о в а н и е строительной отрасли является

объективной необходимостью. Также станут понятны причины

того, что строительное законодательство в экономически развитых

странах одним из первых среди других отраслей права отказалось

от непосредственного воздействия на отношения субъектов

регулирования путем прямого правового регулирования и перешло

в разряд процессуального права. В контексте современного

технического регулирования, роль современного строительного

законодательства заключается не в том, чтобы регламентировать

деятельность субъектов - учреждений, организаций и предприятий,

вовлеченных в процессы создания, эксплуатации и оценки

нормативного соответствия зданий и сооружений - а в том, чтобы

определять форму субъектов и устанавливать процедуры их

деятельности как внутри себя, так и по отношению к другим

субъектам.

Ярким примером практического применения принципа

технического саморегулирования являются взаимоотношения

органов государственной власти (и н а д государственной власти в

случае Европейского Союза) с органами по стандартизации.

Практически во всех экономически развитых странах, органы по

стандартизации - как национальные (AFNOR, ANSI, BSI, DIN и

др.), так и отраслевые (ASTM, ASCE, ASME, ICC, IEEE, NFPA и

др.)

- являются негосударственными саморегулируемыми

организациями. Государство находится с разработчиками

стандартов в партнерских отношениях с четким разделением труда,

где государство оставляет за собой полномочия по

формулированию правового компонента норм, а на разработчиков

стандартов возлагаются функции формулирования технического

компонента норм, которые в рамках технического регулирования

устанавливают количественные и качественные критерии оценки

объектов нормирования. С целью придания техническому

компоненту законной силы, он включается по ссылке в правовой

компонент законодательства.

В рамках Европейского Союза взаимоотношения регулирующих

органов и частных органов по стандартизации построены таким же

образом. Разница заключается лишь в том, что законодатели ЕС

являются н а д национальным органом - ассоциацией суверенных

государств

- а европейские органы по стандартизации

(CEN,

CENELEC и ETSI) представляют из себя негосударственные

ассоциации национальных органов по стандартизации, которые в

свою очередь являются негосударственными саморегулируемыми

юридическими лицами. В Соединенных Штатах по этому же

принципу построена законотворческая деятельность органов

государственной власти и местного самоуправления. Она

происходит в тесном сотрудничестве с разработчиками модельных

строительных норм и правил. Совет по международным кодексам

(ICC)

- негосударственная, саморегулируемая организация

отвечает за разработку технических норм, которые затем

адаптируются, зачастую без изменений, законодательными

органами в качестве государственных и местных законов.

Такое сотрудничество государства с частным сектором

рассматривается как прагматичная, наиболее реалистичная тактика,

обеспечивающая эффективность законотворчества, поскольку

каждый занимается своим делом в меру своей компетентности -

политики формулируют нормы права, инженеры разрабатывают

технические нормы. Результатом коллективного труда является

компетентное законодательство, составленное с высокой степенью

юридической и инженерно-технической грамотности и не

подверженное вышеописанному кризису права.

Самосертификация изготовителей продукции и поставщиков услуг

также является формой саморегулирования и свидетельством

углубляющегося разгосударствления в области технического

регулирования. Самосертификация может принимать различные

формы - от декларации изготовителя отопительного оборудования

о соответствии его продукции требованиям безопасности в Европе

до подтверждения слесарем-сантехником пригодности к

эксплуатации смонтированной им системы внутреннего

водоснабжения и канализации в Соединенных Штатах. В той или

иной степени элементы самосертификации присутствуют во всех

без исключения национальных и региональных системах

технического регулирования. Как и в случае с примерами

саморегулирования разработчиков технических норм, причины

появления самосертификации, как инструмента регулирования,

являются скорее социальными, чем экономическими. Право

изготовителя на самостоятельное подтверждение нормативного

соответствия своей продукции требованиям законодательства

является признанием его социальной автономии и выражением его

социальной потребности быть признанным в качестве

профессионала высокой квалификации.

Другим

примером

признания

социального

статуса

саморегулируемых организаций является перемена ролей

регулирующих и регулируемых сторон в рамках системы

технического регулирования. В одних случаях органы власти

выполняют регулирующую роль, в других случаях они выступают

в роли регулируемых. Иллюстрацией этого феномена является

процедура аккредитации деятельности местных органов

строительного надзора и контроля в США. В роли регулируемого

выступает местный строительный надзорно-контролирующий

орган, который проходит процедуру аккредитации, в то время как

роль регулирующего, аккредитующего органа исполняет

негосударственное лицо

- дочернее предприятие Совета по

международным кодексам [англ. International Code Council (ICC)],

негосударственной

некоммерческой

саморегулируемой

организации.

Саморегулирование в рамках технического регулирования не

расматривается как альтернативное г о с у д а р с т в е н н о м у

регулированию, а как регулирование д р у г и м и средствами.

ОСОБЕННОСТИ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ

Рассмотрение технического регулирования в строительстве как

уникального национального или регионального явления

представляется такой же ошибочной точкой зрения, как и взгляд на

него как на некий универсальный «мировой» опыт. Современное

техническое регулирование строительства не является ни тем, ни

другим.

Многолетние усилия Всемирной торговой организации и усилия

международных и региональных организаций по стандартизации

достигли больших успехов в области гармонизации национального

законодательства и устранения технических барьеров в торговле.

Благодаря широкомасштабным мероприятиям на международном,

региональном и национальном уровнях - в результате которых

создаются таможенные союзы, заключаются международные

торговые соглашения, проводится гармонизация стандартов,

осуществляется признание иностранных сертификатов, лицензий и

результатов аккредитации и лабораторных испытаний

строительные материалы, изделия и оборудование практически

беспрепятственно пересекают границы многих стран в Европе,

Америке, Азии, Африке и Австралии. Доступные информационные

технологии и Интернет позволили осуществлять международный

обмен строительными технологиями, знаниями и опытом в

масштабах, которые специалисты не могли себе даже представить

20-30 лет назад.

Экономическая кооперация и интеграция в отдельных регионах

мира заставляет страны вступать в торгово-экономические союзы и

гармонизировать

национальные

системы

технического

регулирования, позволяющие беспепятственное передвижение и

применение капитала, трудовых ресурсов, продукции и услуг. В

отдельных отраслях экономики

- прежде всего связанных с

финансами,

телекоммуникациями,

электроникой

информационными технологиями

- достигнуто состояние

всемирно универсальной стандартизации и унификации, которое

практически стерло технические различия между регионами и

государствами. Вместе с тем, многие отрасли упрямо не поддаются

международной гармонизации.

Строительство является одним из древнейших видов деятельности

человека, а имеющая за своми плечами многотысячелетний багаж

знаний и опыта строительная отрасль является одной из наиболее

консервативных и трудно поддающихся реформам. Отсутствие

универсальных международных строительных норм и правил,

которые применялись бы с одинаковым успехом как в масштабах

отдельно взятой страны, так и региона или всей планеты, является

ярким свидетельствоми того, что техническое регулирование

строительства не является м е ж д у н а р о д н о й системой. Опыт

региональной интеграции и гармонизации показывает, что

техническое регулирование в области строительства продолжает

оставаться в огромной степени н а ц и о н а л ь н ы м явлением.

На сегодняшний день, наиболее амбициозной и масштабной

является программа Европейского Союза по созданию единого

рынка на европейском континенте, которая предусматривает

гармонизацию национального строительного законодательства

стран-членов Союза. Более чем 30-летние усилия по созданию

единых для Европейского Союза строительных норм и правил

выразились в разработке Еврокодексов - комплекта модельных

стандартов для применения в строительстве - которые призваны

заменить национальные нормы стран-членов Союза. Однако

Еврокодексы далеки от того, чтобы их можно было считать полным

комплектом строительных норм и правил, поскольку предметная

область Еврокодексов ограничивается расчетом несущих

конструкций зданий и сооружений. Даже после завершения

адаптации Еврокодексов в качестве национальных стандартов,

каждая страна-член Союза будет продолжать использовать свои

собственные, национальные нормы и правила, касающиеся других

аспектов строительства, включая противопожарные и инженерно-

технические системы. Мало того, в ближайшие несколько десятков

лет или более, каждое европейское государство будет продолжать

применять свои собственные процедуры по надзору и контролю

исполнения национального строительного законодательства, что

ярко проиллюстрировано в настоящем обзоре на примере

Великобритании.

Главный источник различий в национальных системах

технического регулирования строительства разных стран лежит в

правовой системе и реализации права в этих странах, которые

являются продуктом специфических условий развития и

деятельности каждого государства в отдельности. Рассмотрение

национальной системы технического регулирования в контексте

этих условий помогает понять, почему национальная система

технического регулирования того или иного государства приняла

ту или иную форму.

Полноценная,

работоспособная

система

технического

регулирования в строительстве складывается из трех компонентов,

которые являются общими системными компонентами всех

национальных систем технического регулирования экономически

развитых стран:

1 Нормативная база строительной отрасли.

2 Система надзора и контроля исполнения строительного

законодательства.

3 Система оценки и подтверждения соответствия объектов и

субъектов технического регулирования требованиям строительного

законодательства и вытекающих из него стандартов.

НОРМЫ ТЕХНИЧЕСКОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ

Нормы технического регулирования изложены в документальной

форме в нормативных правовых и технических документах.

ЗАКОНЫ И НОРМАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ

В контексте технического регулирования, законы и нормативные

договоры являются источником права, регулирующего

взаимотношения между субъектами технического регулирования.

Классическая модель нетарифного регулирования исторически

базировалась на твердом фундаменте н а ц и о н а л ь н о г о

законодательства. На протяжении столетий источником права для

регулирования торгово-экономической деятельности являлись акты

центрального органа законодательной власти страны - монарха и,

позднее, законодательного собрания. Однако к середине

20-го

столетия развитые страны были готовы пожинать плоды

промышленной революции в виде изобилия товаров, возросшей

внутренней

внешней

конкуренции,

экономической

специализации и

объективной необходимости масштабного

товарообмена за пределами своих государственных границ. В

новых условиях национальное законодательство торговых

партнеров - которое в огромной степени базировалось на идеях

меркантилизма и протекционизма 18-го и 19-го столетия - показало

свою непригодность, как источник регулирования международной

торговли. Осознание этого вызвало необходимость применения

иных инструментов регулирования - нормативных договоров и

н а д национального законодательства - которые вызвали цепную

реакцию реформ на национальном уровне торговых партнеров.

Международные договоры и соглашения суверенных государств, а

также договоры субъектов федерации в рамках федеративных

государств, являются примерами нормативных договоров.

В области технического регулирования строительства, законы

являются

правовым

компонентом

строительного

законодательства.

ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ

В системе права того или иного государства, технические

регламенты могут принимать разнообразные формы в зависимости

от

того,

как

данном государстве распределены

правоустанавливающие полномочия между законодательной и

исполнительной ветвями государственной власти.

ПОНЯТИЕ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА

Соглашение ВТО о технических барьерах в торговле трактует

технический регламент [англ. technical regulation] как «документ, в

котором задаются характеристики продукции или связанных с

продукцией процессов и методов ее производства, включая

административные положения, соблюдение которых является

обязательным» [WTO 1995]. Технический регламент также может

содержать определения терминов и требования к обозначениям,

упаковке и маркировке, касающиеся данного изделия и связанных с

ним процессов и методов изготовления.

Руководство ИСО/МЭК определяет термин технический регламент

как

особую

категорию

нормативного

документа,

«устанавливающего обязательные, имеющие силу закона правила и

принятого органом», обладающим «законодательной властью и

правами». Характерной особенностью технического регламента, в

интерпретации этого термина ИСО/МЭК, является то, что

устанавливаемые им правила выражают «технические требования»,

которые

могут

быть установлены

регламентом

(а)

непосредственно,

(б) путем ссылки на текст стандарта,

технических условий или практического руководства³ [англ. code

При

всем уважении к высокому уровню компетентности ИСО/МЭК в области стандартизации

терминологии, следует признать, что термин

«свод правил», который приводится в Руководстве

ИСО/МЭК 2, является неточным по смыслу переводом на русский язык англоязычного термина code of

practice, Неточность перевода видимо объясняется расплывчатостью наименования термина на

анлийскои языке в самом Руководстве. В переводе с английского, Руководство определяет этот термин

как «документ, содержащий р е к о м е н д а ц и и , касающиеся сложившейся практики или процедур

of practice], либо (в) путем включения в текст регламента текста

вышеуказанных документов [ISO/IEC 2]. Следует отметить, что две

последние категории документов

- технические условия и

практические руководства

- по своей природе могут быть

стандартами или самостоятельными документами по

стандартизации, согласно терминологии ИСО/МЭК.

Технические регламенты, так же как и стандарты, являются

нормативныеми документами. О б я з а т е л ь н о с т ь технического

регламента является его отличительной чертой по сравнению со

стандартами, применение которых в принципе является

добровольным. Примечательно, что ни Соглашение ВТО, ни

Руководство ИСО/МЭК не определяют форму технического

регламента.

Следует отметить, что применение иностранного слова

«регламент» вместо русского слова «правила» для обозначения

нормативного правового документа стало лексикологическим

новшеством в современной законотворческой практике Российской

Федерации. В русский язык термин

«регламент» пришел в

Петровскую эпоху из польского языка, который его позаимствовал

из французского [фр. règlement], где règlе - корни которого уходят

в латинское слово regula

- означает

«правило». Современный

термин на русском языке, применяемый в контексте технического

регулирования, является переводом английского слова regulation,

заимствованного из текста Соглашения ВТО об устранении

технических барьеров в торговле. Англоязычный термин берет

начало в англо-нормандском reule, от которого также происходит

современное английское слово rule

[англ. правило]. Для того,

чтобы понять смысл термина «регламент» в правовом контексте,

следует

обратиться

к интерпретации этого термина

Правительством США,

которое является одним из авторов

Соглашения ВТО. В определениях терминов Кодекса федеральных

проектирования, изготовления, установки, обслуживания или применения оборудования, конструкций

или продукции» [ISO/IEC 2]. Соответственно, более пригодным термином для данного определения

было бы не британское словосочетание

«code of practice», а более точный американизм

«recommendations» или «recommended practice». Предпочтение британского термина американскому

понятно и объясняется давно устоявшейся традицией ИСО, однако в русскоязычном переводе вызывает

удивление использование переводчиком слова «правила» там, где в явной форме речь идет не о

правилах, а о р е к о м е н д а ц и я х

(в определении используется глагол

«recommend»

[русск.

рекомендовать]), которые систематизированы

(сведены в целостный документ) и описывают

сложившуюся практику исполнения чего-либо

[англ. practices] и процедуры

[англ. procedures]

исполнения. Подразумевается, что эти рекомендации не обязательно могут базироваться на

установленных нормах, а являться результатом обобщения строительных традиций и передового опыта.

Наиболее пригодным русскоязычным термином для обозначения документа, содержащего практические

рекомендации, является

«практическое руководство», а не

«свод правил», который является

непростительной оплошностью такой респектабельной организации как ИСО.

регламентов, который представляет из себя свод подзаконных

актов США, приведено примечание, которое недвусмысленно

утверждает следующее: термины «регламент и правило имеют

одинаковое значение» [англ. «Regulation and rule have the same

meaning.»] [CFR 1].

В законодательстве Европейского Союза термин

«технический

регламент» употребляется с целью обобщенного обозначения

любого документа национального уровня, содержащего

обязательные требования к продукции. К примеру, в контексте

Директивы

83/189/EEC от

28 марта

1983 года,

«технический

регламент» и

«стандарт»

- это одно и то же

(оба являются

«техническими условиями» [англ. technical specification]). Разница

между этими категориями документов заключается только в их

правовом статусе. А именно, применение технических регламентов

обязательно, в то время как стандарты предназначены для

добровольного применения. В этом смысле, технический регламент

может принимать любую форму

- к примеру, приказ,

постановление, распоряжение или письмо органа центральной

исполнительной власти страны - при условии, что этот документ

содержит о б я з а т е л ь н ы е , а не добровольные требования к

уровню качества, рабочим характеристикам, безопасности или

размерам регулируемого объекта.

ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ

Рассматривая приложение концепции технических регламентов к

строительной отрасли, резонно предположить, что под «изделием»

подразумеваются здания и сооружения

- конечные продукты

строительной деятельности. Соответственно, характеристики

такого изделия как здание или сооружение, вместе со связанными с

ним процессами и методами изготовления, являются предметом

описания в техническом регламенте. Основная трудность описания

характеристик здания или сооружения посредством технического

регламента заключается в том, что по своей природе объект

недвижимости

является

составным,

композитным

и з д е л и е м , в изготовление которого вовлечены тысячи

материалов и изделий и десятки тысяч связанных с ними процессов

и операций различной сложности, не говоря уже об

«административных положениях», которые сами по себе являются

отдельной дисциплиной в строительной практике.

Очевидно, буквальное применение концепции технических

регламентов к таким специфическим изделиям, как объекты

недвижимости, является по меньшей мере непрактичным по ряду

причин. Во-первых, для того, чтобы описать характеристики

зданий и сооружений разного типа и связанных с ними процессов и

методов строительства посредством технических регламентов,

потребуется несколько сотен, если не тысяч разрозненных

документов. Это возвращает техническое регулирование к старой

советской модели, которая предприняла попытку нормирования

всех компонентов, систем и элементов зданий и сооружений путем

создания разрозненных норм и правил, что к концу 1980-х годов

сделало строительное законодательство СССР чрезмерно раздутым

по объему, запутанным, неуправляемым и дорогостоящим в

обновлении и применении. Во-вторых, описание «характеристик

продукции или связанных с продукцией процессов и методов ее

производства» заведомо предопределяет последовательность

изложения материала, поскольку процесс сооружения всех зданий

и сооружений начинается с нулевого цикла и заканчивается

кровельными работами. Однако описание зданий и сооружений

таким методом будет страдать неоправданной повторяемостью,

поскольку требования ко многим элементам постройки будут

сходными или идентичными. К примеру, сооружение чистого пола

в подвале здания и сооружение кровли на плоской бетонной крыше

здания являются сходными процессами в которых задействованы

практически идентичные методы - подготовка основания, укладка

гидроизоляции, устройство стяжки и укладка покрытия.

Последовательное, поэтажное описание процессов изготовления

здания или сооружения неминуемо вызовет дублирование

нормативных требований и приведет к бесконтрольному

разбуханию

нормативного

документа.

Кроме

того,

последовательный путь заведомо определяет выбор разработчика в

пользу п р е д п и с ы в а ю щ е г о метода нормирования, поскольку

он более пригоден для нормирования

«процессов и методов

производства» продукции.

Строительный процесс в целом не является промышленным

производством и вряд ли достигнет уровня высокоточного

промышленного производства в ближайшие

50-100 лет.

Сооружение одного и того же типа здания

может быть

осуществлено несколькими альтернативными путями, каждый из

которых предусматривает использование своих, уникальных

«процессов и методов производства», каждый из которых может

принимать уникальные формы в зависимости от местной культуры

строительства, местных строительных традиций, доступности

строительных материалов и изделий, квалификации человеческих

ресурсов и множества других условий и факторов. Наиболее

пригодным инструментом задания характеристик этих процессов и

методов в строительной отрасли являются не строительные нормы

и правила, соблюдение которых является обязательным, а

добровольные стандарты, на которые строительные нормы и

правила могут ссылаться.

СТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И ПРАВИЛА

Во всем мире технические характеристики зданий и сооружений

задаются посредством с т р о и т е л ь н ы х н о р м и п р а в и л .

То, что специалисты строительной отрасли называют

«строительными нормами и правилами», представляет из себя

оформленные в документальной форме технические требования к

различным аспектам зданий и сооружений, включая устойчивость

несущих конструкций, пожарную безопасность, работу систем

жизнеобеспечения здания или сооружения, внутренний климат,

доступность помещений для инвалидов и лиц с физическими

недостатками и многие другие аспекты. Эти требования вмещают в

себя знания, накопленные путем многовекового, в огромной

степени, эмпирического опыта строительства и эксплуатации

зданий и сооружений. За последние два столетия, эмпирический

опыт строительства дополнился и обогатился научными знаниями,

полученными путем фундаментальных и прикладных научных

исследований и оценки результатов внедрения в строительном

производстве новых технологий и материалов, разработанных в

результате этих исследований.

В большинстве экономически развитых стран строительные нормы

и правила кодифицированы - организованы в простую, ясную,

пригодную для потребления форму. Поэтому не случайно для

обозначения строительных норм и правил во многих странах

используется термин с т р о и т е л ь н ы й к о д е к с

[англ.

building code (или реже используемый термин construction code)].

Это обозначение указывает на исчерпывающую с о в о к у п н о с т ь

согласованных друг с другом норм и правил.

В зарубежной практике технического регулирования в

строительстве сложилась определенная традиция применения

термина «строительный кодекс». Под этим термином принято

подразумевать не только требования к планировке помещений,

несущим и ограждающим конструкциям, покрытиям, перекрытиям

и проемам, но также требования ко всем компонентам, системам и

элементам зданий и сооружений, включая системы,

рассматриваемые инженерными дисциплинами

- ОВК,

водоснабжение, канализация, электрические сети и установки,

установки пожарной сигнализации и пожаротушения, системы

транспортировки людей и грузов и прочие системы.

Учитывая, что технические регламенты и строительные кодексы

направлены на достижение одинаковых целей и имеют одинаковый

правовой статус

(обязательность соблюдения всеми субъектами

системы технического регулирования), напрашивается вывод о том,

что строительный кодекс представляет из себя особую форму

технического регламента.

МОДЕЛЬНЫЕ КОДЕКСЫ

Модельный кодекс

- это типовой строительный кодекс,

предназначенный для адаптации и применения в качестве закона,

регулирующего строительство на территории адаптировавшего его

административного образования.

Сам по себе модельный кодекс не обладает юридической силой.

Чтобы такую силу получить, он должен быть возведен в ранг

закона. Для этого используется механизм

«адаптации», при

котором наделенный соответствующими

законодательными

полномочиями государственный орган того или иного

административного образования рассматривает пригодность

модельного кодекса для применения на своей территории, вносит

необходимые поправки и дополнения

(вместе именуемые

«модификациями») и принимает соответствующий закон,

обязывающий своих субъектов следовать принятому к исполнению

модельному кодексу. После адаптации модельный кодекс

становится строительным кодексом адаптировавшего его

административного образования.

Соответственно, разница между модельным кодексом и

строительным кодексом состоит в их правовом статусе. А именно,

модельный кодекс - это типовой образец строительного кодекса.

Строительный кодекс - это нормативный технический документ,

обязательный для применения всеми субъектами системы

технического регулирования на территории отдельно взятой

административно-политической единицы

- страны, штата,

провинции, области, округа, района, города, поселка, или деревни.

Модельные кодексы содержат типовые требования, затрагивающие

вопросы проектирования, строительства, монтажа, эксплуатации,

ремонта, перестройки и другие действия по отношению к зданиям,

сооружениям, а также их компонентам, элементам и системам.

Модельные кодексы имеют ряд преимуществ перед строительными

нормами, которые административно-политические образования

разрабатывают самостоятельно.

Первое преимущество модельных кодексов - низкая стоимость их

разработки и обновления для адаптирующих властей. Основные

расходы по разработке и обновлению берет на себя организация-

разработчик модельных кодексов. Расходы адаптирующих властей

заключаются только в расходовании рабочего времени служащих

надзорных органов в случае их командирования для участия в

процедурных мероприятиях организации-разработчика.

Другое преимущество - низкая стоимость поддержания модельных

кодексов для адаптирующих властей. Разработчики модельных

кодексов придерживаются практики периодического обновления

заложенных в кодексы нормативных требований с тем, чтобы эти

требования соответствовали изменениям, происходящим в области

строительных технологий, материалов, оборудования и методов их

применения при строительстве и эксплуатации объектов

недвижимости.

Из выгод, которые модельные кодексы сулят потребителям,

следует отметить снижение нерациональных затрат за счет

применения норм, которые приведены в соответствие

(и

продолжают поддерживаться в состоянии соответствия) с

современными строительными технологиями и текущей практикой

строительства. Так, в результате перехода штата Нью-Йорк на

модельные строительные кодексы предполагается достичь

снижение стоимости строительства от 5 до 15%. Строительные

власти штата предполагают, что такая экономия будет достигнута

за счет альтернативных решений, материалов и методов,

применение которых при ранее применявшихся в Нью-Йорке

нормах было затруднительным. В абсолютном выражении,

застройщики в штате Нью-Йорк смогут достичь ежегодной

экономии в размере

350 млн. долларов США. В дополнение,

ежегодная экономия энергоресурсов в размере до 80 млн. долларов

США предполагается в результате применения новых норм по

энергосбережению. Это, в свою очередь, должно улучшить

качество атмосферного воздуха в границах штата за счет

уменьшения уровня диоксида углерода на 517 тыс. тонн в год, а

также сернистого газа - источника кислотных дождей - на 493

тонны в год [Thompson 2002].

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И ПРАВИЛА

Вопреки многообещающему заголовку этого раздела, полноценных

строительных норм, которые разрабатывались и применялись бы

повсеместно на международном или региональном уровне и

охватывали бы все аспекты нормирования строительных объектов,

в настоящее время не существует.

Тем не менее, прецеденты международных усилий по разработке

региональных строительных норм и правил есть, однако

отсутствует длительный опыт практического применения

результатов этих усилий.

К примеру, Еврокодексы являются результатом более чем

30-

летнего технического сотрудничества стран-членов Европейского

Союза. Целью Еврокодексов является унификация требований к

несущим конструкциям зданий и сооружений в пределах

Европейского Союза, что существенно ограничивает предметную

область Еврокодексов.⁴ В настоящее время Еврокодексы находятся

в стадии адаптации на национальном уровне стран-членов Союза.

Другим примером международных усилий в области разработки

региональных строительных норм являются Арабские кодексы,

разработанные под эгидой Лиги арабских стран для повсеместного

применения в регионе Ближнего Востока. Однако по признанию

разработчиков, ни один из этих кодексов в настоящее время не

применяется на практике, а вероятность национальной адаптации и

использования Арабских кодексов в обозримом будущем невелика.

Примечательно, что идея разработки в ближайшем будущем

полноценных,

многодисциплинарных

международных

строительных норм и правил была единодушно отвергнута

участниками международной программы по изучению вопросов

проектирования,

строительства

эксплуатации

⁴ С формальной точки зрения, Еврокодексы как самостоятельные нормативные документы не являются

строительными нормами и правилами. Это региональные добровольные стандарты, содержащие методы

расчета, которые допускается использовать для целей обеспечения безопасности несущих конструкций.

ресурсосберегающих зданий

[англ. Performance Based Building

Network (PeBBu)], которая осуществлялась под эгидой Европейской

Комиссии - высшего исполнительного органа Европейского Союза.

Участвующие в программе эксперты из разных стран мира сошлись

во мнении о том, что для появления региональных, а тем более

международных, строительных норм и правил существует

множество препятствующих факторов, включая специфические

социальные, политические, экономические, административные и

правовые условия, оказывающие существенное влияние на

строительную деятельность в отдельно взятой стране [Pilzer 2005].

СТАНДАРТЫ

ПОНЯТИЕ СТАНДАРТА

Под термином стандарт, ВТО подразумевает

«документ,

одобренный признанной организацией и устанавливающий, для

всеобщего и многократного применения, правила, указания, или

характеристики продукции или относящиеся к продукции процессы

и методы ее изготовления, соблюдение которых не является

обязательным». [WTO 1995] Так же как и в случае с техническим

регламентом, стандарт может содержать определения терминов и

требования к обозначениям, упаковке и маркировке продукции, к

связанным с продукцией процессам и методам ее производства.

ИСО дает несколько иное толкование стандарта, а именно, это

«документ, принятый путем консенсуса, одобренный признанной

организацией и устанавливающий, для всеобщего и многократного

применения, правила, указания, или характеристики для

определенного вида деятельности или ее результатов,

направленный на достижение оптимальной степени порядка в

определенном контексте» [ISO/IEC 2].

РАЗНИЦА МЕЖДУ СТРОИТЕЛЬНЫМИ НОРМАМИ И

СТАНДАРТАМИ

К сожалению, мировое сообщество специалистов в области

стандартизации и нормирования в строительстве до сих пор не

выработало четкие критерии, по которым можно было бы

классифицировать

нормоустанавливающие положения на

«нормы и правила» и

« с т а н д а р т ы » . Тем не менее,

между этими понятиями есть существенная разница.

Кодифицированные нормы и правила - кодексы - охватывают

широкий спектр предметных областей и по своему статусу

являются обязательными для всех субъектов системы технического

регулирования.

В отличие от строительных кодексов, применяемые в строительной

отрасли стандарты обладают узкой специализацией и охватывают

ограниченный круг вопросов. Как правило, они направлены на

нормирование отдельной категории изделий, услуг, методов, или

процессов. Стандарты предназначены для добровольного

применения за исключением случаев, когда на них ссылаются

строительные нормы и правила. Стандарты могут содержать

ссылки на строительные кодексы и другие стандарты.

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ СТРОИТЕЛЬНЫМИ НОРМАМИ И

СТАНДАРТАМИ

Строительные нормы и правила содержат ссылки на стандарты.

Стандарты, упомянутые в строительных нормах, называются

первичными ссылками. В системе строительного нормирования,

стандарты выполняют две важные функции. Во-первых, они

раскрывают положения строительных норм и служат

документально оформленными соглашениями субъектов системы

технического регулирования касательно условий и требований,

которым должны соответствовать строительные материалы,

изделия, конструкции и методы для того, чтобы обеспечить

выполнение требований строительных норм и правил. Во-вторых,

поскольку стандарты задают эталонные, измеряемые технические

характеристики объектов нормирования, стандарты

также

выполняют роль инструмента измерения степени соответствия

нормируемых объектов требованиям строительных норм и правил.

Другими словами, если материал, изделие, процесс, или метод

соответствует требованиям стандарта, признанного строительным

кодексом, этот материал, изделие, процесс, или метод

соответствует аналогичным требованиям строительных норм и

правил. И наоборот, для того чтобы соответствовать требованиям

строительных норм и правил, объект нормирования должен

удовлетворять требованиям соответствующих стандартов.

Стандарты, являющиеся первичными ссылками, в свою очередь

могут ссылаться на другие стандарты. В контексте

взаимоотношений со строительными нормами и правилами,

стандарты, на которые ссылаются первичные ссылки, называются

вторичными ссылками.

Разработчики строительных кодексов формулируют и используют

четкие критерии включения стандартов в строительные нормы по

ссылке.

КЛАССИФИКАЦИЯ СТАНДАРТОВ

В рамках системы технического регулирования, нормативные

технические документы делятся на две категории - технические

регламенты и стандарты.

Следует заметить, что дальнейшая классификация стандартов для

целей технического регулирования происходит исключительно по

признаку географического применения, где стандарты делятся на

международные, региональные и национальные. Классификация

стандартов по другим признакам

- по принадлежности

(государственные/негосударственные), по предметной области

(электротехнические, машиностроительные, строительные и проч.),

по функциональности

(терминология, методы испытаний,

процессы, продукция, услуги и проч.), по области применения

(межотраслевой, многоотраслевой, отраслевой стандарт, стандарт

консорциума, стандарт предприятия, стандарт отдела предприятия

и проч.) и другим признакам - не имеет практического значения.

В рамках технического регулирования все нормативные

технические документы, не являющиеся по своему правовому

статусу техническими регламентами, считаются стандартами. Все

стандарты в системе технического регулирования равны,

независимо от того какой ярлык на них наклеивает разработчик -

стандарт, кодекс, руководство, инструкция, методическое пособие,

или любое другое обозначение.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ

Вопреки

широко

распространенному

заблуждению,

международные стандарты не ограничиваются стандартами,

выпускаемыми под эгидой трех международных организаций по

стандартизации

- ИСО, МЭК, МСЭ. Есть веские основания

утверждать, что м е ж д у н а р о д н ы е стандарты не являются

монополией трех вышеуказанных организаций.

Во-первых, международные соглашения не дают четкого

определения

понятию

«международный стандарт». Так,

Соглашение об устранении технических барьеров в торговле,

которое обязаны соблюдать все члены ВТО, содержит

многочисленные упоминания

«международных стандартов»,

однако среди терминов, которым дано определение в Приложении

1 к Соглашению, термин «международный стандарт» отсутствует.

Тем не менее, из отдельных положений Соглашения можно

заключить, что «международные стандарты» являются продуктом

деятельности

«международных органов по стандартизации», в

деятельности которых члены ВТО должны принимать, в меру

своих возможностей, активное участие

[WTO 1995]. Однако

понятие

«международного органа по стандартизации» не

расшифровывается. В Соглашении традиционным международным

организациям по стандартизации отводится ограниченная роль по

оказанию информационной поддержки странам-членам ВТО,

однако Соглашение не содержит явных или скрытых указаний на

то, что ИСО, МЭК и МСЭ обладают монопольным правом на

создание международных стандартов.

Во-вторых, сами «официальные» международные организации по

стандартизации не претендуют на монопольное право создания

международных стандартов. ИСО дает весьма расплывчатое

определение «международного стандарта» как документа, который

«адаптирован⁵ международной организацией по стандартизации и к

которому обеспечен широкий доступ»

[ISO/IEC

2]. Под

«международной организацией по стандартизации» ИСО

подразумевает членскую организацию с открытым членством для

национальных органов разных стран. Термин

«орган», в свою

очередь, расшифровывается как юридическое лицо или

⁵ Термин

«адаптирован» используется в значении

«выпущен под эгидой». Подразумевается, что

документ не обязательно может быть разработан силами самой организации по стандартизации, которая

может выступать в церемониальной роли

«одобряющего» лица с целью придания стандарту

авторитетности и респектабельности

- качеств, которые необходимы для признания стандарта

потребителями.

административное учреждение, осуществляющее деятельность в

области стандартизации. При этом делается примечание, что в

качестве

«органа» может выступать государственное

(или

н а д государственное) учреждение или негосударственное, частное

лицо в форме членской организации, предприятия, или фонда

[ISO/IEC 2]. Вопрос о том, кто и как определяет «национальный»

статус организации, предприятия, или фонда, остается открытым.

Однако, если отбросить юридические аспекты, суть

терминологических упражнений ИСО сводится к тому, что

международный стандарт может выпустить л ю б о е лицо,

являющееся членской организацией, представляющей интересы

международного

коллектива

государственных

негосударственных лиц, проявляющих интерес к стандартизации.

В-третьих, сами «официальные» международные организации по

стандартизации

- ИСО, МЭК, МСЭ

- используют термин

«международный стандарт» исключительно в контексте

деятельности своих организаций. К примеру, в наименовании своих

стандартов ИСО применяет капитализацию

[англ. International

Standard], которая в традициях применения английского языка

используется для того, чтобы подчеркнуть тот факт, что термин

является ф и р м е н н ы м н а и м е н о в а н и е м товара. В

дополнение, фирменное наименование часто сопровождается

указанием на организацию владельца

- в случае ИСО, это

«Международный стандарт ИСО» [ISO/TMB 2004]. Кроме того,

Соглашение об устранении технических барьеров в торговле,

оговаривает, что определения терминов международных органов

по стандартизации, к числу которых относится ИСО, должны

рассматриваться в контексте применения этих терминов.

Применительно к ИСО, это означает, что помимо международных

стандартов, выпущенных ИСО, могут быть и н ы е международные

стандарты,

выпущенные другими

организациями

по

стандартизации.

В-четвертых, процесс глобализации мировой экономики привел к

появлению стандартов

- обозначенных термином

«глобальные

стандарты»

- которые разработаны за рамками традиционных

процессов международной стандартизации, контролируемых ИСО,

МЭК, МСЭ. Деятельность разработчиков глобальных стандартов

целиком соответствует принципам и требованиям соглашений

ВТО, в то время как разработанные под их эгидой стандарты

получили признание и широко применяются во всем мире. Кроме

того, разработчики глобальных стандартов целиком соответствуют

определению

ИСО, сформулированному для термина

«международная организация по стандартизации», поскольку

являются

членскими

ассоциациями

представителей

государственного и частного сектора из разных стран мира. Это

позволяет сделать вывод о том, что глобальные стандарты

продукция международных организаций по стандартизации

являются de facto международными стандартами.

ПОНЯТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СТАНАДАРТА

Как было указано выше, в международной правовой практике

отсутствует четкое определение понятия

«международный

стандарт».⁶ Тем не менее, из контекста Соглашения об устранении

технических барьеров в торговле следует, что международные

стандарты являются продуктом деятельности международных

организаций по стандартизации [WTO 1995].

Комитет ВТО по техническим барьерам в торговле

[англ.

Committee on Technical Barriers to Trade] установил принципы,

которым должны соответствовать международные стандарты:

эффективно удовлетворять потребностям рынка и

регулирования в мировом рыночном пространстве;

- учитывать уровень научно-технического развития в различных

странах;

- не вызывать рыночные искажения;

- не нарушать справедливой конкуренции;

- не подавлять инновации и развитие технологий;

- не давать преимуществ характеристикам или требованиям

отдельных стран в ущерб другим странам;

- использовать параметрический метод нормирования вместо

предписывающего.

⁶ Определение ИСО не принимается в расчет по той причине, что ИСО сама по себе является

негосударственной, саморегулируемой общественной организацией международного уровня.

ГЛОБАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ

Новые реалии мировой экономики, которая в последние

десятилетия подверглась существенным изменениям по причине

глобализации, вызвали появление на арене международной

стандартизации новой категории разработчиков стандартов

национальных организаций с открытым международным

членством. Принципы работы этих организаций основаны на

поощрении конечных пользователей стандартов самостоятельно

обеспечивать свои потребности путем непосредственного участия в

разработке согласованных стандартов, которые могут применяться

повсеместно в любой точке мира. Для обозначения стандартов,

разработанных под эгидой таких организаций, используется термин

глобальные стандарты.

Будучи особой категорией международных станадартов,

глобальные стандарты бросают вызов традиционным каналам

разработки международных стандартов, которые использовались со

времени окончания Второй мировой войны. В качестве товарной

продукции интеллектуальной деятельности, глобальные стандарты

находятся в прямой конкуренции со стандартами, которые

разрабатываются

«официальными»

международными

организациями по стандартизации. Одной из причин появления

глобальных стандартов явилась неспособность

«официальных»

международных организаций по стандартизации - ИСО, МЭК,

МСЭ - обеспечить быстро растущие потребности мировой

экономики в согласованных стандартах и своевременно

реагировать на изменения, происходящие на мировом рынке.

За последнюю четверть века многие крупные американские

организации-разработчики стандартов, которые исторически

сосредотачивали свои усилия на стандартизации для нужд

внутреннего американского рынка, открыли доступ иностранных

участников к процессам разработки и утверждения своих

стандартов и тем самым существенно расширили свое влияние на

международной арене. По большому счету, такие организации-

разработчики перестали быть национальными организациями по

стандартизации и перешли в категорию м е ж д у н а р о д н ы х .

Стандарты таких разработчиков, как Американский институт

нефти

(API), Американский институт стальных конструкций

(AISC), Американское общество инженеров-механиков

(ASME),

Американское общество инженеров-строителей

(ASCE), ASTM

International, IEEE, Национальная противопожарная ассоциация

(NFPA) и многих других, приобрели статус глобальных стандартов

- они признаны, адаптированы и применяются во всем мире

наравне со стандартами официальных международных организаций

по стандартизации. К примеру, нормы ASME на котлы и сосуды

под давлением признаны в качестве национальных в более чем 80-

ти странах мира.

Ощущая напор, с каким глобальные стандарты завоевывают место

под солнцем на мировом рынке стандартов, международные

организации предыдущего поколения предпринимают шаги по

укреплению своих позиций на рынке. В 2001 году, ИСО, МЭК и

МСЭ вступили в альянс - World Standards Cooperation (WSC) -

тройственный союз, главной целью которого является объединение

административных и маркетинговых ресурсов трех организаций

для эффективного продвижения на мировой рынок нормативной

продукции своих членов.

КРИТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСО

В течение последнего десятилетия деятельность ИСО подвергается

серьезной критике со стороны крупнейших членов ВТО, в

частности, со стороны США и стран-членов Европейского Союза.

По мнению критиков, в деятельности ИСО отсутствует аспект

«технического»

консенсуса

разработке

стандартов.

Высказывается точка зрения о том, что из-за своей структуры

членства, основанного на представительстве государств по

принципу

«одна страна

- один голос», ИСО является не

технической, а скорее п о л и т и ч е с к о й организацией и ее

деятельность идет вразрез с принципами Cоглашения ВТО об

устранении технических барьеров в торговле.

Поскольку членский доступ с правом голоса в ИСО закрыт всем,

кроме одного официального представителя от каждой страны, в

процессе утверждения международных стандартов не учитываются

интересы тех, для кого международные стандарты предназначены -

отраслевых потребителей. В результате, технический консенсус

заинтересованных

сторон

подменяется

«политическим»

консенсусом официальных представителей государственных

органов власти.

Другой причиной для недовольства служит инертность ИСО в

вопросах реагирования на быстро изменяющиеся потребности

рынков. Длительные процедуры согласования и утверждения

стандартов приводят к тому, что отдельные стандарты ИСО быстро

устаревают. Особенно ярко проблема отставания стандартов от

реальных потребностей рынка проявляется в стандартах ИСО,

которые являются результатом адаптации национальных

стандартов членов организации. В то время, как стандарт-

первоисточник продолжает интенсивно развиваться и улучшаться

путем внесения поправок, изменений и дополнений, его

международный клон продолжает оставаться в состоянии на

момент адаптации. Это приводит к потере эквивалентности

стандартов, применяемых на внутренних рынках торгующих

партнеров - одна сторона использует устаревшую национальную

адаптацию международного стандарта, в то время как другая

сторона использует более свежую версию стандарта-

первоисточника.

Результатом инертности ИСО также является то, что стандарты

ИСО далеки от полного охвата всех технологий и их применения в

экономической деятельности.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ, НАЦИОНАЛЬНЫЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ

СТАНДАРТЫ

РЕГИОНАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ

Региональным стандартом считается документ, который

«адаптирован региональной организацией по стандартизации и к

которому обеспечен широкий доступ» [ISO/IEC 2].

Примерами региональных стандартов являются австралийско-

новозеландские стандарты AUS/NZS; стандарты ГОСТ,

выпускаемые под эгидой Межгосударственного совета по

стандартизации, метрологии и сертификации

(МГС)

региональной организации СНГ по стандартизации; европейские

стандарты EN; и стандарты других региональных организаций и

консорциумов по стандартизации.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ

Под термином национальный стандарт понимается

«стандарт,

адаптированный национальным органом по стандартизации и к

которому обеспечен широкий доступ» [ISO/IEC 2]. В экономически

развитых странах адаптация стандартов в качестве национальных

является результатом процедуры тщательной проверки и оценки

адаптируемого стандарта на соответствие документально

оформленным процедурным критериям к разработке стандарта,

одобренным национальным органом по стандартизации. Эти

критерии включают, как правило, следующее: прозрачность,

открытость, беспристрастность, эффективность, уместность,

консенсус, межведомственная и межотраслевая согласованность,

строгое следование демократическим процедурам и возможность

апелляции.

Примерами национальных стандартов являются американские

стандарты ANS, британские BS, немецкие DIN.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СТАНДАРТЫ

Государственными

стандартами

являются

стандарты,

разработанные государственными учреждениями

(а)

для

обеспечения нужд государственных закупок, (б) для собственных,

внутренних нужд учреждения, или (в) для целей технического

регулирования в пределах компетенции государственного

учреждения.

Анализ современной практики стандартизации в экономически

развитых странах показывает, что вышеуказанные цели постепенно

теряют свою привлекательность по ряду объективных причин.

Во-первых, разработка и поддержание стандартов силами

государства в услових технологической революции и глобализации

международной торговли становится непосильной задачей для

государственных органов из-за отсутствия квалифицированных

человеческих ресурсов, необходимых для создания стандартов,

которые отвечали бы стремительно меняющимся потребностям и

условиям современного рынка продукции и услуг. Нехватка

квалифицированных человеческих ресурсов в государственных

организациях является результатом разницы в зарплате, которую

государственные и частные работодатели могут предложить

квалифицированным специалистам. За исключением небольшого

числа

обильно финансируемых проектов, касающихся

национальной безопасности, в большинстве экономически

развитых стран фонд зарплаты государственных работодателей не

сравним с ресурсами частного сектора, особенно крупных

транснациональных корпораций. В конкурентной борьбе за

обладание лучшими человеческими ресурсами, государственные

учреждения с ограниченными средствами остаются в проигрыше.

Во-вторых, отражение неспособности государства привлечь в свои

структуры лучшие научно-технические умы нации находит в

сокращении бюджетных ассигнований на ведомственную

стандартизацию. Логика законодателей проста

- зачем

финансировать государственные программы стандартизации, для

выполнения которых в государственных структурах отсутствуют

квалифицированные человеческие ресурсы, в то время как рынок

негосударственных стандартов предлагает адекватные заменители.

Позиция законодателей вызывает цепную реакцию свертывания

государственных программ по разработке стандартов и переход на

применение стандартов частного сектора - как для целей оценки

качества продукции и услуг, приобретаемых в рамках

государственных закупок, так и для внутренних нужд

государственных учреждений. Естественно, переход на стандарты

частного сектора возможен только в случае способности частного

сектора произвести стандарты, пригодные для государственных

нужд - вопрос, который в экономически развитых странах с

успехом решен посредством предоставления частному сектору

абсолютной свободы в разработке стандартов для собственных

нужд.

В-третьих, стандартизация силами частного сектора является

существенным фактором сворачивания программ разработки

государственных стандартов. Учитывая масштабы, относительно

низкую стоимость и качество «негосударственной» стандартизации

в экономически развитых странах, стандарты частного сектора

являются более чем адекватной альтернативой государственным

стандартам.

МЕТОДЫ НОРМИРОВАНИЯ

Методы нормирования, применяющиеся в разработке

международных, региональных и глобальных стандартов являются

традиционно предписывающими. Тем не менее, в последние годы

проявляется тенденция тяготения разработчиков к использованию

параметрического метода нормирования.

Смысл параметрического нормирования в международных

стандартах заключается в том, чтобы использовать международные

стандарты в качестве руководящих документов, в которых

сформулированы цели нормирования и функциональные

требования к тому или иному объекту нормирования и в то же

время предоставить возможность национальным пользователям

международных

стандартов

самостоятельно

определять

технические критерии соответствия нормируемого объекта

заявленным целям. Это позволит учитывать специфические

особенности национального рынка и, в то же время, добиться

гармонизации отечественных норм торговых партнеров, поскольку

их отечественные стандарты должны соответствовать целям и

функциональным

требованиям,

сформулированным

соответствующих международных стандартах.

По мнению ИСО, параметрический подход в стандартизации

предоставляет максимальную свободу технического творчества в

силу того, что он предполагает возможность применения

альтернативных решений, методов и материалов для достижения

преследуемой стандартом цели. Вместе с тем, ИСО рекомендует

применять параметрический метод с осторожностью, поскольку во

многих случаях отсутствие четких предписаний может увеличить

стоимость испытаний готовой продукции. [ISO/IEC Directives 2]

СТАНДАРТИЗАЦИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

ЭКСПОРТ СТАНДАРТОВ

С точки зрения международной тоговли, стандарты сами по себе

являются продукцией, которая может быть экспортирована за

рубеж или импортирована из-за рубежа. В этом качестве стандарты

являются товаром.

Так же как и к другим видам товаров, к стандартам применима

экономическая теория сравнительных преимуществ. На практике

эта теория проявляется в том, что отдельные нации и организации

по стандартизации достигли выдающихся успехов в деле

разработки и распространения стандартов по сравнению с другими

нациями. К примеру, деятельность National Standards Authority of

Ireland

(NSAI) - ирландской организации по стандартизации -

находилась практически в состоянии летаргического сна до

вступления Ирландии в ЕС. Путем централизации национальных

ресурсов союзных государств в рамках Европейского комитета по

стандартизации

(CEN), Европейский Союз смог организовать

«поточное» производство Европейских стандартов (EN). Поскольку

стоимость разработки стандартов EN распределена между

национальными организациями по стандартизации стран-членов

EC, себестоимость Европейских стандартов одна из самых низких в

мире. Однако, по степени сравнительного преимущества

нормативной продукции никто не может сравниться с

Соединенными Штатами, где стоимость разработки стандартов

является самой низкой в мире, в то время как по качеству

нормативного материала американские стандарты, по мнению

мирового профессионального сообщества, признаны одними из

лучших в мире. Низкая себестоимость американских стандартов

обуславливается использованием в разработке стандартов

добровольного,

неоплачиваемого

труда

специалистов-

добровольцев и

колоссальный размер внутреннего рынка

потребителей стандартов, позволяющий субсидировать разработку

за счет доходов от продажи нормативной продукции и связанных с

ней услуг.

Пригодность стандартов к импорту-экспорту подтверждается

деятельностью разработчиков региональных и глобальных

стандартов по продвижению своей нормативной продукции на

международные рынки.

Особенно агрессивную политику экспорта национальных

стандартов проводят японские и немецкие разработчики. Опираясь

на административную и финансовую поддержку своих

правительств, они проводят активную деятельность, направленную

на адаптацию стандартов DIN и JISC в развивающихся странах.

Примечательно, что на иностранные языки переводятся и

предлагаются для адаптации не все национальные стандарты, а

только те, которые применяются в производстве продукции, в

которой немецкие и японские предприятия добились значительного

преимущества по сравнению с зарубежными конкурентами. Речь

идет, в первую очередь, о немецких и японских стандартах,

применяющихся в электротехнической и электронной

промышленности.

С точки зрения экспортирующей стороны, экспорт отечественных

стандартов за рубеж служит инструментом подготовки внешнего

рынка для экспорта на него продукции отечественных

производителей. В теории, адаптация отечественных стандартов

иностранным государством может обеспечить импортирующей

стороне, чьи стандарты были адаптированы, определенное

конкурентное преимущество на рынке данного иностранного

государства. Главным преимуществом является снижение затрат

из-за отсутствия необходимости проходить повторную оценку и

подтверждение импортной продукции на соответствие местным

стандартам. Однако это преимущество легко теряется в случае

одностороннего или взаимного признания импортирующей

стороной стандартов и систем оценки соответствия других,

конкурирующих стран-импортеров. Кроме того, экспорт

отечественных стандартов за рубеж может принести

экспортирующей стороне выгоду только в случае незначительного

риска клонирования технологий импортирующей стороной. Если

импортирующая сторона добьется значительных успехов в

клонировании путем снижения себестоимости и достижения

адекватного качества клонированной продукции, роли сторон

могут поменяться. При отсутствии барьеров между странами в виде

негармонизированных стандартов, импортирующая сторона может

превратиться в экспортирующую без значительных затрат на

прохождение процедур оценки соответствия.

БУДУЩЕЕ СТАНДАРТИЗАЦИИ

Вопросы стандартизации в условиях глобализации перестали быть

вопросами создания и поддержания согласованной системы

национальных или региональных стандартов. Реалии мировой

экономики требуют обеспечение согласованности стандартов

между торговыми партнерами в масштабах всей планеты. При этом

вопрос о том, чья национальная

(или региональная) система

стандартизации должна быть принята за основу - американская,

европейская, или азиатская

- теряет смысл, поскольку любая

система является продуктом конкретных исторических,

культурных, политических и экономических условий страны или

региона, в которых эта система применяется. Практика, которая

сложилась в одном регионе мира, непригодна для применения в

другом.

По мнению Стивена Байпса

- директора по вопросам

международной

политики

Американского

института

национальных стандартов

(ANSI), в условиях глобализации

мировой экономики новый подход торговых партнеров к

национальной стандартизации должен заключаться не в

навязывании друг другу своих условий, а в усилиях по приведению

своего национального законодательства и стандартов в состояние

согласованности со своими торговыми партнерами с целью

устранения национальных барьеров. Наиболее эффективный путь

достижения этого видится в том, чтобы принципы прозрачности,

СТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И

ПРАВИЛА

СТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Одним из первых известных историкам актов, содержащих

положения, регулирующие правовые отношения участников

строительной деятельности и предъявляющие технические

требования к объектам строительства, был свод законов

Хаммурапи (Вавилон). Параграф 228 свода законов гласит о том,

что «если строитель построит дом для хозяина и его постройка не

будет крепкой и дом, который он построил, обрушится и станет

причиной смерти хозяина дома, этот строитель должен быть

приговорен к смерти». Поскольку устойчивость и надежность

постройки была в данном законе техническим требованием к

объекту строительства, закон Хаммурапи можно считать

технической нормой, несмотря на примитивность формулировки

этой нормы [Hammurabi].

По мнению историков, своим появлением строительные нормы

обязаны естественной реакции властей на трагедии и человеческие

жертвы, возникшие в результате стихийных бедствий, пожаров,

обрушений зданий и сооружений, а также паники, которой

сопровождаются экстремальные ситуации. Действительно,

пожарные нормы были разработаны для предупреждения пожаров,

которые в прошлом приводили к повреждению имущества и гибели

людей. Разработка сейсмических норм была вызвана

необходимостью избежать или по крайней мере уменьшить

человеческие жертвы в результате частичного или полного

разрушения зданий и сооружений в результате сейсмических

воздействий.

Современное строительное законодательство в разных странах

имеет свои специфические формы. Общей чертой строительного

законодательства экономически развитых стран является наличие в

законодательстве трех взаимосвязанных компонентов - правового,

административного и технического.

КОМПОНЕНТЫ СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Правовой компонент по своему статусу является статутным

актом (или чаще всего совокупностью актов), который закрепляет

принцип обязательности применения двух других компонентов

строительного законодательства

- административного и

технического. Административный компонент содержит нормы

административного

права,

устанавливающие

процедуры

исполнения строительного законодательства, а также меры

пресечения

нарушений

законодательства.

Основным

т е х н и ч е с к и м компонентом национального строительного

законодательства экономически развитых государств являются

строительные нормы и правила, также именуемые строительными

кодексами.

В национальных законодательствах, четко видимая грань между

компонентами строительного законодательства является большой

редкостью, не говоря уже о ее документальном оформлении.

Наибольшую трудность в этом смысле представляет строительное

законодательство Европейского Союза, поскольку его отправной

точкой является не национальное, а н а д национальное

законодательство.

Причем

союзное

законодательство

ограничивается только регулированием в области строительных

материалов и изделий, используемых в строительстве зданий и

сооружений, оставляя технические и административные вопросы

проектирования, строительства, эксплуатации и оценки

нормативного соответствия самих зданий и сооружений в ведении

союзных государств

[CD 89/106]. Исключение составляют так

называемые Еврокодексы

- европейские стандарты по

проектированию несущих конструкций - которые должны, после

адаптации странами-членами ЕС, стать частью национального

строительного законодательства. В странах за пределами Европы

строительные нормы и правила принимают разнообразные формы

- в виде приложения к государственному закону (Новая Зеландия),

в виде комплекта индивидуальных кодексов по различным

дисциплинам (США), или в виде единого документа (Саудовская

Аравия).

Также общей чертой строительного

законодательства

экономически развитых стран является ссылка на технические

стандарты. Подробно различия между

«нормами» и

«стандартами», а также их взаимоотношения в контексте

строительного законодательства, рассмотрены выше, в разделе

«Стандарты». Следует подчеркнуть, что с точки зрения

установления права, стандарты не являются частью строительного

законодательства. Однако с точки зрения правоприменения,

обязательность следования тому или иному стандарту не вызывает

сомнения, если строительные нормы и правила

- которые, в

отличие от стандартов, являются техническим компонентом закона

- содержат ссылку на рассматриваемый стандарт.

Для простоты понимания концепции строительного

законодательства в контексте системы технического

регулирования, под строительными нормами и

правилами подразумевается совокупность нормативных

правовых и технических актов, регулирующих

строительную деятельность на территории отдельно

взятого административного образования.

Строительные нормы и правила представляют из себя

своеобразный каталог человеческого опыта по обеспечению

безопасности недвижимых объектов, который был приобретен

эмпирическим путем в процессе их строительства и эксплуатации.

Современные строительные нормы и правила содержат

проверенные научными исследованиями и многолетней практикой

требования к зданиям и сооружениям. Тем не менее, назначение

строительных норм мало изменилось со времен Хаммурапи. Так же

как и четыре тысячи лет назад, строительные нормы предлагают

субъектам технического регулирования приемлемый метод

контроля безопасности зданий, сооружений и их компонентов на

стадии их проектирования, строительства, эксплуатации и

обслуживания.

НАЗНАЧЕНИЕ СТРОИТЕЛЬНЫХ НОРМ И ПРАВИЛ

Строительные кодексы преследуют несколько социально значимых

целей - обеспечение сохранности жизни и здоровья людей и других

живых

организмов и создание достойных условий их

существования.

Теоретически,

соблюдение

требований

строительных кодексов должно предотвращать разрушение и

обрушение строительных и ограждающих конструкций и отделки

зданий и сооружений, не допускать возникновения пожаров,

создавать комфортабельные и здоровые условия пребывания

людей, животных и растений, а также обеспечивать быструю и

безопасную эвакуацию людей и животных в случае возникновения

экстремальных ситуаций, ставящих под угрозу их здоровье и

жизнь.

Назначение строительных норм и правил заключается в снижении

рисков, связанных с эксплуатацией зданий и сооружений, до

приемлемого обществом уровня. С этой точки зрения, любые

технические нормы, независимо от того, что является предметом их

рассмотрения

- пожарная безопасность, электрические сети,

санитарно-техническое

оборудование,

вентиляция,

или

энергоресурсы

- должны отражать текущий уровень рисков,

который общество на данном этапе своего развития считает

приемлемым. При этом, назначение норм остается неизменным при

любом приемлемом уровне рисков и заключается в охране

здоровья, обеспечении безопасности и создании достойных

условий существования людей. Разница между различными

уровнями риска заключается в степени здоровья, степени

безопасности и степени комфорта. В экономически развитых

обществах эта степень гораздо выше, чем в менее развитых.

Соответственно, в развитых странах ожидаемый обществом

уровень рисков гораздо ниже, чем уровень рисков, которые менее

развитое общество считает приемлемым.

По своей природе строительные нормы и правила предъявляют

минимальные требования к объектам строительства путем задания

минимально допустимых ограничений, ниже которых участник

строительной деятельности не должен опускаться. В случае

несоблюдения установленных ограничений, возникает угроза того,

что здание или сооружение перестанет обеспечивать

приемлемый уровень безопасности для находящихся в нем

людей.

Что считать «приемлемым уровнем» безопасности? Применительно

к строительным кодексам, уровень безопасности трактуется как

степень риска, который общество считает приемлемым

касательно причинения ущерба здоровью и безопасности человека.

При этом экстремальные степени риска лежат между

незначительным ущербом (например, телесными повреждениями) и

фатальным, катастрофическим ущербом в форме потери

человеческой жизни. Этот уровень риска является контекстным и

зависит от многих факторов, включая политические, социальные и

культурные устои и традиции общества, уровень его

экономического развития, уровень применяемых строительных

технологий, профессиональный уровень человеческих ресурсов, а

также ожидания потребителей строительной продукции.

Соответственно, нижняя планка минимальных требований в

строительных нормах определяется тем, какую степень риска

человеческой жизни и безопасности данное общество считает

допустимой и приемлемой. Если рассматривать строительные

нормы как инструмент контроля рисков, тогда становится

очевидным, что требования грамотно написанных строительных

норм должны быть направлены на то, чтобы снизить риск

причинения ущерба здоровью и бозопасности человека до

минимума, который общественность считает приемлемым и

допустимым.

Следует учитывать то, что понятие

«приемлемый уровень»

безопасности имеет не только философское значение, но влечет за

собой осязаемые реальные последствия как для тех, кто регулирует

и контролирует строительную деятельность, так и для тех, кто

является объектом регулирования и контроля. А именно, если

строительные нормы содержат требования, которые превышают

приемлемый обществом уровень безопасности, применение таких

норм на практике может быть подвергнуто сомнению со стороны

объекта регулирования и обжаловано в судебном порядке.

ОБЛАСТИ ПРИМЕНЕНИЯ СТРОИТЕЛЬНЫХ НОРМ И ПРАВИЛ

Строительные нормы и правила применяются, как правило, к

новому строительству. Они также применяются к существующим

зданиям и сооружениям в случаях, когда ранее возведенные

постройки (или отдельные компоненты или системы) подвергаются

перестройке или меняется их назначение.

Строительные нормы и правила содержат требования к целому

спектру технических характеристик строительных объектов - их

высоте, площади, протяженности эвакуационных выходов, степени

огнестойкости конструкций, допустимой величине нагрузок,

интенсивности освещения, составу воздуха в помещениях, напору

воды в системе водоснабжения и многим другим параметрам,

которые обеспечивают безопасность продуктов строительной

деятельности.

Будучи инструментом контроля рисков, связанных с угрозой

здоровью и жизни человека, строительные нормы оперируют

физическими величинами

- мерами длины, площади, объема,

плотности, давления, времени и проч. - для количественной оценки

рисков, которые строительные нормы призваны уменьшать. В этом

качестве строительные нормы не могут быть использованы для

оценки показателей, которые не могут быть количественно

измерены. А именно, неуместным было бы применение

строительных норм для регулирования эстетического качества

строительных объектов - внешнего облика зданий, архитектурных

форм, цветовых решений - оценка которых является результатом

личного мнения наблюдателя, основанного на его культурном

уровне, предпочтениях, взглядах, заблуждениях, текущем

настроении и других субъективных факторах. Соответственно, для

регулирования эстетического качества могут использоваться

другие

инструменты

решения

архитектурных

градостроительных советов и комиссий, рекомендации советов по

охране культурно-исторического наследия, положения жилищных

товариществ - которые не связаны с вопросами охраны здоровья,

жизни и обеспечения безопасности людей.

Также неуместным является применение строительных норм в

качестве учебника по выполнению строительных работ, поскольку

это противоречит назначению норм. Строительные нормы

призваны не описывать здания и сооружения и методы их

возведения, а у с т а н а в л и в а т ь о г р а н и ч е н и я , которыми

участники строительной деятельности должны руководствоваться

при выборе объемно-планировочных решений, материалов,

изделий, оборудования.

ПРАВОВЫЕ ДОКТРИНЫ

Для того, чтобы предметно обсуждать вопросы практического

применения строительных норм и правил в экономически развитых

странах, необходимо четко представлять применяемые за рубежом

правовые доктрины и принципы права.

Основы грамотно налаженного технического регулирования в

строительстве закладываются в правовой системе государства.

Фундаментальным вопросом при этом является вопрос разделения

полномочий между центральными и местными органами власти.

Касательно строительства, этот вопрос выражается в том, на какой

из уровней государственных органов возлагается обязанность

непосредственной охраны здоровья и жизни и обеспечения

безопасности и пригодности для потребления конечной продукции

строительной деятельности - зданий и сооружений. Решение этого

вопроса зависит от того, какая форма местного самоуправления

принята в том или ином государстве.

К законодательной и правоохранительной деятельности в области

строительства применимы следующие основные правовые

доктрины и принципы:

- Преимущественное право. Строительные нормы, принятые

нижестоящими органами власти не могут противоречить нормам,

устанавливаемым вышестоящими органами государственной

власти.

Местное самоуправление.

Степень законодательной

свободы местных органов власти определяет возможность (или

невозможность) выпуска и применения местными органами власти

своих собственных строительных норм и правил в пределах

правовых полномочий, которыми они наделены. Принцип местного

самоуправления также является определяющим в отношении

судебной ответственности местных властей за свои действия, в

частности, по надзору и контролю за исполнением строительного

законодательства.

- Суверенный иммунитет. Действие актов нижестоящих

органов власти не распространяется на вышестоящие органы

власти.

- Соблюдение норм права. Представители органов власти

обязаны уважать законные гражданские права людей и

способствовать их реализации.

Эти и другие правовые принципы вкратце описаны ниже.

ПРЕИМУЩЕСТВЕННОЕ ПРАВО

Конституции большинства стран мира используют доктрину

преимущественного права для установления иерархии

государственных органов власти и принимаемых ими актов. На

практике этот принцип выражается в требовании обязательного

соответствия акта, принятого нижестоящим органом власти, акту,

принятому вышестоящим органом власти.

По методу принятия законы делятся на прецедентные и

статутные. Прецедентные законы

- плод англосаксонской

системы права - являются результатом судебных решений, в то

время как статутные законы пишутся и принимаются

законодательными органами государственной власти.

Применение доктрины преимущественного права к строительным

кодексам четко прослеживается во взаимоотношениях центральных

и местных органов власти в государствах с конфедеративной или

федеративной системой государственного устройства. К примеру, в

Соединенных Штатах, которые являются федерацией государств-

штатов, модельные строительные кодексы могут быть

адаптированы в качестве законов штата субъектами федерации, а

также в качестве местных законов муниципальными⁷ властями.

При этом, положения строительных норм города или поселка не

могут противоречить положениям строительных норм области, в

которой находится данный город, а нормы области не могут

противоречить нормам, установленным властями штата.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Подавляющее большинство процессов, связанных с практическим

применением системы технического

регулирования

строительстве, происходит на местном уровне, по месту

нахождения конечного продукта строительной деятельности

зданий и сооружений.

В связи с этим, строительное

законодательство и правовые отношения субъектов системы

технического регулирования в огромной степени подвержены

влиянию правовой концепции местного самоуправления.

Согласно концепции местного самоуправления, жители населенных

мест вправе создавать, на основе всеобщего голосования, местные

органы власти для совместного управления общественной

собственностью населенного пункта, его части, или группы

населенных пунктов. Населенное место, в котором созданы свои

собственные органы самоуправления называется муниципальным

образованием.

Местное самоуправление является формой реализации народной

власти. В теории права существует две противоположные точки

Для

простоты деления властей на центральные и местные, под

«муниципальными» властями

подразумеваются органы местного самоуправления городов, поселков и деревень. Федеральные власти,

власти штатов и власти входящих в штаты областей относятся к категории центральной власти.

зрения на источник возникновения права людей на

самоуправление. Первая точка зрения исходит из того, что это

право делегируется государством. Сторонники второй, более

радикальной точки зрения придерживаются мнения о том, что

право на самоуправление является исконным правом людей на

самоопределение; для реализации этого права не требуется

разрешение органов государственной власти.

На практике, правовая система большинства государств устроена

по принципу

«сверху-вниз», где центральные власти

предоставляют жителям населенных мест права и полномочия,

касающиеся местного самоуправления. Существенная разница

между формами местного самоуправления, используемым в разных

странах, заключается в широте прав и полномочий, которыми

наделены органы местного самоуправления.

По форме управления, модели самоуправления условно делятся на

англосаксонскую и континентальную.

Англосаксонская

модель

применяется

Австралии,

Великобритании, Индии, Канаде, Новой Зеландии и США. Эта

модель

отличается

высокой

степенью

автономии

муниципалитетов, подконтрольность населению и отсутствию на

местах уполномоченных представителей государственных органов

власти.

Континентальную модель, которая широко распространена во

Франции, Испании и странах, находившихся в сфере их

колониального влияния, отличает ограниченная автономия

местного

самоуправления.

Помимо органов местного

самоуправления, на территории муниципальных образований

действуют уполномоченные представители государственных

органов власти, либо должностные лица местных органов

самоуправления по факту своего избрания или назначения

вышестоящим органом власти одновременно являются его

местными представителями.

В большинстве экономически развитых государств используется

смешанная модель местного самоуправления, которая сочетает в

себе черты англосаксонской и континентальной модели.

В большинстве современных государств, основным законом страны

является конституция или конституционный акт. Принципы

местного самоуправления устанавливаются либо путем

непосредственного оговаривания в конституции страны (Франция,

Нидерланды, Италия, Испания, Япония), либо путем

конституционного

делегирования

вопросов

местного

самоуправления штатам/провинциям, которые в свою очередь

делегируют по своему усмотрению, конституционным или

законодательным путем, полномочия местным органам власти по

принципу imperium in imperio (Великобритания, Германия, Канада,

США).

При этом, если конституция не оговаривает полномочия местных

органов власти или отсутствует делегирующий правовой акт, по

умолчанию считается, что

местные власти не обладают

полномочиями издавать и

применять свои собственные

строительные нормы и должны исполнять требования

строительных норм, установленных вышестоящим, центральным

органом власти. К примеру, в Новой Зеландии, которая является

унитарным государством, строительный кодекс является

приложением к подзаконному акту - Строительному регламенту

1992 года - введенному в действие Генерал-губернатором, высшим

должностным лицом исполнительной власти страны. Поскольку

местные органы власти не обладают полномочиями для

применения своих собственных строительных норм

(эти

полномочия не делегированы центральными властями), в вопросах

обеспечения безопасности в строительстве местные органы

обязаны следовать акту центрального правительства

национальному строительному кодексу Новой Зеландии. В США,

где

правовое

регулирование местного самоуправления

осуществляется штатами-субъектами федерации, каждый штат

самостоятельно определяет систему, структуру и полномочия

местных органов, что на практике приводит к различной степени

законодательной свободы муниципалитетов. К примеру, в штате

Огайо муниципалитеты обязаны адаптировать только те

строительные нормы, которые адаптированы на уровне штата, в то

время как в штате Иллинойс до недавнего времени

муниципалитетам была предоставлена полная законодательная

свобода в области регулирования строительства.

Органы местного самоуправления населенных мест не входят в

систему государственной власти страны. С точки зрения

юриспруденции, муниципалитет является особой категорией

некоммерческого предприятия, созданного жителями населенного

места для целей административного управления общественной

собственностью на территории данного населенного места.

Органы

местного

самоуправления

вправе

создавать

муниципальные учреждения, организации и предприятия.

Примером муниципального предприятия является муниципальная

транспортная компания по управлению парком средств

общественного транспорта. Многие муниципалитеты, особенно

крупные города, создают муниципальные предприятия по

управлению и продаже коммунальных услуг, включая воду,

электроэнергию, топливный газ.

Муниципальные образования имеют свой бюджет, который

складывается из местных налогов и сборов, доходов от оказания

услуг населению (включая услуги органов строительного надзора и

контроля, что подробно освещено ниже, в соответствующих

разделах настоящего обзора), штрафов за нарушение местного

законодательства, доходов от коммерческой деятельности

муниципальных предприятий, дотаций из бюджета вышестоящих

государственных органов власти и других поступлений.

Местные органы власти, работающие на принципах

англосаксонской модели местного самоуправления, могут обладать

полномочиями по формированию собственного строительного

законодательства.

В некоторых случах, анлосаксонская модель порождает

аномальные явления, которые немыслимы в условиях

континентальной модели местного самоуправления. К примеру, в

штате Кентукки

(США), сельские поселения находятся за

пределами юрисдикции надзорно-контролирующих строительных

органов в части регулирования сельскохозяйственных построек; в

то же время, любые другие постройки, включая жилой дом с

подворьем, в котором располагается семья фермера, является

объектом неограниченного технического регулирования и должен

соответствовать требованиям действующего строительного

законодательства.

СУВЕРЕННЫЙ ИММУНИТЕТ

Согласно принципу суверенного иммунитета, на вышестоящие

органы власти не распространяются требования, устанавливаемые

нижестоящими органами власти.

В практике регулирования строительства это означает то, что на

объекты, находящиеся на территории данного административного

образования, не распространяется действие строительных норм и

правил, если эти объекты возводятся и эксплуатируются

государственными органами, которые являются вышестоящими по

отношению к властям данного административного образования.

Примером таких объектов являются военные базы и аэродромы,

административные здания областных, районных и центральных

государственных органов, здания и сооружения для нужд

государственных предприятий

(почта, транспорт, связь).

Проектировщики и строители таких объектов руководствуются не

строительными нормами данного административного образования,

а исключительно указаниями государственного заказчика. Кроме

того, для строительства объекта не требуется разрешение местных

властей и объект не может быть подвергнут местными властями

инспекционной проверке ни в стадии строительства, ни в процессе

эксплуатации.

Исключение из применения принципа суверенного иммунитета

составляют случаи, когда государственный заказчик по

собственной инициативе принимает решение следовать

требованиям нижестоящих государственных или муниципальных

органов при строительстве гражданских объектов. Как правило,

именно так в большинстве случаев и происходит по той причине,

что

вышестоящие государственные

органы

осознают

необходимость соблюдения строительных норм и правил с целью

обеспечения безопасности жизни и здоровья служащих и

посетителей подконтрольных государству объектов.

Следует заметить однако, что принцип суверенного иммунитета не

распространяется на объекты до момента их передачи под контроль

вышестоящих органов власти. К примеру, находящийся в частном

владении участок земли должен подчиняться требованиям

местного законодательства до момента его сдачи в аренду

учреждению федерального правительства. С момента оформления

арендного договора, участок земли переходит под управление

федерального правительства и приобретает суверенный иммунитет

- местное законодательство в пределах данного земельного участка

теряет силу.

СОБЛЮДЕНИЕ НОРМ ПРАВА

В упрощенной форме, принцип соблюдения норм права может быть

охарактеризован, как требование к органам власти уважать

законные гражданские права людей. Требование распространяется

на процессуальные и материальные нормы права.

В англосаксонских правовых системах требование соблюдать

нормы права закреплено, как правило, в общем праве, в романо-

германских системах - в конституции страны.

Законодатели, должностные лица органов строительного надзора и

контроля и представители строительных судебных органов обязаны

неукоснительно следовать принципу соблюдения норм права в

своей деятельности.

На практике, соблюдение процессуальных норм означает, что

любое лицо, чьи права затронуты или могут быть затронуты

решением или действием должностного лица, имеет право на

своевременное получение извещения о решении или действии

должностного лица, а также ему должна быть предоставлена

адекватная возможность высказаться в свою защиту, используя

официально установленные для этой цели процедуры и средства.

Исключение из принципа соблюдения процессуальных норм

составляют случаи, когда жизнь и здоровье людей находятся в

опасности и нет времени для следования установленным

процедурам. К примеру, строительный инспектор имеет право на

принятие мер по запрещению эксплуатации ветхого здания, что

вызывает необходимость немедленного выселения людей из здания

и закрытия здания с целью предотвращения доступа посетителей.

При этом суд может признать действия инспектора обоснованными

и освободить надзорно-контролирующий орган от необходимости

соблюдения процессуальных норм при условии, что строительный

инспектор сможет обоснованно доказать свое мнение о том, что

изношенные или поврежденные конструкции здания представляют

угрозу находящимся в здании людям.

В приложении к строительной деятельности, соблюдение норм

материального права предусматривает то, что строительное

законодательство должно иметь логическое отношение к законной

функции правительства. К примеру, если регулирование цветовых

решений жилых районов не является конституционно или

законодательно закрепленной функцией правительства, включение

в строительные нормы и правила нормативных требований к

цветовым решениям противоречит принципу соблюдения норм

материального права и, как следствие, может быть признано

незаконным в судебном порядке. Соответственно, попытка

строительного инспектора выдать предписание застройщику с

требованием о перекраске стен жилого дома будет расценена

судом, как превышение полномочий по причине изначальной

незаконности данного нормативного положения.

Очевидно, что принцип соблюдения норм материального права

оказывает серьезное влияние на деятельность разработчиков

строительных норм и правил. Каждое нормативное требование

должно быть оценено на предмет обоснованности с точки зрения

законных полномочий государственных и муниципальных органов

власти.

ДРУГИЕ ДОКТРИНЫ И ПРИНЦИПЫ

Среди других правовых концепций, доктрин и принципов,

оказывающих вляние на строительное законодательство и

правоохранительную деятельность строительных надзорно-

контролирующих органов за рубежом, следует упомянуть

следующие:

принудительное отчуждение или нанесение ущерба

недвижимой собственности органом власти без выплаты

соответствующей компенсации;

- право доступа к объекту земельного права;

- земельный сервитут;

- право адаптации модельных строительных кодексов по

ссылке;

- применение средств принуждения;

- деликт, ответственность по претензиям, за причинение вреда,

по небрежности, за превышение полномочий;

- судебное преследование, наказание, осуждение, оправдание;

- соглашение о признании вины;

- обыск.

МЕТОДЫ НОРМИРОВАНИЯ

В современной практике строительного нормирования

используются два основных метода

- предписывающий и

параметрический. Также существует целевой метод, который

является модификацией параметрического метода.

Наиболее существенная разница между этими методами

заключается в том, что именно находится в фокусе нормирования.

А именно, параметрические нормы акцентируют внимание на

цели, которую данное нормативное требование пытается достичь. В

центре внимания предписывающих норм лежат средства

достижения цели. Параметрические нормы допускают множество

альтернативных путей достижения поставленной цели, в то время

как предписывающие нормы предлагают единственный путь - тот,

который прописан в нормативном требовании. При этом следует

учесть, что сложившаяся традиция разработки предписывающих

норм даже не предусматривает формулирование цели, которую

субъект технического регулирования требует достичь. Разработчик

предписывающей нормы исходит из того, что строгое следование

предписанным правилам обеспечивает достижение цели, которую

разработчик предписывающей нормы имел в виду.

К примеру, параметрическая норма устанавливает двухчасовую

минимальную огнестойкость перегородки и предоставляет

проектировщику

возможность

самостоятельно

выбрать

техническое решение, строительные материалы и метод

сооружения перегородки для достижения этого заданной

характеристики. Предписывающая норма использует иной подход.

Она дает подробное описание конструкции перегородки,

используемых материалов и метода возведения перегородки

комплекса мероприятий, которые по мнению разработчика нормы

приведут к требуемой огнестойкости конструкции. При этом

проектировщик может быть в неведении относительно того, какую

именно степень огнестойкости данная предписывающая норма

предполагает обеспечить.

Все методы объединяет специфический стиль языка, который

применяется в формулировании нормативных требований.

Отличительной чертой языка норм и стандартов является

применение «нормативных» слов - должен, следует, может -

которые выражают разную степень строгости нормативного

положения.

ПРЕДПИСЫВАЮЩИЙ МЕТОД

Предписывающий [англ. prescriptive] метод является старейшим

среди других методов нормирования. Он подробно описывает

материалы и методы, размеры и местоположение конструкций и

компонентов, а также другие специфические характеристики,

которые должны быть обеспечены для достижения цели

нормирования.

В силу своей предписывающей природы, разработанные

предписывающим методом нормы не обладают достаточной

гибкостью в области применения альтернативных решений,

материалов и методов. Это значительно ограничивает творческую

свободу проектировщика и возможность экономии ресурсов в

случаях, когда вместо предписанных материалов и методов

возможно использование заменителей, которые по своим

техническим характеристикам не хуже или даже лучше

предписанных.

Одной из наиболее неприятных черт предписывающих норм

является их громоздкость, что затрудняет их обновление и

удорожает стоимость поддержания в актуальном состоянии. Это

также затрудняет восприятие и использование норм конечными

пользователями. С усложнением строительных технологий

громоздкость предписывающих норм увеличивается, они

разбухают в объеме и усложняются в содержании. Эффект

разбухания объясняется тем, что предписывающие нормы

пытаются сформировать

«виртуальный макет» здания или

сооружения путем описания всех аспектов его конструкции,

строительства и эксплуатации - от фундамента до молниеотвода на

крыше, от устройства полов до уборки бытового мусора. По

существу, предписывающие нормы являются своеобразным

учебником по строительству и эксплуатации безопасных зданий и

сооружений. Следует предположить, что по достижении

«критической массы», предписывающие нормы начинают терять

свою привлекательность как с точки зрения их обслуживания

(поддержание в актуальном состоянии), так и с точки зрения

практического применения (использование в проектировании, при

оценке соответствия, в практике надзора и контроля за

соблюдением).

ПАРАМЕТРИЧЕСКИЙ МЕТОД

Параметрический [англ. performance-based] метод формулирования

нормативных требований⁸ в строительстве имеет полувековую

историю. Первые попытки применения параметрического метода в

строительных нормах были предприняты в начале 1960-х годов

группой скандинавских стран

- с участием Дании, Исландии,

Норвегии, Финляндии и Швеции - которые, с целью выработки

общей политики гармонизации строительных норм и правил,

сформировали Скандинавский комитет по техническому

регулированию [англ. Nordic Committee on Regulations].

По мере накопления опыта разработки и практического

применения параметрических норм, ошибки первопроходцев были

учтены и исправлены. В настоящее время параметрический метод

признан мировым сообществом одним из наиболее прогрессивных

и перспективных методов нормирования в строительстве.

В последнее время параметрический метод также проник в

стандартизацию - область технического регулирования, которая

исторически базировалась исключительно на предписывающем

методе формулирования нормативных требований. При разработке

международных стандартов, параметрическому методу отдается

предпочтение перед предписывающим методом.

СТРУКТУРА ПАРАМЕТРИЧЕСКИХ НОРМ

Структура строительных норм и правил, разработанных

параметрическим

методом

нормирования,

определяется

специфическими особенностями параметрического подхода к

формулированию нормативных требований. Так, параметрические

нормативные

требования

имеют прозрачную,

строго

⁸ В руссоязычной литературе встречается использование термина «функционально-ориентированное

нормирование». Такой перевод англоязычного термина «performance-based regulations» представляется

неверным, поскольку «функциональные требования» являются всего лишь одним из уровней более

сложного, многоуровнего метода нормирования, который помимо функциональных требований также

включает в себя постановку целей и задание критериев. Использование термина «функционально-

ориентированный» делает акцент на функциональном компоненте нормирования, в результате чего у

читателя создается впечатление о том, что суть этого метода нормирования сводится к формулированию

эксплуатационных требований к объекту нормирования. В контексте нормирования, термин

«performance» применяется не для описания функций объекта (для этого используются функциональные

требования), а его качеств, способностей и технических характеристик, которые задаются параметрами,

которые не обязательно имеют отношение к функции объекта или условиям его эксплуатации.

Соответственно, для обозначения данного метода нормирования более пригоден термин

«параметрическое нормирование».

иерархическую структуру, которая вытекает из логики достижения

цели, которую хочет достичь разработчик нормы. В приложении к

конкретному параметрическому нормативному требованию,

которое формулирует разработчик, эта логика состоит из трех

взаимосвязанных концептуальных уровней:

Целевой уровень. Декларируется цель (или комплекс

целей) данного нормативного требования.

Функциональный

уровень.

Формулируются

функциональные требования к работе объекта нормирования. Эти

требования призваны обеспечить достижение поставленной цели.

Критериальный уровень. Задается критерий или

комплекс взаимосвязанных критериев оценки технических

(рабочих) характеристик объекта нормирования для того, чтобы

определить, соответствуют ли объект нормирования целям,

которые данное нормативное требование пытается достичь.

Логика параметрического подхода к нормированию определяет

строгую, иерархическую структуру параметрической нормы. Так, в

основе нормативной пирамиды лежат критерии оценки объекта

нормирования, на которые опираются функциональные требования

к объекту нормирования. Функциональные требования в свою

очередь являются фундаментом более высокого уровня, который

поддерживает цели разрабатываемого нормативного требования.

Таким образом, параметрическая норма

- это иерархическая

пирамидальная структура, состоящая из комплекса требований

различного уровня

- от низшего, где задаются технические

параметры объекта нормирования, до высшего, где декларируются

общие параметры в форме абстрактных понятий.

Если формально подойти к рассмотрению трехуровневой

структуры параметрической нормы, можно легко впасть в

заблуждение и оказаться под впечатлением того, что

функциональные требования в структуре параметрической нормы

могут иметь предписывающий характер. Функциональные

требования, однако, не могут быть предписывающими. Назначение

функциональных требований заключается в том, чтобы дать

качественную характеристику объекта нормирования. А именно,

описать то, каким образом объект недвижимости или его

компонент должен функционировать для того, чтобы обеспечить

выполнение цели, которая установлена данным нормативным

требованием. Следует особо подчеркнуть, что это описание

производится, исходя из качественных характеристик объекта.

Именно эта черта функциональных требований - качественная

характеристика объекта нормирования - отличает функциональные

требования от предписывающих. Предписывающие требования

задают количественную характеристику объекта нормирования

(например, количественные показатели высоты потолка, ширины

коридора, уровня освещенности и т.п.), в то время как

функциональные требования просто указывают на необходимость

обеспечения качественных характеристик

(например,

«коридор,

используемый в качестве пути эвакуации, должен обеспечивать

быструю и безопасную эвакуацию людей из помещений»). С точки

зрения предписывающей нормы, функциональное требование

параметрической нормы является совсем не требованием, а скорее

пожеланием, поскольку последнее не предлагает никаких

конкретных количественных показателей.

За количественный аспект параметрической нормы отвечает ее

нижний, базовый уровень - критериальный уровень. Если работа

объекта нормирования не может быть измерена количественно,

критериальный уровень устанавливает показатели качества,

которые используются для оценки качественных характеристик

нормируемого объекта, установленных на функциональном уровне.

Именно критерий выступает в параметрической норме в качестве

обязательного требования, которое субъекты системы технического

регулирования обязаны соблюдать. Назначение критериального

уровня заключается в том, чтобы задать п а р а м е т р ы

минимально требуемые количественные характеристики объекта

нормирования, которые субъект системы технического

регулирования должен соблюсти, применяя на практике

качественные требования более высокого, функционального уровня

параметрической нормы.

СРЕДСТВА СОБЛЮДЕНИЯ ПАРАМЕТРИЧЕСКИХ НОРМ

Практическое

применение

параметрических

норм

проектировании, строительстве, переделке, ремонте и эксплуатации

зданий и сооружений базируется на развитом комплексе средств

соблюдения строительного законодательства в целом и

параметрических норм в частности.

Среди множества других средств соблюдения параметрических

норм, основными являются два метода строительных решений.

Метод приемлемых решений

Первый метод

- метод приемлемых решений

[англ. acceptable

solutions]

- подразумевает применение существующих, как

правило, предписывающих нормативных требований, которые

одобрены органом власти, уполномоченным регулировать

строительную деятельность. Регулирующие приемлемые решения

нормы и стандарты задают приемлемые для потребителей

технические характеристики объекта нормирования. Применяемые

в рамках приемлемых решений нормы и стандарты вытекают из

параметрических требований, которым приемлемые проектно-

строительные решения должны соответствовать.

Метод альтернативных решений

Философия параметрического нормирования подразумевает то, что

любое приемлемое решение

- это всего лишь о д н о и з

м н о ж е с т в а возможных

средств, которые могут быть

использованы для достижения поставленной цели нормирования.

Это значит, что для обеспечения соответствия объекта

нормирования параметрическим требованиям могут быть

использованы иные, альтернативные технические решения,

отличающиеся от приемлемых решений. Для того, чтобы позволить

субъекту технического регулирования использовать иные решения,

параметрический

метод

нормирования

предусматривает

возможность применения второго метода обеспечения

нормативного соответствия

- метода альтернативных решений

[англ. alternative solutions].

Метод альтернативных решений позволяет проектировщикам,

строителям и эксплуатационщикам применять на практике

инновационные решения, которые не вписываются в жесткие

рамки приемлемых решений. Причем, применение альтернативных

решений допускается только в том случае, если они обеспечивают

уровень безопасности, функциональности и качества объекта

нормирования не ниже показателей, изложенных в одобренных

нормах и стандартах, применяемых в рамках метода приемлемых

решений.

Методы оценки соответствия

Методы оценки являются вспомогательным средством соблюдения

параметрических норм. Это средство предполагает предоставление

доказательств нормативного соответствия строительных решений.

Другие средства

Среди других средств соблюдения параметрических норм следует

упомянуть документальные доказательства

(к

примеру,

сертификаты соответствия, протоколы испытаний, экпертные

заключения, постановления уполномоченного органа власти и

проч.), одобренные процедуры, сравнение альтернативных

решений с приемлемыми, документально зафиксированные и

подтвержденные факты успешного практического применения

альтернативных решений и многое другое.

ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД

Целевой

[англ. objective-based] метод нормирования является

модификацией параметрического метода. Строительные нормы и

правила, разработанные этим методом, органично сочетают в себе

предписывающие и параметрические нормативные требования. С

этой точки зрения, целевой метод можно рассматривать как

переходный от предписывающего к параметрическому.

Целевой метод был впервые взят на вооружение разработчиками

Национальных кодексов Канады в середине 1990-х годов, когда

используемая на протяжении предыдущих

50-ти лет система

нормирования

стала

проявлять

первые

симптомы

недееспособности [Archer 2004]. После внимательного изучения

зарубежного опыта разработки и применения параметрических

строительных кодексов в скандинавских странах, Великобритании,

Австралии и Новой Зеландии, канадские специалисты пришли к

выводу, что немедленный переход от предписывающего

нормирования к параметрическому произведет шоковый эффект на

субъекты системы технического регулирования. Чтобы избежать

шоковой терапии, было принято решение произвести плавный,

эволюционный переход к параметрическому нормированию путем

применения концепции гибридного нормирования. Новая

концепция была названа целевой [англ. objective-based concept],

поскольку разработчики исходили из постулата о том, что все

нормативные требования по своей сути являются

целями

нормирования различного уровня, от абстрактных, социально

значимых целей высокого уровня, до критериев оценки

технических характеристик нормируемых объектов, цель которых,

в свою очередь, заключается в обеспечении достижения социально

значимых целей.

В результате многолетней кропотливой работы и многочисленных

проб и ошибок, в

2005 году был выпущен комплект новых

строительных кодексов Канады, в которые была заложена идея

целевого нормирования.

В области средств соблюдения норм, суть концепции целевого

нормирования ничем не отличается от классических принципов

параметрического

нормирования.

А именно, субъекту

регулирования дается право выбора метода подтверждения

соответствия планируемых или существующих объектов

нормирования положениям строительного кодекса [CCC 2004].

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕТОДОВ НОРМИРОВАНИЯ

СИСТЕМНАЯ РАЗНИЦА

Перед обсуждением достоинств и недостатков различных методов

нормирования, следует понять существенную разницу между ними

в контексте системы технического регулирования.

Проблема, с которой повсеместно в мире сталкиваются

законодатели, заключается в том, что строительная отрасль, как

впрочем и другие промышленные отрасли экономики, попала в

водоворот глобализации и технологической революции.

Стремительность, с которой новые, альтернативные технологии,

материалы, изделия и методы

- как отечественные, так и

зарубежные - попадают из «лабораторных пробирок» на заводской

конвейер и на строительную площадку, не позволяет

законодателям уследить за новшествами и установить для них

правила безопасности посредством традиционного инструмента

технического регулирования - предписывающих норм и правил.

Ограниченные возможности по нормированию предписывающего

метода нормирования проявляются там, где проектировщики и

строители пытаются заложить в проект последние достижения

науки и техники, которые не вписываются в предписанные

нормативные рамки. На выручку пришел параметрический метод

нормирования (и целевой метод, как его модификация), который

дает

возможность

удовлетворить

интересы

сторон,

располагающихся на разных полюсах системы технического

регулирования

- законодателей с одной стороны и

производственников с другой стороны, регулирующих и

регулируемых. Оба метода нормирования - предписывающий и

параметрический

- допускают возможность использования

альтернативных технических решений, которые идут вразрез со

сложившеся практикой и традициями строительства. Однако

правовая основа использования этой возможности в

предписывающем методе существенно отличается от той, которая

заложена в параметрический метод. Если вкратце сформулировать

существенную, системную разницу между предписывающим и

параметрическим методами нормирования, формулировка будет

выглядеть следующим образом:

В системе технического регулирования, основанной на

предписывающих нормах, возможность применения

новшеств

- инновационных технологий, решений,

материалов, процессов и методов

- является

и с к л ю ч е н и е м из правил системы. В параметрической

системе технического регулирования возможность

применения инноваций является н е о т ъ е м л е м ы м

с в о й с т в о м системы.

Практика показывает, что многие должностные лица органов

строительного надзора и контроля боятся брать на себя

ответственность за принятие ошибочного решения и выбирают

легкий путь педантичного, бездумного следования предписанным

нормам. При этом проявляется один из главных недостатков

предписывающего метода нормирования

- отсутствие

альтернативы. Если строительные нормы, которые применяются на

территории данного административного образования являются по

своему духу предписывающими, безапелляционное требование

следовать предписанным нормам может обернуться для

застройщика значительным удорожанием проектных работ

(затраты на переделку проекта) и увеличением стоимости

строительства

(затраты на реализацию технически отсталых,

морально устаревших, неэкономичных решений, предписанных

нормами). В отличие от предписывающих норм, которые

настаивают на единственном рецепте обеспечения безопасности,

параметрические нормы рассматривают предписывающие

требования всего лишь как о д и н и з м н о г и х путей

достижения цели нормирования.

Таким образом, в предписывающей системе технического

регулирования, должностное лицо, осуществляющее проверку

строительной документации или инспектирование строительного

объекта, не имеет права отказать регулируемому субъекту системы

в возможности применения альтернативных технологий, решений,

материалов, процессов и методов только на том основании, что они

не вписываются в предписанные рамки. В результате, должностное

лицо вынуждено предпринять дополнительные шаги по оценке

альтернативных решений на соответствие целям нормирования, в

то время как на автора альтернативного решения накладывается

обязанность предоставить веское техническое обоснование того,

что предлагаемое решение обеспечивает требуемый уровень

безопасности.

ФИЛОСОФИЯ НОРМИРОВАНИЯ

Главным преимуществом предписывающих норм является их

структурная простота и конкретность. В формулировании

нормативных требований, предписывающая норма руководствуется

принципом «Делай так!», где от проектировщика и строителя не

требуется никаких дополнительных умственных и творческих

усилий. А именно, соблюдение нормы гарантировано, если субъект

системы технического регулирования строго следует предписаниям

- использует предписанные технологии, материалы, изделия,

оборудование, аппаратуру и строго выполняет предписанные

правила их производства, упаковки, хранения, перевозки, монтажа,

эксплуатации, ремонта и утилизации.

Предписывающие нормы также упрощают работу надзорных и

контролирующих органов. Инспектор сравнивает объект

нормирования с его

«виртуальным» эталоном, описанным в

предписывающей норме. Если объект не совпадает с эталоном,

инспектор приходит к заключению о том, что требование нормы не

выполнено. Однако именно этот аспект оценки и подтверждения

соответствия объекта нормирования делает предписывающие

нормы тормозом технического прогресса в услових технической

революции, которую переживает современная строительная

отрасль.

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год) - часть 2