ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

17.2.2.

В книге Чикена [Chicken, 1975] анализируются общие принципы, на которых основано законодательное регулирование опасностей в Великобритании. Хотя в этой работе не обсуждаются отдельно химическая и нефтеперерабатывающая промышленность, сделанные в ней выводы в главном, по-видимому, справедливы и для этих областей производства. Собственно в цитируемой работе рассматриваются такие области, как железнодорожный и воздушный транспорт, фабричное производство, ядерные реакторы и загрязнение атмосферы, и для этих областей выявляется структура регламентирования, причем особое внимание уделяется роли "заинтересованных групп" и их влиянию на политику законодательного регулирования.

Система терминов работы [Chicken, 1975] несколько отличается от принятой в данной книге, и в нижеследующих разъяснениях и комментариях автор настоящей книги частично "перевел" используемые в цитируемой работе понятия. Чикен утверждает, что опасности могут реализоваться либо в случае неумения распознать их существование, либо от недостатка знаний и умения предотвратить их реализацию, либо в случае неспособности прогнозировать последствия предпринимаемых действий (либо в результате целенаправленных действий, т. е. терроризма. - Ред.). Как отдельные лица, так и правительства могут считать определенный уровень безопасности "приемлемым" даже при невозможности количественного определения этого уровня. Основания считать уровень безопасности "приемлемым", как правило, многочисленны и разнообразны.

Когда значимые опасности выявлены, устанавливаются законодательные нормы и правила для регулирования и вводится специализированный надзор за их соблюдением. Как правило, правительство, прежде чем вводить законодательное регулирование опасностей, проводит консультации с заинтересованными политическими партиями и группами. Исследования в области надзора за безопасностью и повышения безопасности проводятся уже после введения соответствующего регламентирования.

Старые технологии, как правило, регламентируются менее строго, чем новые. Целью законодательного регулирования безопасности является поддержание рисков (обусловленных промышленной активностью. - Перев.) в установленных законом пределах при условии, что выделение ресурсов для обеспечения безопасности должно разумно согласовываться с другими статьями расходов.

Осуществление определяемой законом линии в области обеспечения безопасности - задача прежде всего гражданских организаций, а не правительственных учреждений. Вмешательство исполнительных органов правительства (кабинета) обычно незначительно, оно не бывает предметом ни тщательного рассмотрения законодательными органами власти (парламентом), ни интереса политических партий. Надзор за безопасностью - особая узкоспециализированная сфера политической системы в целом. В работе [Chicken, 1975] предсказывается, что в будущем прогресс в этой сфере будет заключаться, в частности, в разработке таких норм безопасности в индустрии, которые формируются лишь на основе требований общественности и не связываются с возможностями существующих на промышленных предприятиях технологий (технологии должны выбираться проектировщиками и конструкторами так, чтобы обусловливаемые ими опасности и риск удовлетворяли требованиям законов и норм).

В цитируемой работе используется введенная в книге Бутона [Wooton.1970] классификация "заинтересованных групп" (т. е. объединений или союзов, представляющих и отстаивающих интересы определенных групп лиц. - Перев.), Вутон выделяет группы трех типов - экономические, интегративные (более адекватным представляется наименование "профессиональные". - Перев.) и культурные. В качестве примера для Великобритании в соответствии с данной классификацией к экономической группе может быть отнесена конференция британских промышленников, к интегративной группе - Общество инженеров химиков-технологов (IChemE), к культурной группе - экологическое движений "Друзья Земли". В работе [Wooton,1970] выделяются три операционных уровня действия заинтересованных групп, в соответствии с чем все группы делятся на три категории: а) местные, б) региональные и национальные и в) группы высшего уровня. В качестве соответствующих примеров могут быть указаны: ассоциации людей, постоянно живущих в данной местности, - локальный (низкий) уровень;

профсоюз отрасли промышленности или Конфедерация британских промышленников - региональный национальный (средний) уровень; Конгресс профсоюзов и основные профессиональные общества - высокий уровень.

Заинтересованные группы играют заметную роль в регламентировании безопасности. В области профессиональных заболеваний и безопасности регламентирующая организация (в Великобритании. - Перев.) - Комиссия по охране здоровья и промышленной безопасности (H&SC) - состоит из конгломерата заинтересованных групп разных типов и уровней. В ней представлены Конфедерация британских промышленников. Конгресс профсоюзов, представители местных властей. Та же картина наблюдается и в комитетах советников, которые также могут иметь и независимых экспертов среди своих членов. Профессиональные объединения, как правило, не представлены прямо в таких комитетах, однако имеют среди их членов своих представителей. Именно так обстоит дело в комитете советников по основным опасностям (АСМН), среди членов которого четыре являются одновременно и действительными членами Общества инженеров химиков-технологов (IChemE).

Применяя методологию работы [Chicken, 1975] к проблеме основных опасностей химических производств, следует отметить, что потребность в регламентировании впервые была отмечена в отчете [Robens,1972] и осознана общественностью после катастрофической аварии 1 июня 1974 г. в Фликсборо (Великобритания). Политика в вопросах безопасности стала после этого определяться Комиссией по охране здоровья и промышленной безопасности (H&SC) и ее исполнительным органом - Управлением по охране здоровья и промышленнной безопасности (H&SE), неправительственной (гражданской) организацией, консультируемой Комитетом советников по основным опасностям (АСМН). Последний сформирован из независимых экспертов в вопросах промышленной безопасности - членов основных профессиональных обществ и представителей Конфедерации британских промышленников. Конгресса профсоюзов и местных властей. Предлагаемые законодательные меры, как будет показано ниже, основывались на консультациях Комитета советников по основным опасностям. Претворение в жизнь разрабатываемых законодательных норм и правил в области безопасности возлагалось на специализированное подразделение фабричной инспекции.

17.2.3. ВНУТРЕННЕЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ

В работе [Chicken, 1975] вообще не уделено внимания вопросу внутреннего регламентирования безопасности. Очевидно, что внутреннего регламентирования безопасности без других видов регламентирования не существует. Если бы это было так, то всякая деятельность, сопряженная с опасностью, не ограничивалась бы возможностью предъявления иска о возмещении ущерба, обусловленного халатностью. Тем не менее многие опасные виды деятельности не составляют предмета законодательного регулирования, как, например, автомобильные гонки на арене, находящейся в частном владении, и целесообразно рассматривать всякую такую деятельность как предмет внутреннего регламентирования безопасности посредством правил и норм некоторой добровольной ассоциации. Сущность внутреннего регламентирования безопасности, описываемого в отчете [Robens,1972], имеет несколько иной смысл: оно понимается как подсистема общей структуры устанавливаемых законом обязанностей, в рамках которой предприниматель свободен вводить собственные правила и нормы безопасности и не должен зависеть от государственных органов при их определении.

Хотя Закону о здоровье и безопасности в промышленности [HASAWA.1974] присущ дух внутреннего регламентирования безопасности, он в определенной степени сводится лишь к совету совершенствоваться, поскольку дополнительное законодательство в виде подзаконных актов и многих ранее принятых обязательных инструкций, включаемых позднее в закон, содержит массу детальных предписаний о мерах, требуемых для обеспечения безопасности. Некоторые из них носят абсолютный характер, такие, как, например, требование обносить машины предохранительным ограждением. Однако такие рекомендации, восходящие ко временам раннего законодательства о фабриках, основаны на концепции одинаковости всех производств, что было в общем справедливо во времена принятия Закона о фабриках. В настоящее время пропасть, разделяющая, к примеру, условия труда на установке каталитического крекинга и ткацкой фабрике, колоссальна. На фотографии 17.1 представлена типовая ткацкая фабрика XIX в. И такая несводимость химических производств в общий ряд промышленных предприятий (среди других причин) делает внутреннее регламентирование безопасности единственным практическим способом регламентирования безопасности в нефтеперерабатывающих и химических отраслях. При этом, конечно, в некоторых случаях сохраняется предписывающее регламентирование, например, при обнесении оборудования предохранительным ограждением, функционировании паровых котлов, электроснабжении и т. д.

Тенденции данной области видятся так. Всякая опасная деятельность при своем зарождении осуществляет внутреннее регламентирование своей безопасности в рамках гражданского законодательства. Позднее, когда общественность становится обеспокоенной ростом опасности, возрастает требовательность и к законодательному регулированию. В прошлом это выражалось прежде всего в предписывающем регламентировании, однако в настоящее время представлятеся более правильным продублировать гражданские обязанности в уголовном законодательстве и, таким образом, сделать ответственность за обеспечение безопасности одновременно и уголовной, и гражданской.

Современный подход состоит в требовании количественной оценки риска, создаваемого промышленным объектом для населения, и этот подход обсуждается ниже. Следует отметить, что при этом устанавливаемое законом регламентирование безопасности может заключаться по крайней мере в требовании соблюдения единых стандартов безопасности, выражаемых пороговым уровнем индивидуального и социального риска. Пороговые уровни риска обсуждаются ниже.

содержание .. 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 ..