| Передмова
Право екологічної безпеки в системі екологічного права України
Питання до теми:
1. Право екологічної безпеки — комплексна галузь права.
2. Юридична природа екологічної безпеки.
3. Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки.
§ 1. Право екологічної безпеки — комплексна галузь права
Підвищений інтерес до еколого-правової освіти зумовлений низкою обставин. Перш за все практичною необхідністю ефективного використання і застосування екологічного законодавства з метою реального забезпечення екологічних прав особистості і людини.
По-друге, зростаючою чисельністю законодавчих і підзаконних актів, які вимагають об'єктивного осмислення їх ролі та місця в системі права і регулювання екологічних правовідносин.
По-третє, доцільністю творчого обгрунтування низки нових законодавчих положень, концептуальних підходів до врегулювання екологічних правовідносин, проведення їх наукової класифікації за
галузевими, функціональними, інституційними ознаками.
По-четверте, своєчасною систематизацією і відтворенням но-ваційних процесів у нових підручниках та інших навчально-методичних матеріалах, створення оптимальної навчально-методичної бази для сприятливого і об'єктивного сприйняття студентами та
іншими категоріями освітян (магістрами, аспірантами, докторантами тощо) еколого-правових явищ, специфіки їх відображення в екологічному законодавстві та праві.
По-п'яте, важливістю формування виважених еколого-правових поглядів, уявлень у студентської молоді, фахівців у різних сферах діяльності, громадян України з позицій прогресивного еколого-правового світогляду, опанування ними навичок вирішення сучасних еколого-правових питань на, макро- і мікрорівнях за допомогою чинних державно-правових засобів, доцільністю створення широкої мережі масової просвітницької та освітньої еколого-правової діяльності.
По-шосте, невідкладністю оптимізації і гармонізації еколого-правового регулювання України з різними правовими системами, запровадження найпрогресивніших тенденцій в організації оздоровлення довкілля, забезпечення екологічної безпеки у процесі природокористування та здійснення інших видів діяльності, які можуть негативно впливати на стан та умови життєдіяльності людини, її здоров'я і життя.
По-сьоме, необхідністю створення логічної, послідовної та зрозумілої системи екологічного права, обгрунтування теоретичних положень реалізації та захисту екологічних прав громадян, відмови від архаїчних стереотипів розуміння екологічного права та законодавства, його складових компонентів.
До сучасних прогресивних новаційних процесів належить, зокрема, комплексна галузь екологічного права — право екологічної безпеки.
Категорія «екологічна безпека» логічно увійшла в лексику спеціальної, в тому числі юридичної літератури, і отримала не тільки інсти-туційне, але й нормативно-правове закріплення в законодавчих і підзаконних актах загальнорегулятивного і охоронного спрямування, зокрема в Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища». З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. це поняття отримало рівень конституційного.
Сьогодні існує широкий спектр доктринальних підходів щодо визначення екологічної безпеки у різних джерелах наукових досліджень — гуманітарних, природничих, соціальних, власне правових'. Багато з них сповідують наукові «апріорі» без достатньо глибокого усвідомлення та обгрунтування основних ознак цієї категорії і співвідношення з іншими формами безпеки (загальної, глобальної, національної тощо). Не виключаються й різні підходи щодо розуміння екологічної безпеки як синтетичної категорії2
.
У національній еколого-правовій літературі та в наукових працях вчених деяких інших держав замовчується реальність існування відносин щодо забезпечення екологічної безпеки, можливість її правового забезпечення3
або ставиться під сумнів наявність особливих важелів регулювання, що відрізняються від правової охорони довкілля4
.
Однак спробую дати відповідь на елементарні питання. Що ж підлягає охороні: навколишнє природне середовище чи навколишнє середовище і в його межах екологічна безпека? Чи екологічна безпека потребує особливого правового режиму забезпечення у відповідних правовідносинах?
Загалом, відповідь напрошується сама по собі. У контексті державно-правових інституцій та засобів важливо охороняти ті блага, котрі становлять для людини і суспільства відповідну цінність, або ж з точки зору людських цінностей є «безцінними».
Іншими словами, це ті матеріальні, духовні та інші блага, які мають для нас неодмінні споживчі властивості будь-якого призначення (матеріального, естетичного, духовного, культурного, пізнавального, рекреаційного, оздоровчо-лікувального тощо), тобто це речі або неречові блага, яких потребує людина (суспільство) і за допомогою яких вона задовольняє свої інтереси.
Такі блага можуть диференціюватися залежно від виконуваних ними соціальних функцій для людини, що зумовлюють до «життя» відповідне правове регулювання, засоби і способи їх використання, відтворення та охорони.
Разом з тим у світі існують блага, які є вічними, безцінними для людини та людства в цілому.
До них належить і довкілля, яке виконує в житті і діяльності людини триєдину функцію: економічну, соціальну і екологічну, враховуючи, що її компоненти можуть виступати основним засобом виробництва, системи розселення, шляхів сполучення і розміщення продуктивних сил, а також джерела, місця і невід'ємної умови людської життєдіяльності, матеріальної основи існування і функціонування біологічно взаємопов'язаних природних ресурсів, екосистем і комплексів, формування природних умов для існування живих організмів (біосфери і ноосфери), що продукують встановлення відповідного режиму відтворення, використання та охорони.
У цьому аспекті змінене внаслідок людської діяльності природне середовище проживання людини (навколишнє природне середовище, довкілля), Богом дане нинішньому і прийдешньому поколінням у користування та збереження, є воістину безцінним, адже воно не має еквівалента для абсолютно адекватної оцінки її споживчої вартості.
Тому, з цієї точки зору, навколишнє природне середовище або
«соціалізоване середовище проживання людини» потребує збереження його якості, охорони зокрема, за допомогою державно-правових засобів, обмеження непродуманої, спонтанної і шкідливої людської діяльності, здатної змінити її якісні та кількісні характеристики. Така охорона передбачає логічну і послідовну систему заходів, спрямованих на упередження негативної дії на стан природного навколишнього середовища (шляхом видання дозволів на викиди і скиди, встановлення лімітів
і нормативів оплати, заборони, обмеження та припинення екологічно шкідливої діяльності, здійснення інших організаційно-розпорядчих дій) або коригування зміненого її якісного стану до рівня, який не викликає виникнення негативних процесів у природному середовищі та його негативного впливу на саму людину і на складові компоненти біосфери (проведення рекультивації земель, очищення водних об'єктів, підвищення продуктивності лісів і рибопродуктивності рибогосподарських водойм тощо).
Деградоване навколишнє природне середовище не стільки потребує охорони, як зумовлює систему захисту від нього всього живого, оскільки воно перетворюється в джерело небезпеки для природних систем і комплексів, ландшафтів, самої людини, інших живих організмів і суспільства в цілому. Висловлюючись публіцистичним стилем, якщо «дорога вготована на Голгофу, то мова має йти не про охорону, а спасіння приреченого».
Навколишнє природне середовище, яке є джерелом підвищеної екологічної небезпеки, перетворюється внаслідок дії стихійних сил природи або техногенної руйнівної дії на екологічно небезпечний об'єкт, що вимагає «ізоляції» від людини і суспільства, інших природних систем і комплексів шляхом встановлення спеціального правового режиму, який би обмежував або забороняв взагалі проживання населення, здійснення суспільного і приватного виробництва, проведення системи заходів щодо ліквідації джерел небезпеки, встановлення особливого правового статусу постраждалих громадян.
Зрозуміло, що говорити про охорону «небезпечного, безжиттєвого середовища» принаймні некоректно, юридичне неправильно, професійно безграмотно і по-людськи — цинічно. За таких умов доцільно розробити систему заходів, у тому числі правового характеру, які були б спрямовані на попередження виникнення небезпеки для людини і навколишнього природного середовища внаслідок природної стихії, техногенних аварій та катастроф, ліквідації шкідливих наслідків прояву підвищеного екологічного ризику і небезпеки наслідків, подібних до аварії на Чорнобильській АЕС, .від явищ стихії, необдуманих рішень, які призводять до спустошення довкілля і виникнення надзвичайних екологічних ситуацій на Землі.
Гадаю, що немає особливої потреби доводити, що в такій екологічній ситуації потрібен особливий юридичний режим використання середовища (консервації, проведення заходів щодо очищення території, обмеження і заборони різних видів діяльності тощо) або здійснення комплексу заходів на тій частині "ериторії, де є потенційні природні джерела прояву небезпеки чи здійснюються екологічно небезпечні види діяльності та експлуатуються аналогічні об'єкти, а також необхідно передбачати і особливий статус осіб, що
перебувають тимчасово або постійно в зоні підвищеного екологічного ризику, та
постраждалих внаслідок дії екологічно небезпечних чинників.
Ризик підвищеної екологічної небезпеки зобов'язує еколо-го-правову науку по-новому оцінювати факти її прояву та впливу природної стихії і техногенних негативних дій на довкілля і людину.
Такі обставини, безперечно, набувають юридичного значення і потребують правового закріплення їх як юридичні факти виникнення відносин із забезпечення екологічної безпеки. Ці юридичні факти передбачають виникнення специфічних обов'язків держави щодо гарантування безпеки від прояву стихії, а також юридичних і фізичних осіб, котрі здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують екологічно небезпечні об'єкти.
Отже, об'єктивно утворилося нове коло суспільних відносин, які вимагають всебічного правового регулювання, що за характером виникнення і складовими елементами не вписуються у межі відносин з використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища.
Це відносини, які потребують:
а) визначення переліку екологічно небезпечних видів діяльності та екологічно небезпечних об'єктів;
б) встановлення комплексу вимог і обов'язків щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі здійснення небезпечних видів діяльності та регульованої експлуатації джерел підвищеної екологічної небезпеки;
в), виявлення екологічно небезпечних територій (зон) за місцем розміщення екологічно шкідливих об'єктів, екологічно небезпечної діяльності, накопичення понад встановлені нормативи високотоксичних, шкідливих речовин, їх сполук та сумішей;
г) розроблення програми (схеми) дій щодо попередження прояву екологічного ризику;
д) створення організаційної, інформаційної, науково-технічної, матеріальної та інших форм забезпечення реалізації програми попередження настання екологічного ризику на потенційно небезпечних територіях і об'єктах;
е) встановлення системи соціально-правових гарантій (пільг, преференцій, компенсацій, переваг) для фахівців, зайнятих у процесі експлуатації небезпечних технологій або які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують екологічно небезпечні об'єкти, інші джерела, або тиу, хто перебуває (тимчасово або постійно) у зоні негативної дії природних або техногенних факторів;
є) закріплення системи вимог, норм і нормативів екологічної безпеки;
ж) забезпечення дотримання таких вимог державою, а також фізичними та юридичними особами, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують аналогічні об'єкти;
з) забезпечення ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності або експлуатації таких об'єктів.
Це далеко не повний перелік видів діяльності превентивного спрямування, які реалізуються у відносинах щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі здійснення екологічно ризикованих
видів діяльності.
Значна їх частина виникає у зв'язку з проявом екологічного ризику і настанням реальної екологічної небезпеки та необхідності проведення невідкладних ліквідаційних, аварійно-рятувальних, відновлювальних і реабілітаційних заходів, зокрема:
а) виконання термінових робіт з ліквідації негативних наслідків природної стихії (ураганів, пожеж, землетрусів, повеней тощо) або техногенних аварій та катастроф;
б) проведення дезактивації, нейтралізації забруднених (заражених) територій (ділянок), відновлення їх якісного і безпечного стану;
в) відселення населення, яке проживає в екологічно небезпечних регіонах, на нове місце проживання та забезпечення їх належним небезпечним майном;
г) здійснення наукових спостережень і досліджень екологічно
небезпечних територій;
д) здійснення інвентаризації, класифікації екологічно небезпечних територій залежно від рівня екологічної шкоди;
е) встановлення і оголошення спеціального режиму екологічно
небезпечних територій;
є) запровадження пільг та забезпечення соціального і правового захисту осіб, що постраждали від наслідків прояву екологічної
небезпеки;
ж) встановлення особливого порядку управління на екологічно
небезпечних територіях;
з) притягнення до відповідальності осіб, які, здійснюючи екологічно небезпечні види діяльності, створюють загрозу для життя і здоров'я населення та середовища їх проживання, не забезпечують встановлений режим екологічної безпеки.
Можна, звичайно, дивуватися з того, що такі відносини хоча і мали місце протягом тривалої історії розвитку екологічного законодавства, однак залишалися поза межами правового оформлення або ж опосередковувалися правом фрагментарне.
У цьому аспекті можна навести безліч причин і доказів, які, зрозуміло, не вирішують існуючих проблем. Скоріше навпаки, млявість нашої екологічної правосвідомості, живучість багатьох застарілих штампів і стереотипів, вузький прагматизм наукових досліджень та багато інших юридичних догм не дають можливості об'єктивно проаналізувати структуру і склад всієї гами екологічних правовідносин, зокрема їх складову частину щодо забезпечення екологічної безпеки, в яких реально можна забезпечити захист здоров'я і життя людини від небезпечного середовища проживання, незалежно від джерел походження такої загрози — прояву стихійних сил природи або неконтрольованого (слабо контрольованого) техногенного впливу на стан навколишнього природного середовища і людини (умовно назвемо їх антропоохоронними та середовищеохоронними відносинами).
Необгрунтоване заперечення реально існуючих відносин щодо забезпечення екологічної безпеки здатне гальмувати прогрес правового регулювання. Від цього тільки страждає еколого-правова наука, кодифікація законодавства, бідніє практика його застосування, а тому страждає сама людина, яка позбавлена юридичної можливості захистити суб'єктивне право на екологічну безпеку. Ця суб'єктивна можливість громадян України вперше в історії еколо-го-правового регулювання була передбачена Законом України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 9). Конституція України конкретизувала її, визнавши право громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування шкоди, завданої порушеннями цього права (ст. 50).
В еколого-правовій літературі обгрунтовано абсолютність права громадян на екологічну безпеку' та визначено механізм його реалізації в системі відносин у сфері забезпечення екологічної безпеки2
.
За умов підвищеного екологічного ризику, загострення екологічної ситуації і розширення можливостей настання екологічної небезпеки для людини і середовища її існування, фетишизована концепція «права навколишнього природного середовища», очевидно, втрачає гуманістичний зміст, стає все більше абсурдною теоретичною догмою, враховуючи, що примат «навколишнього середовища» поза людиною позбавлений свого життєвого значення.
У цьому полягає обмеженість концепції права навколишнього середовища, яка виключає із сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини або ж, навпаки, апо-логетично визнаючи людину складовою частиною природного навколишнього середовища, ідеалізує безжиттєвий принцип «оберігаючи природу — оберігаємо людину».
Екологічна ситуація і реальність — жорстка і явна — людина «виділилась» із природного середовища і формується за притаманними суспільству і природі закономірностями і законами з відповідними «відхиленнями», все більш ускладнюючи свою взаємодію з природним оточенням, створюючи внаслідок здійснення екологічно шкідливої діяльності осередки небезпеки місця свого перебування (життєдіяльності), що постійно збільшуються.
Значно ускладнився і суто природний вплив на людину, особливо аномального походження. За таких умов повинні діяти законодавчі імперативи і пріоритети забезпечення не тільки якісного, але й обов'язково безпечного навколишнього природного середовища для людини, природних компонентів його навколишнього світу.
Отже, людина стає не тільки суб'єктом відносин існування підвищеного екологічного ризику, але й об'єктом, який безпосередньо зазнає всіх бід від наслідків прояву природної або техногенної небезпеки та вимагає адекватного правового захисту з боку держави.
У цьому виявляється специфіка відносин щодо забезпечення екологічної безпеки як складової екологічних правовідносин, що становлять предмет правового регулювання галузі екологічного права.
У той же час відносини щодо забезпечення екологічної безпеки генеалогічне і генетичне взаємопов'язані з ефективним використанням природних ресурсів і охороною навколишнього середовища на
різних рівнях їх якісного стану, оскільки реалізація останніх може відповідати встановленим параметрам якості, але з різними рівнями екологічної безпеки (для самого природного оточення і людини)*.
Процес використання природних ресурсів (земельних, водних, лісових, корисних копалин тощо) багато в чому поєднаний з дотриманням вимог щодо забезпечення екологічної безпеки цієї діяльності і є невід'ємною частиною правосуб'єктності природоко-ристувачів (експлуатація гідротехнічних систем, проведення вибухових робіт у процесі видобування корисних копалин, інтенсивна обробка землі тощо).
Не меншою мірою забезпечення екологічної безпеки пов'язане з охороною навколишнього природного середовища існування людини в частині забезпечення його якісного стану. Якість навколишнього природного середовища — це сукупність його природних та «набутих» властивостей, сформованих під впливом антропогенної діяльності, які відповідають встановленим екологічним, санітарно-гігієнічним нормативам, що забезпечують умови для розвитку і відтворення живих організмів, у тому числі життєдіяльності людини.
Але якісний рівень довкілля ще не гарантує його безпечного, тобто ризикованого порогового стану, що оцінюється на рівні нормативів екологічної безпеки, який може ранжуватися залежно від режиму середовища життєдіяльності і правосуб'єктності осіб, що зазнають небезпечного впливу екологічно шкідливих, токсичних об'єктів, видів діяльності. Іншими словами, забезпечення екологічної безпеки визначається ступенем прояву екологічного ризику і характером потенційно небезпечної діяльності для навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людини.
Безпека навколишнього середовища, з огляду на вищезазначене, є ознакою його якості, яка, в той же час, має притаманні йому особливості з точки зору співвідношення категорій загального, особливого і одиничного. Безпечне навколишнє природне середовище не тотожне стану його якості, воно забезпечується у процесі реалізації природоохоронних вимог і охорони довкілля у межах природоохоронних (середовищеохоронних) правовідносин, а саме:
забезпечення режиму охорони об'єктів і територій природно-заповідного фонду, курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних зон, інших природних і природноантропогенних територій (санітарно-захисних, охоронних зон, середовища населених пунктів, економічних районів тощо), екосистем і комплексів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, Азовського і Чорного морів, окремих або групи природних ресурсів (біологічного різноманіття та інших компонентів біосфери).
Якщо охорона навколишнього природного середовища вимагає перш за все дотримання його якісного стану, збереження відповідних якісних характеристик, то забезпечення екологічної безпеки передбачає оцінку екологічного ризику здійснюваної діяльності, дотримання сукупності вимог, норм і нормативів екологічної безпеки, зафіксованих в екологічному та інших сферах законодавства.
Сьогодні «забезпечення екологічної безпеки» набуло не тільки власне еколого-правового, але й загальноюридичного регулятивного і охоронного значення внаслідок характеру прояву різних видів екологічно шкідливої діяльності, джерел і об'єктів походження екологічного ризику (природного або техногенного негативного впливу).
Зрозуміло, що джерела екологічного ризику за своїм характером, ступенем прояву, соціальними, економічними, екологічними наслідками досить неадекватні. Не випадково спостерігається диференціація правового регулювання стосовно різних напрямів екологічно небезпечної діяльності, спрямованого на запобігання, ліквідацію наслідків такого ризику, здійснення системи заходів щодо зниження його шкідливого впливу, встановлення спеціальних режимних територій і зон, визначення і захист правового статусу осіб, які зазнали моральної або матеріальної шкоди від наслідків такої діяльності з використанням відомих, традиційних та нетрадиційних державно-правових засобів у врегулюванні зазначених
правовідносин.
Зрозуміло, що розвиток законодавчого та іншого нормативно-правового забезпечення екологічної безпеки поки що відбувається в міру впорядкування різноманітних видів діяльності за об'єктами та джерелами екологічної небезпеки — виробництва, збереження, використання, захоронення та утилізації отруйних речовин, токсичних відходів, біотехнологій, радіоактивних відходів і матеріалів, використання атомної енергії, інших екологічно небезпечних факторів.
Така диференціація правової регламентації екологічно небезпечних видів діяльності — неодмінний шлях правового становлення і розвитку правовідносин щодо забезпечення екологічної безпеки. Однак це не означає, що відбувається поділ галузей права за сферами регулювання екологічно небезпечних видів діяльності. Інакше не виключається абсурдність та легковажність висунення і доктринального обгрунтування диференціації галузей права за екологічно небезпечними об'єктами, виробничими процесами, хімічними та фізичними явищами, видами діяльності, джерелами прояву небезпеки («відходне», «хімічне», «агрохімічне», «токсичне», «газове», «радіаційне», «ядерне», «термоядерне» «харчове», «продовольче», «пестицидне» і тому подібне право).
Адже право і відповідне законодавство покликані врегульовувати (регламентувати) численні типові правовідносини, у процесі яких їх суб'єктами здійснюються різноманітні екологічно небезпечні види діяльності або використовуються (застосовуються) такі джерела і об'єкти, реалізується комплексна правосуб'єктність щодо забезпечення їх безпеки для довкілля і людини.
Унаслідок цього норми права наповнюються відповідними моделями, механізмами, способами врегулювання і забезпечення безпечного поводження з потенційно небезпечними видами діяльності, об'єктами і джерелами. Вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки стають загальними для суб'єктів, що здійснюють різні екологічно небезпечні види діяльності або використовують такі об'єкти.
Отже, закономірним є і комплексне правове регулювання відповідних правовідносин незалежно від джерел походження екологічної небезпеки. Вирішити такі завдання можливо у межах екологічного законодавства розробкою і прийняттям комплексного нормативного акта, що забезпечуватиме екологічну безпеку людської діяльності, включаючи створення механізмів запобігання небезпеці і подолання наслідків дії стихійних сил природи, техногенних аварій і катастроф.
Вищезазначене не заперечує і диференційованого правового опосередкування екологічної безпеки, пов'язаного зі здійсненням конкретних видів екологічно шкідливої діяльності в частині відображення її специфіки, характеру визначення прав і обов'язків відповідних юридичних та фізичних осіб щодо забезпечення екологічної безпеки у сфері ризикованого техногенного впливу, а також держави в частині попередження небезпечного прояву природної стихії.
Прийняття в Україні законодавчих і підзаконних актів, орієнтованих на регулювання правовідносин у сфері екологічної безпеки свідчить про формування нормативно-правових засад комплексної галузі екологічного права — права екологічної безпеки як системи правових норм та інших засобів, які спрямовані на створення правових умов для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та захист його у разі порушення, а також регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою попередження погіршення екологічного стану, виникнення небезпеки для природних систем, населення, інтересів держави і юридичних осіб та здійснення системи заходів у разі виникнення екологічної небезпеки щодо ліквідації небезпечних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, потерпілих від негативних наслідків природної стихії чи техногенного впливу, досягнення режиму безпечного існування населення і стану довкілля на місцевому, регіональному, національному і транснаціональному рівнях.
§ 2. Юридична природа екологічної безпеки
Праву екологічної безпеки як об'єктивній категорії притаманні свій об'єкт та предмет правового регулювання. Об'єктом цієї галузі є екологічна безпека, а предметом — відповідні правовідносини щодо забезпечення екологічної безпеки. Тому в науково-методологічному, прикладному і пізнавальному аспектах надзвичайно важливого значення набуває питання визначення найбільш істотних змістовних ознак екологічної безпеки та її юридичного визначення.
Вивчена і проаналізована спеціальна література, чинне законодавство та практика його застосування дають можливість констатувати поліплановий, поліфункціональний характер походження екологічної безпеки. Тому підходи до цього визначення доцільно розглядати на доктринальному та нормативно-правовому рівнях.
Наукове визначення екологічної безпеки виходить з того, що вона є різновидом загального поняття безпеки, яке походить від англійського слова «весигіїу», що означає стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства, держави від внутрішніх та зовнішніх загроз'.
Близьким до цього є визначення екологічної безпеки як забезпечення захищеності життєво важливих інтересів людини, суспільства, довкілля та держави від реальних або потенційних загроз, що створюються антропогенними чи природними чинниками, для навколишнього середовища2
.
У той же час не виключається і більш широке розуміння екологічної безпеки в довідковій та енциклопедичній літературі. Найпоширенішим є таке визначення екологічної безпеки:
а) забезпечення гарантії попередження екологічно значних катастроф та аварій внаслідок сукупності дій, станів і процесів, що прямо або опосередковано призводять до цих подій;
б) ступінь відповідності наявних або уявних (прогнозованих) екологічних умов завданням збереження здоров'я населення і забезпечення тривалого та стійкого соціально-економічного розвитку;
в) комплекс станів, явищ і дій, що забезпечують екологічний баланс на землі та в будь-яких її регіонах на рівні, до якого фізично, соціально-економічно, технологічно і політичне готове людство'.
Очевидно, що тут виділяються різні рівні екологічної безпеки — глобальна, регіональна, наукова, локальна та місцева.
Привертає увагу визначення екологічної безпеки, наведене в еколого-правовій літературі, в якому деталізуються окремі ознаки цього поняття. Так, Г.П. Сєров визначає екологічну безпеку особи, суспільства і держави як стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави у процесі взаємодії суспільства і природи від загроз:
а) з боку природних об'єктів, властивості яких змінені забрудненням, засміченням внаслідок антропогенної діяльності (виникнення аварій, катастроф, здійснення тривалої господарської, військової та інших видів діяльності) чи навмисно з метою екологічних диверсій, агресії або природних явищ та стихійного лиха;
б) зумовлених знищенням, пошкодженням або виснаженням природних ресурсів (загроза незабезпечення суспільства і держави природними ресурсами)2
.
Важливою доктринальною тезою є положення про те, що стрижнем концепції екологічної безпеки є теорія екологічного ризику і прикладна її частина — визначення рівня прийнятного ризику3
.
З огляду на вищенаведені доктринальні підходи спробуємо систематизувати визначення екологічної безпеки, які містяться в законодавчих та підзаконних актах.
Закон України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає екологічну безпеку як стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічного стану та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Вона гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, економічних, організаційних, державно-правових та інших заходів (ч. 2 ст. 50 Закону). Можна припустити, що екологічна безпека подається в об'єктивному (ч. 1 ст. 50 Закону) та суб'єктивному значенні (ч. 2 ст. 50 Закону), беручи до уваги, що законом вона гарантується як певна юридична можливість, тобто, суб'єктивне право громадян України, яке можна ідентифікувати з екологічним правом громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, закріплене ст. 50 Конституції України та ст. 9 вищезазначеного екологічного закону.
Із змісту ч. 1 ст. 50 Закону випливає також і те, що в законі юридичне зафіксовано спробу визначити екологічну безпеку як відповідний біологічний, хімічний, фізичний стан середовища, що не є небезпечним для здоров'я людей. При цьому це має бути саме такий стан довкілля, за якого здійснюється система попередження настання небезпеки, тобто загрози.
Зрозуміло, що ця модель юридичного оформлення дефініції екологічної безпеки є не дуже вдалою, враховуючи надзвичайну складність визначення тієї межі якості природного оточення, яке зумовлює активне здійснення системи попереджувальних дій щодо відвернення погіршення екологічного стану та унеможливлення настання загрози, тобто ризику для здоров'я людей. Незрозумілим із змісту коментованої статті є й питання про те, хто визначає стан довкілля і забезпечує реалізацію превентивних заходів — чи це є обов'язком держави, її контролюючих органів, чи фізичних і юридичних осіб, діяльність яких призводить до погіршення екологічного стану та виникнення небезпеки для здоров'я людей?
Логічне тлумачення положень зазначеної норми дає можливість дійти висновку, що оскільки держава прийняла цей закон, то гарантування системи екологічної безпеки має покладатися саме на неї в особі органів, які мають відповідні повноваження щодо забезпечення екологічної безпеки. За таких умов проглядається ненавмисне амністування тих фізичних і юридичних осіб, які експлуатують екологічно небезпечні об'єкти і створюють загрозу для природних систем і людини. Зовсім не регламентовано питання про відвернення загрози та не визначено відповідальних суб'єктів, які мають забезпечувати відвернення настання природної небезпеки внаслідок природних аномалій та природних стихійних явищ. Хоча очевидно, що у першому випадку обов'язки щодо гарантування екологічної безпеки мають покладатися на фізичних і юридичних осіб, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності або експлуатують аналогічні об'єкти. В іншому — це прямий обов'язок держави та відповідних органів влади, які виступають гарантом екологічної безпеки перед суспільством та конкретною особою, що проживає або перебуває у межах України.
Узагальненість коментованого визначення екологічної безпеки вказує на певні законодавчі прогалини, що особливо має позначатися саме на принципі застосування відповідних норм про екологічну безпеку.
У той же час у визначенні очевидні й вади юридичної техніки, оскільки поза його межами залишилася сукупність заходів, за до помогою яких має гарантуватися екологічна безпека та імовірні суб'єкти їх реалізації. А це, в свою чергу, породжує низку запитань щодо повноти відображення найбільш істотних ознак, які визначають це поняття та можливості його практичного застосування і створення реального механізму забезпечення екологічної безпеки.
Зазначені недоліки та прогалини в юридичному визначенні екологічної безпеки зумовлюють доцільність подальшого творчого пошуку найбільш оптимальних підходів для того, щоб воно було найбільш лаконічним і в той же час зрозумілим, адресним і сприяло здійсненню конкретних дій чітко визначених суб'єктів, зобов'язаних забезпечувати таку якість довкілля, яке було б безпечним для будь-яких живих організмів біосфери і позбавленим будь-яких загроз, особливо для людини, суспільства і держави.
Маємо відзначити й ту обставину, що законодавчий акцент на реальний, фізичний стан навколишнього природного середовища людини та інших елементів біосфери фактично не справив належного впливу на державу, її інституції, відповідних фізичних і юридичних осіб щодо ефективного відвернення природної і техногенної небезпеки.
Сьогодні можна констатувати і те, що легалізована законодавча модель визначення екологічної безпеки не знайшла позитивної апробації у практиці і підлягає певному коригуванню з урахуванням реального рівня небезпеки, що виникає внаслідок різних джерел екологічно небезпечного впливу, з акцентуванням уваги на здійсненні системи профілактичних заходів на локальному, місцевому, регіональному, національному та транснаціональному рівнях.
Тому сучасна еколого-правова наука має більш ретельно та поглиблено проаналізувати причини відставання відповідних правових моделей екологічної безпеки, звернувши особливу увагу на спеціальні та власне юридичні ознаки цього поняття, для того, щоб виробити найоптимальніші науково-практичні інструментарії, здатні фактично забезпечити ефективність законодавства у цій сфері та систему найбільш надійних гарантій екологічної безпеки. .
У цьому плані безперечний інтерес викликає «Державний стандарт України. Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення»', який визначає безпеку населення, матеріальних об'єктів, навколишнього середовища як відсутність неприпустимого ризику,
пов'язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди. Водночас у довідковому додатку до цього стандарту екологічна безпека розглядається через призму відсутності дій, станів та процесів, які прямо чи опосередковано призводять до суттєвих збитків для навколишнього природного середовища, населення та матеріальних об'єктів.
Показово, що цей стандарт, як підзаконний нормативно-правовий акт, не сприйняв законодавчу формулу визначення, що міститься у ст. 50 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», іншим способом формулює ознаки екологічної безпеки, пов'язуючи їх з відсутністю небезпеки, яка, судячи з наведеного змісту, базується на принципі ризику, здатного призвести до заподіяння шкоди.
Можна, звичайно, дивуватися, що у наведеному стандарті спостерігається очевидне порушення принципу законності, відхилення від відтворення законодавчої дефініції, проводиться формалізація екологічної безпеки на дещо інших ознаках, зокрема як певного наслідку, що пов'язується із заподіянням шкоди зазначеним об'єктам та благам.
І це при тому, що стандарт продукує розкриття екологічного ризику як імовірності негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє природне середовище, які спричиняють незворотну деградацію екосистеми'.
У наведених визначеннях привертають увагу кілька положень. По-перше, у першому визначенні йдеться про «відсутність недопустимого ризику»
(підкреслено мною. — В.А.).
Отже, безпека передбачає ризик допустимий, тобто у певних межах або рівнях, що має важливе методологічне значення. Це означає, що ризик має бути певною мірою дозованим, регульованим як з точки зору можливих техногенних навантажень, так і природних, стихійних загроз. По-друге, очевидно, що безпека є певним технічним, економічним та соціальним станом, за якого регулюються чи мають регулюватися відповідні рівні ризику. По-третє, допустимий ризик має забезпечувати будь-яку можливість відвернення заподіяння шкоди, оскільки недопустимий ризик пов'язується із її настанням, тобто встановлюється відповідна формула залежності:
а) екологічна небезпека — недопустимий ризик + шкода;
б) екологічна безпека — допустимий ризик — відсутня будь-яка форма шкоди, тобто виключаються будь-які негативні наслідки.
Однак стандартизоване визначення екологічного ризику дещо ускладнюється наслідками, оскільки пов'язується з імовірністю їх настання із «незворотною деградацією екосистеми». Тобто, йдеться про такі рівні негативних шкідливих впливів, які створюють загрозу довкіллю, людині і суспільству в цілому. Все це зумовлює доцільність нагальної регламентації рівнів екологічного ризику залежно від джерел його походження.
Зважаючи на це, питання забезпечення екологічної безпеки мають торкатися регулювання різних станів, процесів та дій на технічному, технологічному, фізико-хімічному, організаційному, зокрема соціальному та правовому рівнях. Власне про це йдеться у
рекомендованому визначенні екологічної безпеки,
Проте при детальному аналізі стандарту в частині загальної категорії безпеки і спеціальної екологічної безпеки проглядаються деякі відмінності стандартизованих підходів. У першому — йдеться про відсутність неприпустимих ризиків, тобто, поза межами або тих, що перевищують відповідні межі (рівні), показників. У другому — вказується на ризик, спроможний у процесі реалізації призвести до будь-якої шкоди, тобто моральної чи матеріальної. Тому настання ризику у будь-якій формі, що призводить до негативних наслідків, є підставою стверджувати про порушення права людини на безпеку у відповідній сфері. Таке широке розуміння безпеки навряд чи є виправданим як з теоретичної, так і з практичної точки зору, оскільки будь-яка діяльність у тій чи іншій сфері є ризикованою. Але рівні цього ризику неоднакові через свою загрозу для життя і здоров'я людини та інших благ, що використовуються нею, суспільством та державою.
Ще більше значення має градація рівнів екологічного ризику, адже практично будь-які викиди забруднюючих речовин, випадки іонізуючого, радіаційного, фізичного або біологічного впливу на довкілля змінюють його стан, тобто якість, а тому призводять не тільки до моральної, але й до значної майнової шкоди. Мабуть не випадково визначені екологічним законодавством екологічні нормативи, що передбачають граничне допустимі викиди та скиди, або тимчасово погоджені нормативи для деяких суб'єктів не пов'язуються із системою нормативів екологічної безпеки. Відповідно не будь-який неприпустимий ризик є чинником, що характеризує небезпеку, а тільки такий, що має порушити показник, тобто норматив екологічної безпеки — граничне допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі;
граничне допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на нього та гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування. Саме такого логічного висновку можна дійти, аналізуючи склад екологічних нормативів та їх місце у системі нормативів екологічної безпеки (ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Отже у сучасному нормативно-правовому регулюванні екологічної безпеки неприпустимий ризик має вимірюватися вищена-веденими показниками. І тільки за умови, що такий ризик у визначених величинах спроможний викликати будь-яку шкоду.
Дещо іншим чином визначено поняття екологічної безпеки, а саме як відсутність дій, станів та процесів. Тут вже йдеться про можливі носії ризику, а не власне ризик. Хоча в той же час у стандарті екологічна безпека пов'язується прямо чи опосередковано зі збитками для довкілля, людини та різних матеріальних об'єктів. У Юридичному аспекті варте уваги питання про можливість заподіяння
шкоди не носію прав та обов'язків (правосуб'єктній особі), а відповідним благам — довкіллю, матеріальним цінностям тощо. Вважаю, що категорії «шкода», «збитки» тощо можуть пов'язуватися тільки із правосуб'єктною особою — громадянином, суспільством, державою, юридичною особою. Саме цим суб'єктам завдається шкода як власникам або користувачам відповідного майна, довкілля чи їх елементам, оскільки внаслідок небезпечних дій знижується чи деградується їх якісний стан або знищується як певний матеріальний осередок чи умова життєдіяльності. Тому вважаю, що і в цьому аспекті стандартизована модель заподіяння шкоди потребує відповідного уточнення.
До того ж слід наголосити, що збитки мають характер суттєвих. Ознака «суттєвий» в юридичному аспекті чітко не визначена, враховуючи, що вона подається через оціночну категорію, розуміння якої залежить від коментатора, його знань, досвіду тощо. Визначити суттєвість у кожному конкретному випадку через відсутність відповідних легалізованих роз'яснень просто неможливо, а тому аморфність та невизначеність останньої не тільки не пояснює суті' екологічної безпеки, а значно ускладнює цей процес, оскільки наявність ризику потрібно ще довести. Треба взяти до уваги, що сьогодні у законодавстві не існує чіткої відповіді на питання про те, які дії, етапи та процеси можуть завдавати суттєвих збитків вищезазначеним об'єктам. А тому запропоновані стандартизовані варіанти у викладених формулах не є абсолютно виправданими та практично неприйнятними, хоча і відображають особливості істотних ознак екологічної безпеки (відсутність неприпустимого ризику та шкоди людині і навколишньому природному середовищу).
Для повноти дослідження проблеми доцільно проаналізувати положення і такого політико-правового документа, як Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, зокрема про визначення національної безпеки як стану захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, що є необхідною умовою збереження та примноження духовних і матеріальних цінностей. Вона досягається проведенням виваженої державної політики відповідно до прийнятих доктрин, стратегій, концепцій і програм у різних сферах та, зокрема, в екологічній сфері діяльності. Отже, концепція передбачає й особливу сферу національної безпеки — «екологічну національну безпеку», що має принципове значення для правильного методологічного усвідомлення цієї проблеми.
Близькі або майже тотожні доктринальні визначення уже висвітлено на початку цього розділу. Тож зрозуміле й джерело їх походження та подальшої інтерпретації. А тепер звернемо увагу на деякі найважливіші істотні риси, зафіксовані у наведеному визначенні. Перш за все йдеться про стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави, що виключає будь-які загрози для вказаних суб'єктів.
Стан захищеності може характеризуватися високим рівнем законності і правопорядку в країні, розвитком усіх ланок державних інституційних, суспільних утворень щодо захисту життєво важливих екологічних інтересів. Разом з тим стан захищеності державних, суспільних та особистих інтересів ще не гарантує аналогічної захищеності їх суб'єктивних прав, особливо на рівні юрис-дикційного захисту. Особливо це стосується екологічної сфери або захищеності екологічних інтересів особи, суспільства та держави.
Такого висновку можна дійти перш за все тому, що категорія «екологічні інтереси» досить узагальнена і зміст її чітко не визначений у чинному законодавстві навіть у поданні її через категорію законних інтересів.
По-друге, екологічні інтереси поки що неперсоніфіковані, а тому можуть належати усім громадянам, суспільству, державі, що ускладнює процес їх захисту.
По-третє, у законодавстві відсутня чітка класифікація екологічних інтересів стосовно вказаних об'єктів, а тому говорити про їх захищеність (незахищеність) безпредметно.
По-четверте, екологічні інтереси не гарантуються конкретними нормами екологічного законодавства, а випливають із мети, завдань і характеру екологічних правовідносин і норм екологічного законодавства.
По-п'яте, екологічні інтереси реалізуються у процесі здійснення сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, технологічних, економічних, превентивних та у процесі забезпечення законності і екологічного правопорядку у державі, на відміну від екологічних прав, порушення яких дає підстави для їх поновлення та захисту в юрисдикційному, зокрема судовому порядку. Тобто, це такі природні і соціальне зумовлені потреби особи, суспільства і держави у сфері використання природних ресурсів, охорони довкілля і забезпечення екологічної безпеки, які випливають зі змісту норм екологічного законодавства та не забезпечені на сьогодні системою юридичних засобів захисту'.
Не менш гіпотетичне доказування «стану захищеності» життєво важливих інтересів, якщо врахувати, що такі інтереси суспільства і держави не завжди збігаються, а інколи стоять на полярних позиціях або ж не кореспондують один одному. Треба врахувати і те, що на відміну від прав особи, її інтереси не завжди корелюють з обов'язком для інших осіб. Досить складно в юридичному вимірі віднайти приналежність інтересів до життєво важливих, провести їх класифікацію, визначити примат, пріоритетність тощо.
Не менш важливим є встановлення показників захищеності таких інтересів у кожний конкретно-історичний період розвитку особи, суспільства і держави.
У контексті нашого аналізу екологічні інтереси зазначених суб'єктів уточнюються Концепцією зі спрямуванням на забезпечення екологічно та технологічно безпечних умов життєдіяльності суспільства, зміцнення генофонду Українського народу, його фізичного і морального здоров'я та інтелектуального потенціалу, забезпечення територіальної цілісності та недоторканності кордонів, розвитку етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності громадян.
Із змісту Концепції випливає, що існують реальні загрози цим інтересам, зокрема в екологічній сфері:
а) значне антропогенне порушення та техногенна перевантаженість території України, негативні екологічні наслідки Чорнобильської катастрофи;
б) неефективне використання природних ресурсів, широкомасштабне застосування екологічно шкідливих та недосконалих технологій;
в) неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів;
г) негативні екологічні наслідки оборонної та військової діяльності.
Виходячи з викладеного, нині важко говорити як про завершений стан захищеності екологічних інтересів особи, суспільства, держави від існуючих реальних загроз, так і про збалансовану систему, національної екологічної безпеки та ідеальність запропонованого визначення.
Очевидно, що екологічні інтереси є категорією, яка перманентне змінюється, оскільки досить мінливими і непередбачуваними є об'єктивні та суб'єктивні (відповідно природні та техногенні) екологічні загрози. Тому забезпечити захищеність таких інтересів є надзвичайно відповідальна і складна справа, оскільки необхідні гнучкі науково-технічні, інституційні, соціально-економічні, інформаційні, інноваційні та правові механізми, адаптовані до певних соціально-економічних, політичних та екологічних умов розвитку.
За таких умов концептуальні ідеї національної екологічної безпеки потребують корекції з огляду на особливості місцевої, регіональної, галузевої та транснаціональної безпеки та реальних засобів забезпечення правових потреб особи, суспільства і держави. У цьому аспекті доцільною є екстраполяція вектора захищеності не на інтереси, а на відповідні суб'єктивні екологічні права, визначені Конституцією України та Законом України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища».
Тому виправданим видається акцентування уваги у національній екологічній безпеці на стан захищеності прав громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище та його спорідненість з правом на екологічну безпеку людини і громадянина від будь-яких загроз внутрішнього та зовнішнього впливу. Такий спосіб забезпечення національної екологічної безпеки стає теоретично обгрунтованим і практично зрозумілим, враховуючи реальну ситуацію та механізм державно-правового регулювання у цій сфері.
Доцільно за таких умов вести мову про необхідність удосконалення цього механізму, особливо на юрисдикційному рівні, уточнення окремих ознак екологічної безпеки, що, безперечно, сприятиме практичній реалізації основних юридичних можливостей особи, суспільства і держави (держав) у сфері національної та глобальної екологічної безпеки, ініціювання зближення їх правового регулювання та захисту порушених суб'єктивних прав у цій важливій сфері. Такий підхід має базуватися на реальній правовій основі стану захищеності (незахищеності) права на екологічну безпеку як пріоритетного і абсолютного юридичного феномена у системі екологічних прав людини, інших фізичних і юридичних осіб, а у передбачених законом і міжнародними договорами випадках — прав суспільства і держави.
У цьому плані певний інтерес викликають положення про доцільність розробки і послідовної реалізації концепції міжнародної екологічної безпеки, що були висунуті у липні 1988 р. на черговій нараді Політичного консультативного комітету держав — учасників Варшавського Договору', за якою міжнародна екологічна безпека має сприяти сталому і безпечному розвиткові усіх держав і створенню сприятливих умов для життя кожного народу і кожної людини, що передбачає такий стан міжнародних відносин
(підкреслено мною. — В.А.),
за якого забезпечуватиметься збереження, раціональне використання, відтворення і підвищення якості навколишнього середовища.
З огляду на це, учасники наради високо оцінили діяльність 00Н
та її спеціального органу — Програми 00Н
з навколишнього середовища та роботу міжнародної комісії з охорони навколишнього середовища і розвитку, яка запропонувала розглядати екологічні проблеми не ізольовано, а у взаємозв'язку з проблемами війни і миру, роззброєння і розвитку, ліквідації відсталості і бідності, забезпечення гідного, здорового і безпечного життя на Землі2
.
Зрозуміло, що наведені положення більшою мірою мають загальний геополітичний характер, але в той же час у них містяться досить істотні ознаки міжнародної екологічної безпеки як стану розвитку міжнародних відносин у сфері екології, які б мали спрямовуватися на поліпшення довкілля, а отже і на його безпечність для життя усього живого на планеті. Тобто, екологічна безпека у міжнародній сфері — це ступінь розвитку міжнародного співробітництва та міжнародно-правового опосередкування еколо-го-правових зв'язків між державами та відповідних відносин у сфері екологічної безпеки, які забезпечують високу якість довкілля для життя і здоров'я людей та інших живих організмів у транскордонному вимірі.
Очевидно, що йдеться про новаційний розвиток зовнішніх (міжнародних) відносин у сфері екологічної безпеки, які, звісно, не можуть не відображатися на характері юридичних зв'язків та відповідних правовідносин у сфері внутрішньої екологічної безпеки. Адже марно говорити про стандарти та перспективи міжнародної екологічної безпеки, якщо вони не відпрацьовані у національному вимірі країни або не забезпечені відповідними механізмами з урахуванням національних, регіональних та місцевих умов реалізації державної екологічної політики. Тому це спонукає державу і суспільство гармонізувати свої ідеї та принципи забезпечення екологічної безпеки на рівні світових вимог та трансформувати но-ваційні процеси, відносини і норми на рівень світового співтовариства з метою створення збалансованої системи екологічної безпеки як імперативного чинника сучасного цивілізованого розвитку і гарантії створення і захисту докорінного права на екологічну безпеку.
Ці ідеї були суттєво розвинуті на Конференції з навколишнього середовища, що відбулася в Ріо-де-Жанейро в червні 1992 р., де було прийнято всесвітній план дій — Порядок денний на XXI століття. Як зазначається у преамбулі Порядку денного, єдиний спосіб забезпечити собі безпечне і краще майбутнє — вирішити екологічні проблеми і проблеми екологічного розвитку у комплексі та за спільним погодженням держав. А тому доцільно потурбуватися про те, щоб екологічні норми, включаючи норми, що забезпечують додержання стандартів охорони здоров'я і безпеки, не використовувалися як засоби довічної і невиправданої дискримінації або як замасковані торговельні обмеження'.
У цьому вбачається сенс сучасної гуманістичної екологічної політики держави щодо декларування і гарантування пріоритетних прав особи і суспільства на основі здійснення відповідної внутрішньої і зовнішньої функції держави — забезпечення екологічної безпеки.
Проведений аналіз теоретичних джерел, законодавчих та підза-конних актів, деяких політико-правових та інших нормативних документів дає підстави стверджувати, що екологічна безпека є різноплановою і поліфункціональною інтегрованою категорією, що відтворює реальне біолого-фізичне, технологічне, економічне та соціально-правове явище, а тому може розглядатися через призму:
а) стану навколишнього природного середовища (фізико-
біологічного підходу);
б) стану розвитку техніки і технологій, що виключають або зменшують рівні екологічної небезпеки (технологічного підходу);
в) стану економічного забезпечення екологічної безпеки (економічного підходу);
г) стану розвитку відносин екологічної безпеки, що передбачає створення соціальної інфраструктури системи екологічної безпеки у широкому розумінні (соціального підходу);
д) стану захищеності екологічних інтересів особи, суспільства та держави, а також екологічних прав громадян, зокрема права на екологічну безпеку, гарантованого законами держави (державно-правовий підхід).
Саме у двох останніх контекстах екологічна безпека розглядається як різновид та складова національної і транснаціональної (глобальної) безпеки, що передбачає створення сталої системи екологічної безпеки, тобто сукупності соціально-правових і державно-правових інституцій, функціонування яких було б спрямоване на упередження будь-якої загрози для людини, суспільства і держави як основа задоволення національних екологічних інтересів та забезпечення екологічних прав громадян.
За логікою система екологічної безпеки має включати збалансовану сукупність державно-правових і соціальних противаг щодо виникнення та відвернення різноманітних загроз:
а) природного походження, породжених або
ускладнених наслідками природної стихії;
б) антропогенного (техногенного) походження як наслідок небезпечної неконтрольованої (або недостатньо контрольованої) господарської та іншої екологічно шкідливої і загрозливої діяльності.
В юридичному аспекті гарантування екологічної безпеки, тобто стану соціальної і правової захищеності, уможливлюється виконанням державою безпосереднього обов'язку — шляхом встановлення системи засобів забезпечення, регламентування прав на екологічну безпеку; регулювання відповідних суспільних правовідносин; визначення правового режиму здійснення екологічно небезпечної діяльності, форм реалізації суб'єктивних можливостей особи у цій сфері та способів і методик юридичного захисту, у тому числі юрисдикційного; визначення обсягу та видів відповідальності різних суб'єктів за порушення встановленого режиму, у тому числі створення умов екологічної небезпеки внаслідок прояву сил та явищ природної стихії та невиконання вимог, норм і нормативів екологічної безпеки та відповідальності (позитивної і негативної) за екологічний ризик із можливістю її ранжування.
Отже, обов'язковою ознакою сучасної екологічної безпеки є її регламентування і регулювання у відповідних правових приписах чинного законодавства як на рівні національних, так і на рівні міжнародне визнаних та легалізованих в Україні актів.
Варто зазначити, що екологічна безпека відображається у правових приписах як певна сфера пріоритетності будь-якої діяльності, а у Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища». Законі України від 9 лютого 1995 р. «Про екологічну експертизу»' та інших актах законодавства — як основний принцип еколого-правового регулювання та напрям державної екологічної політики України.
Правові приписи про екологічну безпеку містяться сьогодні на рівні конституційного, законодавчого та підзаконного нормативно-правового регулювання. Це означає, що екологічна безпека чітко отримала «статус» правової категорії, а норми, які регламентують відносини щодо її забезпечення, грунтуються у відносно окремому блоці законодавства України на рівні мети, завдань та механізму правового забезпечення.
Ці приписи містять чіткі імперативи щодо обов'язкового дотримання вимог, норм, нормативів екологічної безпеки особами, які здійснюють екологічно ризиковані види діяльності, та державою, як гарантом прав, і надають громадянам право на екологічну безпеку як абсолютне конституційне і галузеве суб'єктивне право.
Вищенаведене дозволяє виділити найбільш суттєві ознаки, які притаманні екологічній безпеці як об'єкту права:
а) складова (елемент) національної та транснаціональної безпеки;
б) стан розвитку соціальних правовідносин та соціально-правових зв'язків уповноважених на дотримання екологічної безпеки громадян та інших уповноважених і зобов'язаних суб'єктів;
в) наявність системи державно-правових та інших соціальних засобів попередження виникнення різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності;
г) векторність на сферу екологічно ризикованих видів діяльності чи природних стихійних явищ, спроможних (здатних) призвести стан довкілля до рівня небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави;
д) упередження екологічно ризикованих дій, станів і процесів, здатних завдати суттєвої шкоди державі, суспільству чи окремій особі.
На підставі викладеного сформулюємо визначення екологічної безпеки як юридичної категорії — це складова частина національної і транснаціональної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв'язків, за якого системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантується захищеність права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, забезпечується регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності і попередження погіршення стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров'я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткої конституціоналізації у чинному законодавстві.
§ 3. Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки
Сучасний стан розвитку екологічних правовідносин характеризується значним поглибленням та розширенням мережі правових зв'язків суб'єктів, у процесі яких реалізуються різні види екологічно небезпечної діяльності, шо відзначаються підвищеним екологічним ризиком. Цю сферу правовідносин та норм, які регулюються в еколого-правовій літературі, справедливо віднесено до права екологічної безпеки, яке розглядається на рівні об'єктивних та суб'єктивних категорій.
Зазначу однак, що юридична природа цих правовідносин ще не досліджена повною мірою, що в свою чергу потребує поглибленого аналізу їх системостворюючих умов та чинників, зокрема з'ясування питань щодо підстав та умов їх виникнення, зміни і припинення, формування правосуб'єктності та особливостей її реалізації, місця, ролі у цьому процесі екологічного ризику, який супроводжує екологічно небезпечну діяльність.
Відомо, що створення системи екологічної безпеки є зворотною реакцією держави і суспільства на упередження прояву екологічного ризику багатогранних видів небезпечної діяльності чи природної стихії, оскільки об'єктом такої діяльності є природні або ж штучно створені властивості різних речовин та елементів навколишнього матеріального та природного світу, яким притаманні різні рівні небезпеки й загрози для існування людини та якісного стану довкілля.
Практичне забезпечення екологічної безпеки значною мірою ускладнюється через неоднозначність розуміння цього поняття на рівні нормативно-правового регулювання, доктринальних підходів та реального застосування чинного законодавства. Закладена у ст. 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» модель екологічної безпеки як фізичного стану довкілля призводить до хибного висновку, що за рахунок природних процесів саморегуляції, відновлення можливо уникнути природного екологічного ризику, а тому основну увагу потрібно зосередити виключно на регулюванні техногенного (антропогенного) впливу на стан довкілля, життя і здоров'я людини, Реалізація норм зазначеного Закону спростувала ці «головоломні судження» і продукує систему оцінки екологічної безпеки як складової національної і транснаціональної безпеки, тобто такого стану суспільних відносин, за якого комплексом державно-правових заходів забезпечується їх нормативно-правове регулювання та гарантується дотримання пріоритету права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля. За таких обставин зростає роль нормативно-правового регулювання у забезпеченні екологічної безпеки і коригуванні різних ризиків незалежно від характеру і джерел походження — природно-стихійного чи свідомого соціального впливу на середовище, пов'язаного із здійсненням екологічно ризикованих видів діяльності та експлуатації аналогічних об'єктів.
Екологічний ризик виступає як різновид більш широкої категорії ризику. Не вдаючись до поглибленого теоретичного аналізу загального поняття ризику та зважаючи на те, що численні його аспекти уже досліджувалися у спеціальній", в тому числі і юридичній літературі2
, зазначу, що питання ролі, місця, призначення та видових характеристик екологічного ризику в еколого-правових та інших дослідженнях розглядалися фрагментарне стосовно окремих видів екологічно значимої діяльності на регулятивному та охоронному рівнях3
.
В етимологічному, енциклопедичному аспекті загальна категорія ризику розглядається як імовірність настання небажаних подій та наслідків4
. Очевидно, що поняття ризику у цьому контексті обов'язково пов'язується з настанням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необмеженого кола осіб.
Близьким за змістом до вищенаведеного є стандартизоване визначення екологічного ризику як ймовірності настання негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє середовище, які спричиняють незворотну деградацію екосистеми5
. Тут є підґрунтя для дискусії з приводу деяких наведених ознак екологічного ризику, зокрема, чому згадується тільки шкідливий вплив на довкілля та ще й такий, що викликає деградацію цілої екосистеми, і зовсім не згадується людина, її здоров'я та життя як об'єкти, що підлягають ризикованому впливу.
Очевидно, що і цей підхід не позбавлений спрощеності та узагальненості щодо визнання найбільш суттєвих ознак цього поняття, яке має не тільки важливе теоретичне, але й практичне значення в регулюванні відносин, що базуються на екологічному ризику.
У міжнародно-правовому значенні ризик означає імовірність відповідної події, що відбувається за певних обставин та часу'. Отже, тут ризик інтерпретується дещо ширше, а саме як природна необхідність, яка має відбутися залежно від обставин стихійно-природного чи вольового, усвідомленого техногенного характеру, тобто об'єктивно-суб'єктивної категорії, яка за своїм походженням не залежить від джерел, що його продукують, але підлягає кореляції.
У той же час очевидно, що наведені визначення позбавлені своєї сутності, чіткості, предметності, оскільки не пов'язують категорію ризику з відповідними природними чи суспільними явищами, не вказують на об'єкти та носії ризику. А це має надзвичайно важливе значення для виявлення його істинної природи, в тому числі правового характеру.
З огляду на це певний інтерес мають міжнародно-правові акти, які пов'язують поняття ризику з категорією «небезпечні речовини», використання яких через їх властивості може призвести до небажаних або непередбачуваних негативних наслідків, насамперед у відповідному середовищі (виробничому, побутовому чи природному) або для здоров'я та життя людей, зайнятих відповідною діяльністю, або які перебувають, проживають у межах дії та поширення небезпеки такої речовини чи їх сумішей. Тут небезпека розглядається як властивість небезпечних речовин або фізична ситуація, що є потенційно небезпечною для здоров'я людей та навколишнього середовища2
.
Отже носіями можливої небезпеки є різні речовини природного та штучного походження, їх суміші, що здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу. Можна допустити, що за своєю структурою екологічний ризик може дорівнювати сумі ризиків для людини (на мікрорівні), суспільства (на макрорівні) та довкілля і природи у цілому.
Водночас слід зазначити, що прояв небезпеки для багатьох із них залежить від стану таких об'єктів. Скажімо, значна частина речовин у природних умовах може не створювати підвищеної екологічної небезпеки поза межами людської діяльності, тобто до їх залучення до відповідного технологічного процесу як засобів виробництва. У той же час значна частина речовин, вступаючи у відповідний хімічний, фізичний обмін, формують умови для розвитку природних явищ небезпечного характеру — вулканів, ураганів, повеней тощо.
Ці обставини зумовлюють особливий режим їх використання, охорони та регулювання відповідних видів діяльності, спрямованої на поводження із небезпечними об'єктами.
Звідси випливає, що будь-яка діяльність юридичної чи фізичної особи, яка пов'язана з небезпечними речовинами чи їх сумішами, набуває ознак небезпечної або екологічно небезпечної (для навколишнього природного середовища, людини та громадянина), оскільки стає екологічно ризикованою.
Відповідно до Конвенції 00Н про транскордонний вплив промислових аварій «небезпечною діяльністю» визнається будь-яка діяльність, у процесі здійснення якої одна чи більше небезпечних речовин наявні або можуть бути наявні у кількостях, рівних або таких, що перевищують граничні кількості, визначені цією Конвенцією, і які здатні призвести внаслідок аварії до транскордонного впливу, зокрема, створити будь-які шкідливі наслідки для людей, флори і фауни, грунтів, вод, повітря, ландшафтів, їх сукупності та матеріальних цінностей, культурної спадщини, в тому числі історичних пам'яток'.
Таким чином, внаслідок експлуатації, перевезення, використання та здійснення інших видів діяльності з небезпечними речовинами створюються умови для виникнення потенційної загрози або прояву їх ризику, тобто ймовірності настання відповідної події за відповідних обставин і часу, а саме, перевищення встановлених нормативів небезпечних речовин у конкретному місці, що перетворює їх на джерело підвищеної небезпеки.
Це дає підставу констатувати, що екологічний ризик є важливою ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності, враховуючи, що він відображає її об'єктивну сутність — імовірність настання небезпеки. Тому за характером свого походження він є відображенням об'єктивно здійснюваної екологічно ризикованої діяльності, що формує доцільність відповідного режиму правового забезпечення у чинному законодавстві. Його правове закріплення створює нові правила поведінки для необмеженого кола осіб, діяльність яких підпадає під ознаку екологічно небезпечної (ризикованої) та обумовлює виникнення певних обов'язків, а стосовно держави — визначає додаткову вимогу щодо створення умов безпечного природного довкілля і тому усвідомлюється на суб'єктивному рівні стосовно додержання правил цієї діяльності, обтяженої випадком екологічного ризику.
Практика міжнародно-правового регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності та врахування фактора екологічного ризику намітила два основних напрями. Перший із них визначений Директивою Ради Європейського Союзу про небезпеку значних аварій, властивих деяким видам промислової діяльності, від 24 червня 1982 р. № 82/501-ЄЕС2
, який виходить з необхідності визначення факторів ризикованої діяльності шляхом встановлення переліку небезпечних підприємств. Однак така практика була визнана у подальшому хибною, оскільки фактори ризику визначаються не включенням того чи іншого підприємства до переліку екологічно небезпечних, а залежно від того, чи є екологічно небезпечні речовини на підприємствах у кількості, що створює небезпеку великої аварії.
Саме ці положення стали відправними для розвитку другого напряму правового регулювання, що знайшли своє відображення у Конвенції 00Н
про транскордонний вплив промислових аварій та Директиві Ради Європейського Союзу про стримування великих аварій, пов'язаних із небезпечними речовинами, які, в свою чергу, зумовили і особливі заходи щодо зменшення рівня екологічного ризику попереджувального характеру — обмін інформацією, подання до міжнародного компетентного органу протоколу безпеки (даних про наявні небезпечні речовини, системи управління, упередження тощо, план дій на випадок аварій, їх експертиза, консультації з громадськістю, наявність технічних засобів зменшення ризику для людей та навколишнього середовища, інформування про небезпеку тощо).
Національне екологічне законодавство сприйняло ці ідеї, які були зафіксовані у деяких законодавчих та підзаконних актах України'. У цьому аспекті надзвичайно важливе значення має Закон України від 18 січня 2001 р. "Про об'єкти підвищеної небезпеки"2
, який може стати прикладом гармонізації норм про екологічну безпеку з міжнародно-правовим регулюванням, зокрема вищезазначеними Конвенціями та директивами в частині регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності.
Цей Закон не тільки визначає повноваження державних органів у зазначеній сфері, а й фіксує обов'язки суб'єктів господарської діяльності, що планують чи експлуатують об'єкти підвищеної екологічної небезпеки, закріплює можливість встановлення нормативів, порогової маси небезпечних речовин, обов'язковість подання декларації безпеки про такі об'єкти, створення планів локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної екологічної небезпеки, надання дозволів на їх експлуатацію, системи інформування тощо.
Сьогодні у нормативно-правових актах визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку — біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами, розвиток атомної промисловості та енергетики, виробництво хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості тощо. За рішенням Мінеко-ресурсів України та його органів на місцях встановлено, що до екологічно ризикованих видів діяльності можна відносити й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.
Аналіз чинного законодавства дозволяє констатувати, що екологічно небезпечні види діяльності характеризуються підвищеним екологічним ризиком, а тому підлягають посиленому спеціальному регулюванню на інституційному, науково-технічному, економічному та нормативно-правовому рівнях. Це, в свою чергу, зумовлює необхідність піддавати такі види діяльності та відповідні об'єкти, що є джерелами підвищеної екологічної небезпеки, особливому коригуванню шляхом проведення обов'язкової екологічної експертизи, екологічного ліцензування, тобто видачі спеціального дозволу на їх здійснення відповідним фізичним та юридичним особам з метою визначення та оцінки ступеня їх екологічного ризику та здійснення системи заходів щодо гарантування їх екологічної безпеки.
Варто додати й те, що екологічно небезпечні види діяльності залежно від їх характеру та особливостей хімічного, фізичного, біологічного складу речовин, що використовуються, характеризуються різним ступенем екологічного ризику.
Не
випадк'ово вищенаведені міжнародно-правові акти містять відповідні категорії небезпечних речовин та їх сумішей, наявність яких у певних кількостях дає уявлення про ступінь їх небезпеки та рівень екологічно ризикованої діяльності. Поряд з цим виділяються високотоксичні, токсичні речовини, окислювачі, вибухові, вогненебезпечні речовини та інші речовини, що становлять небезпеку для навколишнього середовища, з визначенням категорії їх небезпеки.
Такі класифікації дозволяють ранжувати екологічно небезпечні види діяльності за відповідним рівнем екологічного ризику у конкретній правозастосовчій практиці. У цьому аспекті екологічний ризик виступає кількісним та якісним показником екологічної безпеки.
З урахуванням викладеного вважаю за доцільне екологічно небезпечною діяльністю нормативне визнати такі її види, що характеризуються певним рівнем екологічного ризику, тобто по тенційною загрозою для довкілля, життя і здоров'я людини, підлягають обов'язковій екологічній експертизі та екологічному ліцензуванню, переліки яких встановлюються Кабінетом Міністрів України або іншим уповноваженим органом державної виконавчої влади.
Екологічно небезпечними видами діяльності можуть також визнаватися діяння, у процесі здійснення яких одна або більше шкідливих і небезпечних речовин наявні в рівних кількостях або перевищують граничні кількості чи рівні, що визначаються спеціально уповноваженими органами в сфері екологічної безпеки за погодженнями з органами охорони здоров'я населення.
Запропонована наукова модель дає можливість в методологічному плані та практичному застосуванні чітко відмежувати правовідносини в сфері екологічної безпеки, що базуються виключно на екологічному ризику та обумовлених ним юридичних підставах. При цьому є можливість чітко виокремити не тільки основні елементи цих правовідносин, але й виявити роль екологічного ризику у їх формуванні та реалізації на об'єктивному і суб'єктивному рівнях.
Як відомо, особливості тих чи інших правовідносин певною мірою залежать від характеру і джерел походження правових зв'язків між суб'єктами цих відносин, їх сталості, нормативно-правової визначеності та усвідомлення правосуб'єктними особами. У цьому контексті правові зв'язки можуть бути прямими, зворотними та синкретичними, безпосередніми і «віртуальними», імперативними і солідарними, зобов'язальними і уповноважувальними, інтегральними і диференціальними, симетричними, несиметричними, договірними та нормостворювальними, персоніфікованими і неперсоніфікованими (абсолютними) тощо. Тому неможливо уявити виникнення та розвиток правовідносин, зокрема у сфері екологічної безпеки, поза межами правових зв'язків між їх суб'єктами, як і наявність останніх поза сферою суспільних правовідносин. А тому визначення правових зв'язків набуває не тільки теоретичного, але й суто практичного значення, особливо для суб'єктів, задіяних у цих правовідносинах.
З огляду на сказане, правові зв'язки правосуб'єктних осіб у відносинах забезпечення екологічної безпеки характеризуються синкретичністю, «віртуальністю», імперативністю, інтегральністю, симетричністю, зобов'язально-уповноваженою спрямованістю і нормативністю походження.
Вказані правовідносини слід розглядати певною мірою як абсолютні, оскільки у них є правові зв'язки між їх суб'єктами за логічною формою належності абсолютних прав на екологічну безпеку уповноваженим особам — громадянам, і обов'язку держави та інших юридичних і фізичних осіб щодо здійснення екологічно небезпечних видів діяльності, забезпечення виконання низки обов'язкових вимог щодо гарантування екологічної безпеки, і для яких право на екологічний ризик трансформується у низку зобов'язань щодо упередження настання екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.
Методологічного значення у цьому зв'язку набуває питання про умови та підстави виникнення таких правовідносин, їх суб'єктний, об'єктний склади, зміст та підстави зміни і припинення.
Загальновизнаним у теорії права та багатьох правових дисциплінах є те, що умовами та підставами виникнення тих чи інших правовідносин виступають відповідні юридичні факти, тобто обставини, з якими законодавство пов'язує виникнення для їх учасників певних прав та обов'язків, інших юридичних наслідків.
У контексті цього дослідження об'єктивною умовою виникнення правовідносин екологічної безпеки виступає саме екологічний ризик передбачуваної та здійснюваної екологічно небезпечної діяльності. Об'єктивізація екологічного ризику як умови відособлення сфери екологічно ризикованої діяльності започаткована у законодавчих та підзаконних актах. Прикладом цього є Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять екологічну небезпеку, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. № 554.
Однак юридичне підпорядкування ще не дає цим суб'єктам можливостей набуття та реалізації спеціальної правосуб'єктності. Тому законодавство зобов'язує спеціально уповноважені органи та зобов'язальні особи здійснити низку юридичне значимих дій, спрямованих на встановлення дійових правових зв'язків між уповноваженими та зобов'язальними особами. Відповідно суб'єкти, що легітимне визнані учасниками екологічно небезпечної сфери діяльності, підпадають під особливий режим правового регулювання, що зобов'язує їх легалізувати свою правосуб'єктність, тобто суб'єкти-зувати об'єктивно визнану типову екологічно ризиковану діяльність як предмет свого статутного функціонування. Йдеться про їх обов'язок підготувати низку документів та еколого-еко-номічне обгрунтування (декларацію чи протокол про екологічну безпеку) відповідно до визначених законодавством процедур з метою ініціювання юридичного оформлення та подальшого визнання (легалізації) їх спеціальної правосуб'єктності у компетентних органах держави і отримання юридичного титулу (права) на здійснення екологічно небезпечної діяльності.
Практично такий процес реалізується відповідно до нормативне встановлених процедур на здійснення конкретних видів екологічно небезпечної діяльності.
Зараз Кабінетом Міністрів встановлено спрощений порядок отримання ліцензій на здійснення такого різновиду господарської діяльності, як операції у сфері поводження з небезпечними відходами, право на видачу яких надано Міністерству екології та природних ресурсів України згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2000 р. «Про затвердження переліку органів ліцензування»'. Порядок видачі ліцензії визначається Законом України від 1 червня 2000 р. «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»2
.
Для отримання вказаної ліцензії заінтересована особа подає до Мінекоресурсів України заяву за встановленою формою, у якій зазначаються відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, банківські реквізити, ідентифікаційний код — для юридичної особи; прізвище, ім'я, по батькові, паспортні дані, ідентифікаційний номер фізичної особи — платника податків та інших обов'язкових платежів — для фізичної особи) та вид господарської діяльності, на провадження якого заявник має намір одержати ліцензію. До заяви додається копія свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності або копія довідки про внесення до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України.
Мінекоресурсів або за його дорученням підпорядковані органи місцевої виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів розглядають ці матеріали в термін не більш як 10 днів з дня одержання заяви та відповідних документів, приймають рішення про видачу ліцензії або відмову у її видачі на підставі перевірки відомостей, які містяться в цих документах.
Ліцензія видається не пізніше трьох днів з дня надходження документа, що посвідчує внесення за неї плати. У ліцензії вказується термін її дії, який не може бути меншим ніж три роки.
Очевидно позитивним є спрощення процедури отримання ліцензії на здійснення діяльності у сфері поводження з небезпечними речовинами. Разом із тим така новація порівняно з процедурою, що діяла до цього, не позбавлена і деяких вад. Зокрема, йдеться про екологічні експертизи, які під час процедури визначення рівня ризику екологічно небезпечної діяльності, яку планується здійснювати, проводяться у спрощеному порядку.
Дещо інший порядок встановлено для надання дозволів на експлуатацію об'єктів підвищеної небезпеки. Так, згідно із Законом України від 18 січня 2001 р. "Про об'єкти підвищеної небезпеки" заінтересовані суб'єкти господарської діяльності, в тому числі ті, що мають намір розпочати експлуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської ради заяву про отримання дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки, до якої додають:
а) декларацію безпеки;
б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може заподіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки;
в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;
г) висновки
передбачених законом
державних та громадських експертиз;
д) копію рішення відповідної ради
про надання згоди на розміщення об'єкта підвищеної небезпеки
на відповідній території;
е) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підвищеної небезпеки.
Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний термін з дати отримання заяви розглядають її та надані матеріали, погоджують в установленому порядку з визначеними територіальними органами спеціально уповноважених територіальних органів виконавчої влади, і, у разі згоди, надсилають заявнику письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів щодо їх виконання для отримання цього дозволу.
Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконавчої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечення екологічної небезпеки та охорони навколишнього природного середовища*; захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; охорони праці; пожежної безпеки; санітарно-епідеміологічної безпеки та містобудування.
Водночас заявнику надається право повторного звернення за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки чи оскарження дій відповідної обласної, Київської або Севастопольської міської державної адміністрації, виконавчих органів селищної, міської рад у суді, арбітражному суді.
Отже, право на здійснення екологічно небезпечної діяльності виникає тільки з часу видачі заінтересованій особі спеціального дозволу (ліцензії) на поводження з відповідними екологічно небезпечними речовинами або сумішами та здійснення відповідних видів екологічно ризикованої діяльності. Сукупність умов та юри-дично встановлених дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності, видача дозволу створюють відповідний юридичний склад як підставу виникнення пра' вовідносин у сфері екологічної безпеки.
За певних обставин у порядку, встановленому чинним законодавством, можуть передбачатися й додаткові процедури, зокрема проведення комплексних додаткових екологічних експертиз передбачуваної та здійснюваної діяльності, що наповнює такий юридичний склад додатковими діями, які набувають важливого значення для виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки.
Варто зазначити, що сукупність юридичних фактів, які утворюють юридичний склад виникнення правовідносин у цій сфері, не єдині, оскільки є певні особливості, які характеризують специфіку їх правосуб'єктності та зміст цих правовідносин. Викладене характеризує здебільшого стан виникнення та розвиток правовідносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності переважно юридичних та фізичних осіб, в яких екологічний ризик значною мірою продукує низку юридичне значимих дій та легалізацію спеціальної правосуб'єктності таких осіб.
Проте не виключається і значно спрощена процедура виникнення окремих правовідносин у сфері екологічної безпеки. Йдеться про загальнолюдське право громадян на природну безпеку, яке грунтується на ризику від різних явищ природної стихії. За Конституцією України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Тому забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави (ст. 16). Отже, відповідальність за екологічний ризик у таких випадках бере на себе держава, яка легалізована Основним Законом України як суб'єкт таких правовідносин. З метою реалізації правозахисної функції держава визначає концептуальні засади екологічної безпеки як складової частини національної безпеки, передбачає забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяльності людини як пріоритетні національні інтереси та створює відповідні організаційні можливості, науково-технічні та державно-правові засоби упередження екологічного ризику від природної стихії'.
Очевидно, що підставою виникнення цієї групи правовідносин стала низка правових норм, які легалізували настання певних обов'язків держави щодо попередження екологічного ризику та навіть ліквідації наслідків, що сталися внаслідок загрози природних стихійних явищ.
Зрозуміло, що регулювання цих правовідносин відстає від реальних потреб практики, а тому не випадково еколого-правові дослідження обґрунтовують доцільність вдосконалення законодавства в зазначеній сфері та пропонують наукові моделі таких законодавчих актів2
.
Екологічний ризик не тільки формує особливий порядок виникнення регулятивних правовідносин у сфері екологічної безпеки, але й обумовлює спеціальну право- та дієздатність їх учасників щодо попередження екологічної небезпеки та ліквідації негативних наслідків у разі її настання.
Так, юридичні і фізичні особи, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності чи експлуатують відповідні об'єкти, можуть зобов'язуватися запроваджувати досягнення вітчизняної та світової науки і техніки щодо екологічно небезпечних виробництв, які б виключали ймовірність виникнення техногенних аварій і катастроф чи ускладнення процесів природних стихійних явищ, забезпечувати виконання вимог щодо порядку транспортування, складування, знешкодження, утилізації і переробки токсичних та інших екологічно шкідливих відходів виробництва, які можуть посилювати наслідки негативного впливу на стан довкілля та здоров'я людей.
У комплексі спеціальних зобов'язань цих осіб мають бути й ті, які б гарантували ведення ними систематичного первинного обліку екологічно небезпечних об'єктів та джерел підвищеної екологічної небезпеки, шкідливих викидів і скидів у навколишнє природне середовище; здійснення контролю за джерелами екологічної небезпеки Та їх впливу на екологічний стан і здоров'я населення; своєчасне інформування спеціально уповноважених органів держави про будь-які відхилення у діяльності екологічно небезпечних виробництв та експлуатації об'єктів, здатних викликати техногенно-природні аварії (катастрофи) чи ускладнювати процеси настання інших надзвичайних екологічних ситуацій.
Змістовну частину цих правовідносин мають становити вимоги до зобов'язальних осіб стосовно створення системи локального нормативно-правового регулювання екологічно шкідливих видів та напрямів діяльності; отримання працівниками екологічно небезпечних виробництв необхідного рівня екологічних знань та спеціальної підготовки у сфері здійснення екологічно небезпечних процесів; своєчасної підготовки та передачі документів уповноваженим органам для проведення паспортизації таких підприємств, сертифікації аналогічної продукції та засобів пакування; здійснення системи організаційних, матеріально-технічних, екологічних та інших заходів і функцій щодо попередження виникнення екологічної небезпеки, зменшення рівня екологічного ризику та виконання спеціальних аварійно-рятувальних робіт у разі виникнення техногенно-природних аварій і катастроф.
Специфічні зобов'язання щодо забезпечення екологічної безпеки, регулювання рівня екологічного ризику та стримування виникнення загрози природного походження мають покладатися у цих правовідносинах на державу та уповноважені нею органи, зокрема щодо: аналізу та оцінки екологічного ризику джерел підвищеної екологічної небезпеки; розташування у межах її території екологічно небезпечних об'єктів; на підставі висновків державної екологічної експертизи проведення функціонального зонування території за рівнем екологічного ризику із встановленням їх відповідного правового режиму та запровадженням спеціального статусу осіб, що постійно чи тимчасово проживають у цих зонах; організації підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців, зайнятих у сфері управління і господарської діяльності, спроможної вплинути на процеси прискорення стихійних природних явищ чи ускладнення техногенних катастроф і аварій; проведення обліку, інвентаризації, паспортизації екологічно небезпечних видів діяльності, сертифікації продукції, відходів виробництва, спроможних викликати настання надзвичайних екологічних ситуацій; здійснення науково-дослідних, проектно-конструкторських, будівельних, монтажних та інших робіт щодо створення та розміщення мережі захисних споруд (протизсувних, протисельових, протилавинних, протиповеневих тощо), відвернення загрози стихійних та інших аномальних природних явищ.
Враховуючи наявність реального екологічного ризику, держава має забезпечувати організацію і фінансування наукових досліджень та
проведення екологічних експертиз, системи екологічних прогнозів щодо виявлення джерел походження, характеру та можливих наслідків природної стихії, Їх впливу на стан довкілля і здоров'я людей, залучення засобів для локалізації і ліквідації негативних наслідків, організації системи спостережень (моніторингу), оцінки, інформування та попередження надзвичайних екологічних ситуацій, проведення картографічних і геодезичних робіт з виявлення процесів формування і поширення природної стихії у межах кордонів України та розміщення особливо небезпечних виробництв і об'єктів, здатних викликати надзвичайні ситуації природного походження.
Екологічний ризик природного походження спонукає державу та її інституції створювати систему законодавчого та іншого нормативно-правового забезпечення заходів попередження надзвичайних екологічних ситуацій, регулювання в цілому відносин у сфері екологічної безпеки, запроваджувати інституційне, функціональне, економічне, процедурне регулювання екологічного ризику та мережі державного контролю за дотриманням вимог законодавства про екологічну безпеку, вживати заходів щодо обмеження, призупинення і припинення особливо екологічно небезпечної діяльності та притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у порушенні вимог щодо попередження прояву екологічного ризику чи здійснення системи заходів з ліквідації негативних наслідків, реанімації і оздоровлення довкілля після прояву природної стихії чи техногенних аварій і катастроф.
Це узагальнений і далеко не повний перелік специфічних зобов'язань юридичних і фізичних осіб, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності, та держави щодо забезпечення екологічної безпеки, які надають їх правосуб'єктності доволі специфічних ознак, пов'язаних з усвідомленням та врахуванням екологічного ризику, що дозволяє виокремити їх із системи інших правовідносин у сфері екології та споріднених до неї сфер діяльності.
У цьому аспекті екологічний ризик виступає як показник рівня екологічної безпеки, що дозволяє проводити відповідну диференціацію екологічно небезпечних видів діяльності, об'єктів та джерел підвищеної екологічної небезпеки і ранжувати екологічний ризик стосовно конкретної поведінки відповідальних суб'єктів, виступати як об'єктивна умова мотивації позитивно спрямованої, екологічно безпечної діяльності значної частини юридичних і фізичних осіб та держави у цій сфері.
Не випадково об'єктивно визнаний екологічний ризик суб'єктивується у правосвідомості та фіксується у документах, які визначають правосуб'єктність осіб, що здійснюють екологічно небезпечні види діяльності чи є легітимне відповідальними за попередження прояву екологічної небезпеки. Ці чинники зумовлюють, в свою чергу, формування системи мотивації позитивно спрямованої відповідальної поведінки щодо забезпечення екологічної безпеки на регулятивному рівні. В цьому аспекті доцільно констатувати, що ризик підвищеної екологічної небезпеки визначає свободу вибору спеціальними правосуб'єктними особами діяльності, спрямованої на досягнення позитивного наслідку — дотримання вимог екологічної безпеки, і тому реалізується як усвідомлена, вольова, правомірна і позитивно спрямована діяльність таких осіб у цій сфері. Іншими словами — це особлива форма регулятивних екологічних правовідносин, в яких реалізується специфічна правосуб'єктність, спрямована на забезпечення позитивних юридичне значимих дій з метою гарантування екологічної безпеки.
У той же час висвітлена науково-практична модель «позитивної відповідальності за екологічний ризик» чи «подвійний екологічний ризик»' може продукувати розвиток та зміну стану і рівня цих правовідносин, обумовлювати підстави юридичної відповідальності за «чужу вину», створювати умови виникнення і формування негативної (ретроспективної) відповідальності на рівні охоронюваних правовідносин.
У межах висвітлюваних питань зосереджу увагу на кількох проблемах, що потребують обгрунтування у теорії екологічного та інших галузей права і їх законодавчому врегулюванні на рівні сучасних вимог правозастосовчої практики в контексті забезпечення права громадян на екологічну безпеку.
Юридичною підставою виникнення цих правовідносин у широкому розумінні є порушення винними особами вимог екологічної безпеки та, зокрема, права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля. Йдеться про різновид екологічного правопорушення, скоєння якого призводить до зміни правосуб'єктності відповідальних осіб, а отже, і правовідносин у сфері екологічної безпеки, оскільки порушення зазначених вимог створює умови для прояву екологічного ризику та виникнення реальної екологічної небезпеки.
Найбільш виразними показниками правопорушення в сфері екологічної безпеки є недодержання нормативів, норм та вимог екологічної безпеки. Під екологічними нормативами, на мій погляд, доцільно розуміти такі різновиди нормативно-технічних документів, які містять якісні та кількісні показники безпечного для життя та здоров'я людей, інших живих організмів стану довкілля та визначають можливі рівні ризикованого антропогенного чи природного навантаження на нього. Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 33) виділяє як нормативи екологічної безпеки:
1. Граничне допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі.
2. Граничне допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на нього.
3. Граничне допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування.
Однак практичне виявлення порушень нормативів екологічної безпеки, особливо на рівні ГДК, ГДР, стає проблематичним через відсутність оптимальних технічних пристроїв, автоматизованих систем контролю за персоніфікованим джерелом екологічної небезпеки та синкретичним характером концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі. А тому є певні труднощі і в доказуванні цих правопорушень. Не випадковою, мабуть, є їх висока латентність, що ускладнює процес притягнення до юридичної відповідальності. У цьому плані видається виправданим у системі нормативів екологічної безпеки передбачити простіший показник — «рівень екологічно небезпечної діяльності», який відображав би кількісні характеристики екологічного ризику для конкретної діяльності, виходячи з реальної наявності екологічно небезпечної речовини або джерела іншої екологічної небезпеки, з фіксуванням у відповідних документах (декларації, протоколі небезпеки тощо) екологічно небезпечних речовин, їх сумішей чи матеріалів.
Не менш складним є і питання про розмежування вимог та норм екологічної безпеки. Видається, що ширшою за змістом є категорія «норми екологічної безпеки», тобто нормативно-правові приписи, в яких містяться загальнообов'язкові правила регулювання екологічної безпеки, у тому числі й вимоги у цій сфері. Скажімо, переважна частина правил екологічної безпеки міститься в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 та ін.). У той же час вимоги екологічної безпеки сконцентровані не в усіх нормах екологічної безпеки, а тільки в тих, які встановлюють зобов'язання фізичних і юридичних осіб та держави стосовно дотримання імперативних правил екологічної безпеки на рівні здійснення активної чи пасивної поведінки (діяльності). Так, вимоги екологічної безпеки, зважаючи на положення ст. З Закону щодо пріоритетності вимог екологічної безпеки, містяться у спеціальному розділі XI — «Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки» (ст.ст. 50—59 вищенаведеного Закону) та низки підзаконних актів.
У цьому аспекті правопорушеннями в сфері екологічної безпеки Законом «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 68) визнано порушення норм екологічної безпеки як загальне правопорушення у цій сфері та порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище як одне з найризикованіших для людини і суспільства. Опосередковано до цієї категорії правопорушень можна віднести допущення наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище, невжиття заходів щодо попередження та ліквідації наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на нього, порушення' вимог під час зберігання, транспортування, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, виробничих, побутових та інших видів відходів.
Чинним законодавством вказані правопорушення конкретизовано стосовно тих чи інших екологічно небезпечних видів діяльності та передбачено можливість настання за їх скоєння превентивної і ретроспективної юридичної відповідальності у формі дисциплінарної, адміністративної, майнової та кримінальної відповідальності.
Очевидно, що екологічний ризик виконує поліфункціональну роль у формуванні, розвитку, реалізації, зміні, припиненні особливої категорії правовідносин, пов'язаних зі здійсненням екологічно небезпечної діяльності, створенні й функціонуванні системи екологічної безпеки.
В узагальненому вигляді екологічний ризик характеризується такими особливостями:
а) це передбачена чинним законодавством (нормативно-правовим порядком) обставина, з якою поєднується виникнення правовідносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності та встановлення особливого правового режиму упередження екологічної небезпеки;
б) елемент юридичного складу як умова виникнення регулятивних правовідносин щодо забезпечення екологічної безпеки;
в) невід'ємна ознака екологічної небезпеки, що виявляється у виникненні потенційної загрози життю та здоров'ю людини (населенню, суспільству) через небезпечний стан довкілля, спричинений природною стихією чи техногенними аваріями (катастрофами), в окремих ситуаціях це підвищена загроза для суспільства і біосфери (сфери життя) — планетарної безпеки;
г) показник рівня екологічної безпеки, його класифікації і ран-жування з метою відповідного регулювання поведінки відповідальних суб'єктів щодо забезпечення безпечного функціонування природних і техногенних систем;
д) чинник, який обумовлює формування державної системи екологічної безпеки як складової національної та глобальної екологічної безпеки;
е) мотивація позитивно спрямованої екологічно безпечної діяльності та гарантія неухильного виконання вимог забезпечення екологічної безпеки;
є) суб'єктивно усвідомлений намір, система дій щодо прийняття відповідальності за настання будь-якого ризику (випадкового, передбачуваного тощо), підстава абсолютної (суворої) відповідальності за заподіяну екологічну шкоду (шкоду, заподіяну внаслідок прояву екологічної небезпеки) і суб'єктивна ознака складу екологічних правопорушень;
ж) кваліфікуюча ознака юридичної відповідальності за порушення вимог, норм і нормативів екологічної безпеки і юридичний критерій для посилення покарання за адміністративні екологічні правопорушення та екологічні злочини.
Отже, в юридичному аспекті екологічний ризик бажано розглядати як встановлену нормами екологічного законодавства обставину, з якою поєднуються виникнення, зміна, припинення правовідносин по здійсненню діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, яка визначає формування і реалізацію спеціальної пра-вооб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави щодо виявлення, попередження та усунення природних і техногенних загроз довкіллю, життю і здоров'ю населення, обумовлює особливий режим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи випадкове (ймовірне) настання небезпеки.
Законодавче закріплення запропонованих положень у проекті закону України про екологічну (природно-техногенну) безпеку дасть можливість підняти на новий якісний рівень вирішення проблем екологічної безпеки та створення належного державно-правового механізму її забезпечення на локальному, місцевому, регіональному, державному та транскордонному рівнях.
Глава 2 Правове забезпечення екологічної безпеки
Питання до теми:
1. Правові засади національної екологічної безпеки.
2. Правове регулювання транснаціональної екологічної безпеки.
3. Проблеми кодифікації законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки.
§ 1. Правові засади національної екологічної безпеки
Прояви екологічного ризику для навколишнього природного середовища та здоров'я людей у різних регіонах України внаслідок природних стихійних явищ і небезпечних техногенних впливів зумовлюють доцільність активних творчих дій, вироблення підходів та механізмів щодо його відвернення, а також здійснення ліквідаційних та реабілітаційних заходів у разі настання негативних наслідків надзвичайних екологічних ситуацій. Важлива роль у системі протидій загрозливій екологічній небезпеці відводиться державно-правовому механізму гарантування екологічної безпеки, зокрема різноманітним засобам сучасного законодавства у цій галузі.
Сучасне екологічне законодавство та його складова — система нормативно-правового регулювання у галузі екологічної безпеки перебувають у динамічному розвитку, вдосконаленні, особливо в частині дієвих процедур на стадії попередження настання екологічного ризику. Спостерігається наповнення його правових приписів нетрадиційними підходами і механізмами суспільно-правового регулювання. Можна констатувати те, що останнім часом, особливо в післячорнобильський період, простежується тенденція гармонізації його окремих положень та принципів із загальносвітовими, європейськими еколого-правовими вимогами і нормами, враховуються позитивні тенденції та досвід правового регулювання, накопичений в країнах Співдружності Незалежних Держав.
У той же час законодавство про екологічну безпеку України містить значну частину унікальних приписів, реалізація яких дозволяє суттєво знижувати імовірність прояву екологічної небезпеки. Аксіоматичне, що в екологічному законодавстві намітився та активно формується блок правового регулювання екологічних відно» син щодо забезпечення екологічної безпеки, який разом з природ-норесурсовим і природоохоронним законодавством становить єдину правову базу та інтегровану спільність сучасного екологічного права і законодавства.
У цьому проявляється одна з особливостей екологічної галузі законодавства — поглиблення гуманістичної сутності та соціально-економічної спрямованості нормативно-правових приписів значної частини законодавчих та підзаконних актів. Нині норми-вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки все чіткіше пронизують інші сфери законодавчого регулювання різних видів суспільної діяльності — комерційної, інноваційної, інвестиційної, управлінської, наукової та науково-технічної, економічної, в тому числі зовнішньоекономічної, соціально-культурної діяльності у площині виробництва, переробки, реалізації продукції, товарів та надання послуг, сервісного та іншого обслуговування споживачів. Практично немає такої сфери діяльності, нормативно-правове регулювання якої не торкалося б забезпечення її з позицій вимог екологічної безпеки, тобто реально у законотворчому процесі простежується процес екологізації багатьох галузей законодавства, який тісно пов'язаний із впровадженням у «тканину» матеріально-правових і процесуально-правових норм і приписів різних вимог, правил і нормативів екологічної безпеки.
Отже, правові приписи щодо забезпечення екологічної безпеки наповнюють сьогодні більшість законодавчих і підзаконних актів України і тим самим справляють комплексний, міжгалузевий, наскрізний, універсальний вплив на регламентацію різних правовідносин, особливо у частині здійснення екологічно небезпечної ризикованої діяльності.
Маю зауважити й те, що нормативно-правові вимоги забезпечення екологічної безпеки як важливий принцип правового регулювання зафіксовано у значній частині політико-правових документів, які становлять нормативно-політологічну базу державної ідеології і екологічної політики України.
Скажімо, у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. виділено окремий розділ «Екологічна безпека», в якому передбачено, що Україна дбає про екологічну безпеку громадян, про генофонд народу, його молодого покоління, а також має право заборонити будівництво та припинити функціонування будь-яких суб'єктів, які створюють загрозу екологічній безпеці.
Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, схвалена постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р., передбачає екологічну сферу як складову національної безпеки України та визначає її основні напрями:
а) впровадження науково обгрунтованих нормативів природокористування та охорони довкілля і контроль за його дотриманням;
б) контроль за станом навколишнього природного середовища, виявлення та усунення загроз для здоров'я населення, своєчасне попередження громадян України у разі небезпеки;
в) зниження антропогенних навантажень, ліквідація наслідків шкідливого впливу людської діяльності на природне середовище;
г) впровадження у виробництво екологічно безпечних технологій;
д) реалізація заходів щодо зниження впливу наслідків Чорнобильської катастрофи;
е) недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів.
Концепція деталізує управління діяльністю системи забезпечення національної, в тому числі екологічної, безпеки, визначає повноваження основних суб'єктів цієї системи: Українського народу, Верховної Ради України, Президента України, Ради національної безпеки і оборони. Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції, прокуратури України, Національного банку України, центральних органів державної виконавчої влади та спеціалізованих формувань щодо забезпечення захисту населення у разі катастроф, стихійних лих, епідемій тощо.
Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р.', визначають стан довкілля, причини його загрозливого рівня у промисловості, енергетиці, на підприємствах ядерної галузі, у сільському господарстві, на транспорті, у військовій сфері, житлово-комунальному господарстві, фіксують показники накопичення відходів, використання земельних, водних та інших природних ресурсів, розвиток заповідної справи та збереження біорізноманіття, запровадження економічного механізму природокористування, реалізацію регіональної екологічної політики та основні пріоритети у цій сфері, до яких, зокрема, належить гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів, зведення до мінімуму шкідливого впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
Як стратегічні і тактичні заходи гармонійного розвитку виробничого і природноресурсового потенціалу визнається розв'язання проблем техногенно-екологічної безпеки шляхом здійснення перебудови техногенного середовища, технічного переозброєння виробничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових досягнень, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів, проведення класифікації регіонів України за рівнями техногенно-екологічного навантаження, створення карт таких навантажень, розробка методології визначення ступеня екологічного ризику тощо.
Програма дій передбачає заходи, які відповідають основним двом типам шкідливих впливів техногенного середовища: а) в режимі нормальної експлуатації, зумовленої недосконалістю техніки та технології виробництва, переробки відходів; б) в аварійному режимі, що супроводжується заподіянням значної шкоди людині та навколишньому середовищу в основних галузях господарювання.
Вирішенню проблем екологічної безпеки мають сприяти: створення і функціонування Державної системи екологічного моніторингу, єдиної Державної системи запобігання аваріям, катастрофам та надзвичайним ситуаціям і реагування на них, яка б включала належне організаційно-інституційне, нормативно-правове забезпечення; запровадження єдиного державного контролю за обігом небезпечних матеріалів, речовин та устаткування, науково-методологічних основ регулювання та планування техногенно-екологічної безпеки; створення автоматизованих систем оцінки ризику і прогнозування надзвичайних ситуацій, розробка нормативно-методичного забезпечення системи запобігання аваріям та подолання їх наслідків, інтегрування цієї системи у міжнародну систему повідомлення та взаємодопомоги у разі аварії; запровадження екологічного страхування на екологічно небезпечних виробництвах.
Основними напрямами передбачається забезпечити екологічно безпечне використання водних та інших природних ресурсів, три етапи їх реалізації, механізми гарантування, включаючи інсти-туційні, нормативно-правові, економічні важелі та різні типи природоохоронних програм.
Особлива роль Основними напрямами відводиться правовому механізму, основу якого становить екологічне законодавство, визначаються перспективи його систематизації та інкорпорації, вдосконалення правових засад управління і контролю в галузі забезпечення екологічної безпеки, правового стимулювання громадян та їх об'єднань щодо здійснення природоохоронної діяльності, посилення еколого-правової освіти, науки, культури. Кодифікація першочергових актів екологічного законодавства включає невідкладне прийняття нових документів, зокрема закону про зони надзвичайних екологічних ситуацій, закону про екологічну (природо-техно-генну) безпеку. В перспективі намічається розробка та прийняття єдиного кодифікованого законодавчого акта — Екологічного кодексу України.
У комплексі заходів, передбачених Основними напрямами, чільне місце відводиться міжнародному співробітництву, розвитку його правової бази, в тому числі шляхом гармонізації національного екологічного законодавства із міжнародним правом.
Законодавчі засади забезпечення екологічної безпеки викладено у Конституції України, прийнятій на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., в інших актах чинного екологічного та спеціального законодавства.
Конституція України визнає людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу за Основним Законом є обов'язком держави (ст. 16).
Цьому обов'язку держави кореспондує право кожного громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному громадянину гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на Ті поширення. Така інформація не може бути ніким засекречена.
Звісно, що можна вести полеміку з приводу запропонованих норм та шляхів забезпечення екологічної безпеки громадян, однак очевидними є суттєві позитивні конституційні декларації, що визначають головну мету державної екологічної політики, яка спрямовується на забезпечення екологічної безпеки як основного конституційного права особи — права на безпечне для життя і здоров'я довкілля як складового компоненту більш широкої категорії права — права на екологічну безпеку.
Водночас Конституція України запровадила новий термін «довкілля» та словосполучення «безпечне для життя і здоров'я довкілля». Існуюче досі екологічне законодавство термін «довкілля» не вживало, а тому конституційна норма породила певний прецедент, що потребує наукового тлумачення та виявлення його співвідношення з юридичними категоріями «навколишнє природне середовище», «природа», «охорона природи» тощо.
В українській лексиці термін «довкілля» розглядається у значенні «довкола»', «довколишній», «навкруги», «навколишній». У буквальному розумінні він означає все те, що оточує людину, а тому може інтерпретуватися як простір та об'єкти довколишнього природного, соціального, виробничого і антропогенного походження.
Отже, «довкілля» в етимологічному значенні не тотожне «навколишньому природному середовищу», оскільки останнє може виступати як одне із значень довкілля поряд з виробничим, побутовим та іншими середовищами. Як тотожні категорії вони можуть розглядатися у випадках, коли довкілля виступає як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів та ідентифікується з навколишнім природним середовищем (ст. 5 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»).
З метою реалізації вищезазначених конституційних положень Основний Закон відносить до повноважень Верховної Ради України затвердження загальнодержавних програм охорони довкілля та затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
Відповідно до Конституції України виключно законами України визначаються засади регулювання екологічної безпеки, правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій (ст. 92).
Президент України оголошує в разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (ст. 106).
Забезпечення проведення політики у сфері екологічної безпеки покладається на Кабінет Міністрів України (ст. 116), ініціювання встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації а Автономній Республіці Крим належить до її відання.
Конституція Автономної Республіки Крим, яка прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. та затверджена Законом України від 23 грудня 1998 р.', передбачає, що Автономна Республіка Крим розробляє і здійснює заходи і програми щодо забезпечення екологічної безпеки та екологічного балансу при використанні природних ресурсів на її території, а також оздоровлення навколишнього природного середовища, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та антропогенного характеру, відновлення і збереження генетичного фонду.
Серед інших, визначених Конституцією АРК повноважень, вона вирішує питання екологічної безпеки, раціонального використання, охорони, відновлення землі, інших природних ресурсів, оголошення карантину і зон екологічного лиха відповідно до законів України, розробляє, затверджує і реалізує програми забезпечення екологічної безпеки та з урахуванням особливостей Автономної Республіки Крим організовує і здійснює діяльність щодо забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, бере участь у забезпеченні прав і свобод громадян, сприяє охороні громадської безпеки, ініціює введення надзвичайного стану і встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в республіці або окремих її місцевостях тощо.
Найбільш повно та цілеспрямовано питання екологічної безпеки відображено в Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища». Як вже зазначалося, він є базовим законодавчим актом у системі екологічного законодавства і, по суті, виконує функції основ екологічного права.
Забезпечення екологічної безпеки є одним із завдань регулювання екологічних правовідносин поряд з використанням природних ресурсів та охороною довкілля. Він закріплює також пріоритет вимог екологічної безпеки, гарантує екологічно безпечне навколишнє природне середовище для життя і здоров'я людини як принцип правового регулювання екологічних правовідносин.
Згідно із Законом забезпечення екологічної безпеки є важливим напрямом державних, міждержавних, регіональних, місцевих та інших територіальних екологічних програм. Ці питання є предметом систематичних комплексних наукових екологічних, в тому числі еколого-правових досліджень, і Закон передбачає можливість стимулювання цієї діяльності.
Важливим здобутком Закону, як уже зазначалося, слід визнати ті норми та положення, які вперше в історії еколого-правового регулювання закріпили низку екологічних прав громадян, серед яких ми відзначаємо і право на екологічну безпеку та, зокрема, право на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище (ст. 9). Важливою законодавчою гарантією реалізації цього права є норма, яка закріплює, що діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України. Можливість припиняти господарську діяльність підприємств, установ, організацій місцевого підпорядкування у разі порушення цього права громадян надано місцевим радам (ст. 15), а припинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України (ст. 17).
Порядок та підстави для припинення екологічно небезпечної діяльності встановлено спеціальним нормативним актом — Порядком обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища, затвердженим постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р.'.
Підставою для припинення діяльності підприємств є систематичні порушення екологічних нормативів (у тому числі нормативів екологічної безпеки) та екологічних стандартів, що не можуть бути усунені з технічних, економічних та інших причин.
Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює повноваження органів держави у сфері екологічної безпеки. Зокрема, на Верховну Раду України покладається встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації, статусу потерпілих громадян та оголошення таких зон, визначення повноважень рад, порядку організації та діяльності органів управління в галузі забезпечення екологічної безпеки та прийняття до свого розгляду й інших питань у цій сфері.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим забезпечує реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян та встановлює, в разі потреби, нормативи екологічної безпеки більш суворі, ніж ті, що діють в цілому на території України, тощо. Місцеві ради забезпечують реалізацію екологічної політики, екологічних прав громадян, організовують роботу по ліквідації екологічних наслідків аварії, залучають до цієї роботи фізичних та юридичних осіб незалежно від їх підпорядкування та форм власності.
Кабінет Міністрів України має компетенцію встановлювати порядок розробки та затвердження нормативів екологічної безпеки у складі екологічних нормативів, лімітів розміщення відходів тощо, а Кабінет міністрів Автономної Республіки Крим організовує розробку екологічних програм, здійснює роботу по ліквідації екологічних наслідків аварій, залучає для її проведення підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкування та форм власності, а також громадян.
Важливо зазначити, що Закон чітко регламентує одне із основних завдань державної екологічної експертизи — визначення екологічної безпеки господарської та іншої діяльності, яка спроможна нині або в майбутньому прямо або опосередковано негативно впливати на стан довкілля.
У системі заходів забезпечення екологічної безпеки серцевину становлять екологічні стандарти, екологічні нормативи, зокрема нормативи екологічної безпеки — ГДК, ГДР, ГДВ, які є єдиними для всієї території України і мають відповідати вимогам охорони довкілля і здоров'я людей від негативного впливу.
Контроль за дотриманням вимог та норм екологічної безпеки має здійснюватися за допомогою системи державного та громадського екологічного контролю, яка забезпечує проведення перевірок, складання за наявності правопорушень відповідних протоколів, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності залежно від ступеня екологічної небезпеки, а також проведення прокурорського нагляду, під час якого відповідним особам надаються права щодо звернення до різних судових інстанцій з позовами про відшкодування шкоди та про припинення екологічно небезпечної діяльності.
Норми Закону передбачають можливість забезпечення охорони довкілля та безпеки здоров'я населення у процесі використання природних ресурсів фізичними та юридичними особами, застосування економічних важелів у процесі здійснення екологічно небезпечних видів діяльності у межах лімітного і понадлімітного забруднення стану довкілля та заходів матеріально-правового стимулювання і екологічного страхування майна, доходів, здоров'я від небезпечного впливу екологічно небезпечної діяльності.
У Законі особливо детально регламентується система заходів щодо забезпечення екологічної безпеки в Україні (ст.ст. 50—59).
Закон визначає екологічну безпеку як такий стан довкілля, за якого забезпечується попередження погіршення екологічного стану та виникнення небезпеки для здоров'я людей.
Екологічна безпека гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, економічних, технічних, державно-правових та інших заходів (ст. 50).
Також Законом закріплюються екологічні вимоги щодо окремих видів діяльності: інвестиційної, господарської та діяльності у процесі розміщення і розвитку населених пунктів (містобудівної) (ст.ст. 51, 59); вимоги екологічної безпеки: щодо транспортних засобів (ст. 56); щодо проведення наукових досліджень впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем (ст. 57); щодо військових, оборонних об'єктів та
військової діяльності (ст.
58); вимоги щодо охорони довкілля від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу (ст. 53); від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів та радіоактивного забруднення (ст. 54); від забруднення виробничими, побутовими, іншими відходами (ст. 55); у процесі застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та
інших препаратів (ст. 52).
Відповідно до наведеної класифікації проілюструємо зміст зазначених статей, зважаючи на те, що у процесі проектування, розміщення, будівництва, введення в дію нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об'єктів, удосконалення існуючих і впровадження нових технологічних процесів та устаткування, а також під час експлуатації цих об'єктів має забезпечуватися екологічна безпека людей, раціональне використання природних ресурсів, додержання нормативів шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. При цьому повинні передбачатися заходи щодо вловлювання, утилізації, знешкодження шкідливих речовин і відходів або повна 'їх ліквідація, виконання інших вимог щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей.
Підприємства, установи й організації, діяльність яких пов'язана з шкідливим впливом на навколишнє природне середовище, незалежно від часу введення їх у дію, повинні бути обладнані спорудами, устаткуванням і пристроями для очищення або знешкодження викидів і скидів, зменшення впливу шкідливих факторів, а також приладами контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та за характеристиками шкідливих факторів.
Проекти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людей. Оцінка здійснюється з урахуванням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, екологічної ємкості території, стану навколишнього природного середовища в місці, Дє планується розміщення об'єктів, екологічних прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та вЯДІв сукупного впливу шкідливих факторів та об'єктів на навколишнє природне середовище.
Підприємства, установи та організації, які розміщують, проектують, будують, реконструюють, технічно переозброюють, вводять в дію підприємства, споруди та інші об'єкти, а також проводять дослідну діяльність, що за їх оцінкою може негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, подають до Міністерства екології та природних ресурсів України та його органів на місцях спеціальну заяву про це.
Відповідно забороняється введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах будівництва та реконструкції (розширення та технічного переоснащення).
Екологічні вимоги до розміщення і розвитку населених пунктів передбачають, що планування, розміщення, забудова і розвиток населених пунктів здійснюються за рішенням місцевих рад з урахуванням екологічної ємкості територій, з додержанням вимог охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки, а у разі розробки генеральних планів розвитку і розміщення населених пунктів сільські, селищні, міські ради встановлюють режим використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки у приміських та зелених зонах за погодженням з радами, на території яких вони розташовані, відповідно до законодавства України.
Нині набуває особливої важливості екологічна безпека транспортних засобів. Зокрема підприємства, установи, організації, що здійснюють проектування, виробництво, експлуатацію та обслуговування автомобілів, літаків, суден, інших пересувних засобів, устаткування для виробництва і постачання пального, зобов'язані розробляти і здійснювати комплекс заходів щодо зниження токсичності та знешкодження шкідливих речовин, що містяться у викидах та скидах транспортних засобів, переходу на менш токсичні види енергії й пального, дотримання режиму експлуатації транспортних засобів та інші заходи, спрямовані на запобігання й зменшення викидів та скидів у навколишнє природне середовище забруднюючих речовин та додержання встановлених рівнів фізичних впливів. Тому виробництво і експлуатація транспортних та інших пересувних засобів і установок, у викидах та скидах яких вміст забруднюючих речовин перевищує встановлені нормативи, не допускається.
Водночас керівники транспортних організацій та власники транспортних засобів несуть відповідальність за додержання нормативів гранично допустимих викидів та скидів забруднюючих речовин і гранично допустимих рівнів фізичних впливів на навколишнє природне середовище, встановлених для відповідного типу транспорту.
У разі проведення фундаментальних та прикладних наукових, науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт обов'язково повинні враховуватися вимоги охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Законодавством забороняється впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, якщо вони не відповідають вимогам екологічної безпеки.
У разі порушення встановлених вимог така діяльність припиняється уповноваженими на те державними органами, а винні особи притягуються до відповідальності згідно з чинним законодавством.
Встановлено також вимоги екологічної безпеки щодо військових, оборонних об'єктів та військової діяльності, зокрема вимоги екологічної безпеки до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації об'єктів з метою обмеження негативного впливу на навколишнє природне середовище хімічних, фізичних і біологічних факторів. Ці та інші вимоги, передбачені Законом «Про охорону навколишнього природного середовища», іншим законодавством України, повною мірою поширюються на військові та оборонні об'єкти, а також об'єкти органів внутрішніх справ та державної безпеки.
Забезпечення вимог екологічної безпеки має здійснюватися також під час дислокації військових частин, проведення військових навчань, маневрів, переміщення військ і військової техніки, крім випадків особливих ситуацій, що оголошуються відповідно до законодавства України. Державний контроль за додержанням вимог екологічної безпеки щодо військових, оборонних об'єктів та військової діяльності на території України здійснюється відповідно до вказаного Закону та інших актів законодавства України.
Зазначений Закон встановлює також вимоги щодо охорони навколишнього природного середовища під час застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, нафти і нафтопродуктів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів.
Так, на підприємства, установи, організації та громадян покладається обов'язок додержуватися правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив, нафти і нафтопродуктів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів для того, щоб не допустити забруднення ними або їх складовими навколишнього природного середовища і продуктів харчування.
У процесі створення нових хімічних препаратів і речовин, інших потенційно небезпечних для навколишнього природного середовища субстанцій мають розроблятися та затверджуватися у встановленому законодавством порядку допустимі рівні вмісту цих речовин у об'єктах навколишнього природного середовища та продуктах харчування, методи визначення їх залишкової кількості та утилізації після використання. Вміст природних та штучних домішок, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища або здоров'я людей, у таких препаратах, а також сировині, що використовується для їх виробництва, не повинен перевищувати допустимих рівнів, встановлених відповідно до законодавства.
Охоронні вимоги мають забезпечуватися також під час виробництва, зберігання, транспортування, використання, знешкодження, захоронення токсичних та інших небезпечних для навколишнього природного середовища і здоров'я людей речовин. Віднесення хімічних речовин до токсичних та їх класифікація за ступенем небезпечності здійснюються згідно із вимогами нормативних документів на підставі висновку державної екологічної експертизи і погоджуються з Міністерством охорони здоров'я України і Міністерством екології та природних ресурсів України.
При цьому перелік засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив та інших речовин і препаратів, застосування яких дозволяється в народному господарстві, а також способи, умови їх застосування затверджуються Міністерством охорони здоров'я України і Міністерством екології та природних ресурсів України.
Певні пріоритети щодо охорони навколишнього природного середовища встановлено стосовно неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу.
Наприклад, підприємства, установи та організації зобов'язані забезпечувати екологічно безпечне виробництво, зберігання, транспортування, використання, знищення, знешкодження і захоронення мікроорганізмів, інших біологічно активних речовин та предметів біотехнології, а також інтродукцію, акліматизацію і реакліматизацію тварин і рослин, розробляти і вживати заходів щодо запобігання та ліквідації наслідків шкідливого впливу біологічних факторів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини.
Тому створення нових штаммів мікроорганізмів та біологічно активних речовин може здійснюватися тільки на підставі дозволів Міністерства охорони здоров'я України та Міністерства екології та природних ресурсів України за наявності оцінки їх впливу на навколишнє природне середовище та здоров'я людей.
У той же час у разі створення зазначених організмів і речовин повинні розроблятися нормативи граничне допустимих концентрацій, методи визначення цих організмів та речовин у навколишньому природному середовищі і продуктах харчування. Виробництво і використання нових штаммів мікроорганізмів та інших біологічно активних речовин здійснюється тільки після проведення комплексних досліджень їх впливу на здоров'я людей і навколишнє природне середовище за дозволом Міністерства охорони здоров'я України та Міністерства екології та природних ресурсів України.
Не менш суворі вимоги встановлено щодо охорони навколишнього природного середовища від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів та радіаційного забруднення.
Так, місцеві ради, підприємства, установи, організації та громадяни під час здійснення своєї діяльності зобов'язані вживати необхідних заходів щодо запобігання та недопущення перевищення встановлених рівнів акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людини в населених пунктах, рекреаційних і заповідних зонах, а також в місцях масового скупчення і розмноження диких тварин.
Зокрема, підприємства, установи та організації, що здійснюють господарську чи іншу діяльність, пов'язану з використанням радіоактивних речовин у різних формах і з будь-якою метою, зобов'язані забезпечувати екологічну безпеку цієї діяльності, що виключала б можливість радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища та негативного впливу на здоров'я людей у процесі видобутку, збагачення, транспортування, переробки, використання та захоронення радіоактивних речовин.
Особливу увагу Закон приділяє охороні навколишнього природного середовища від забруднення виробничими, побутовими, іншими відходами. Так, підприємства, установи, організації та громадяни повинні вживати ефективних заходів щодо зменшення обсягів утворення та знешкодження, переробки, безпечного складування або захоронення виробничих, побутових, інших відходів. Складування, зберігання або розміщення відходів дозволяється лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими радами територіях в межах встановлених ними лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм, способом, що забезпечуватиме можливість їх подальшого господарського використання і безпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людей.
Важливе значення для практики встановлення особливих режимів на територіях України, що характеризуються природним чи техногенним походженням і екологічним ризиком, мають норми Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» про надзвичайні екологічні ситуації. Закон передбачає можливість за рішенням Верховної Ради України оголошувати окремі території зонами надзвичайних екологічних ситуацій, а саме:
а) зонами екологічної катастрофи;
б) зонами підвищеної екологічної небезпеки;
в) іншими категоріями зон.
Зокрема, зонами екологічної катастрофи можуть оголошуватися території, де внаслідок діяльності людини чи руйнівного впливу стихійних сил природи виникли стійкі та необоротні негативні зміни довкілля, що призвели до неможливості проживання на них населення і ведення господарської діяльності. Відповідно зонами підвищеної екологічної небезпеки оголошуються території, де внаслідок вищезазначених впливів на довкілля виникають на тривалий час негативні зміни, що ставлять під загрозу здоров'я людини, збереження природних об'єктів і обмежують ведення господарської діяльності.
Класифікація цих зон, їх режими та правові наслідки, що випливають із факту віднесення територій до відповідних категорій, включаючи і встановлення особливого статусу громадян, які мешкали чи тимчасово перебували у цих зонах, питання надання їм компенсацій і пільг визначаються законодавством України, зокрема Законом України від 13 липня 2000 р. «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»', який закріплює підстави та порядок оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, особливості зміни її меж та забезпечення правового режиму, його зміну та припинення, заходи, що можуть здійснюватися у цій зоні, та обмеження діяльності, здійснення екологічного моніторингу, підстави визнання юридичних і фізичних осіб потерпілими від надзвичайної екологічної ситуації, відшкодування їм заподіяної шкоди, відповідальності за порушення правового режиму у цій зоні, а також акти, які деталізують порядок класифікації надзвичайних ситуацій.
На виконання цього Закону був прийнятий Указ Президента України від 31 серпня 2000 р. № 1039 «Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусо-ве-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації»2
, яким передбачається низка заходів у зв'язку зі встановленням особливого правового режиму у визначених населених пунктах.
Закон передбачає й інші заходи щодо запобігання аваріям і ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків у процесі проектування й експлуатації господарських та інших об'єктів, що характеризуються екологічною небезпекою, зобов'язуючи відповідних власників та уповноважених осіб розробляти і здійснювати заходи щодо запобігання аваріям та ліквідації їх шкідливих наслідків. Він зобов'язує також органи державного, в тому числі екологічного контролю, проводити систематичні перевірки стану екологічно небезпечних об'єктів та виконання попереджувальних заходів і вимог щодо безпечної експлуатації таких об'єктів. На Мінекоресурсів України покладено обов'язок щодо визначення переліку екологічно небезпечних об'єктів.
Разом з тим Закон допускає можливість аварії внаслідок забруднення довкілля і зобов'язує відповідні підприємства, установи та організації, що допустили настання екологічної небезпеки негайно розпочати ліквідацію негативних наслідків. У той же час відповідні посадові особи або власники екологічно небезпечних підприємств зобов'язуються повідомляти про аварії і заходи, вжиті для ліквідації її наслідків, органи місцевого самоврядування, органи охорони здоров'я та спеціально уповноважені органи управління в галузі охорони довкілля, природокористування і забезпечення екологічної безпеки та населення.
Однак чітких процедур щодо інформування та здійснення інших невідкладних заходів для попередження екологічного ризику та ліквідації негативних наслідків на випадок аварій, катастроф, інших надзвичайних екологічних ситуацій Закон не передбачає, що практично створює можливості для заповнення цих прогалин на рівні підзаконного нормативно-правового регулювання, яке не має сьогодні чіткої і збалансованої системи як на рівні загальнообов'язкових правил, так і щодо врегулювання чітких повноважень і комплексу практичних дій суб'єктів, які експлуатують екологічно небезпечні об'єкти, спроможні викликати аварії чи ускладнювати природно-стихійні катастрофи.
Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлює перелік екологічних правопорушень, у тому числі порушень вимог, норм та нормативів екологічної безпеки (ст. 68), а саме: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпеки; порушення екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших шкідливих впливів на довкілля; невжиття заходів щодо попередження та ліквідації екологічних наслідків аварії та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище; порушення природоохоронних вимог під час зберігання, транспортування, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захис- ;
ту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, виробничих, побутових та інших видів відходів; відмова від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення. ,
Скоєння цих правопорушень є підставою для застосування заходів адміністративної, кримінальної та майнової відповідальності відповідно до чинного законодавства, яке визначає склад екологічних правопорушень та екологічних злочинів і порядок застосування до винних заходів державно-правового примусу (адміністративних стягнень та кримінально-правових покарань).
Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» містить унікальну статтю про особливості застосування цивільної відповідальності за шкоду, заподіяну порушенням екологічного законодавства джерелами підвищеної екологічної небезпеки (ч. З ст. 69). У цьому випадку особи, які володіють такими джерелами, зобов'язуються компенсувати завдану шкоду громадянам та юридичним особам, якщо не доведуть, що вона виникла внаслідок стихійних сил природних явищ чи навмисних дій потерпілих осіб. Порядок притягнення винних до майнової відповідальності за логікою має визначатися цивільним законодавством.
Значна частина норм про екологічну безпеку міститься у різних актах екологічного законодавства, зокрема у Законі України від 16 жовтня 1992 р. «Про охорону атмосферного повітря» (ст.ст. 6, 7)'; Водному кодексі України (ст. 35)2
; Кодексі України про надра (ст. 53)3
.
Відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 р.' метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан довкілля та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної небезпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях та об'єктах (ст. 4).
Серед основних завдань екологічної експертизи є визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності, оцінка впливу діяльності об'єктів екологічної експертизи на стан довкілля, здоров'я людей і якість природних ресурсів (ст. 5).
Серед основних принципів екологічної експертизи виділяється правова ідея гарантування безпечного для життя і здоров'я людей довкілля, екологічна безпека (ст. 6).
Характерними є вимоги, які ставляться до об'єктів екологічної експертизи, а саме: наявність обгрунтування забезпечення екологічної безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності з комплексною еколого-економічною оцінкою існуючого чи передбачуваного впливу на стан довкілля, оцінкою екологічного ризику і небезпеки для здоров'я людей та з альтернативними прогнозними варіантами зменшення цих впливів.
Особливі й умови проведення державної екологічної експертизи — наявна або можлива потенційна небезпека об'єктів екологічної експертизи для довкілля та здоров'я людей. Така експертиза щодо видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, проводиться після оголошення замовником через засоби масової інформації заяви про екологічні наслідки діяльності і подання еколого-експертним органам комплекту документів з обгрунтуванням оцінки впливу на довкілля.
Заява про екологічні наслідки діяльності має містити відомості про мету і засоби здійснення діяльності, суттєві фактори, що впливають чи можуть впливати на стан довкілля з урахуванням можливих екстремальних ситуацій, кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику такої діяльності, заходи, що гарантують її здійснення відповідно до екологічних стандартів і нормативів та зобов'язання замовника цієї експертизи забезпечити вимоги екологічної безпеки при здійсненні діяльності.
Важливою вимогою матеріалів оцінки впливу на навколишнє природне середовище є характеристика стану довкілля, види та рівні впливу на нього, можливі зміни його якісного стану, еколо-го-економічні наслідки діяльності, заходи зменшення рівня екологічного ризику і забезпечення вимог екологічної безпеки.
Обов'язковими елементами висновку екологічної експертизи є характеристика ступеня екологічного ризику і відповідних заходів, спрямованих на нейтралізацію та запобігання негативному впливу на здоров'я людини і довкілля, забезпечення вимог екологічної безпеки тощо.
Висновки державної екологічної експертизи можуть бути визнані недійсними, зокрема у разі порушення вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, а особи, винні у недотриманні цих вимог, можуть притягатися до відповідної юридичної відповідальності за чинним законодавством України.
Маю зазначити, що Закон «Про екологічну експертизу» за своєю формою, структурою, змістом та наявними принципами правового регулювання розроблено на рівні вимог міжнародного права, зокрема Директиви Ради Європи від 27 червня 1985 р. № 85/337/ЄЕС про оцінку наслідків виконання державних та приватних проектів для навколишнього природного середовища', Директиви Ради Європи від 7 червня 1990 р. № 90/31 З/Є ЕС про вільний доступ до інформації про навколишнє середовище2
.
Значне місце у системі екологічного законодавства, зокрема законодавства про екологічну безпеку, відводиться Закону України від 5 березня 1998 р. «Про відходи»3
. Можна без перебільшення сказати, що цей закон суттєво доповнює принципи Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в частині регламентації відносин з безпечного використання різних видів відходів.
' Серед основних завдань Закону є визначення основних умов, вимог і правил щодо екологічно безпечного поводження з відходами, запобігання їх шкідливому впливу на здоров'я людини та навколишнє природне середовище. Основними принципами державної політики у сфері поводження з відходами є пріоритетний захист довкілля та здоров'я людини від негативного впливу відходів.
Основними напрямами державної політики щодо реалізації зазначених принципів передбачається забезпечення дотримання правил екологічної безпеки під час поводження з відходами, зведення до мінімуму утворення відходів та зменшення їх небезпечності, безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами, організації контролю за місцями та об'єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на довкілля та здоров'я людини, забезпечення соціального захисту працівників, зайнятих у сфері поводження з відходами.
Способи визначення небезпеки відходів, вимоги щодо безпечного поводження з ними, які забезпечують запобігання їх негативному впливу на довкілля та здоров'я людини, підлягають державній стандартизації.
Місцеві органи виконавчої влади несуть відповідальність за додержання умов поводження з' небезпечними відходами та за побігання їх негативному впливу на довкілля і здоров'я людини та вжиття заходів щодо встановлення приналежності безхазяйних відходів, класу їх небезпеки, обміну та прийняття рішення щодо поводження з ними.
Відповідно до Закону «Про відходи» громадяни України, іноземці та особи без громадянства мають право на безпечні для їх життя і здоров'я умови при здійсненні операцій щодо поводження з відходами, одержання повної та достовірної інформації про безпеку об'єктів та зобов'язані дотримуватися вимог цього Закону.
У свою чергу, юридичні особи за погодженням зі спеціальними уповноваженими органами виконавчої влади зобов'язані визначати ступінь небезпечності таких об'єктів для довкілля і здоров'я людини, забезпечувати за власний рахунок екологічно обгрунтоване видалення тих відходів, що не підлягають утилізації, не допускати їх знищення, якщо це не відповідає вимогам підвищення екологічної безпеки, відшкодовувати шкоду, заподіяну довкіллю, здоров'ю та майну громадян.
Законом визначаються повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування у цій сфері на здійснення управлінських функцій та забезпечення заходів і вимог екологічно безпечного поводження з відходами, встановлюються спеціальні правила поводження з небезпечними відходами. Це стосується, перш за все, забезпечення юридичними і фізичними особами, діяльність яких пов'язана із поводженням з небезпечними відходами, належного захисту довкілля та людей від їх шкідливого впливу.
Всі небезпечні відходи за ступенем шкідливого впливу на довкілля та людину поділяються на класи і підлягають обліку. Клас небезпеки відходів визначається їх виробником на підставі відповідних нормативно-правових документів, що засвідчується спеціально уповноваженими органами виконавчої влади.
На фізичних і юридичних осіб покладається обов'язок отримання дозволів (ліцензій) на поводження з відходами, а тому у разі недотримання відповідних вимог вони можуть бути зупинені у дії або ж анульовані.
Здійснення транспортування небезпечних відходів дозволяється лише за наявності паспорта на відходи та дозволу (ліцензії) і тільки у спеціально обладнаних транспортних засобах. Тому відповідальність за безпечне перевезення цих відходів покладається на транспортну організацію, якщо вона не доведе, що завдана шкода або нестача відходів сталася не з їх вини. У цій частині є певна спорідненість у регулюванні відповідальності за шкоду із положеннями та принципами Конвенції про цивільну відповідальність за шкоду, заподіяну діяльністю, небезпечною для навколишнього середовища.
Відповідно до Закону «Про відходи» зберігання та захоронення небезпечних відходів дозволяється лише у спеціально обладнаних місцях та на підставі дозволів. Проведення інших видів діяльності, не пов'язаних з поводженням з небезпечними відходами на території, відведеній для їх розміщення, забороняється. У той же час регулювання поводження з небезпечними відходами має визначатися окремим законом.
Порівняльний аналіз викладених положень із принципами, зафіксованими у Рамковій Директиві про відходи № 75/442ЄЕС' та
Директиві про небезпечні відходи № 91/689/ЄС2
дає підстави для висновку, що у зазначеному законі сприйняті правові ідеї правового регулювання Європейського Союзу -в частині поводження з різними видами відходів, простежується закріплення основних зобов'язань щодо використання відходів, а саме:
а) спрямування нормативно-правового регулювання на заохо- ' чення запобігання і зменшення утворення відходів та шкоди, яка може завдаватися довкіллю і людині;
б) стимулювання до утилізації відходів, їх переробки і використання як вторинної сировини;
в) спрямованість норм на упередження небезпеки різних видів відходів, а особливо небезпечних для довкілля і здоров'я людини;
г) посилення контролю в цій сфері з метою створення безпечних умов для життєдіяльності людини;
д) класифікація відходів, їх розмежування залежно від ступеня їх екологічного ризику і небезпеки;
е) орієнтація на спеціальне регулювання та встановлення особливих процедур притягнення до юридичної відповідальності за шкоду, заподіяну діяльністю, пов'язаною з поводженням з відходами, та запровадження спрощеного механізму відшкодування шкоди, заподіяної особливо небезпечною діяльністю, пов'язаною з поводженням з небезпечними відходами;
є) доцільність гармонізації правових ідей з встановлення жорсткіших вимог щодо поводження з особливо небезпечними відходами.
Проведений аналіз чинного законодавства свідчить про те, що питання забезпечення екологічної безпеки відображені не тільки в законодавчих актах власне екологічної спрямованості, але й у інших актах законодавства, що регламентують здійснення різних видів діяльності, які за характером нормативно-правових приписів, предметом правового регулювання та цільовою спрямованістю можна умовно класифікувати на такі основні групи:
а) нормативно-правові приписи, які спрямовані на забезпечення реалізації права громадян на охорону здоров'я, зокрема на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, та які містяться в законодавстві про охорону здоров'я, зокрема в Основах законодавства про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 р. (ст.ст. 6, 26—29)', Законі України від 24 лютого 1994 р. «Про
забезпечення санітарного і епідемічного благополуччя населення» (ст.ст. 13-19, 22, 25, 34)2
;
б) нормативно-правові приписи, які визначають статус органів центральної та місцевої виконавчої влади, спеціалізованих структур у галузі екологічної, в тому числі техногенно-екологічної безпеки:
Закон України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України»3
, Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затверджене Указом Президента України від 29 травня 2000 р.4
, Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, затверджене Указом Президента України від 28 жовтня 1996 р.5
, Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р.6
, Концепція створення і діяльності Європейського центру техногенної безпеки (ТЕ8ЕС), схвалена постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1996 р. та ін.7
;
в) нормативно-правові приписи, які встановлюють статус органів місцевого самоврядування та їх повноваження в галузі забезпечення екологічної безпеки: Закон України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування» (ст.ст. 25, 43 та ін.)8
;
г) нормативно-правові приписи, які містять принципи забезпечення екологічної безпеки в сфері наукової та науково-технічної політики: Закон України в редакції від 1 грудня 1998 р. «Про наукову і науково-технічну діяльність» (ст. 32)9
;
д) нормативно-правові приписи, які закріплюють вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі стандартизації і сертифікації продукції, товарів тощо: Декрет Кабінету Міністрів України від 10 травня 1993 р. «Про стандартизацію і сертифікацію» (ст.ст. 2, 3, 5)'°;
е) нормативно-правові приписи, спрямовані на регламентування екологічної безпеки в процесі реалізації продукції, товарів та захисту прав споживачів: Закон України в редакції від 15 грудня 1993 р. «Про захист прав споживачів» (ст.ст. 16, 23 та ін.)";
є) нормативно-правові приписи, які передбачають вимоги і нормативи екологічної безпеки у процесі охорони праці: Закон України від 14 жовтня 1992 р. «Про охорону праці» (ст.ст. 7, 18)';
ж) нормативно-правові приписи, які містять вимоги екологічної безпеки у процесі здійснення підприємницької, іншої економічної діяльності: Закон України від 27 березня 1991 р. «Про підприємства в Україні» (ст.ст. 25, 26)2
; Закон України від 7 лютого 1991 р. «Про підприємництво» (ст.ст. 10, 12, 14)3
;
з) нормативно-правові приписи, що регламентують вимоги екологічної безпеки у процесі реалізації повноважень власника щодо різних видів майна та об'єктів інтелектуальної власності: Закон України від 7 лютого 1991 р. «Про власність» (ст.ст. 4, 10)";
й) нормативно-правові приписи, які встановлюють вимоги екологічної безпеки під час здійснення інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської діяльності: Закон України від 18 вересня 1991 р. «Про інвестиційну діяльність» (ст.ст. 4, 8)5
; Закон України від ЗО червня 1993 р. «Про дорожній рух» (ст. 49)';
Повітряний кодекс України від 4 травня 1993 р. (ст. 54)7
; Закон України від 4 липня 1996 р. «Про залізничний транспорт» (ст.ст. 6, 11, 22)8
; Закон України від 15 травня 1996 р. «Про трубопровідний транспорт» (ст.ст. 5, 6, 15, 20)9
та ін.;
і) нормативно-правові приписи, які встановлюють комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення екологічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі економіки: Закон України в редакції від 22 червня 1993 р. «Про селянське (фермерське) господарство» (ст. 11)'°;
й) нормативно-правові приписи, які регламентують забезпечення екологічних вимог, у тому числі вимог екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях: Закон України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану» (ст.ст. 1, 3, 4)"; Закон України від 14 грудня 1999 р. «Про аварійно-рятувальні служби»'2
;
к) нормативно-правові приписи, які передбачають дотримання вимог екологічної безпеки у межах територій і зон, на яких запрова джено режим надзвичайних екологічних ситуацій: Закон України від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи»';
л) нормативно-правові приписи, які визначають вимоги екологічної безпеки у процесі здійснення деяких специфічних видів діяльності, що можуть справляти негативний вплив на стан екологічної ситуації: Закон України від 15 листопада 1996 р. «Про космічну діяльність» (ст.ст. 8, 9, 21)2
;
м) нормативно-правові приписи, які спрямовані на упередження настання екологічної небезпеки у процесі використання ядерної енергії, поводження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний захист населення: Закон України від 8 лютого 1995 р. «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»3
; Закон України від ЗО червня 1995 р. «Про поводження з радіоактивними відходами» (ст.ст. З, 8, 13, 17 та ін.)4
;
н) нормативно-правові приписи, що передбачають систему пільг для фізичних осіб за здійснення благодійної допомоги, яка надається особам, які постраждалим внаслідок стихійного лиха, аварій, епідемій та епізоотій, екологічних, техногенних й інших катастроф: Декрет Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. № 13-92 "Про прибутковий податок з громадян" (ст.ст. 5,12)5
;
о) нормативно-правові приписи, які закріплюють вимоги екологічної безпеки у процесі використання хімічних та інших токсичних, шкідливих й небезпечних речовин, 'їх сполук, продуктів біотех-нологій, інших біологічних агентів, а також мінеральних добрив, у тому числі пестицидів і агрохімікатів: Закон України від 2 березня 1995р. «Про пестициди і агрохімікати» (ст.ст. З, 4, 6, 7, 8, 9, 13, 18, 19, 20 та ін.)'; Перелік особливо небезпечних хімічних речовин, виготовлення та реалізація яких підлягає ліцензуванню. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 1998 р. № 12877
;
За спрямуванням і змістом правових приписів останній Закон орієнтований на безпечне для здоров'я людини і довкілля застосування пестицидів і агрохімікатів. Пріоритетність збереження здоров'я людини і охорони навколишнього природного середовища відносно екологічного ефекту від застосування пестицидів і агрохімікатів, мінімізація їх використання за рахунок впровадження екологічно безпечних, технічних методів захисту рослин, безпека для здоров'я і довкілля під час їх виробництва, випробування, застосування — важливі принципи державної політики у цій сфері та пріоритетні вимоги у процесі їх застосування, проведення державних випробувань з ними, їх державної реєстрації та технічних засобів застосування.
Важливою гарантією цей Закон визнає те, що екологічний ризик діяльності, пов'язаної з ввезенням на територію України пестицидів і агрохімікатів, їх транспортуванням та використанням, підлягає обов'язковому страхуванню у встановленому порядку.
Застосування пестицидів і агрохімікатів, які становлять підвищену небезпеку, може мати місце тільки за наявності спеціальних дозволів, які видаються МОЗ України та Мінекоре-сурсів України, а їх перелік має визначатися Кабінетом Міністрів України.
Вирощена сільськогосподарська сировина та вироблені харчові продукти із використанням пестицидів і агрохімікатів мають відповідати санітарно-гігієнічним нормативам, що підтверджується сертифікатом відповідності
(підкреслено мною. — В.А.).
Таким же критеріям безпечності повинна відповідати уся імпортована сільськогосподарська сировина та харчові продукти.
Закон встановлює, що препаративні форми пестицидів і агрохімікатів підлягають державній реєстрації терміном на п'ять років Укрдержхімкомісією на підставі позитивних результатів випробувань та матеріалів досліджень. Обов'язковою умовою державної реєстрації пестицидів і агрохімікатів є наявність відповідної документації щодо їх безпечного застосування.
У той же час Укрдержхімкомісія може встановити повну або тимчасову заборону їх застосування у разі надходження нових відомостей про їх небезпеку, а органи МОЗ України та Мінекоресурсів України мають право обмежити або припинити всі види діяльності з такими препаратами.
У зазначеному Законі визначено й підстави юридичної відповідальності за порушення законодавства про пестициди і агрохімікати:
а) приховування або перекручування інформації, що могла спричинити або спричинила загрозу життю та здоров'ю людини, довкіллю чи майну;
б)' забруднення пестицидами і агрохімікатами понад допустимі рівні (тобто нормативи екологічної безпеки. — В.А.)
сільськогосподарської сировини, кормів, харчових продуктів, грунту, води, повітря;
в) порушення регламентів та санітарних норм і правил транспортування, зберігання, реалізації, застосування пестицидів і агрохімікатів тощо.
Важливо наголосити, що основні положення та вимоги Закону України «Про пестициди і агрохімікати» сформульовані на рівні принципів правового регулювання, закладених у основу Директиви Ради ЄС № 78/631 від 26 червня 1978 р. про приведення в орієнтовну відповідність законів держав-членів стосовно класифікації, пакування та маркування складів небезпечних речовин (пестицидів)'; Директиви Ради ЄС
№ 88/379 від 7 червня 1988 р. про приведення в орієнтовну відповідність законів, правил і адміністративних положень держав-членів стосовно класифікації, пакування і маркування складів небезпечних речовин2
, а також Директиви РЄС від 9 грудня 1996 р. в частині категорій небезпечних речовин та їх класифікації3
на високотоксичні, токсичні речовини, опалювачі, вибухові речовини, небезпечні для навколишнього середовища з виділенням високотоксичних речовин для водних організмів та тих, що мають довгостроковий вплив на водне середовище тощо.
У цьому аспекті норми зазначеного Закону слугують подальшому зближенню правового регулювання відносин, пов'язаних із різними формами використання таких небезпечних речовин, якими є пестициди і агрохімікати, відвернення їх негативного впливу на
здоров'я людини та навколишнього природного середовища із законодавством Європейського союзу.
Важливе значення мають норми, що закріплюють нормативно-правові вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у сфері територіальної та цивільної оборони: Закон України в редакції від 5 жовтня 2000 р. "Про оборону України" (ст.ст.18, 19)"; Закон України від 3 лютого 1993 р. "Про цивільну оборону" (преамбула, ст.ст.1, 2, 12, 17)5
. Незаперечну практичну спрямованість мають нормативно-правові приписи, які визначають об'єкти підвищеної екологічної небезпеки та особливості їх експлуатації, види екологічно небезпечної діяльності тощо6
.
Суттєвий імпульс у прискоренні розвитку законодавства про екологічну безпеку надають законодавчі акти про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного походження7
.
У системі законодавства про екологічну безпеку чільне місце належить нормативно-правовим приписам, які регламентують склади правопорушень у цій сфері та порядок притягнення винних осіб за їх скоєння до адміністративної та кримінальної відповідальності.
Відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення адміністративні стягнення до винних осіб можуть застосовуватися за порушення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки, а саме: за невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91'); за невиконання обов'язків щодо реєстрації в судових документах операцій із шкідливими речовинами і сумішами (ст. 62); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, шкідливими викидами, відходами і покидьками (ст. 72); порушення вимог пожежної безпеки в лісах (ст. 77); самовільне випалювання сухої рослинності та її залишків (ст. 77'); порушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферу або шкідливого впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери і атмосферних явищ (ст. 78'); недодержання екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції та прийняття в експлуатацію об'єктів або споруд (ст. 79'); випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах (ст. 80); експлуатація автомототранспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах (ст. 81); порушення правил складування, зберігання, розміщення, транспортування, утилізації, ліквідації та використання промислових і побутових відходів (ст. 82); порушення правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів (ст. 83); невиконання правил і норм у процесі створення, виробництва, зберігання, транспортування, використання, знешкодження, ліквідації, захоронення мікроорганізмів, біологічно активних речовин та інших продуктів біотехнологій (ст. 90').
До таких адміністративних правопорушень можна віднести виробництво, заготівлю, реалізацію сільськогосподарської продукції, що містить хімічні препарати понад граничне допустимі рівні концентрації (ст. 42') та заготівлю, переробку або збут радіоактивне забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (ст. 422
).
Відповідно до чинного Кримінального кодексу України до екологічних злочинів у сфері екологічної безпеки, за які можуть застосовуватися заходи кримінального покарання до винних осіб, доцільно віднести: утаювання або перекручення відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення (ст. 227'); заготівлю, переробку або збут радіоактивне забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (ст. 2272
); забруднення водойм і атмосферного повітря (ст. 228); забруднення моря речовинами, шкідливими для здоров'я людей або живих ресурсів моря, або іншими відходами і матеріалами (ст. 228').
До злочинів у сфері екологічної безпеки можуть бути також віднесені: незаконний вивіз за межі України сировини, матеріалів, обладнання для створення зброї, а також військової і спеціальної техніки (ст. 228'); незаконне ввезення на територію України відходів і вторинної сировини (ст. 2287
); виготовлення, придбання, зберігання або збут отруйних і сильнодіючих речовин (ст. 229); незаконне придбання, зберігання, використання, передача або руйнування радіоактивних матеріалів (ст. 2282
); розкрадання радіоактивних матеріалів (ст. 2283
); погроза вчинення розкрадання радіоактивних матеріалів або їх використання (ст. 2284
); порушення правил зберігання, використання, обліку, перевозки радіоактивних матеріалів (ст. 2285
).
Значна частина злочинів, які скоюються у певних сферах суспільної діяльності має техногенно-екологічну небезпеку: заклики до вчинення дій, що загрожують громадському порядку і безпеці громадян (ст. 206'); завідомо неправдиве повідомлення про загрозу безпеці громадян, знищення або пошкодження об'єктів власності (ст. 2062
); знищення і зруйнування пам'яток історії, культури і об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 207); порушення правил безпеки руху та експлуатації транспорту особами, які керують транспортними засобами (ст. 215); випуск в експлуатацію технічно несправних транспортних засобів (ст. 2152
); порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху (ст. 2155
); порушення діючих на транспорті правил (ст. 217);
блокування транспортних комунікацій (ст. 2173
); порушення правил безпеки гірничих робіт (ст. 218); порушення правил під час проведення будівельних робіт (ст. 219); порушення правил безпеки на ви-буховонебезпечних підприємствах або у вибуховонебезпечних цехах (ст. 220); порушення правил зберігання, використання, обліку та перевезення вибухових речовин (ст. 221); проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів (ст. 163).
Питання юридичної відповідальності за екологічні правопорушення, зокрема в сфері екологічної безпеки, також регламентуються на рівні національного законодавства країн — членів ЄС. Наприклад, Кримінальний кодекс ФРН' у розділі 28 «Злочини проти навколишнього середовища» передбачає застосування кримінальної відповідальності за забруднення вод (§ 324'); забруднення грунтів (§ 324а); забруднення атмосферного повітря (§ 325'); створення шуму, вібрації та неіонізуючого випромінювання (§ 325а);
екологічно небезпечне видалення відходів (§ 326); недозволена експлуатація устаткування (§ 327); незаконне поводження з радіоактивними речовинами та іншими небезпечними речовинами і матеріалами (§ 328); створення небезпеки районам, що потребують особливого захисту (§ 329); особливо тяжкі випадки екологічного кримінального злочину (§ 330) та ін.
Проведений аналіз значної частини законодавчих актів дозволяє говорити про те, що відносини щодо забезпечення екологічної безпеки загалом охоплені правовим регулюванням на рівні основних пріоритетів — забезпечення права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та гарантування його якісного стану за основними нормативами екологічної безпеки (ГДК, ГДР, ГДВ). Законодавство містить не тільки декларації щодо забезпечення екологічної безпеки, але й закріплює сукупність важелів праворегулю-ючого (регламентуючого) та забезпечувального спрямування.
Нормативно-правові приписи чинного законодавства містять багато юридичних принципів, які кореспондують із правовим регулюванням цих відносин в країнах — членах Європейського Співтовариства.
Викладене вище відображає процес активного формування законодавства в сфері екологічної безпеки і висвітлює напрямки для подальшого зближення принципів правового забезпечення екологічної безпеки в Україні та країнах ЄС.
§ 2. Правове регулювання транснаціональної екологічної безпеки
Забезпечення екологічної безпеки на глобальному рівні здійснюється за допомогою системи міжнародно-правових норм, зокрема тих, що містяться у міжнародних конвенціях, угодах та інших правових формах, притаманних міжнародно-правовому регулюванню відносин у цій сфері.
Провідне місце у цій системі належить Конвенції 00Н про транскордонний вплив промислових аварій, прийнятій 17 березня 1992 р. у м. Гельсінкі'. Вказана Конвенція застосовується у відносинах щодо попередження промислових аварій, забезпечення готовності до них та ліквідації наслідків аварій, які можуть призвести до транскордонного впливу, включаючи і ті, що викликані природною стихією, а також у сфері міжнародного співробітництва щодо взаємної допомоги, досліджень, розробок, обміну інформацією та технологіями у цій сфері.
Дія Конвенції не поширюється, зокрема, на випадок ядерних аварій та надзвичайних ситуацій, пов'язаних із радіоактивним впливом, аварій, викликаних діяльністю на військових об'єктах, руйнуванням гребель, аварій на наземному транспорті та внаслідок діяльності у морському середовищі, розливів у морі нафти, інших шкідливих речовин та випадкових викидів генетичне модифікованих організмів.
Відповідно до Конвенції промислова аварія означає подію, яка виникає внаслідок неконтрольованих змін у процесі будь-якої діяльності, пов'язаної з небезпечними речовинами, або під час виробництва, використання, схову, переміщення, видалення або транспортування.
Небезпечна діяльність — це будь-яка діяльність, у процесі здійснення якої одна або більше небезпечних речовин наявні або можуть бути наявні у кількостях, рівних або таких, що перевищують граничні межі, передбачені вимогами цієї Конвенції, здатних призвести до транскордонного впливу.
З огляду на викладене, вплив — це будь-які прямі або другорядні, невідкладні або ті, що виникають через певний час, шкідливі наслідки цих дій на людей, флору, фауну, грунти, води, повітря, ландшафт, матеріальні цінності, об'єкти культурно-історичної спадщини та на умови та чинники їх взаємозв'язку в цілому. При цьому транскордонним впливом визнається така екологічно небезпечна дія, яка справляє негативні наслідки у межах юрисдикції іншої держави-сторони, що є учасником цієї Конвенції.
Конвенція за своєю структурною будовою включає загальні положення, розділи про встановлення небезпечних видів діяльності, проведення консультацій та висновків щодо них, добровільність поширення її дії, заходи щодо попередження ризику промислових аварій, прийняття рішень про її розміщення, заходи щодо підготовки до надзвичайних ситуацій, інформування громадськості та форми участі, систему повідомлення про промислові аварії, здійснення заходів щодо ліквідації наслідків аварії, надання взаємної допомоги, відповідальності, досліджень і розробок, обміну інформацією, технологіями, визначення компетентних органів і пунктів зв'язку, проведення конференцій, права голосу сторін, ролі секретаріату, врегулювання спорів, обмеження в частині надання інформації, умови реалізації Конвенції та традиційні положення про двосторонні і багатосторонні угоди, статус додатків, поправок до Конвенції, особливості її підписання, депозитарію, ратифікації, прийняття, затвердження, приєднання, набрання чинності, вихід із Конвенції та застосування автентичних текстів.
Конвенція, зокрема, передбачає встановлення міжнародно-правових засад для обміну інформацією, проведення консультацій та інших спільних заходів щодо розробки та здійснення без будь-якого необфунтованого уповільнення політики і стратегії зниження ризику промислових аварій та вдосконалення заходів щодо їх попередження, забезпечення готовності до них і ліквідації наслідків, включаючи проведення відновлювальних робіт з урахуванням зусиль, які застосовуються на
національному і міжнародному рівні з метою унеможливлений їх дублювання.
Учасники Конвенції мають забезпечити, щоб будь-яка юридична чи фізична особа, в тому числі державні органи, що відповідають за здійснення небезпечної діяльності*, вживали усіх заходів, які необхідні для унеможливлювання ризику під час здійснення небезпечної діяльності і попереджували настання промислових аварій. У цьому аспекті сторони зобов'язані вживати законодавчих, фінансових, адміністративних і регламентуючих заходів для попередження таких аварій. Тому Конвенція спрямована на те, щоб її положення не завдавали шкоди зобов'язанням сторін у цій сфері.
Кожна сторона у межах її юрисдикції вживає за необхідності заходів щодо встановлення небезпечних видів діяльності і забезпечує повідомлення сторін про планування або здійснення небезпечної діяльності. З ініціативи будь-якої сторони мають проводитися консультації щодо встановлення небезпечних видів діяльності, стосовно яких є підстави вважати, що вони спроможні викликати транскордонні впливи. У разі, якщо сторони не досягнуть домовленості щодо визнання тієї чи іншої діяльності небезпечною, будь-яка сторона, якщо вони не домовилися про інший спосіб вирішення цього питання, має право передати його на розгляд Комісії по запитах відповідно до вимог Конвенції для отримання консультативного висновку.
При цьому передбачається застосовувати спеціальні процедури, які додаються до Конвенції щодо запланованої чи здійснюваної небезпечної діяльності.
Якщо ж небезпечна діяльність підлягає оцінці впливу на навколишнє середовище за відповідною міжнародною Конвенцією', і така оцінка включає аналіз транскордонного впливу промислових аварій, що сталися внаслідок небезпечної діяльності, здійснюваної відповідно до коментованої Конвенції2
, то остаточне рішення, що приймається для цілей Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, має відповідати її вимогам.
Слід зазначити, що Конвенція допускає можливість будь-якої сторони за її ініціативою проводити обговорення питання про включення тієї чи іншої діяльності до категорії небезпечних, якщо вона не охоплюється спеціальним переліком, що додається. У разі спільної згоди сторін, вони можуть використати для цього будь-який консультативний механізм або Комісію по запитах, яка приймає свої власні правила процедури*.
У разі досягнення позитивної домовленості з цього питання
Конвенція або її частина застосовується до такої діяльності як
до небезпечної, з наслідками, передбаченими її вимогами.
Конвенція зобов'язує сторони здійснювати необхідні заходи з метою попередження промислових аварій, у тому числі й такі, що спрямовані на стимулювання діяльності операторів щодо зниження їх ризику. До таких заходів залежно від особливостей національного законодавства і практики сторін належить встановлення загальних або спеціальних цілей в сфері безпеки, затвердження законодавчих положень або керівних принципів щодо заходів і норм безпеки, визначення видів діяльності, які потребують прийняття спеціальних заходів щодо попередження аварій, що можуть включати систему ліцензування й санкціонування.
До системи заходів щодо попередження аварій віднесено оцінку аналізу ризику або досліджень з питань забезпечення безпеки у процесі здійснення небезпечної діяльності та план дій щодо здійснення необхідних заходів, надання уповноваженими органами інформації, необхідної для оцінки ризику, запровадження внутрішніх структур і методів управління з метою забезпечення ефективного дотримання норм безпеки, здійснення моніторингу і аналізу небезпечної діяльності та проведення інспектування.
Складовою цих заходів визнається проведення належного навчання та підготовки всіх осіб, що беруть участь у здійсненні небезпечної діяльності в звичайних та надзвичайних умовах та застосування найбільш оптимальних технологій з метою попередження промислових аварій та захисту людей і навколишнього середовища.
Стосовно будь-якої небезпечної діяльності сторона походження має вимагати, щоб оператор продемонстрував безпеку здійснення небезпечної діяльності, надаючи таку інформацію, як основні відомості про процес, включаючи аналіз і оцінку небезпечної діяльності залежно від поставленої мети, їх масштабність і глибину, зокрема кількість і властивості небезпечних речовин на цьому об'єкті, короткі описові сценарії можливих моделей аварій, які можуть статися внаслідок небезпечної діяльності, включаючи імовірність кожної з них із визначенням приблизного обсягу викиду, ступінь та складність можливих наслідків для людей та навколишнього середовища за сприятливих та несприятливих умов, розміри небезпечних зон, проміжок часу, у межах якого первинна подія може перерости в промислову аварію, будь-які заходи, спрямовані на зведення до мінімуму імовірності подальшого ускладнення аварії.
Аналіз і оцінка небезпечної діяльності мають відтворювати кількісний склад і розміщення населення в районах, близько розташованих від об'єктів небезпечної діяльності, включаючи усі групи населення, що можуть перебувати в небезпечній зоні, їх вік, мобільність; можливі впливи загрози, а також імовірність шкоди для людей і довкілля залежно від характеру, обставин небезпечних викидів і відстані від місця здійснення небезпечної діяльності, у межах якої існує реальна імовірність шкідливого впливу у разі промислової аварії; містити прогноз щодо категорії людей, які можуть постраждати від дії негативних наслідків аварії.
Аналіз і оцінка небезпечної діяльності, крім перелічених вище заходів, мають охоплювати й питання, пов'язані з умовами захоронення і роботи з небезпечними матеріалами та їх кількістю, переліком можливих сценаріїв для різних видів промислових аварій, які мають ускладнені наслідки з наведенням прикладів для всієї зони поширення масштабів аварії із зазначенням можливостей впливу здійснюваної поблизу діяльності та описом для кожного випадку подій, які достовірно можуть призвести до їх настання, та етапів можливого ускладнення, оцінкою кожного із них з урахуванням превентивних заходів технологічного і організаційного характеру, призначених для зниження імовірності негативного впливу.
У той же час метою аналізу небезпечної діяльності має бути оцінка можливих наслідків відхилень від нормативних експлуатаційних вимог, а також відповідних заходів щодо безпечного припинення небезпечної діяльності або будь-якої її частини на випадок надзвичайної ситуації та необхідності підготовки персоналу з метою забезпечення оперативного виявлення можливих ускладнених відхилень та прийняття відповідних заходів, а також умов, за яких модифікація, ремонт і технічне обслуговування обладнання, на якому проводиться небезпечна діяльність, можуть призвести до загрози.
Важлива роль Конвенцією приділяється процесу прийняття рішень щодо розміщення небезпечних об'єктів. Передбачається, що в межах своєї правової системи сторона походження з метою мінімізації ризику для населення і довкілля вживає заходів щодо формування політики в сфері розміщення нових і суттєвій модифікації наявних об'єктів, на яких проводиться небезпечна діяльність. З урахуванням своїх правових систем сторони, крім ви-щеперелічених заходів, мають формувати політику, спрямовану на врахування: результатів аналізу' ризику і оцінки, включаючи й оцінку фізичних характеристик району, в якому планується здійснювати екологічно небезпечні види діяльності; підсумків консультацій та думки громадськості; аналізу зростання або зменшення ризику, що зумовлюється будь-якою подією на території іншої сторони походження небезпечної діяльності; оцінки небезпеки для довкілля з урахуванням будь-якого транскордонного впливу та нових
видів екологічно небезпечної діяльності, які б могли стати джерелом ризику.
У процесі прийняття рішення щодо розміщення небезпечних об'єктів мають опрацьовуватися питання стосовно розміщення нових і суттєвої модифікації вже існуючих об'єктів на безпечній відстані від населених пунктів, можливості створення зон безпеки довкола об'єктів, на яких здійснюється небезпечна діяльність, причому у цьому разі бажано більш глибоко вивчати такі заходи, які призводять до збільшення чисельності населення, що підпадає під загрозу, або які посилюють певним чином рівень ризику.
Конвенція передбачає також низку вимог щодо готовності до надзвичайних ситуацій, зокрема, виконання зобов'язань сторонами Конвенції в частині ліквідації наслідків промислових аварій. У цій | частині зацікавлені сторони мають інформувати одна одну про І план дій на випадок виникнення надзвичайних ситуацій, здійсню-
Івати координацію всіх дій за цих обставин як у межах промислових територій, так і за їх межами з метою вжиття комплексних і ефективних заходів з ліквідації наслідків аварії.
і- Що стосується небезпечної діяльності, то відповідна сторона І Конвенції забезпечує підготовку і здійснення дій в надзвичайних | ситуаціях на промисловій території, включаючи вжиття заходів з | метою ліквідації наслідків аварії та інших дій щодо попередження І; і зведення до мінімуму транскордонних викидів, та гарантує іншим | зацікавленим сторонам надання наявних у неї матеріалів для роз-ї
робки аналогічних планів.
І Передбачається, що в плани дій на випадок надзвичайних ситуацій треба включати: заходи, необхідні для локалізації надзвичайних ситуацій та зведення до мінімуму їх транскордонного впливу:
інформування населення, а у разі необхідності — його евакуація, рятування та захист; складання опису медичних служб, осіб, які можуть постраждати від надзвичайних ситуацій, а для рятівних підрозділів — розробка детальних технічних і організаційних процедур.
Зокрема, у планах дій в надзвичайних ситуаціях на промисловому майданчику варто відображати питання про розподіл організаційних функцій і відповідальності у разі настання промислової аварії або ж її невідворотної загрози. Опис дій у надзвичайних ситуаціях має також містити інформацію про наявні обладнання і ресурси для ліквідації наслідків аварії.
Тут же мають передбачатися заходи щодо забезпечення невідкладного оповіщення про промислові аварії державного органу, відповідального за дії з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій за межами промислових територій, та забезпечення більш детальною інформацією в міру її надходження щодо підготовки персоналу до
виконання необхідних обов'язків.
У планах дій за надзвичайних ситуацій за межами промислових територій можуть передбачатися питання розподілу організаційних функцій, відповідальності за вжиття конкретних заходів, узгодження цих заходів з планами дій у межах промислових територій, питання використання рятувального та медичного персоналу, невідкладного визначення району загроз, забезпечення швидкого інформування сторін Конвенції та підтримання зв'язку з ними.
Важливо, щоб ці плани передбачали доцільні ресурси для їх здійснення та заходи координації, механізми щодо надання громадськості інформації, включаючи й заходи, спрямовані на доповнення і надання додаткової інформації, що передається громадськості, відповідно до вимог Конвенції.
Зокрема, це має бути інформація, що містить відомості про назву компанії, адресу місця здійснення небезпечної діяльності із зазначенням посади особи, що надає інформацію; простий опис небезпечної діяльності, включаючи ризик, загальноприйнятий або притаманний певному класу речовин та їх сумішей, що використовуються в процесі небезпечної діяльності; назви з відображенням їх основних характеристик за рівнями небезпеки або їх класифікацію за ступенем небезпеки.
У той же час має бути відтворена інформація загального характеру, яка отримується внаслідок проведення оцінки екологічного впливу діяльності, включаючи її потенційний вплив на населення та навколишнє середовище, інформування населення, що підпадає під негативні наслідки промислової аварії, про необхідні дії та поведінку при її настанні, про зв'язок з аварійними службами з метою профілактики настання аварій, зниження їх впливу та негативної дії.
Крім того, у планах має відображатися загальна інформація про
дії аварійних служб у надзвичайних ситуаціях за межами промислової території з метою усунення будь-якого впливу за межами цієї території, включаючи транскордонний, та загальна інформація про спеціальні вимоги і умови, що регулюють небезпечну діяльність, відповідно до національних нормативів або адміністративних положень і вимог, включаючи системи надання ліцензій і дозволів, а також детальні відомості про джерела отримання відповідної додаткової інформації.
Конвенція також зобов'язує сторони забезпечувати узгодженість
планів щодо небезпечної діяльності або розробляти спільні плани з метою здійснення необхідних заходів у разі виникнення надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків.
Поряд із вищезазначеним, у планах дій за надзвичайних обставин мають передбачатися заходи щодо здійснення підготовки та проведення навчань, а також можуть включатися й заходи щодо збирання, обробки, очищення, зберігання, вивезення і безпечного видалення небезпечних речовин та заражених матеріалів, система відновлювальних заходів тощо.
Плани дій в надзвичайних ситуаціях слід регулярно переглядати та вносити до них корективи з урахуванням набутого досвіду щодо ліквідації небезпечних наслідків.
За Конвенцією про транскордонний вплив промислових аварій відповідні сторони мають забезпечувати надання належної інформації громадськості в районах, які можуть охоплюватися аварією внаслідок здійснення небезпечної діяльності. Ця інформація спрямовується за зв'язками, найбільш прийнятними для сторін, включаючи складові, визначені в межах дій на випадок надзвичайних ситуацій від небезпечної діяльності.
Також сторона, що здійснює небезпечну діяльність, надає громадськості можливість брати участь у відповідних процедурах з метою висловлення своїх пропозицій, думок та занепокоєності стосовно заходів попередження аварій і забезпечення готовності до них та забезпечує, щоб така можливість була еквівалентною можливості громадськості, яка може потенційно постраждати від наслідків аварії.
Відповідно до своїх правових систем та за взаємною згодою сторони надають фізичним і юридичним особам, які можуть підпадати або підпадають під шкідливий транскордонний вплив промиє- , лової аварії на території будь-якої сторони, однаковий доступ до адміністративних та судових процедур і рівні можливості щодо звернення у межах цих процедур, включаючи можливості порушення судової справи і подання апеляції у зв'язку з рішенням, що зачіпає їх права нарівні з особами, шо перебувають у межах дії їх юрисдикції.
Особливу увагу Конвенція акцентує на створенні та функціонуванні системи повідомлення про промислові аварії. Встановлено, що сторони забезпечують створення і експлуатацію узгоджених і ефективних систем повідомлення про аварії на відповідних рівнях з метою отримання і передачі повідомлень про промислові аварії, що містять інформацію, необхідну для протидії транскордонному впливові.
У разі виникнення або незворотної загрози виникнення промислової аварії, яка спроможна створити або створює транскордонний вплив, сторона її походження забезпечує невідкладне повідомлення про це через відповідні системи інформування. Повідомлення має включати такі відомості:
а) вид та масштаби промислової аварії, пов'язані з нею небезпечні речовини (якщо про них відомо) та характер її можливого негативного впливу;
б) час виникнення та чітке місце аварії;
в) інші відомості, необхідні для ефективної ліквідації наслідків аварії.
Системи повідомлення про промислові аварії мають забезпечувати максимально швидку передачу даних і прогнозів з попередньо розробленими кодами та з використанням спільних систем передачі і обробки даних для повідомлення про надзвичайні ситуації і отримання відповідей з метою вжиття необхідних заходів щодо ліквідації і обмеження масштабу транскордонного впливу з урахуванням різноманітних потреб на різних рівнях.
Повідомлення про промислові аварії доповнюються через відповідні інтервали часу та в міру необхідності додатковими відомостями про розвиток ситуації транскордонного впливу. Тому регулярно мають проводитися випробування і перевірки ефективності систем повідомлення про промислові аварії, включаючи підготовку відповідного персоналу. У разі необхідності такі випробування, перевірки і підготовка здійснюються сторонами Конвенції спільно.
Зацікавлені сторони Конвенції мають забезпечити на випадок виникнення промислової аварії або її невідворотної загрози відповідно до реальних обставин негайну реалізацію дій в надзвичайних ситуаціях.
Важливого значення Конвенція надає регулюванню відносин щодо ліквідації наслідків аварії. Зокрема, у разі настання або невідворотної загрози аварії сторони зобов'язуються забезпечувати якнайшвидше застосування адекватних заходів щодо ліквідації і наслідків, використовуючи при цьому найбільш ефективні способи обмеження впливу наслідків аварії або зниження їх негативної дії на людину та довкілля.
Передбачається, що у разі виникнення або невідворотної загрози виникнення промислової аварії, що створює чи здатна створити транскордонний вплив, зацікавлені сторони Конвенції вживають заходів щодо проведення оцінки її впливу, а у разі необхідності — координують свої дії з метою визначення адекватних способів її ліквідації.
У той же час, якщо в разі виникнення аварії будь-яка сторона потребує допомоги, вона має право звернутися до інших учасників Конвенції, вказавши розміри та вид відповідної допомоги. Інша сторона повинна негайно прийняти рішення та поінформувати сторону, яка направила запит, про те, чи має вона можливість її надати та вказати розміри і умови допомоги, яку вона може надати.
Конвенція зобов'язує сторони до співробітництва з метою негайного надання погодженої допомоги, включаючи, у разі необхідності, сукупність дій, спрямованих на мінімізацію наслідків і впливу промислової аварії та надання допомоги загального характеру. У разі, коли між сторонами не укладено двосторонніх або багатосторонніх угод, така допомога надається відповідно до вимог, що розглянуті нижче, якщо вони не домовились про інше.
Насамперед відповідальність за загальне керівництво, контроль, координацію та нагляд стосовно надання допомоги покладається на сторону, яка звертається за допомогою. Зокрема, персонал, який бере участь в операціях щодо надання допомоги, діє відповідно до чинних законів сторони/яка звертається за допомогою. Відповідні органи цієї сторони мають співпрацювати з органами сторони, що надає цю допомогу, призначають відповідальних за проведення оперативного нагляду за персоналом і обладнанням, наданим стороною, яка надає допомогу.
Сторона, що звертається з проханням про допомогу, надає у межах своїх можливостей наявні споруди для належної і ефективної організації використання допомоги та забезпечує захист персоналу, обладнання і матеріалів, ввезених з цією метою на її територію стороною, що надає допомогу, або особою, що діє від її імені. Якщо зацікавлені сторони не домовилися про інше, допомога оплачується за рахунок сторони, що звернулася з проханням про допомогу. Тому сторона, що надає допомогу, має можливість у будь-який час повністю або частково відмовитися від права на компенсацію своїх витрат.
Сторона, що звертається з проханням про допомогу, створює належні умови стороні, яка таку допомогу надає, та особам, які діють від її імені, — необхідні привілеї, імунітети, а також сприяє швидкому здійсненню ними своїх функцій щодо надання допомоги. Тому сторона, що звертається з проханням про надання допомоги, не зобов'язана застосовувати це положення для своїх громадян та інших осіб, які проживають на її території, або надавати їм відповідні привілеї та імунітети.
Будь-яка зі сторін вживає на прохання сторони, що звертається про допомогу, або сторони, що надає відповідну допомогу, заходів для безперешкодного транзиту через її територію персоналу, щодо якого є оформлене належним чином повідомлення, а також обладнання для надання допомоги в межах її території та у зворотному напрямку.
Сторона, що звернулася з проханням про допомогу, має сприяти в'їзду на свою національну територію, перебуванню та виїзду персоналу, щодо якого є повідомлення, а також ввезенню та вивезенню обладнання і власності, що використовувалися для надання допомоги.
Важливим є положення Конвенції, згідно з яким сторона, що звернулася за допомогою, у разі загибелі людей, отримання ними каліцтва, пошкодження чи втрати власності або заподіяння шкоди довкіллю на її території під час надання допомоги запрошеною стороною, не висуває звинувачень стороні, яка надає таку допомогу, або особам, які діють від її імені, звільняє їх від матеріальної відповідальності і виплачує їм компенсацію у разі загибелі, каліцтва, втрати чи завдання шкоди власності, що використовувалася під час надання допомоги.
Тому зацікавлені сторони мають тісно співпрацювати з метою врегулювання судових процедур і претензій, які можуть виникнути внаслідок проведення операцій при наданні відповідної допомоги.
Будь-яка сторона Конвенції може просити про надання допомоги щодо лікування або тимчасового переміщення на територію іншої сторони осіб, що постраждали від аварії, а також має право в будь-який час після відповідних консультацій і шляхом повідомлення клопотати про припинення допомоги.
Значна частина норм присвячена врегулюванню спорів та визначення відповідальності за реалізацію положень Конвенції. Так, відповідно до вимог Конвенції сторони мають надавати підтримку у підготовці норм, критеріїв та процедур щодо застосування відповідальності. У разі виникнення спору між двома чи більшою кількістю сторін стосовно тлумачення чи застосування норм Конвенції, вони врегульовують його на переговорах чи в будь-який інший спосіб, найбільш сприятливий для сторін.
При підписанні, ратифікації, прийнятті, затвердженні Конвенції або прийнятті поправок до неї, у будь-який час після цього інша сторона може в письмовій формі заявити депозитарію про те, що стосовно спору, не врегульованого вищенаведеним шляхом, вона обирає один або обидва з наступних способів вирішення спорів, що є обов'язковим для сторін, які беруть на себе такі ж обов'язки:
а) передача спору до Міжнародного суду;
б) розгляд спору в арбітражному суді за процедурою, що
розглядається нижче.
По-перше, сторона-позивач (позивачі) повідомляють секретаріат про те, що вони домовились передати спір до арбітражного провадження згідно з умовами цієї Конвенції. У цьому повідомленні визначається предмет спору, в тому числі питання щодо тлумачення та застосування статей, стосовно яких виник спір. Ця інформація надсилається секретаріатом всім сторонам Конвенції.
По-друге, слід мати на увазі, що арбітраж має трьох суддів, а тому сторона-позивач (позивачі), як й інші сторони (друга сторона), що беруть участь у розгляді спору, призначають по одному арбітру. Цих два призначених арбітри за взаємною згодою призначають третього арбітра, на якого покладаються функції головуючого. Останній до того ж не може бути громадянином однієї зі сторін спору, не повинен постійно проживати на території однієї з них, перебувати у них на посаді та не може мати жодного іншого відношення до цієї справи.
По-третє, Конвенція передбачає деякі особливості уповноваження арбітражного суду. Так, якщо після призначення другого арбітра минуло два місяці і головуючого не призначено, то за клопотанням будь-якої сторони Виконавчий секретар Європейської економічної комісії призначає його протягом наступних двох місяців. Якщо одна зі сторін спору не призначає арбітра у двомісячний термін після отримання прохання, друга сторона має право інформувати Виконавчого секретаря Європейської економічної комісії, який призначає головуючого арбітражного суду протягом наступних двох місяців.
За таких обставин головуючий арбітражного суду пропонує стороні, яка не призначила арбітра, виконати цей обов'язок протягом двох місяців. Якщо це не буде виконано, головуючий інформує Виконавчого секретаря, який самостійно призначає такого арбітра протягом наступних двох місяців.
По-четверте, Конвенція чітко визначає повноваження арбітражного суду щодо вирішення спору та прийняття рішення матеріального та процесуального характеру:
а) суд розробляє свої власні процедури, а тому виносить своє рішення згідно з вимогами міжнародного права та Конвенції;
б) рішення арбітражного суду з процедурних питань та по суті спору приймаються більшістю його членів. Він також має право вживати всіх необхідних заходів щодо встановлення юридичних фактів;
в) суд має право за клопотанням однієї зі сторін рекомендувати вжиття тимчасових заходів захисту, заслуховувати зустрічні позови, що
виникають безпосередньо із суті спору, та приймати відповідні рішення;
г) суд приймає рішення протягом п'яти місяців з часу свого утворення, якщо він не вважатиме за необхідне продовжити цей термін на період, що не перевищує п'яти місяців;
д) суд реєструє всі свої витрати і подає сторонам спору кінцевий звіт про них;
е) суд супроводжує свої рішення поясненням причин. Рішення є остаточним і обов'язковим для всіх сторін спору та надсилається сторонам та секретаріату;
є) суд діє за принципом, визначеним Конвенцією — «відсутність однієї зі сторін у суді, її неучасть у розгляді справи не є перешкодою для розгляду справи».
По-п'яте, Конвенція визначає відповідні повноваження сторін спору:
а) сприяння роботі арбітражного суду, використовуючи для цього усі наявні засоби, зокрема, надаючи суду відповідні документи, умови та інформацію та представляючи свідків або експертів для заслуховування їх свідчень;
б) дотримання конфіденційності будь-якої інформації, отриманої у процесі розгляду справи в арбітражному суді;
в) право клопотання перед арбітражним судом щодо продовження розгляду справи та винесення остаточного рішення у разі неявки до суду однієї зі сторін та її неучасті у розгляді справи;
г) компенсування всіх судових витрат, включаючи оплату послуг членів суду порівну, якщо арбітражний суд не прийме іншого рішення, виходячи з конкретних обставин справи.
Конвенція надає будь-якій стороні, що має інтерес правового характеру до предмету спору, і права якої можуть зачіпатися цією справою, можливість брати участь у розгляді справи за згодою суду.
Важливо зазначити і те, що за Конвенцією будь-який спір, що може виникнути між сторонами стосовно тлумачення або виконання рішення суду, може передаватися до арбітражного суду, який приймав це рішення, або, у разі неможливості, — скористатися послугами іншого суду, що створюється у вищевикладеному порядку.
Поряд з викладеним у Конвенції передбачено й інші, спеціальні для неї та класичні (традиційні) для усіх міжнародних конвенцій, вимоги, спрямовані на досягнення мети і завдань упередження виникнення екологічного ризику, що має транскордонний вплив, та
ліквідації наслідків небезпечної діяльності, що призвели до надзвичайних ситуацій.
До спеціальних вимог доцільно віднести норми та приписи, що регулюють форми співробітництва сторін у сфері проведення наукових досліджень і розробок методів і технологій попередження промислових аварій, забезпечення готовності до них та ліквідації їх наслідків; багатостороннього та двостороннього обміну доступною інформацією, обміну новітніми технологіями на різних фінансових засадах, інформацією і досвідом; надання технічної допомоги з метою попередження промислових аварій та ліквідації їх наслідків;
обмеження у наданні інформації; визначення права одного голосу для кожної зі сторін, повноваженнь конференції із представників сторін та організаційно правові форми і методи її діяльності для вирішення найважливіших питань дії та застосування вимог Конвенції, призначення та використання повноважень Виконавчого секретаря Європейської економічної комісії (щодо скликання і підготовки наради сторін, передачі сторонами доповідей та іншої інформації тощо); визначення статусу компетентних органів та встановлення пунктів зв'язку.
'Передбачається, зокрема, що кожна зі сторін призначає або
створює один або кілька компетентних органів і пункт зв'язку для реалізації Конвенції та інформує протягом трьох місяців кожну сторону через компетентний орган про будь-які зміни, що сталися, забезпечує безперервне функціонування пункту зв'язку і системи повідомлення про промислові аварії, надсилання і отримання запитів про надання допомоги та прийняття таких пропозицій.
Конвенцією передбачається, що представники сторін створюють конференцію сторін і проводять свої наради на постійних за-\ садах. Перша нарада проводиться не пізніше ніж через рік з часу набрання чинності Конвенцією, в подальшому — як мінімум один раз на рік або за письмовим клопотанням будь-якої сторони — протягом шести місяців з часу повідомлення їх секретаріатом і за умови підтримки не менше ніж третиною від кількості сторін.
Конференція розглядає хід виконання норм та вимог Конвенції, здійснює консультативні функції, спрямовані на зміцнення можливостей сторін щодо попередження промислових аварій, забезпечення готовності до них та ліквідації їх транскордонного впливу, розглядає питання про сприяння у наданні технічної допомоги, створює у разі необхідності робочі групи та інші відповідні механізми для розгляду питань, пов'язаних з реалізацією Конвенції та підготовки відповідних досліджень, рекомендацій, розглядає на першій робочій нараді та приймає консенсусом правила процедури нарад, визначає програму роботи, приймає рішення щодо методів роботи, включаючи роботу національних центрів, щодо співпраці з міжнародними організаціями та виконує інші функції відповідно до положень Конвенції.
У той же час Конвенція містить і класичні (загальноприйняті для цих документів) розділи, вимоги та норми: щодо статусу додатків до неї, можливості укладання двосторонніх і багатосторонніх поправок до неї, особливостей підписання, ратифікації, прийняття, затвердження та приєднання до Конвенції, ролі Депозитарію, набуття чинності Конвенцією, виходу із Конвенції та правового значення автентичних текстів.
Вищезазначене дозволяє сторонам забезпечувати попередження екологічного ризику, а у разі невідворотності загрози — ефективно ліквідовувати негативні наслідки надзвичайних ситуацій, що сталися внаслідок екологічно небезпечної діяльності.
Важливе значення у системі забезпечення екологічної безпеки має механізм правового регулювання, встановлений Директивою Ради Європейського Союзу про стримування небезпеки великих аварій, пов'язаних з небезпечними речовинами, від 9 грудня 1996 р. № 96/82 ЄС*. Ця Директива прийнята з урахуванням практики застосування Директиви Ради ЄС від 24 червня 1982 р. № 82/501 про небезпеку великих аварій, властиву деяким видам промислової діяльності', та подальшої доцільності врахування факторів ризику, збереження якості навколишнього середовища, його охорони та захисту людей, здійснення профілактичних заходів, а також необхідності застосування її положень до всіх підприємств (а не до деяких, як це було передбачено попередньою Директивою № 82/501), в яких небезпечні речовини присутні в таких значних кількостях, що створюється небезпека великої аварії, з метою зменшення їх ризику та ризику «ефекту доміно», забезпечення доступу до інформації, зокрема підготовки протоколу безпеки, розробки відповідних планів дій на випадок надзвичайних ситуацій для людей та довкілля (п.п. 2, 3, 11, 17, 18, 20, 22).
Норми Директиви РЄС від 9 грудня 1996 р. спрямовані на попередження великих (значних) аварій, пов'язаних з небезпечними речовинами, та обмеження їх шкідливих наслідків для людей і навколишнього середовища. З метою забезпечення послідовним та ефективним способом високих рівнів захисту в країнах Співтовариства застосовуються без будь-якого обмеження Директиви Ради ЄС від 12 червня 1989 р. № 89/391 про заходи, спрямовані на підвищення гігієни і безпеки праці2
.
Згідно з Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р. під терміном «присутність небезпечних речовин» слід розуміти фактичну чи прогнозовану наявність таких речовин на підприємстві або присутність таких речовин, які у разі втрати контролю за виробничим хімічним процесом могли б бути у кількостях, рівних або таких, що перевищують порогові показники, визначені у відповідних додатках до Директиви.
Директива наводить визначення підприємства, промислового об'єкта, оператора небезпечної речовини, значної (великої) аварії, небезпеки, ризику, складування, а тому фіксує виключні обставини та відносини, до яких вона не застосовується (діяльність підприємств військового призначення, небезпека, що створюється іонізуючим випромінюванням, застосування небезпечних речовин короткострокового зберігання на відповідних видах транспорту та під час певних операцій транспортного забезпечення, діяльність підприємств видобувної промисловості із видобутку корисних копалин, експлуатація звалищ відходів).
Основним принципом діяльності екологічно небезпечних підприємств є застосування всіх необхідних заходів з метою попередження значних аварій і обмеження їх наслідків для людей та довкілля. З цією метою на такі підприємства покладається обов'язок повідомлення уповноваженого органу про виконання вимог, передбачених Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р. Для цього встановлюються терміни повідомлення — до початку будівництва або введення в експлуатацію, або ж протягом року після вищезазначених обставин, якщо підприємства здійснюють відповідну діяльність.
Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р. чітко визначено основні реквізити такого повідомлення: назва, адреса підприємства, назва фірми, відомості про зареєстроване місце розташування, керівника, інформація, що дозволяє ідентифікувати небезпечні речовини --.або їх категорії, кількість та фізичний стан цих речовин, діяльність підприємства, довколишні джерела, спроможні викликати аварію чи посилити її наслідки.
Важливо, що Директива РЄС від 9 грудня 1996 р. встановлює чітке правило, за яким держави — члени Співтовариства мають право вимагати від екологічно небезпечних підприємств складання документа, який визначав би політику попередження значних аварій та забезпечення його належного виконання. Політика попередження значних аварій екологічно небезпечних підприємств має спрямовуватися на забезпечення високого рівня захисту людей і довкілля шляхом використання відповідних засобів. споруд і систем управління
(підкреслено мною. — В.А.).
Пріоритетним обов'язком для таких підприємств стає складання та передача до компетентного органу Протоколу безпеки, в якому гарантується, що:
а) політика попередження значних аварій і адміністративна система забезпечення безпеки як інструмента її виконання вже створені і запроваджуються в життя у відповідності з інформацією документа про здійснення політики підприємства в сфері попередження значних аварій, створення адміністративної системи забезпечення безпеки, який має включати загальну мету, принципи діяльності щодо попередження небезпеки значних аварій, щодо запровадження загальної системи управління (організаційної структури, обов'язків, практики, процедури, технологічних процесів і засобів визначення здійснення цієї політики), щодо виконання спеціальних завдань — рівневої організації і забезпечення персоналом, ідентифікації і оцінки небезпеки значних аварій, оперативного управління, включаючи технічне обслуговування, ремонт устаткування тощо, щодо контролю за модифікаціями нових технологічних процесів, обладнання, проектування підсобних приміщень, нагляду за надзвичайними ситуаціями (виявлення, підготовка, перевірка та експертиза здійснюваних дій щодо попередження небезпеки, ефективності та придатності адміністративної системи її забезпечення);
б) загрози значних аварій ідентифіковані до відповідних ситуацій і вжиті необхідні заходи з метою їх попередження та обмеження наслідків впливу на людей і довкілля є обгрунтуваними;
в) враховані вимоги безпеки і надійності у проекті, конструкції, експлуатації, технічному обслуговуванні, у процесі ремонту будь-якого промислового об'єкта, складу, устаткування або пов'язаних з ними інфраструктур, що можуть бути піддані небезпеці значної аварії у межах території підприємства;
г) розроблені внутрішні плани дій на випадок надзвичайних ситуацій та підтримується готовність надання інформації, потрібної для складання зовнішніх планів здійснення необхідних дій на випадок значної аварії;
д) компетентним органам може бути надана достатня інформація, яка б дозволяла прийняти відповідні рішення щодо можливості розміщення довкола існуючих підприємств нових будівель та
споруд.
Нормативне визначено коло даних і відомостей, які мають бути письмово відображені у Протоколі безпеки:
— інформація про систему управління та про
організацію підприємства з позиції попередження значних аварій;
— характеристика умов, в яких функціонує підприємство (умови експлуатації, в тому числі метеорологічні, геологічні, географічні тощо);
— характеристика промислового об'єкта (видів діяльності, про- ' дукції, небезпечних джерел, ризиків значної аварії або умов, за яких вона можлива, попереджувальних заходів технологічних процесів, зокрема методів обробки небезпечних речовин, включаючи їх ідентифікацію, хімічну назву, назву за номенклатурою, максимальну кількість наявних речовин та тих, що можуть бути наявними, фізичних, хімічних, токсикологічних показників та можливих небезпек як безпосередніх, так і з уповільненим ефектом дії на людей і довкілля, їх хімічних і фізичних властивостей в нормальних умовах експлуатації та в екстремальних умовах аварії);
— аналіз ризику аварій та методів профілактики (детальний опис можливих сценаріїв аварії, їх імовірності та умов, за яких вони можливі, у тому числі подій, які можуть їх ініціювати, оцінка масштабу показників та технічних параметрів і обладнання, що використовуються для забезпечення безпеки об'єктів);
— заходи захисту і реагування, спрямовані на обмеження наслідків аварії (устаткування, встановлене з цією метою, організація системи оповіщення (інформування) і реагування, наявні внутрішні і зовнішні мобілізаційні ресурси, дані, необхідні для розробки внутрішнього плану дій в надзвичайних ситуаціях).
Директива РЄС від 9 грудня 1996 р. встановлює терміни подачі Протоколу безпеки до компетентного органу та, якщо це необхідно, його оновлення. Так, Протокол безпеки підлягає оновленню в будь-який час за ініціативи підприємства, або ж на запит компетентного органу, якщо це обгрунтовано новими фактами та необхідністю врахування нових технічних знань, накопичених з питань безпеки, або оцінки небезпеки; в інших випадках — не рідше, ніж один раз на п'ять років.
Норми Директиви передбачають випадки перегляду екологічно небезпечним підприємством політики попередження значних аварій у разі модифікації промислового об'єкта, підприємства чи
складських приміщень, вимоги щодо складання внутрішнього плану'дій в надзвичайній ситуації для різних типів підприємств (нових, тих, що не охоплені Директивою 82/501 ЄС,
та інших), надання інформації компетентному органу з метою отримання дозволу на складання зовнішніх планів дій в надзвичайних умовах та -складання такого плану із зазначенням дій поза межами підприємства органами, які призначаються державою — членом Співтовариства,
Визначено, що плани дій в надзвичайній ситуації розробляються з метою упередження і стримування можливих передбачуваних випадків, мінімізації їх наслідків та обмеження шкоди для людей, навколишнього середовища і майна, запровадження необхідних заходів для захисту людей і довкілля від наслідків значних аварій, повідомлення необхідної інформації громадськості, місцевим службам або органам, відповідальним за забезпечення екологічного відновлення та очищення ділянок, постраждалих внаслідок таких аварій.
Важливим елементом системи попередження великих аварій та обмеження наслідків цих аварій Директивою РЄС від 9 грудня 1996р. визнано політику землекористування, яка передбачає довгострокове планування використання земель для розміщення нових підприємств, модифікацій існуючих, розміщення нових споруд, комунікацій та інших об'єктів' поблизу житлових районів, які
підвищують ризик великої аварії та її соціальних наслідків, здійснення ефективного обліку та контролю за ними, дотримання процедур консультацій з питань ризиків із громадськістю та державними інституціями з метою забезпечення у процесі прийняття відповідних рішень вимог безпеки для населення і навколишнього природного середовища.
Важлива роль у системі попередження великих аварій та обмеження їх негативних наслідків відводиться засобам інформування про заходи безпеки громадян, які можуть постраждати внаслідок значних аварій на відповідному підприємстві, держав, які розташовані у зонах потенційного впливу великих аварій; оприлюдненню Протоколу безпеки або його частин, включаючи положення, що містять промислову, комерційну або особисту таємницю, відомості державної безпеки або національної оборони; інформуванню компетентного органу про виникнення великої аварії із зазначенням обставин аварії, відомостей про небезпечні речовини, вплив аварії на людей і навколишнє середовище, вжиті заходи для обмеження негативних наслідків, повідомлення про заходи, що плануються для зменшення довгострокових наслідків та упередження повторного їх виникнення, відомості про можливі додаткові факти, виявлені у процесі розслідування обставин надзвичайних подій.
Складовою цього процесу є також інформування спеціальної Комісії державами-членами, на території яких виникла значна аварія. У повідомленні детально вказується назва держави, назва та адреса органу, відповідального за надання інформації, дата, час, місце такої аварії, включаючи адресу підприємства, на якому вона трапилася, короткий опис обставин, зокрема відомості про хімічні речовини, їх вплив на людей і довкілля та вжиті заходи і невідкладні дії щодо попередження повторної аварії.
Затримка надання цієї інформації може мати місце лише у випадках доцільності завершення правового дослідження справи.
Зазначеною Директивою визначаються юридичні засади функціонування компетентного органу, відповідального за виконання вимог цієї Директиви, допоміжні технічні структури, організація та здійснення системи інспектування та контролю, функціонування системи інформування, порядок заборони технічної експлуатації екологічно небезпечних підприємств, встановлюються межі конфіденційності інформації, засади діяльності спеціалізованого Комітету як допоміжного органу Комісії, особливості здійснення Директиви, її чинності та відміни Директиви 82/501 ЄС з часу набрання чинності Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р.*.
Очевидно, що значна частина принципів зазначеної Директиви могла б бути гармонізована у законодавчих актах, спрямованих на деталізацію положень ст.ст. 50—59, 66 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» — у спеціальному законодавчому акті або у кількох законах, зокрема у можливому законі про екологічну (природно-техногенну) безпеку.
З цього приводу певний законотворчий та науково-практичний інтерес викликає Конвенція ЄС про цивільну відповідальність за
шкоду, заподіяну діяльністю, небезпечною для навколишнього середовища, від 21 червня 1993 р. (Лузано)'.
Держави — члени Європейської Співдружності взяли на себе зобов'язання не погіршувати якість життя людини, зокрема через довкілля, здоров'я та природу, усвідомлюючи, що людина та власність піддаються особливій небезпеці внаслідок певної діяльності, та зважаючи на те, що викиди речовин, які трапилися в одній державі, можуть спричинити шкоду іншій державі, а тому проблеми, пов'язані з компенсацією шкоди, мають інтернаціональне походження. Основною метою Конвенції є гарантування відповідного відшкодування шкоди, яка була заподіяна внаслідок впливу, небезпечного для довкілля.
Аналіз змісту цієї Конвенції дає можливість констатувати, що в
ній містяться норми трьох основних видів:
а) загальні норми,
які характерні для будь-якої конвенції (про постійні органи, їх функції, порядок внесення змін до параграфів, додатків, вимоги щодо підписання, ратифікації, набуття чинності, чинність стосовно території, застереження, розірвання, повідомлення тощо);
&) спеціальні норми,
що визначають особливості компенсації шкоди володільцем (оператором) небезпечної діяльності, межі та обсяги відповідальності, звільнення від відповідальності, підстави відповідальності, гарантії відповідальності, надання інформації тощо;
в) професійні норми,
що регламентують порядок здійснення судочинства: встановлення підсудності, строки позовної давності, строки порушення справи з часу скоєння (настання) інциденту внаслідок небезпечної для людини і довкілля діяльності та ін.
Відповідно до Конвенції небезпечною діяльністю визнається будь-яка професійна діяльність, у тому числі така, що проводиться органами влади, якщо вона пов'язана:
а) з виробництвом, поводженням, зберіганням, використанням або викидом однієї чи більше небезпечних речовин чи будь-якими операціями щодо наведених дій із цими речовинами;
б) з виробництвом, культивуванням, поводженням, зберіганням, використанням, знищенням, видаленням, викидами або будь-якими іншими операціями, під впливом яких генетичне змінюються організми, спостерігаються генетичні зміни та умови, за яких виявляються такі зміни, умови значного ризику для людини. довкілля та власності,
або виникають мікроорганізми як результат властивостей цих дій та створюються умови значного ризику для людини, довкілля і власності внаслідок їх
патогенного або токсикологічного впливу;
в) з операціями щодо влаштування або розташування кремації, обробки, поводження або переробки відходів, що проводяться в обсягах, які становлять значний ризик для людини, довкілля або власності;
г) з операціями влаштування постійного складування відходів. Під небезпечними речовинами Конвенція розглядає речовини чи
суміші, що мають властивості, які становлять значний ризик для людини, довкілля або власності. Шкода за Конвенцією означає:
а) втрату життя або пошкодження здоров'я;
б) втрату або пошкодження об'єктів власності;
в) втрату або пошкодження природного середовища;
г) плату у межах запобігання будь-якій втраті або знищенню.
Конвенція не поширюється на випадки заподіяння шкоди радіоактивними речовинами й встановлює особливості відповідальності за речовини, організми та відходи, які захороняються або розміщуються, за розміщення постійних сховищ відходів на випадок інциденту з часу дії Конвенції.
Відповідно оператор, тобто особа, яка здійснює контроль за небезпечною діяльністю, несе відповідальність за шкоду, заподіяну небезпечною діяльністю, яка призвела до інциденту під час або протягом періоду його керування цим процесом.
Якщо інцидент складається з тривалої дії, то усі оператори, що здійснювали контроль за небезпечною діяльністю протягом усієї дії, несуть персональну або колективну відповідальність. Якщо ж оператор здійснював контроль за небезпечною діяльністю у період настання інциденту і заподіяння часткової шкоди, то його
відповідальність буде частковою.
У разі, коли інцидент складається із низки випадків, що мають одне джерело, оператори, які працювали під час одного із них, несуть відповідальність персональну або колективну. Однак якщо оператор, що здійснював контроль за небезпечною діяльністю у період настання інциденту, заподіяв шкоду частково, то відповідальність його буде обмежена лише щодо цієї шкоди.
Якщо шкода, заподіяна небезпечною діяльністю, стала відома по завершенню розташування або розміщення небезпечних речовин, то останній оператор, що управляв цим процесом, несе відповідальність за цю шкоду за умови, що особа, якій вона заподіяна, не доведе, що ця шкода або її частка є наслідком інциденту, що стався у часі, який передував його поводженню з небезпечними речовинами.
Конвенція встановлює чітке правило, за яким оператор не має права перекласти відповідальність на третю особу. Вона також містить норми, які встановлюють деякі особливості щодо відповідальності за розміщення постійних сховищ відходів. Оператор місця постійного схову відходів несе відповідальність за шкоду, заподіяну внаслідок дії небезпечних відходів. Якщо ж шкода сталася внаслідок дії небезпечних відходів, захоронених до закриття сховища, про що стало відомо після його закриття, відповідальність покладається на останнього оператора. При цьому оператор постійного сховища відходів несе відповідальність тільки за шкоду, заподіяну внаслідок небезпечної дії цього сховища. Тому у разі надання доказів того, що шкода заподіяна частково внаслідок небезпечної дії постійного сховища відходів, то відповідальність цього оператора має бути частковою.
У процесі вирішення питання про відшкодування шкоди, заподіяної небезпечною діяльністю, береться до уваги вина постраж-далих осіб, а тому компенсація може бути частково зменшеною. Судовий орган, який розглядає справу, має право відповідно до наданих доказів врахувати причинний зв'язок між небезпечною діяльністю та заподіяною шкодою.
Якщо шкода заподіюється особі внаслідок дії небезпечних речовин численних сховищ, то відповідальність може бути персоніфікованою або колективною з урахуванням доказів кожного з операторів стосовно нанесення такої шкоди внаслідок небезпечної діяльності його сховища.
Гарантією компенсації шкоди, заподіяної різними видами небезпечної діяльності, виступає План обов'язкової фінансової безпеки, тобто кожна сторона з урахуванням ризику здійснюваної екологічно небезпечної діяльності зобов'язана застрахувати операторів, що керують такою діяльністю на їх території, у плані-схемі фінансової безпеки, або з метою визначення фінансової гарантії — у відповідних межах для забезпечення відповідальності за зазначеною Конвенцією.
У той же час Конвенція передбачає також виключні підстави
звільнення від відповідальності:
а) настання природних стихійних явищ, що
мають винятковий,
неминучий та невідворотний характер;
б) проведення воєнних дій, війни, громадянської війни;
в) навмисні дії з метою заподіяння шкоди третій особі;
г) за наявності спеціального дозволу або розпоряджень публічної влади, в тому числі місцевого рівня;
д) інші легалізовані підстави, в тому числі викликані інтересами потерпілої особи, якщо це було нею обумовлено заздалегідь.
Для захисту порушеного права та компенсації заподіяної шкоди встановлено 3-річний термін позовної давності з часу, коли позивач дізнався про підстави заподіяння шкоди.
У той же час встановлено, що справа не може бути порушена, якщо минуло більше тридцяти років з часу настання інциденту, що спричинив шкоду. Якщо він складається з тривалих подій, то цей термін починається з часу закінчення цих подій, а у разі, якщо він складається з низки подій, що мають єдине джерело, то цей термін відлічується з останньої дати цих подій.
У разі постійного захоронення відходів тридцятирічний термін відраховується з періоду, коли сховище було закрите згідно з вимогами внутрішнього законодавства.
Надання компенсації за цією Конвенцією можливе за рішенням суду з урахуванням місця заподіяння шкоди, місця виявлення екологічно небезпечної діяльності, місця постійного розташування відповідача у справі.
Проведений аналіз міжнародно-правового регулювання екологічної безпеки, що має транскордонний вплив, свідчить про наявність відповідних механізмів попередження екологічного ризику, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, що обумовлює процеси гармонізації екологічного законодавства України з міжнародними нормами і принципами у сфері екологічної безпеки.
§ 3. Проблеми кодифікації законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки
Поширення екологічної небезпеки в різних регіонах держави зумовлює пошук активних й творчих сил та конкретних заходів щодо її відвернення. Тому важливе значення в системі протидій реальній екологічній небезпеці має державно-правовий механізм гарантування екологічної безпеки, зокрема регулятивні засоби сучасного екологічного законодавства.
Проведений аналіз нормативно-правового регулювання у цій сфері дозволяє констатувати, що регламентація відносин щодо забезпечення екологічної безпеки здійснюється сьогодні за допомогою різних за формою законодавчих та підзаконних актів. Найбільш структуровано вони врегульовані Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», який закріплює найважливіші засади, принципи та положення забезпечення екологічної безпеки у деяких сферах діяльності: право громадян на екологічну безпеку; принцип пріоритетності вимог екологічної безпеки; нормативи екологічної безпеки; заходи щодо її забезпечення, зокрема вимоги до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації підприємств, споруд, інших об'єктів; вимоги щодо застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних хімічних речовин та інших препаратів з метою уникнення неконтрольова-ного і шкідливого біологічного та іншого впливу фізичних факторів; захист від радіоактивного впливу; від забруднення виробничими, побутовими, іншими відходами, а також вимоги щодо безпеки транспортних засобів; захист у процесі проведення на" укових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій, систем; діяльності військових, оборонних підприємств та експлуатації аналогічних об'єктів; під час розміщення і розвитку
населених пунктів.
Проте ці норми Закону базуються на різних підходах, їм бракує логічності, завершеності в регулюванні цих відносин, у законодавстві відсутні конкретні і ефективні важелі та механізми досягнення екологічної безпеки.
Достатньо зазначити, що у спеціальному розділі «Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки» сформульовано три різновиди законодавчих правил:
а) екологічні вимоги;
б) вимоги щодо охорони навколишнього природного середовища;
в) власне вимоги щодо екологічної безпеки.
У той же час реальна ситуація вимагає дійових процедур та специфічних функцій щодо забезпечення екологічної безпеки на рівні різних органів управління у цій сфері з позиції реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку; регулювання екологічної безпеки у системі національної безпеки; гарантування безпечності існування народу України з точки зору впливу явищ і факторів природного та техногенного походження; досягнення виконання нормативно-правових вимог державою та її інституціями щодо гарантування безпеки від природної стихії, юридичними та фізичними особами щодо експлуатації, застосування, використання екологічно небезпечних об'єктів та видів діяльності; виконання вимог міжнародно-правових принципів та норм.
Отже логічно, щоб ці та інші питання знайшли конкретизацію в спеціальному законодавчому акті — законі про екологічну (природно-техногенну) безпеку. За юридичною формою пропонується саме закон, беручи до уваги, що в ньому бажано зосередити правові норми, які б були спрямовані на забезпечення основної мети екологічної політики України — гарантування екологічної безпеки для життєдіяльності громадян України на національному, регіональному, місцевому і локальному рівнях; створення належних матеріальних, процедурних, інституційних, інших забезпечувальних заходів щодо її регулювання та створення організаційно-юридичних умов для реалізації і захисту природного і конституційного (юридичного) права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Орієнтовна структура цього законодавчого акта могла б бути такою:
Преамбула
РОЗДІЛ 1. Терміни та визначення, які застосовуються в законі про екологічну безпеку.
Стаття 1. Терміни та визначення.
РОЗДІЛ 2. Загальні положення.
Стаття 2. Завдання закону про екологічну безпеку.
Стаття 3. Законодавство України про екологічну безпеку.
Стаття 4. Екологічна безпека.
Стаття 5. Принципи екологічної безпеки.
Стаття 6. Пріоритети екологічної безпеки.
Стаття 7. Державна політика у галузі екологічної безпеки.
Стаття 8. Норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки.
Стаття 9. Форми участі громадськості.
Стаття 10. Співвідношення екологічного законодавства та законодавства у галузі екологічної безпеки.
Стаття 11. Дія закону у просторі, часі та за колом осіб.
РОЗДІЛ 3. Право громадян на екологічну безпеку.
Стаття 12. Право громадян на екологічну безпеку.
Стаття 13. Форми реалізації права громадян на екологічну безпеку.
Стаття 14. Державні гарантії реалізації права громадян на екологічну безпеку.
Стаття 15. Система гарантій захисту прав громадян на екологічну безпеку.
Стаття 16. Обов'язки юридичних та фізичних осіб щодо забезпечення екологічної безпеки.
РОЗДІЛ 4. Державне регулювання відносин у галузі екологічної безпеки.
Стаття 17. Мета державного регулювання в галузі екологічної безпеки.
Стаття 18. Система органів державного регулювання.
Стаття 19. Державне управління у галузі екологічної безпеки.
Стаття 20. Права і обов'язки державних органів у галузі забезпечення екологічної безпеки.
РОЗДІЛ 5. Механізми забезпечення екологічної безпеки.
Стаття 21. Державні програми щодо забезпечення екологічної безпеки.
Стаття 22. Завдання стандартизації та нормування у галузі забезпечення екологічної безпеки.
Стаття 23. Нормативи внутрішньої та зовнішньої екологічної безпеки.
Стаття 24. Стандарти екологічної безпеки.
Стаття 25. Сертифікація та ліцензування діяльності у галузі екологічної безпеки.
Стаття 26. Екологічна експертиза як засіб забезпечення екологічної безпеки.
Стаття 27. Екологічне страхування та екологічний аудит як засіб забезпечення екологічної безпеки.
Стаття 28. Ліцензування екологічно небезпечної діяльності.
Стаття 29. Інформування про здійснення екологічно небезпечної діяльності.
Стаття 30. Вимоги щодо розміщення екологічно небезпечних об'єктів.
Стаття 31. Економічний механізм забезпечення екологічної безпеки.
Стаття 32. Державне фінансування у галузі екологічної безпеки.
Стаття 33. Контроль за дотриманням вимог екологічної безпеки.
РОЗДІЛ 6. Особливості забезпечення екологічної безпеки в окремих сферах суспільної діяльності.
Стаття 34. Забезпечення екологічної безпеки в законотворчій та виконавчій діяльності.
Стаття 35. Забезпечення екологічної безпеки в науково-технічній діяльності.
Стаття 36. Забезпечення екологічної безпеки в інвестиційній діяльності.
Стаття 37. Забезпечення екологічної безпеки в підприємницькій та господарській діяльності.
Стаття 38. Особливості забезпечення екологічної безпеки в зовнішньоекономічній діяльності.
Стаття 39. Забезпечення екологічної безпеки при розміщенні та розвитку населених пунктів.
Стаття 40. Забезпечення екологічної безпеки при розміщенні, проектуванні, будівництві, реконструкції, введенні в дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об'єктів.
РОЗДІЛ 7. Заходи реагування на прояви екологічної небезпеки (надзвичайної екологічної ситуації).
Стаття 41. Система заходів реагування на прояви екологічної небезпеки.
Стаття 42. Нормативно-режимні заходи.
Стаття 43. Програмно-ліквідаційні заходи.
Стаття 44. Реабілітаційні заходи.
РОЗДІЛ 8. Особливості правового режиму використання та збереження екологічно небезпечних зон та територій.
Стаття 45. Види (класифікація) зон надзвичайних екологічних ситуацій.
Стаття 46. Правовий режим зон екологічної катастрофи.
Стаття 47. Правовий режим зон підвищеної екологічної небезпеки.
Стаття 48. Правовий режим зон обмеженої екологічної небезпеки.
РОЗДІЛ 9. Відповідальність за порушення законодавства про екологічну безпеку.
Стаття 49. Відповідальність за порушення вимог законодавства про
екологічну безпеку.
Стаття 50. Особливості застосування цивільної відповідальності.
Стаття 51. Відшкодування державою шкоди, заподіяної громадянину порушенням його права на екологічну безпеку.
Стаття 52. Адміністративна та кримінальна відповідальність.
РОЗДІЛ 10. Міжнародне співробітництво у галузі екологічної безпеки.
Стаття 53. Участь України у міжнародному співробітництві щодо забезпечення екологічної безпеки.
Стаття 54. Обов'язок іноземних юридичних осіб і громадян та осіб без громадянства щодо додержання вимог законодавства про екологічну безпеку.
РОЗДІЛ 11. Заключні положення.
Стаття 55. Порядок введення в дію закону про екологічну (природно-техногенну) безпеку.
У преамбулі
цього Закону доцільно відзначити важливість та необхідність правового регулювання відносин щодо забезпечення екологічної безпеки як важливого напряму державної екологічної політики і визначити, що він має встановлювати правові, економічні та соціальні засади організації й забезпечення екологічної безпеки в Україні.
У розділі «Терміни та визначення, які застосовуються в законі про екологічну безпеку»
доцільно навести поняття та категорії, що відтворюють специфіку відносин, які регламентовані цим законом, у відповідності з Конституцією України та міжнародно-правовими угодами і конвенціями, зокрема, «екологічна безпека», «система екологічної безпеки», «екологічний ризик», «екологічна небезпека», «екологічно небезпечна речовина», «екологічно небезпечна діяльність», «протокол екологічної безпеки», «вимоги екологічної безпеки», «норми екологічної безпеки», «нормативи екологічної безпеки», «внутрішня екологічна безпека», «зовнішня екологічна безпека», «джерела підвищеної екологічної небезпеки», «екологічно небезпечні об'єкти», «страхування екологічного ризику», «відповідальність за екологічний ризик», «система міжнародної екологічної безпеки»
та можливі деякі інші.
У розділі «Загальні положення»
бажано зафіксувати завдання цього закону та предмет його регулювання, обсяг законодавства про екологічну безпеку, дати розширене визначення екологічної безпеки, викласти систему принципів та пріоритетів екологічної безпеки, положення про норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки, норми про державну політику в галузі екологічної безпеки, про форми участі громадськості у процесі забезпечення екологічної безпеки.
З огляду на вищевикладене варто передбачити в цьому розділі відповідні статті, у яких, зокрема, викласти, що завданням закону про екологічну безпеку є регулювання кола суспільних відносин у галузі забезпечення екологічної безпеки, спрямованих на досягнення мети державної екологічної політики, забезпечення права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, дотримання правопорядку у цій сфері.
Норми цього закону передбачають створення правових умов для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та захист його у разі порушення, а також регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою попередження погіршення екологічного стану, виникнення небезпеки для природних систем, населення, інтересів держави і юридичних осіб та здійснення системи заходів у разі виникнення екологічної небезпеки щодо ліквідації негативних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, потерпілих від шкідливих наслідків природної стихії чи техногенного впливу, досягнення режиму безпечного існування населення і стану довкілля на місцевому, регіональному, національному і транснаціональному рівнях.
Цей закон бажано визнати спеціальним у галузі екологічної безпеки, який базується на нормах Конституції України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», інших актів законодавства України.
У контексті закону необхідно визначити співвідношення законодавства про екологічну безпеку та екологічного законодавства, яким доцільно присвятити окрему статтю закону.
Серед принципів правового забезпечення екологічної безпеки слід виокремити:
— гласність та демократизм у процесі прийняття рішень у галузі екологічної безпеки;
— компенсаційність шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу, життю та здоров'ю людей порушеннями законодавства про екологічну безпеку;
— поєднання засобів стимулювання і юридичної відповідальності за порушення вимог законодавства про екологічну безпеку;
— міжнародне співробітництво у галузі забезпечення екологічної безпеки.
Поряд із загальноюридичними принципами доцільно закріпити галузеві принципи екологічної безпеки, якими визнати:
— гармонізацію законодавства України з міжнародними нормами і принципами в цій сфері;
— ліцензування та регулювання здійснення екологічно
небезпечних видів діяльності;
— попередження виникнення аварій та катастроф;
— попередження виникнення небезпеки внаслідок природної стихії;
— реагування держави на наслідки аварій і катастроф;
— запровадження правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій;
— відповідальність держави за настання надзвичайних екологічних ситуацій внаслідок стихійних природних явищ та юридичних і фізичних осіб за небезпечний техногенний вплив на стан навколишнього природного середовища і здоров'я людей.
Пріоритетна вимога щодо забезпечення безпечного для життя і здоров'я довкілля має досягатися завдяки:
— поліпшенню екологічного стану басейнів рік України та якості питної води;
— стабілізації та поліпшенню екологічного стану в містах і промислових центрах України;
— формуванню збалансованої та безпечної системи природокористування, здійсненню адекватних структурних реформ виробничого потенціалу економіки, екологізації технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, агропромисловому секторі економіки, на транспорті, в інших галузях господарювання;
— запобіганню збільшення рівня небезпечного забруднення та виснаження природних об'єктів;
— здійсненню перебудови техногенного середовища, технічного переозброєння виробничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових досягнень, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів, застосуванню відновлювальних джерел енергії, вирішенню проблем знешкодження і використання всіх видів небезпечних відходів;
— налагодженню ефективного екологічного контролю за науково-дослідними роботами щодо створення небезпечних об'єктів штучного походження, їх проектуванням, будівництвом та функціонуванням з метою управління техногенними навантаженнями, раціональним використанням ресурсного і енергетичного потенціалу і розміщенням екологічно ризикованих продуктивних сил;
— проведенню класифікації регіонів України за рівнями техногенно-екологічних навантажень, створенню карт техногенно-екологічного ризику територій;
— розробці методології визначення ступеня екологічного ризику для довкілля, зумовленого техногенними об'єктами та природною стихією;
— проведенню досліджень з метою створення системи моделей моніторингу і контролю за небезпечними об'єктами у промисловості, енергетиці, будівництві, транспорті, сільському господарстві, інших галузях господарювання тощо.
Окрему норму доцільно присвятити державній політиці у галузі екологічної безпеки, яка формується та реалізується відповідно до ст. 16 Конституції України, згідно з якою забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.
Варто зазначити, що державна політика в галузі екологічної безпеки реалізується шляхом розробки, погодження та виконання міждержавних, державних, регіональних, місцевих та інших програм, які спрямовані на втілення в життя пріоритетів екологічної безпеки, чіткого дотримання вимог законодавства у цій сфері.
Окрема стаття про норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки має забезпечувати їх чітке визначення, закріплювати їх систему з точки зору зовнішньої та внутрішньої екологічної безпеки, передбачити місце у системі екологічного законодавства України. Сьогодні екологічне законодавство як
нормативи екологічної безпеки виділяє:
а) граничне допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі (ГДК);
б) граничне допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного, іншого шкідливого впливу на нього (ГДР);
в) граничне допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування (ГДВ).
Однак практично виявити порушення нормативів екологічної безпеки, особливо на рівні ГДК, ГДР, стає проблематичним через відсутність оптимальних технічних пристроїв та приладів, автоматизованих систем контролю за персоніфікованим джерелом підвищеної екологічної небезпеки та синкретичним характером концентрації забруднюючих небезпечних речовин у довкіллі. Звідси — поширення латентності, порушення зазначених нормативів, ускладнення процесу притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. Тому видається виправданим у системі нормативів екологічної безпеки передбачити простий показник — «рівні екологічно безпечної діяльності», які б відображали наявні кількісні характеристики рівнів екологічного ризику для конкретної діяльності, виходячи із реальної наявності екологічно небезпечної речовини, або джерела іншої екологічної небезпеки і фіксування їх у відповідних документах (декларації, протоколі безпеки тощо). Це б, у свою чергу, значно спростило процедуру фіксації, контролю за вказаними рівнями і прийняття необхідних юридичних заходів до осіб, що допускають перевищення цих нормативів.
Належне місце слід відвести нормам про форми участі громадськості у забезпеченні екологічної безпеки, співвідношення екологічного законодавства і закону про екологічну безпеку та дію останнього у просторі, часі та за колом осіб.
У розділі «Право громадян на екологічну безпеку»
бажано підкреслити провідне місце цього права у системі екологічних прав громадян та його особливості:
а) належність до конституційних прав людини;
б) відображення докорінного, доленосного, загальнолюдського природного права людини;
в) це право є показником формування реальної правової і екологічної політики держави;
г) право на екологічну безпеку є важливою цінністю людини, юридичною можливістю її безпечного існування в сучасних природно-техногенних умовах;
д) забезпечення рівних юридичних можливостей для будь-якої особи як людини і громадянина;
е) тісний зв'язок із захистом права на життя і здоров'я;
є) доцільність міжнародно-правового захисту у межах конвенцій і угод 00Н, ЄС, інших міжнародних, регіональних організацій і
об'єднань.
Поряд із цим варто відзначити, що:
1) це галузеве суб'єктивне право, яке знайшло своє відображення в екологічному законодавстві;
2) воно тісно пов'язане із системою екологічних прав;
3) характеризує гуманістичну спрямованість екологічного права;
4) має переважно немайновий характер і передбачає охорону благ людини як біологічної та соціальної цінності, які зобов'язана захищати держава;
5) це обов'язковий правовий атрибут, який забезпечує спосіб
життя людини у відповідній екологічній обстановці;
6) воно є елементом екологічного добробуту громадян України;
7) його персоніфікація зумовлена закономірностями взаємодії людини і навколишнього природного середовища, яке виконує роль місця, джерела і умови її біологічного існування і розвитку;
8) це інтегрована правова категорія, що синтезує у своїй основі низку складових екологічних галузевих прав:
а) право на стабільну якісну і безпечну екологічну обстановку;
б) право на екологічний добробут;
в) право на якісне, сприятливе, здорове й безпечне для здоров'я навколишнє природне середовище;
г) право на використання корисних властивостей природи — безпечних і необхідних для задоволення життєзабезпечувальних фізіологічних і духовних потреб;
д) право на захист життя і здоров'я від небезпечних природних умов і природно-антропогенних факторів;
е) право на інформацію про заходи екологічної безпеки.
Право на екологічну безпеку є абсолютним, виходячи з того, що всі повноваження щодо його належності і реалізації належать громадянину, якому кореспондує обов'язок держави та всіх інших осіб утримуватися від його порушення.
Важливою особливістю закону має стати закріплення конкретних форм його реалізації.
Реалізація права громадян на екологічну безпеку має базуватися на загальному обов'язку законодавчих, управлінських, господарських та інших владних і неурядових структур забезпечувати у процесі їх діяльності екологічну безпеку шляхом:
а) здійснення законодавчої та іншої нормотворчої діяльності за вимогами державної екологічної політики та міжнародно-правових зобов'язань;
б) підтримання належного правопорядку в цій сфері з боку уповноважених правоохоронних органів держави;
в) ефективного здійснення функцій спеціально уповноваженими органами управління у сфері забезпечення екологічної безпеки;
г) активної участі громадськості у здійсненні загальнодержавних, регіональних та місцевих заходів щодо попередження настання екологічного ризику та виникнення надзвичайних екологічних ситуацій;
д) неухильного виконання державою та юридичними і фізичними особами положень і вимог екологічної безпеки, що містяться у міжнародних, національних та інших екологічних програмах та політико-правових документах (Основних напрямах державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки);
е) створення державної системи оцінки екологічного ризику джерел підвищеної екологічної небезпеки та запобігання і реагування на надзвичайні екологічні (природно-технічні) ситуації.
Важливою формою реалізації права громадян на екологічну безпеку має стати суворе дотримання (виконання) громадянами України, іншими фізичними особами юридичних можливостей, зафіксованих у чинному законодавстві про екологічну безпеку.
Гарантіями реалізації зазначеного права доцільно законодавче визнати засоби політико-правового, організаційного, науково-технічного, економічного та власне юридичного спрямування.
Юридичними гарантіями доцільно визнати наявність розвиненого законодавства у галузі екологічної безпеки, яке б базувалося на нормах Конституції України, міжнародно-правових документів;
наявність інституційного та функціонального забезпечення; врегулювання правових процедур для реалізації думки громадськості та консультацій щодо забезпечення оцінки екологічного ризику та рівня безпеки у процесі прийняття рішень, які можуть викликати чи створити екологічну небезпеку та виконання нормативно-правових можливостей громадянами у галузі екологічної безпеки, включаючи право на захист у органах різної юрисдикції, у тому числі в системі судових органів.
Серед гарантій важливо передбачити засоби інформаційного, реєстраційно-дозвільного, запобіжно-заборонного, інспекційно-контролюючого та примусово-забезпечувального характеру, які у поєднанні створять систему державно-правового гарантування реалізації і захисту права на екологічну безпеку.
У наступному розділі — «Державне регулювання відносин у галузі екологічної безпеки»
бажано визначити межу державного регулювання відносин у цій сфері; систему та повноваження органів держави, інших структур, на які покладається регулювання цих відносин. Тут же можна викласти сферу законодавчого регулювання Верховної Ради України, повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим, делеговані повноваження органів місцевого самоврядування у системі нормативно-правового регулювання відносин у галузі екологічної безпеки.
Далі доцільно викласти функціональні повноваження Кабінету Міністрів України, постійно діючої комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та підпорядкованих їй структур на місцях, центральних органів виконавчої влади — Мінекоресурсів України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерства охорони здоров'я, інших органів центральної вико' навчої влади, уряду Автономної Республіки Крим та регіональних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення ними вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.
У центральному розділі — «Механізми забезпечення екологічної безпеки»
—
бажано сконцентрувати правові норми, які б визначали основні організаційні та економіко-правові важелі оцінки екологічного ризику різних об'єктів діяльності і спрямовувалися на його попередження й забезпечення екологічної безпеки. Такі важелі бажано орієнтувати, насамперед, на здійснення заходів превентивного (попереджувального) характеру щодо відвернення екологічної небезпеки та реагування на аварії, катастрофи, інші надзвичайні екологічні ситуації з метою проведення невідкладних ліквідаційних та реабілітаційних заходів.
У системі запобігання екологічному ризику та настанню екологічної небезпеки особливе місце слід надати державним програмам забезпечення екологічної безпеки (програмам попередження і ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій), веденню державного реєстру (кадастру) екологічно небезпечних територій і об'єктів та регулюванню екологічно небезпечних видів діяльності.
Також важливо закріпити положення про те, що з метою забезпечення та локалізації надзвичайних екологічних ситуацій, зменшення їх негативного впливу на стан довкілля і здоров'я населення відповідно до умов і характеру екологічної небезпеки техногенного впливу чи прояву стихійних природних явищ, можуть розроблятися відповідно до Державної екологічної політики національні, регіональні та місцеві (локальні) програми забезпечення екологічної безпеки (попередження надзвичайних екологічних ситуацій) чи комплексні програми попередження і ліквідації (усунення) надзвичайних екологічних ситуацій.
Ці програми могли б запроваджуватися з урахуванням картографічних даних про небезпечні природні та небезпечні техногенні впливи та відомостей державного реєстру (кадастру) про екологічно небезпечні території і об'єкти.
Відповідно державний реєстр (кадастр) екологічно небезпечних територій і об'єктів (джерел підвищеної екологічної небезпеки) доцільно запровадити для забезпечення попередження надзвичайних екологічних ситуацій, здійснення системи запобіжних заходів, у якому б відображалися достовірні й необхідні відомості про території та об'єкти підвищеного екологічного ризику внаслідок прояву природних стихійних явищ, розміщення особливо небезпечних об'єктів та видів діяльності чи місць захоронення (складування) високотоксичних шкідливих і небезпечних речовин, спроможних викликати чи ускладнювати процеси надзвичайних ситуацій природного чи техногенного походження та негативний вплив на стан довкілля і здоров'я людей.
У системі механізмів забезпечення екологічної безпеки важливе місце мало б бути відведено нормам про основні вимоги щодо попередження екологічної небезпеки, тобто нормам-заборонам на здійснення окремих видів діяльності у місцях потенційного екологічного ризику, нормам визначення екологічно небезпечних видів робіт, що можливі допускатися тільки за наявності спеціальних дозволів, які надаються органами спеціального управління у зазначеній сфері.
Ефективність такого закону може бути позитивною за умови закріплення гарантій держави щодо попередження настання екологічної загрози внаслідок природної стихії та встановлення зобов'язань юридичних і фізичних осіб, які експлуатують екологічно небезпечні об'єкти чи проводять відповідні види діяльності, спроможні викликати надзвичайні екологічні ситуації.
До таких зобов'язань можна віднести:
а) запровадження досягнень вітчизняної та світової науки і техніки у галузі екологічно небезпечних виробництв, передових технологій, устаткування, пристроїв та приладів, які виключають ймовірність виникнення техногенних (виробничих) аварій і катастроф та поглиблення (розширення, ускладнення) процесів природних стихійних явищ;
б) дотримання вимог та порядку транспортування, складування, знешкодження та утилізації токсичних і шкідливих відходів виробництва, які можуть посилювати наслідки негативного впливу надзвичайних екологічних ситуацій;
в) забезпечення ведення систематичного первинного обліку використання природних ресурсів, шкідливих викидів і скидів у навколишнє природне середовище і здійснення контролю за джерелами підвищеної екологічної небезпеки та їх впливом на екологічну обстановку і здоров'я людей;
г) інформування органів управління в галузі попередження і ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій про будь-які відхилення у діяльності екологічно небезпечних виробництв, що здатні спричинити аварію чи ускладнити процеси інших надзвичайних екологічних ситуацій;
д) підготовка і передача необхідних матеріалів спеціально уповноваженим органам для проведення паспортизації екологічно небезпечних підприємств і сертифікації продукції, що здатні викликати настання надзвичайних екологічних ситуацій;
е) забезпечення отримання працівниками екологічно небезпечних виробництв необхідного рівня екологічних знань та спеціальної підготовки у галузі використання екологічно небезпечних виробництв та виконання функцій у разі техногенних аварій та інших надзвичайних екологічних ситуацій;
є) створення системи локального нормативно-правового забезпечення екологічно шкідливих видів діяльності, спроможних викликати техногенні аварії чи ускладнити процеси надзвичайних екологічних ситуацій природного походження;
ж) здійснення системи організаційних, матеріально-технічних, фінансових заходів щодо попередження надзвичайних екологічних ситуацій;
з) настання юридичної відповідальності та відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок негативного впливу екологічно небезпечної діяльності.
Ефективним засобом попередження настання екологічної небезпеки має стати процедура підготовки та подання особами, які здійснюють екологічно небезпечну діяльність, Протоколу екологічної безпеки (декларації), у якому на таких осіб покладається обгрунтування адміністративної системи забезпечення екологічної безпеки, проведення ідентифікації небезпеки виникнення екологічної загрози внаслідок великих аварій, заходів щодо попередження її виявлення та обмеження настання негативних наслідків для людини та навколишнього природного середовища, застосування засобів відвернення небезпеки. У Протоколі також має міститися інформація про розробку внутрішніх планів дій на випадок надзвичайних екологічних ситуацій, інформація для складання зовнішніх планів дій на випадок великих аварій, відомості для прийняття рішень уповноваженим органом щодо розміщення довкола існуючих нових підприємств чи споруд, а також перелік екологічно небезпечних речовин, наявних на території їх підприємств з чітким визначенням порядку підготовки цих документів та подання уповноваженому органу.
З метою попередження та стримування непередбачуваних викидів, зменшення їх негативних наслідків і обмеження збитків для людей і навколишнього природного середовища, вжиття необхідних заходів для їх захисту від значних техногенних впливів, забезпечення відновлення територій та доведення інформації громадськості, місцевим органам влади та спеціально уповноваженим органам у законі доцільно передбачити зобов'язання осіб, які експлуатують екологічно небезпечні об'єкти або здійснюють таку діяльність, щодо розробки внутрішніх та зовнішніх планів дій в надзвичайних екологічних ситуаціях з визначенням заходів, обов'язкових для здійснення у межах їх територій, щодо подання відповідної інформації у встановлений термін спеціально уповноваженим органам та порядку проведення консультацій із зацікавленою громадськістю.
Далі бажано сформулювати норми про порядок та процедури інформування про заходи екологічної безпеки. Це стосується громадськості та її права на отримання інформації про характер та рівні екологічної безпеки об'єктів, що знаходяться поблизу місця проживання людей, у разі настання надзвичайних екологічних ситуацій, зумовлених дією джерел підвищеної екологічної небезпеки;
оприлюднення Протоколу (декларації) екологічної безпеки у разі невиконання відповідними особами вимог такої безпеки; надання інформації про заходи екологічної безпеки спеціально уповноваженим органам держави, особливо у разі створення загрози екологічної небезпеки та проведення термінових і невідкладних заходів щодо усунення особливо тяжких наслідків, здійснення негайної евакуації населення, проведення рятувальних, ліквідаційних та реабілітаційних робіт.
Також мають бути норми, які б врегульовували всю систему передачі та обміну інформацією з міжнародними організаціями та державами, що можуть зазнати негативних наслідків від екологічно небезпечної діяльності, з аналізом причини настання, здійснення ліквідаційних робіт та заходів щодо попередження наступних надзвичайних екологічних ситуацій. Поряд із викладеним у розділ варто включити і норми, які б передбачали процедури щодо стандартизації, нормування у галузі екологічної безпеки, ліцензування здійснення екологічно небезпечних видів діяльності, паспортизації екологічно небезпечних об'єктів, сертифікації аналогічної продукції та засобів пакування, здійснення аудиту такої діяльності, експертизи відповідних об'єктів, екологічно небезпечних зон та територій, застосування економічних та фінансових засобів, які б спрямовувалися на попередження і реагування на аварії і катастрофи, проведення інспектування та різноманітних форм контролю (міждержавного, державного, громадського тощо), а також запровадження інституту страхування за шкоду, заподіяну здійсненням екологічно небезпечних видів діяльності та відповідальності за екологічний ризик.
Запропонований підхід до створення правових механізмів забезпечення екологічної безпеки кореспондуватиме з принциповими положеннями Конвенції про транскордонний вплив промислових аварій від 17 березня 1992 р. (місто Гельсінкі) та Директиви Ради Європейського Союзу від 9 грудня 1996 р. № 98/82 ЄС «Про стримування небезпеки великих аварій, пов'язаних з небезпечними речовинами».
У розділі «Особливості забезпечення екологічної безпеки в окремих сферах суспільної діяльності»
передбачається зосередити норми, які б регламентували відносини щодо забезпечення екологічної безпеки з урахуванням характеру та умов здійснення різноманітної діяльності з використання, переробки екологічно небезпечних речовин чи експлуатації аналогічних об'єктів як джерел підвищеної екологічної небезпеки, започатковуючи дію специфічних механізмів у процесі їх створення, реалізації, починаючи від проекту і завершуючи стадією функціонування конкретних підприємств, установ, організацій. Зокрема, бажано встановити особливості додержання вимог екологічної безпеки у законодавчій, виконавчій і правозастосовчій діяльності, інноваційній та інвестиційній діяльності, при здійсненні різноманітних видів підприємництва — виробництва та надання послуг, при проведенні приватизації майна державних і корпоратизованих підприємств, землі та об'єктів житлового фонду, у промисловості, на транспорті, в агропромисловому секторі економіки, у сфері комунікації, енергетиці, зовнішньоекономічній діяльності, а також у процесі використання ядерної енергії та інших небезпечних фізичних факторів, у процесі використання пестицидів, агрохімікатів, різних екологічно небезпечних речовин та їх сполук, у сфері поводження з відходами, у військовій діяльності та при експлуатації оборонних військових об'єктів.
У майбутньому законі повинен бути наявний блок правових норм, спрямованих на регламентацію порядку реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні екологічні ситуації, які зумовлені явищами природної стихії чи небезпечними техногенними чинниками.
У розділі «Заходи реагування на прояви екологічної небезпеки (надзвичайної екологічної ситуації)»
повинні міститися норми, які б врегульовували мету та завдання такого реагування, його правові форми та способи здійснення всього комплексу охоронно-відновлюваних, нормативно-режимних, програмно-ліквідаційних та реабілітаційних заходів, спрямованих на встановлення особливого статусу потерпілих громадян від прояву екологічного ризику.
Зокрема, перша група норм могла б регламентувати порядок визначення ступеня екологічного ризику та наслідків прояву небезпеки, підготовки матеріалів, їх передачі, експертизи, розгляду і прийняття відповідних рішень про оголошення режиму зон екологічної катастрофи, зон підвищеної екологічної небезпеки, зон обмеженої екологічної небезпеки та їх можливого використання, консервації та ізоляції.
Регулювання проведення програмно-ліквідаційних заходів доцільно спрямувати на здійснення невідкладних аварійно-рятувальних робіт, паспортизації екологічно небезпечних виробництв, виявлення та дослідження характеру і наслідків впливу екологічної небезпеки, оцінки рівня екологічного ризику.
Норми, які регламентуватимуть здійснення реабілітаційних заходів, могли б врегульовувати порядок визначення категорій осіб, які постраждали від наслідків прояву екологічної небезпеки, встановлення причинного зв'язку між настанням моральної та матеріальної шкоди чи ушкодженням здоров'я населення і таким впливом, реєстрації потерпілих, підготовки проходження документів, їх розгляду і прийняття рішень про видачу правоустановчих посвідчень.
Вважаємо, що у запропонований спосіб можливо гармонізувати зазначений блок законодавчого регулювання із законодавством, яке визначає правовий режим екологічно небезпечних зон і територій та законодавством про соціальний захист потерпілих громадян від надзвичайних екологічних ситуацій.
У розділі «Особливості правового'режиму використання та збереження екологічно небезпечних зон та територій»
доцільно закріпити норми, які б регламентували види таких зон і територій, зокрема, встановлення режиму зон екологічної катастрофи, зон підвищеної та обмеженої екологічної небезпеки.
Норми розділу «Відповідальність за порушення законодавства про екологічну безпеку»
мають чітко зафіксувати підстави настання юридичної відповідальності, її види залежно від ступеня екологічної небезпеки, сутності заподіяння шкоди здоров'ю людини, довкіллю та пов'язаним з ними матеріальним об'єктам. До таких правопорушень, враховуючи існуючу практику, можна віднести: систематичне порушення прав громадян на екологічну безпеку; невиконання вимог, норм та нормативів екологічної безпеки; злісне ухилення від виконання вимог екологічної безпеки, зафіксованих у дозволах на здійснення екологічно небезпечної діяльності; невиконання вимог на проведення заходів попередження екологічно небезпечних ситуацій та реагування на них з порушенням термінів та вимог щодо якості виконання зазначених робіт; порушення вимог щодо підготовки та своєчасної передачі спеціально уповноваженим органам протоколів (декларацій) екологічної безпеки; ухилення від інформування громадськості та повідомлення спеціально уповноважених органів про характер екологічного ризику; зловживання у процесі проведення рятувальних, ліквідаційних та реабілітаційних заходів;
заподіяння шкоди здоров'ю людей та довкіллю. За перераховані та інші можливі порушення законодавства про екологічну безпеку доцільно встановити майнову, дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність.
Норми розділу «Міжнародне співробітництво у галузі екологічної безпеки»
бажано спрямувати на регламентацію форм такого співробітництва, особливості чинності міжнародних угод і конвенцій у цій сфері, характер співробітництва на міждержавному, урядовому та неурядовому рівнях.
В останньому розділі — «Заключні положення»
доцільно зосередити норми, які б визначали порядок набрання чинності таким законом та особливості застосування його нормативних приписів.
Глава 3.
Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки
Питання до теми:
1. Теоретичні засади структурно-правової організації
забезпечення екологічної безпеки.
2. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері забезпечення екологічної безпеки.
3. Органи спеціальної компетенції та їх повноваження
у сфері забезпечення екологічної безпеки.
4. Правова організація єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації.
§ 1. Теоретичні засади структурно-правової організації забезпечення екологічної безпеки
Важливе значення у процесі реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки (об'єктивно-правової форми) і суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (суб'єктивно-правової форми) відіграють організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки.
Під організаційно-правовими формами забезпечення екологічної безпеки слід розуміти опосередковані правовим регулюванням і відособлені організаційно типи функціональної діяльності спеціально уповноважених організаційних державних структур, інших інституцій, спрямовані на організацію координації, розпорядження, погодження, інформування, ліцензування, сертифікації, контролю, інших функціонально-розпорядчих дій і санкціонування з метою забезпечення усіма юридичними і фізичними особами та державою вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.
Організаційно-правові Форми
— невід'ємний елемент механізму державно-правового забезпечення екологічної безпеки. Вони передбачають два основних блоки забезпечення екологічної безпеки:
1) наявність узгоджених організаційно-правових структур щодо реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки, тобто взаємодіючих та узгоджених структур органів держави, наділених повноваженнями щодо забезпечення екологічної безпеки на національному, регіональному, місцевому і галузевому рівнях у регулятивних та охоронних правовідносинах;
2) організаційно-функціональне забезпечення екологічної безпеки на стадії відвернення (профілактики) екологічного ризику та ліквідації наслідків його прояву як основних напрямів системної і поліфункціональної діяльності сукупності органів держави, скоординованої та спрямованої на забезпечення дотримання усіма можливими суб'єктами нормативно-правових вимог у цій сфері.
Правова організація забезпечення екологічної безпеки є узагальненою і інтегрованою категорією, в якій відображаються принципи, ознаки та особливості організаційно-структурних і правових засад забезпечення екологічної безпеки, дотримання вимог законодавства у цій сфері.
Треба відзначити, що організаційно-структурне забезпечення екологічної безпеки як на рівні вертикальних, так і горизонтальних зв'язків, здійснюється у межах відповідного правового механізму, окремі елементи якого раніше вже були охарактеризовані. У той же час правовий механізм включає приписи правового регулювання безпосередньої діяльності різноманітних організаційних інституцій та форм структурно-функціонального забезпечення сучасної системи екологічної безпеки. Є підстави говорити про особливі ор-ганізаційно-процесійні правовідносини, у межах яких реалізується організаційно-правова діяльність різноманітних структурних елементів цієї системи. Тобто правова організація забезпечення екологічної безпеки передбачає розкриття не тільки статичних елементів структури, але й їх динаміку в процесі розвитку відповідно до функціональної діяльності організаційних структур у межах існуючої системи правового забезпечення екологічної безпеки. Саме за допомогою права запроваджується в життя поява тих чи інших організаційних структур залежно від актуалізації проблем забезпечення екологічної безпеки та їх перманентного і поступового вирішення.
Завдяки праву та конкретним правовим приписам відбувається чітка структуризація органу, підпорядкованість його основних елементів, співвідношення з іншими організаційними структурами у системі забезпечення екологічної безпеки, фіксуються правові можливості органу та його складові — мета, завдання, напрями діяльності, скоординовується сукупність повноважень у цій сфері, відображається їх місце та роль у системі забезпечення екологічної безпеки та функціональна спрямованість організаційного забезпечення на реалізацію вимог, норм та нормативів екологічної безпеки.
Організаційно-правове забезпечення екологічної безпеки надає цілеспрямованості, послідовності діяльності структурно-організаційних форм, визначає методи такої діяльності, особливості їх застосування на різних стадіях процесу забезпечення екологічної безпеки. Отже правова форма не тільки юридичне фіксує статус різноманітних органів у системі забезпечення екологічної безпеки, але й визначає форми реалізації ними вимог чинного законодавства як координатора реалізації правових ідей, який надає правовим приписам реального стану «життєвого циклу».
Особливістю правової організації забезпечення екологічної безпеки є поєднання імперативних, пріоритетних, загальнообов'язкових і координаційних, організаційних, санкціонуючих, контролюючих та інших виконавчо-розпорядчих засад та гарантуючих можливостей значної частини положень, що випливають із сутнісного призначення категорії «забезпечення екологічної безпеки», яка вбирає в себе елементи сталості, певної завершеності, «гарантова-ності» виконання вимог, норм та нормативів екологічної безпеки, що базується, насамперед, на регулюванні відносин у цій сфері, організаційному регулюванні за допомогою системи методів рівня екологічного ризику екологічно небезпечних видів діяльності, спостереження, коригування і врахування рівнів існуючих природних загроз та інституційного забезпечення суб'єктивного права особи на екологічну безпеку на різних рівнях та у різних формах його реалізації.
Можна говорити про те, що правова організація забезпечення екологічної безпеки є центральною ланкою впровадження нормативно-правових вимог, норм і нормативів екологічної безпеки у систему відповідних правовідносин, їх безпосереднього супроводження у процесі реалізації спеціальної правосуб'єктності різних осіб та
держави (держав), певного коригування активної поведінки суб'єктів з урахуванням характеру та рівня екологічного ризику здійснюваної діяльності, джерел екологічної безпеки, реальних можливостей його технічного та організаційного регулювання до ступеня «найбільш сприйнятного» для навколишнього середовища, населення та осіб, зайнятих у сфері такої діяльності, і застосування наданих державою повноважень щодо обмеження, призупинення та повного припинення нескоригованої екологічно небезпечної діяльності, яка порушує конституційне право особи і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Тож не випадковим є прагнення окремих інституційних ланок штучно або нормативно-правовим способом уникнути реалізації повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки та перейти в режим не зовсім визначеного механізму «регулювання екологічної безпеки», а відтак — уникнути реальної правової відповідальності за стан екологічної безпеки в країні, регіоні та на іншому адміністративно-територіальному рівні.
Забезпечення екологічної безпеки як складової вирішення екологічних проблем у системі екологічних правовідносин найменшою мірою пов'язується з певними межами адміністративно-територіального поділу держави, оскільки має наскрізну, необмежену сферу дії із виходом на транснаціональний рівень, а тому потребує вдосконалення наявних правових зв'язків на національному і транскордонному рівнях. Це, в свою чергу, зумовлює перегляд існуючої системи організаційного, організаційно-структурного та правового забезпечення екологічної безпеки, пристосованої до централізованої інституційної ієрархії у межах держави як на рівні більшості органів загальної, так і спеціальної компетенції, проте штучно пристосованої до правової організації забезпечення екологічної безпеки. Як
свідчать непоодинокі експерименти та досвід деяких європейських країн, ефективнішою та спроможною досягти мети забезпечення екологічної безпеки є побудова та запровадження такого організаційно-структурного механізму, який би будувався на регіональному, екосистемному принципах із обмеженням підпорядкованості адміністративно-територіальним органам виконавчої влади відповідно до національних та регіональних програм забезпечення екологічної безпеки.
Правовий характер організації забезпечення екологічної безпеки простежується і в тому, що наявні зв'язки між суб'єктами цієї системи і відповідних правовідносин опосередковані правовим регулюванням як з точки зору визначення особливостей їх право-суб'єктності, функціональної спрямованості, так і в процесі їх реалізації.
У регламентуванні організаційно-структурної ієрархії забезпечення екологічної безпеки чітко відображається поєднання норм матеріального і процесуального призначення, беручи до уваги, що форми діяльності організаційних структур різного рівня векторне орієнтовані на здійснення координуючих, організуючих, погоджувальних і виконавчо-розпорядчих функцій та застосування найбільш ефективних методів у сфері регулювання екологічно небезпечних видів діяльності шляхом надання дозволів на ввезення, перевезення, використання, захоронення, ліквідацію, знешкодження відходів, використання різних хімічних речовин, у тому числі пестицидів і агрохімікатів тощо, здійснення контролю за різними небезпечними видами діяльності, вжиття заходів превентивної еко-лого-правової відповідальності тощо.
Без перебільшення можна констатувати, особливо щодо функціонування різних видів організаційних структур у сфері екологічної безпеки, що у їх діяльності простежуються специфічні властивості правової діяльності відповідних організуючих та виконавчих суб'єктів системи екологічної безпеки. Особливо це простежується у наявності прямих і зворотних зв'язків, які встановлюються між владноуповноваженими суб'єктами та диспозитивне або зобов'язальне уповноваженими суб'єктами у сфері забезпечення екологічної безпеки. Зазначені зв'язки цих суб'єктів також здебільшого опосередковані правовим регулюванням, але переважно на рівні підзаконних актів, що визначають різні процедури щодо отримання дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, координаційних, контролюючих та виконавчо-розпорядчих функцій, що надає їм певної впорядкованості, предметності, формально-юридичної визначеності, особливо на рівні позитивно спрямованої діяльності у цій сфері.
Такий підхід не може не позначитися на ефективності функціонування організаційних структур, особливо з точки зору здійснення окремих повноважень, процедура реалізації яких визначається на підзаконному правовому рівні, що знижує регулятивну функцію підзаконно-правового регулювання, а тому продукує пошуки більш вивірених та виважених кроків щодо вдосконалення законодавчо-правової форми значної частини процесуальних правовідносин. І такий підхід стає вже традиційним з точки зору правового опосередкування цих правовідносин, які неадекватні більшості питань, пов'язаних із закріпленням матеріально-правових норм у законодавчих актах України. Отже, для правової організації забезпечення екологічної безпеки гармонізація правових засад у визначенні статусу організаційних структур та реалізації наданої правосуб'єктності є одним з першочергових завдань законотворчої діяльності.
Не менш важливо запровадити більш сувору відповідальність організаційних структур за зволікання (навмисне, активне та пасивне) реального забезпечення реалізації норм у відносинах екологічної безпеки, зокрема за незабезпечення права громадян на екологічну безпеку, недотримання вимог дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, нормативів екологічної безпеки, імперативів та пріоритетів, встановлених ^у чинному законодавстві щодо гарантування екологічної безпеки. Йдеться, зокрема, про ситуацію, за якої при відносно розвинутій правовій регламентації правовідносин у галузі екологічної безпеки, наявності досить розгалуженої системи організаційних структур координуючого, організуючого, контролюючого та виконавчо-розпорядчого призначення у цій сфері, юрисдикційної системи органів, уповноважених державою, залишаються нереалізованими можливості громадян та інших правомочних суб'єктів щодо апеляцій до них як відповідачів за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки.
Певною мірою відсутність у чинному законодавстві про екологічну безпеку прямої норми-припису щодо відповідальності організаційних структур держави у разі незабезпечення ними вимог, норм та нормативів екологічної безпеки є суттєвою перешкодою на шляху ефективного функціонування організаційно-структурної системи забезпечення екологічної безпеки.
Значною мірою це пояснюється тим, що й досі в державі не прийнято законодавчого чи підзаконного акта, в якому б містилися норми про відповідальність тих чи інших уповноважених органів держави перед громадянами України за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки у разі настання екологічної загрози внаслідок природної стихії чи техногенної аварії. Можна говорити про те, що й досі не запроваджено принципу відповідальності (в юридичному розумінні) держави перед своїми громадянами за недотримання вимог закону чи порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, у системі яких чи не провідне місце належить праву на екологічну безпеку.
Ця правова ідея могла б бути реалізованою і в законі про екологічну (природно-техногенну) безпеку, що розробляється провідними юристами та іншими фахівцями. Активна розробка та найскоріше прийняття такого законопроекту — неодмінна умова подальшого вдосконалення правовідносин у галузі екологічної безпеки та, зокрема, в частині правової організації забезпечення екологічної безпеки, піднесення на новий рівень інституційно-право-вих засад регулювання екологічно ризикованих видів діяльності, створення механізму дійових гарантій унеможливлення чи зведення до мінімуму прояву екологічного ризику та порушення права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище.
Теоретичний аналіз сучасного етапу та перспектив правової організації забезпечення екологічної безпеки дозволяє абстрагуватися від конкретних форм організаційно-структурного забезпечення у цій сфері, узагальнити чинне законодавство, простежити практику його застосування у процесі вирішення конкретних питань екологічної безпеки.
Правильність та об'єктивність викладених позицій та положень чи їх спростування нададуть можливість провести конкретний прагматичний аналіз правового регулювання створення і функціонування організаційно-правових структур із забезпечення екологічної безпеки у сучасний період в Україні.
За чинним законодавством організаційні структури із забезпечення екологічної безпеки функціонують на рівні органів законодавчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування та спеціально уповноважених юрисдикційних правових структур.
Відповідно до Концепції (основ державної політики) національної безпеки, схваленої постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р. з метою формування збалансованої державної політики та ефективного проведення комплексу узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів у екологічній та інших сферах, створюється система забезпечення національної безпеки України, тобто організована державою сукупність суб'єктів: державних органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та зобов'язаннями щодо захисту національних інтересів, які здійснюють узгоджену діяльність у межах законодавства України.
До таких суб'єктів, за цією Концепцією, належать Верховна Рада України, український народ як колективний суб'єкт, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, Національний банк України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень, спеціалізовані військові формування, утворені відповідно до Конституції України (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство внутрішніх справ України тощо).
Аналіз чинного законодавства України та вивчення практики організації системи забезпечення екологічної безпеки дозволяє з наукових позицій виділити основні групи органів держави, форми їх правової організації та повноваження у галузі забезпечення екологічної безпеки:
1. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері екологічної безпеки.
2. Органи спеціальної компетенції та
їх повноваження у цій сфері.
3. Органи єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації.
§ 2. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері забезпечення екологічної безпеки
Конституція України (ст. 92) передбачає, що виключно законами визначаються, зокрема, питання екологічної безпеки, запроваджується режим зон надзвичайної екологічної ситуації. Правомірно, що до повноважень вищого законодавчого органу України — Верховної Ради — належить законодавче регулювання
вище-наведених відносин, а також затвердження протягом двох днів з часу звернення Президента України його указу про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 31 ст. 85).
На підставі Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» Верховна Рада України визначає повноваження рад, порядок організації і діяльності органів управління у цій сфері, встановлює статус потерпілих громадян внаслідок дії надзвичайних екологічних ситуацій, затверджує державні екологічні програми, що містять й розділи про екологічну безпеку та вирішує інші питання у цій сфері (ст. 13).
Центральне місце у системі правового забезпечення екологічної безпеки належить Президенту України.
На нього Конституцією України покладається забезпечення державної незалежності, національної безпеки, здійснення керівництва у сферах національної безпеки (у тому числі екологічної. — В.А.). Президент України оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням такого рішення Верховною Радою України, очолює Раду національної безпеки і оборони, яка створюється для координації питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України
визначено Законом України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України»'. Серед її функцій закон передбачає координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної, в тому числі екологічної, безпеки в мирний час, під час військового або надзвичайного стану, у разі виникнення кризових ситуацій та внесення Президентові України пропозицій щодо реалізації заходів внутрішньої і зовнішньої політики у цій сфері.
Відповідно до визначених функцій Рада національної безпеки і оборони України наділяється низкою повноважень у сфері забезпечення національної, в тому числі екологічної безпеки, які за спрямованістю, характером реалізації, організаційно-правовими і процесуальними формами діяльності можна класифікувати на такі групи:
1. Повноваження щодо визначення основних напрямів стратегії національної, в тому числі екологічної, безпеки,
які реалізуються шляхом розробки та розгляду на своїх засіданнях питань, які за Конституцією, законами України, програмними, концептуальними документами — Концепцією (основами державної політики) національної безпеки України тощо належать до сфери національної, зокрема екологічної, безпеки і оборони, та шляхом подання відповідних пропозицій Президентові України стосовно:
а) визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, екологічній та інших сферах;
б) розробки проектів державних програмних, доктринальних документів, директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил у цій сфері;
в) розробки проектів законів України, зокрема закону про Державний бюджет України, у частині статей, пов'язаних з цією сферою, указів Президента України, міжнародних договорів та інших нормативних актів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки і оборони;
г) розробки заходів політичного, економічного, екологічного, соціального та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним, зокрема екологічним, інтересам України;
д) запровадження воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення, у разі потреби, окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;
е) удосконалення системи забезпечення національної, зокрема екологічної, безпеки та організації оборони, утворення, реорганізації та ліквідації відповідних органів виконавчої влади у цій сфері;
є) виконання доручень, пов'язаних з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у цій сфері, органами виконавчої влади та науковими закладами України;
ж) матеріального, фінансового, організаційного та іншого забезпечення виконання заходів у зазначеній сфері, залучення контролюючих, інспекційних та наглядових органів системи виконавчої влади до здійснення контролю за якістю виконання прийнятих нею рішень та введених указів Президента України у цій сфері;
з) забезпечення і контролю надходження та опрацювання інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної, зокрема екологічної, безпеки України аналізу на її основі стану і тенденцій розвитку подій національної го
і світового рівня, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам.
2. Повноваження щодо здійснення нормотворчцх робіт та практики застосування нормативно-правових актів:
а) ініціювання розроблення нормативних актів та документів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки і оборони;
б) узагальнення практики застосування та виконання чинних нормативно-правових актів та документів.
3. Повноваження щодо здійснення аналітично-інформаційної діяльності:
залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів підприємств та організацій усіх форм власності.
4. Координаційно-контрольні повноваження:
а) здійснення поточного контролю за діяльністю органів виконавчої влади у цій сфері та подання Президентові відповідних висновків та пропозицій;
б) координація і контроль за переведенням Центральних і місцевих органів виконавчої влади та економіки країни в умови зокрема надзвичайного стану та за діяльністю органів місцевого самоврядування у межах наданих повноважень за цих умов-
в) координація та контроль за діяльністю органів виконавчої влади та організація захисту населення, забезпечення його життєдіяльності, охорона життя, здоров'я, конституційних Прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах надзвичайного та воєнного стану, в кризових ситуаціях, що загрожують національній, в тому числі екологічній, безпеці України.
Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. У разі дострокового припинення його повноважень відповідно до вимог Конституції України виконання цих обов'язків на період до обрання і вступу на посаду нового Президента України покладаються на прем'єр-міністра України. Персональний склад Ради національної безпеки формує Президент України.
З метою забезпечення організації роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони Президентом України призначається Секретар Ради національної безпеки і оборони та його заступники. Секретарю Ради національної безпеки і оборони підпорядкований апарат для поточного інформаційно-аналітичного та організаційного забезпечення цієї Ради, функції структура та штатний розклад якої визначаються Положенням про нього, що затверджується Президентом України.
Основною організаційною формою діяльності Ради національної безпеки і оборони є її засідання, на яких Приймаються рішення з відповідних питань не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Члени Ради національної безпеки і оборони голосують особисто без права делегування участі у її засіданні іншим особам.
Право брати участь у засіданні Ради надається Голові Верховної Ради України, а на запрошення Голови — головам комітетів Верховної Ради України, народним депутатам, керівникам центральних органів виконавчої влади та іншим особам, які не є членами Ради національної безпеки і оборони.
Голова Ради національної безпеки і оборони України особисто головує на її засіданнях, спрямовує діяльність і здійснює загальне керівництво її роботою, затверджує перспективні та поточні плани роботи, час і порядок проведення засідань, дає доручення членам Ради, пов'язані з виконанням покладених на неї функцій, заслуховує поточну інформацію Секретаря Ради про хід виконання її рішень, а в разі необхідності виносить це питання на засідання ради, здійснює інші повноваження.
Секретар Ради національної безпеки і оборони України готує пропозиції щодо перспективного і поточного планування її діяльності, подає на розгляд Президента України проекти актів Президента України про введення в дію рішень Ради, організує роботу, пов'язану з підготовкою та проведенням її засідань та контролем за виконанням рішень Ради, координує діяльність робочих та консультативних органів Ради, виконує за дорученням Президента України представницькі функції.
Для опрацювання і комплексного вирішення проблем міжгалузевого характеру, забезпечення науково-аналітичного та прогнозного супроводження діяльності Ради за її рішенням можуть утворюватися тимчасові міжвідомчі комісії, робочі та консультативні органи, функції та повноваження яких визначаються окремими положеннями, які затверджуються Президентом України.
У справі організації забезпечення екологічної безпеки в Україні важливу роль виконує Кабінет Міністрів України та його спеціально створені спеціалізовані функціональні структури. Згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування, координацію діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.
З метою оперативного вирішення питань, пов'язаних із запобіганням надзвичайним ситуаціям та реагування на них, а також координації і контролю в цій сфері створено Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій*,
яка сьогодні діє відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р. № 174'. Головою цієї комісії за посадою є перший віце-прем'єр-міністр України, який координує діяльність центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, пов'язану з безпекою і захистом населення, реагуванням у надзвичайній ситуації природного і техногенного походження.
Положення визначає основні завдання Державної комісії, які спрямовуються на координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної зі створенням та функціонуванням національної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації, участь у формуванні і реалізації державної політики у сфері техногенно-екологічної безпеки, організацію та керівництво проведенням робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом.
Функціональна діяльність Державної комісії визначена з урахуванням умов реалізації спеціальних повноважень:
а) у звичайних умовах переважно профілактичного характеру;
б) на випадок реагування на надзвичайні ситуації.
У звичайних умовах функціонування Державна комісія забезпечує: підготовку і подання Президентові України і Кабінетові Міністрів України відповідних пропозицій щодо визначення прав і обов'язків у цій сфері центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій; координацію діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення та реалізації загальнодержавних програм забезпечення безпеки населення, його санітарно-епідеміологічного благополуччя та реагування на надзвичайні ситуації; методичне керівництво і контроль за роботою Комісій з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за їх підготовкою до дій у надзвичайних ситуаціях.
Важливим у звичайних умовах є вжиття заходів щодо проведення експертизи найважливіших проектів будівництва та реконструкції в частині забезпечення техногенно-екологічної безпеки;
участь у розгляді питань про створення або припинення діяльності державних підприємств, що використовують небезпечні склади і технології (хімічні, радіаційні тощо); сприяння розвитку гідрометеорологічних спостережень і прогнозів державної системи моніторингу навколишнього природного середовища, системи цивільного захисту населення, форм контролю за функціонуванням потенційно небезпечних об'єктів; співпраця з відповідними органами зарубіжних країн і міжнародними організаціями у межах зобов'язань України згідно з міжнародними договорами.
У період реагування на надзвичайні ситуації Державна комісія здійснює: безпосереднє керівництво ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом, вивчення обставин, що склалися, та підготовку інформації Президентові України і Кабінету Міністрів України про вжиті заходи реагування на надзвичайну ситуацію та причини її виникнення, організацію робіт та взаємодію органів центральної і місцевої виконавчої влади, громадських, міжнародних організацій для евакуації населення, надання потерпілим необхідної допомоги.
Державна комісія залучає до виконання робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій необхідні рятувальні, транспортні, будівельні, медичні та інші формування з використанням наявних матеріально-технічних, продовольчих та інших ресурсів і запасів, забезпечує взаємодію з відповідними організаціями країн, територія яких зазнала негативної дії внаслідок надзвичайної ситуації, що виникла в Україні, та визначає розмір шкоди, заподіяної суб'єктам господарської діяльності і населенню внаслідок надзвичайних ситуацій національного або регіонального масштабів.
З метою ефективної реалізації визначених функцій Державна комісія наділяється повноваженнями щодо:
а) заслуховування керівників чи представників центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань, що належать до її компетенції, і надання їм відповідних доручень;
б) одержання від центральних і місцевих органів виконавчої влади матеріалів і документів, необхідних для вирішення відповідних питань;
в) застосування без попереднього узгодження з відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади необхідних сил і засобів, призначених виконувати завдання щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них, за винятком запасів державного матеріального резерву;
г) залучення до ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у разі потреби, усіх функціональних ланок державної системи запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них;
д) розподілу матеріалів про причини виникнення і наслідки надзвичайних ситуацій та внесення пропозицій щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб, винних у виникненні надзвичайної ситуації.
Державну комісію очолює її голова, а у разі його відсутності, за його дорученням — один із заступників, які призначаються, як і загальний склад Комісії, рішенням Кабінету Міністрів України. Персональний склад Державної комісії затверджується Головою.
На нього покладається право залучати для ліквідації або запобігання виникненню надзвичайної ситуації будь-яких транспортних, рятувальних, відбудовних, медичних та інших сил і засобів;
приймати рішення у межах повноважень у цій сфері; вносити пропозиції Президенту України і прем'єр-міністрові України про заохочення або нагородження осіб, які внесли значний вклад у розробку та реалізацію заходів запобігання надзвичайним ситуаціям, ліквідацію її наслідків; делегувати свої повноваження
заступникам на період ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
Важливим робочим органом Державної комісії щодо забезпечення підготовки, скликання і проведення засідань, а також контролю за виконанням її рішень є секретаріат, роботу якого спрямовує відповідальний секретар.
Засідання Державної комісії проводяться в міру необхідності, але не менше одного разу на два місяці, на яких приймаються рішення відкритим голосуванням більшістю голосів із числа присутніх її членів і оформляються протоколом, який підписується головою та відповідальним секретарем. До роботи комісії можуть залучатися фахівці різного фаху залежно від характеру та складності вирішення питання.
Для оперативного вирішення питань екологічної безпеки в Кабінеті Міністрів України створено відділ з питань техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування.
Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій створено при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях. Так, у Київській міській державній адміністрації відповідні функції покладено на Управління з надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення, у Київській обласній державній адміністрації діє аналогічне за назвою управління.
У системі організаційно-правового забезпечення чільне місце відводиться обласним та районним радам як повноважним представникам органів місцевого самоврядування.
Згідно із Законом України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування»' обласні ради на своїх засіданнях мають право приймати у межах, визначених законами, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, а обласні та районні ради виключно на їх пленарних засіданнях затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідно області, чи району та цільові екологічні програми, заслуховують звіти про їх виконання, приймають за пропозицією відповідних сільських, селищних, міських рад рішення, пов'язані зі створенням у межах законодавства зон надзвичайних ситуацій, делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження на здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, інших надзвичайних ситуацій, інформують громадськість, залучають в установленому порядку до цих робіт підприємства, установи та організації, а також населення.
Крім того, обласні ради делегують обласним державним організаціям повноваження щодо затвердження для підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів та скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів відповідно до вимог чинного законодавства.
Важлива роль у системі організаційного забезпечення екологічної безпеки належить представницьким органам місцевого самоврядування — сільським, селищним і міським радам та їх виконавчим органам.
Відповідно до вищезазначеного Закону сільські, селищні та міські ради надають згоду на розміщення на відповідній території нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає таку територію, приймають у межах, визначених законом, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
Виконавчими органами сільських, селищних та міських рад є виконавчі комітети відповідних рад, які наділяються законом власними (самоврядними) та делегованими повноваженнями у сфері екологічної безпеки. Серед останніх доцільно виділити, зокрема, розгляд і узгодження планів підприємств, установ і організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, діяльність яких може викликати негативні соціальні, демографічні та екологічні наслідки, підготовка щодо висновків і внесення пропозицій до відповідних органів.
Окремі питання у сфері забезпечення екологічної безпеки зазначені виконавчі органи реалізують у процесі здійснення інших функціональних повноважень, зокрема вирішення питань зібрання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів (власні самоврядні), прийняття рішень про скасування виданого дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення вимог екологічної безпеки (делеговані), здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форми власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів (делеговані), визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань юридичними особами незалежно від форм власності за екологічну шкоду, підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих екологічних програм та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних екологічних програм (власні самоврядні), здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ, організацій, а також населення (делеговані).
На виконавчі органи сільських, селищних, місцевих рад покладається також визначення території для складування, зберігання або розміщення виробничих, -побутових та інших відходів відповідно до чинного законодавства, координація діяльності спеціально уповноважених органів управління у сфері забезпечення екологічної безпеки, подання відповідно до законодавства одноразової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного лиха, вирішення питань про надання компенсації і пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, пільг та компенсацій за роботу у шкідливих умовах, вжиття у разі стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій необхідних заходів щодо забезпечення державного і громадського порядку, діяльності підприємств, установ, організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей (делеговані).
Органи місцевої виконавчої влади відповідно до Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»' інформують населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються до його поліпшення, організовують роботу з ліквідації наслідків екологічних аварій, залучають до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, та громадян, вживають заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями екологічного законодавства юридичними і фізичними особами, забезпечують здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, оголошують у разі стихійного лиха, аварії, катастрофи, інших надзвичайних подій зони надзвичайної ситуації, здійснюють передбачені законодавством заходи, пов'язані з врятуванням життя людей, захистом їх здоров'я і прав, сприяють розвитку міжнародного співробітництва у галузі захисту прав людини та, зокрема, екологічної безпеки.
Центральна роль у забезпеченні екологічної безпеки виконавчими органами сільських, селищних та міських рад належить відповідно сільському, селищному, міському голові, який гарантує здійснення відповідних повноважень органів місцевої виконавчої влади, дотримання вимог законодавства у цій сфері, організовує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, підписує їх рішення, виконує інші координуючі, організуючі, виконавчо-розпорядчі і контролюючі функції та несе персональну відповідальність за реалізацію наданих йому законом повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки.
§ 3. Органи спеціальної компетенції та їх повноваження в сфері екологічної безпеки
Важливу роль у забезпеченні екологічної безпеки чинне законодавство відводить центральним органам спеціальної надвідомчої компетенції в сфері екологічної безпеки. На них покладаються переважно координуючі, організаційні, контрольні та інші виконавчо-розпорядчі функції, спеціальний надвідомчий характер яких надає їм прерогативу реалізації цього напряму державної екологічної
політики.
До таких організаційно-правових структур можна віднести систему органів Міністерства екології та природних ресурсів, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і Міністерства охорони здоров'я України.
Міністерство екології та природних ресурсів утворено відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573' на базі колишніх Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Комітету з питань геології та використання надр, Комітету України з питань гідрометеорології. Державної адміністрації ядерного регулювання України, Головного управління геодезії, картографії та кадастру та Державної Комісії у справах випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив, які ліквідовано.
Повноваження Міністерства екології та природних ресурсів України в сфері екологічної безпеки визначаються відповідним Положенням, затвердженим Указом Президента України від 29 травня 2000 р. № 7242
.
Відповідно до Положення Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінекоресурсів України) є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мінекоресурсів України є головним (провідним) органом у системі центральних та інших органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів і, зокрема, екологічної, ядерної, радіаційної безпеки.
Основними завданнями Мінекоресурсів у галузі екологічної безпеки є забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, а також створення екологічних передумов для сталого розвитку України, здійснення комплексного управління та регулювання у цій сфері, здійснення державного контролю за додержанням вимог екологічного законодавства, в тому числі законодавства про екологічну безпеку.
Відповідно до покладених на нього завдань Мінекоресурсів України готує пропозиції щодо формування та реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України, складовою якої є забезпечення екологічної безпеки, організовує розроблення і реалізацію загальнодержавних програм з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, сприяє розробленню регіональних екологічних програм та координації їх виконання.
У той же час на Мінекоресурсів України покладається реалізація єдиної науково-технічної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки. Воно організовує та координує розроблення та реалізацію загальнодержавних наукових та науково-технічних програм, спрямованих на планомірне, комплексне вивчення стану навколишнього природного середовища, природних ресурсів та відповідне картографування території України, бере участь у формуванні національної системи науково-технічної інформації, виступає державним замовником науково-дослідних робіт з питань, що належать до його компетенції.
Важливим напрямком діяльності Мінекоресурсів України є координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, а також здійснення державного контролю за додержанням норм і правил у вищезазначеній сфері, в тому числі вимог екологічної безпеки, зокрема у пунктах пропуску через державний кордон України, у сфері поводження з відходами та іншої діяльності; організація та здійснення державної екологічної експертизи, проведення моніторингу навколишнього природного середовища, створення та функціонування екологічних та інших інформаційних систем;
участь у вдосконаленні системи обліку, звітності та державної політики з питань, віднесених до його повноважень.
Разом з тим Мінекоресурсів України затверджує в установленому порядку норми і правила з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, аналізує практику їх застосування, здійснює в межах своїх повноважень заходи щодо адаптації законодавства України до екологічного законодавства Європейського Союзу та імплементації в національне законодавство норм відповідних міжнародно-правових актів, стороною яких є Україна.
До повноважень Мінекоресурсів України в сфері екологічної безпеки належить діяльність спільно з відповідними органами виконавчої влади у роботі із стандартизації, сертифікації, акредитації, метрологічного забезпечення, надання в установленому законодавством порядку дозволів (ліцензій) на спеціальне використання природних ресурсів, на викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, на розміщення, транскордонне перевезення та здійснення інших операцій у сфері поводження з відходами. Воно виступає компетентним органом з питань перевезення небезпечних відходів та їх видалення.
Мінекоресурсів України також затверджує або погоджує в установленому порядку ліміти та квоти на використання чи добування природних ресурсів загальнодержавного значення, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, якщо це призводить до забруднення довкілля, на утворення та розміщення відходів; розробляє нормативні плани на розміщення відходів, на викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище; організовує проведення державних випробувань пестицидів та агрохімікатів вітчизняного та іноземного виробництва, здійснює їх державну реєстрацію та затверджує переліки пестицидів, дозволених для використання в Україні, встановлює регламенти їх застосування; здійснює акредитацію установ та організацій, які проводять державні випробування пестицидів та агрохімікатів, надає дозволи на ввезення в Україну, виробництво дослідних партій та використання незареєстрованих пестицидів і агрохімікатів для проведення державних випробувань, наукових досліджень тощо.
У системі наданих функцій Мінекоресурсів України організовує гідрометеорологічне прогнозування та забезпечення в установленому порядку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та населення інформацією про стан і прогнозовані зміни гідрометеорологічних умов, попередженнями про небезпечні та стихійні гідрометеорологічні явища, бере участь у плануванні та здійсненні заходів профілактики і реагування на надзвичайні ситуації в частині забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки.
Відповідно до наданих повноважень Мінекоресурсів України здійснює міжнародне співробітництво у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, бере участь у підготовці міжнародних договорів України у цій сфері, представляє і захищає національні інтереси України у відповідних міжнародних організаціях, координує діяльність центральних органів виконавчої влади з метою забезпечення виконання зобов'язань, що випливають з участі України в міжнародних організаціях та міжнародних договорах з питань екологічної безпеки, організовує роботу із залученням міжнародної технічної допомоги у сферу охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки.
Складовою частиною діяльності Мінекоресурсів України є забезпечення інформування органів державної влади, органів місцевого самоврядування та населення про екологічний стан території та об'єктів, у тому числі ядерних установок і прилеглих до них територій, випадків та причин екстремального забруднення довкілля; підготовка разом з іншими органами виконавчої влади та подання в установленому порядку Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища; сприяння екологічній освіті та екологічному вихованню громадян, здійснення співробітництва в зазначеній сфері з екологічними об'єднаннями громадян; затвердження положень про громадський контроль у сфері охорони довкілля, раціонального природокористування та забезпечення екологічної безпеки, реалізація інших функцій та повноважень відповідно до вимог чинного законодавства.
З метою реалізації зазначених функцій Мінекоресурсів України наділяється правами організаційно-дорадчого, координаційно-контрольного, санкціонуючого та юрисдикційного характеру.
До організаційно-дорадчих повноважень належать:
а) залучення спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) до розгляду питань у сфері забезпечення екологічної безпеки;
б) скликання в установленому порядку нарад з питань екологічної безпеки.
Координаційно-контролюючі повноваження передбачають:
а) заслуховування відповідних звітів посадових осіб центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств, установ та організацій з питань забезпечення екологічної безпеки;
б) одержання в установленому законодавством порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади, Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, від власників та органів управління пояснень, доводів, звітів про стан екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, повідомлень про аварії та їх причини; технічної та іншої документації й інформації, необхідної для ефективного виконання покладених завдань;
в) обмеження підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності на використання екологічно небезпечних об'єктів з метою перевірки додержання вимог екологічної безпеки.
Санкціонуючі повноваження включають:
а) надання керівникам підприємств, установ, організацій обов'язкових для виконання приписів щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;
б) застосування у випадках, передбачених чинним законодавством, економічних санкцій до підприємств, установ», організацій за порушення вимог екологічної безпеки;
в) передача правоохоронним органам у разі наявності підстав, передбачених чинним законодавством, матеріалів про виявлені факти злочинів.
Юрисдикційні повноваження передбачають:
а) обмеження, тимчасову заборону (зупинення) в установленому порядку діяльності підприємств, установ, організацій та об'єктів незалежно від форм власності або внесення до Кабінету Міністрів України відповідного подання про припинення екологічно небезпечної діяльності, якщо вона провадиться з порушенням норм, правил та вимог екологічної безпеки;
б) подання позовів до судових інстанцій про відшкодування шкоди і втрат, завданих порушенням законодавства у сфері екологічної безпеки;
в) розгляд справ про адміністративне карані порушення вимог, норм та правил екологічної безпеки.
Мінекоресурсів України здійснює свої повноваження безпосередньо та через спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів в Автономній Республіці Крим, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, інші його територіальні органи, інспекції, а також установи і організації, що належать до його сфери управління в галузі забезпечення екологічної безпеки.
Реалізація вищезазначених функцій та повноважень здійснюється спеціально створеними структурними підрозділами центрального апарату Мінекоресурсів України — Департаментом екологічної безпеки, у складі якого функціонують Управління екологічної експертизи та оцінки впливу на довкілля, управління відходів, управління екологічної безпеки хімічних речовин'.
У той же час Мінекоресурсів України здійснює свої повноваження через підпорядковану йому систему органів — Державну екологічну інспекцію, Державний комітет Автономної Республіки Крим по охороні навколишнього природного середовища і природних ресурсів, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державну інспекцію по охороні Азовського моря і Державну інспекцію по охороні Чорного моря, які реалізують аналогічні функції на відповідному адміністративно-територіальному та басейновому рівнях у межах наданої їм юрисдикції в сфері забезпечення екологічної безпеки.
Мінекоресурсів України під час виконання покладених на нього функцій взаємодіє з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади. Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав та міжнародними організаціями.
Мінекоресурсів України очолює міністр, якого призначає за поданням прем'єр-міністра України та припиняє його повноваження Президент України. Міністр несе персональну відповідальність перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України за здійснення покладених на Мінекоресурсів України завдань і виконання ним своїх повноважень.
Міністр екології та природних ресурсів України погоджує призначення на посаду та звільнення з посади керівника спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у цій сфері в Автономній Республіці Крим, а також призначає на посаду та звільняє в установленому порядку керівників державних управлінь екології та природних ресурсів, інших установ і організацій в областях, містах Києві та Севастополі, укладає і розриває контракти з керівниками підприємств, наукових, навчальних закладів, що належать до сфери його управління.
З метою погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Мінекоресурсів України, обговорення найважливіших напрямів його діяльності у Міністерстві утворюється колегія у складі міністра (голова колегії), заступників міністра за посадою, керівників структурних підрозділів. Члени комісії затверджуються та звільняються від обов'язків Кабінетом Міністрів України.
Для розгляду наукових рекомендацій при Мінекоресурсів України утворюється науково-технічна рада, до роботи якої залучаються провідні вчені, фахівці-практики, представники зацікавлених центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Персональний склад ради і положення про неї затверджує міністр.
Чільне місце у системі організаційно-правового і функціонального забезпечення екологічної безпеки належить Міністерству України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи*. Положення про яке затверджене Указом Президента України від 28 жовтня 1996 р. МНС є центральним органом державної виконавчої влади, що забезпечує втілення у життя державної політики щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їм та реагування на них, ліквідації їх наслідків і наслідків Чорнобильської катастрофи.
До його основних завдань слід віднести координацію діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ, організацій усіх форм власності з вирішення проблем захисту населення та території від надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків, керівництво діяльністю органів управління, штабів військової, цивільної оборони і підпорядкованих спеціалізованих формувань, а також робіт, пов'язаних з формуванням, реалізацією єдиної науково-технічної політики у сфері створення та впровадження сучасних інформаційних технологій, банків даних з проблем захисту населення, території від наслідків надзвичайних ситуацій та Чорнобильської катастрофи.
Важливими завданнями МНС є визначення основних напрямів діяльності у сфері захисту населення і території від надзвичайних ситуацій, соціального захисту населення, реабілітації забруднених територій внаслідок Чорнобильської катастрофи, розроблення і реалізація заходів щодо захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій та Чорнобильської катастрофи.
Серед основних завдань діяльності МНС можна виділити організацію і координацію здійснення всіх заходів на території зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення, вирішення питань їх фінансування, охорони громадського порядку і здоров'я персоналу, захисту наукових і економічних інтересів держави та здійснення державного нагляду і контролю техногенної безпеки, готовність до дій у надзвичайних ситуаціях, впровадження превентивних заходів щодо відвернення цих ситуацій.
Напрямки діяльності МНС у зазначеній сфері можна систематизувати за такими критеріями:
а) організаційні;
б) розпорядчі (оперативно-розпорядчі);
в) координаційні;
г) прогностичні;
д) рекомендаційні;
е) інформаційні;
є) експертно-оціночні;
ж)
наглядові та контролюючі;
з) гарантуючі;
й) установчі;
і) комунікаційні. До організаційних
повноважень МНС
можна віднести:
а) організацію розроблення і здійснення заходів цивільної оборони щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації та робіт, пов'язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи і соціальним захистом потерпілих від неї громадян;
б) здійснення заходів щодо зниження рівня опромінення та забезпечення нормальної життєдіяльності населення на територіях, забруднених внаслідок Чорнобильської катастрофи;
в) організацію надання допомоги населенню України та інших держав, яке потерпіло внаслідок надзвичайної ситуації;
г) організацію створення, підготовки і використання аварійно-рятувальних спеціалізованих формувань у проведенні першочергових робіт з локалізації та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
д) організацію робіт у галузі поводження з радіоактивними відходами, крім підприємств, установ, організацій, що належать до управління Міністерства палива та енергетики України;
е) організацію фінансового, матеріального і технічного забезпечення військ цивільної оборони, аварійно-рятувальних та інших підпорядкованих формувань;
є) організацію виконання актів законодавства.
Розпорядчі (оперативно-розпорядчі)
функції охоплюють:
а) керівництво роботами, пов'язаними з ліквідацією наслідків великих за масштабами аварій і катастроф техногенного характеру та інших надзвичайних ситуацій;
б) визначення спільно з центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями складу, місця розміщення та оснащення сил і засобів, призначених для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, утворення навчальних та реабілітаційних центрів;
в) керівництво усім комплексом робіт у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення, крім об'єктів, що належать до сфери управління Міністерства палива та енергетики України;
г) розпорядження коштами фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту населення, фінансування витрат міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на проведення робіт з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і на соціальний захист потерпілих від неї громадян;
д) здійснення у межах повноважень, визначених законодавством, функцій управління об'єктами державної власності, що належать до його сфери.
Координаційні
функції МНС передбачають:
а) координацію діяльності центральних органів виконавчої влади щодо проведення пошуку і рятування людей, аварійно-рятувальних робіт, ліквідації наслідків впливу нафтопродуктів, шкідливих хімічних та радіоактивних речовин на довкілля;
б) координацію реалізації науково-технічних зв'язків з підприємствами, установами, організаціями країн світового співтовариства із зазначених питань;
в) координацію здійснення авіаційних пошуково-рятувальних робіт іншими органами виконавчої влади, самоврядування, юридичними особами, налагодження взаємодії між ними;
г) координацію зусиль центральних і місцевих органів виконавчої влади із запобігання надзвичайним ситуаціям на їх об'єктах.
Прогностичні
функції включають:
а) розробку проектів державних програм і прогнозів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, здійснення цивільної оборони, запобігання надзвичайним ситуаціям, соціального захисту громадян, які від них постраждали;
б) прогнозування спільно із зацікавленими організаціями ймовірності виникнення надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, їх моделювання, районування території України за наявністю потенційно небезпечних виробництв, об'єктів загрози стихійного лиха, визначення показників ризику на об'єктному і територіальному рівнях.
Важливу роль відіграють і рекомендаційні
функції:
а) подання у межах своїх повноважень пропозицій до проекту Державного бюджету;
б) участь у розгляді та опрацюванні пропозицій щодо будівництва, розширення, реконструкції господарських об'єктів на забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територіях та в місцях компактного переселення громадян з цих територій;
в) подання Кабінету Міністрів України пропозицій щодо встановлення меж зон забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територій, підготовка аналітичних матеріалів про стан ліквідації її наслідків і соціального захисту постраждалих від неї громадян та пропозицій щодо надання іноземним державам інформації про результати моніторингу і наукових досліджень, пов'язаних із зазначеною катастрофою;
г) розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства у цій сфері та внесення їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України.
Складовою частиною діяльності МНС є здійснення інформаційно-реєстраційних
функцій, зокрема, оповіщення населення про загрозу і виникнення надзвичайної ситуації, забезпечення належного функціонування територіальних систем оповіщення, ведення державного реєстру аварійно-рятувальних служб.
Важливим напрямом діяльності є також експертно-оціночні
функції:
а) участь у проведенні державної експертизи містобудівної документації та проектів будівництва техногенне небезпечних об'єктів у частині додержання вимог техногенної безпеки;
б) оцінка радіаційної обстановки на забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територіях;
в) узагальнення практики застосування законодавства у цій
сфері.
Центральне місце у діяльності МНС належить наглядовим та
контролюючим
функціям:
а) контроль за виконанням програм щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, запобігання надзвичайним ситуаціям, соціального захисту потерпілих від неї громадян;
б) контроль за цільовим використанням бюджетних коштів у зазначеній сфері;
в) контроль за діяльністю центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, юридичних осіб усіх форм власності з питань соціально-економічного, правового, медичного захисту постраждалих від радіаційних аварій та катастроф громадян або тих, що брали участь у ліквідації їх наслідків та реабілітації забруднених територій від Чорнобильської катастрофи;
г) державний нагляд і контроль за виконанням вимог техногенної безпеки, заходів щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та їх
ліквідації, станом готовності сил реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру до проведення рятувальних та інших робіт у разі виникнення надзвичайної ситуації;
д) контроль за виконанням центральними і місцевими органами виконавчої влади, юридичними особами завдань щодо переселення громадян з радіоактивне забруднених територій, створення для них необхідних соціально-побутових умов у місцях компактного поселення, будівництва житла, об'єктів соціальної та виробничої інфраструктури для громадян, які проживають на радіоактивне забруднених територіях, забезпечення їх екологічно чистими продуктами харчування і промисловими товарами першої необхідності;
е) здійснення радіоекологічного моніторингу радіаційної обстановки на забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територіях;
є) контроль за виконанням спеціальних правил і вимог щодо додержання законодавства підприємствами і організаціями у зоні відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення;
ж) контроль за реалізацією законодавства у сфері техногенно-екологічної безпеки в межах і порядку, встановлених чинними нормативно-правовими актами.
Ефективній реалізації повноважень МНС мають сприяти також гарантуючі
функції:
а) забезпечення готовності сил і штабів цивільної оборони та сил з надзвичайних ситуацій до проведення аварійно-рятувальних та інших робіт;
б) забезпечення єдності концепцій господарської та природоохоронної діяльності у зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення;
в) забезпечення проведення науково-дослідних та конструкторських робіт з проблем захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій та Чорнобильської катастрофи, удосконалення існуючих і створення нових приладів контролю і визначення ступеня впливу шкідливих хімічних речовин та іонізуючого випромінювання, засобів захисту й рятувально-аварійних засобів;
г) забезпечення виконання дезактиваційних робіт у населених пунктах на територіях, забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи;
д) забезпечення розроблення, погодження або затвердження програм підготовки фахівців, посадових осіб органів управління і сил цивільної оборони до дій у надзвичайних ситуаціях, навчання населення, проведення атестації рятувальників і аварійно-рятувальних формувань;
е) забезпечення безпеки осіб, які залучаються до
роботи у районах надзвичайних ситуацій і збереження вантажів, що доставляються у райони лиха;
є) забезпечення органів управління, сил цивільної оборони, юридичних осіб, що входять до йото системи, висококваліфікованими фахівцями;
ж) забезпечення в межах своєї компетенції реалізації державної
політики щодо державної таємниці у цій сфері;
з) забезпечення запровадження в Україні єдиної системи проведення авіаційних робіт з пошуку і рятування;
й) забезпечення запобігання надзвичайним ситуаціям на водних об'єктах, ефективне реагування на них, збереження життя, здоров'я людей, матеріальних цінностей.
Поряд з вищезазначеними напрямами діяльності МНС здійснює також установчі та комунікаційні
функції, зокрема, утворює, реорганізує і ліквідує в установленому порядку підприємства, установи, організації, військові з'єднання і частини, навчальні заклади та налагоджує міжнародне співробітництво, вивчає, узагальнює та поширює зарубіжний досвід, здійснює зовнішньоекономічну діяльність, бере участь у підготовці міжнародних договорів, укладає їх.
З метою реалізації зазначених функцій МНС наділяється й відповідними правами, спрямованими на досягнення мети своєї функціональної діяльності і забезпечення дотримання вимог техно-генно-екологічної безпеки. Це, переважно, права інформаційно-довідкового, експертно-консультативного, фахово-освітнього, управлінського, репрезентативного, звітньо-перевірочного, санкціонуючого, гарантійно-правосуб'єктного та юрисдикційного спрямування.
З метою реалізації наданих повноважень МНС на виконання чинного законодавства приймає відповідні рішення, які є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами та громадянами, які підлягають державній реєстрації.
Очолює МНС міністр, якого призначає Президент України. Міністр здійснює загальне керівництво міністерством, організовує роботу його колегії, розпоряджається виділеними коштами, затверджує штатний розклад, положення про структурні підрозділи, присвоює в установленому порядку їх працівникам ранги державних службовців, репрезентує міністерство у зовнішніх відносинах та інші повноваження відповідно до функціональної діяльності міністерства.
З метою обговорення найважливіших напрямів діяльності МНС, погодженого вирішення питань у його складі утворюється колегія, до якої входять міністр, його заступники, а також керівні працівники міністерства, інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, яких затверджує і звільняє Кабінет Міністрів за поданням міністра.
Для розгляду наукових рекомендацій з найважливіших проблем МНС утворює науково-технічну раду з учених та висококваліфікованих фахівців, склад якої затверджується міністром. Також можуть утворюватися інші дорадчі та консультативні органи.
МНС є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків. Його граничну чисельність, фонд оплати працівників та структуру центрального апарату затверджує перший віце-прем'єр-міністр України.
На адміністративно-територіальному рівні відповідні повноваження поширюються на управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи обласних. Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій і відділи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, що утворюються за розпорядженням голів відповідних держадміністрацій, йому підпорядковуються і діють на підставі положень про них, що розробляються і затверджуються відповідно до Типових положень, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2000 р. № 1386'.
Вищезазначені управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та відділи з питань надзвичайних ситуацій і цивільного захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій є органами управління відповідної територіальної підсистеми з питань реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру, запобігання виникненню цих ситуацій, які утворюються з метою забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільної оборони, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, а також ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи на відповідній території.
Вони є структурними підрозділами вищезазначених держадміністрацій, очолюються начальником, який призначається на посаду та звільняється з посади головою відповідної держадміністрації за погодженням з вищезазначеними органами управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Деякі функції у сфері забезпечення екологічної безпеки реалізуються також Міністерством охорони здоров'я України*, Положення про яке затверджено Указом Президента України від 24 липня 2000 р. № 918'. Воно є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
МОЗ України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони здоров'я, санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів і виробів медичного призначення.
Зокрема, МОЗ України вивчає, аналізує і прогнозує показники стану здоров'я населення залежно від стану середовища життєдіяльності людини; бере участь у розробці заходів, спрямованих на недопущення шкідливого впливу факторів довкілля на здоров'я людини, а також у розробці та введенні в дію екологічних нормативів та норм радіаційної безпеки; погоджує в установленому законодавством порядку всі державні стандарти, технічні умови, промислові зразки, іншу нормативно-технічну документацію об'єктів, які можуть мати шкідливий вплив на здоров'я населення;
здійснює організаційно-методичне керівництво та координацію роботами державної служби медицини катастроф, організує спідьно з центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування визначення рівня доз опромінення осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; бере участь у здійсненні державного регулювання радіаційної безпеки, у складанні експертних висновків щодо визначення категорій зон радіоактивного забруднення територій, підтримує необхідний запас та асортимент лікарських засобів, іму-нобіологічних препаратів, медичної техніки, виробів медичного призначення на випадок стихійного лиха, катастроф, епідемічних захворювань та здійснює інші напрями діяльності відповідно до вимог чинного законодавства.
Викладене дає підстави для висновку, що сьогодні існують реальні інституційно-правові засади для забезпечення екологічної безпеки на рівні центральних та місцевих органів виконавчої влади, спеціально уповноважених упереджувати настання екологічного ризику, здійснювати його оцінку та проведення комплексу заходів щодо ліквідації негативних наслідків у разі виникнення екологічної небезпеки внаслідок дії факторів природного або техногенного походження.
Аналіз напрямків функціональної діяльності цих органів вказує на доцільність встановлення більш чіткої відповідальності Мінекоресурсів України, МНС України та МОЗ України у разі порушення права громадян на екологічну безпеку, особливо надзвичайними ситуаціями природного характеру, тобто, встановити їх персоніфіковану відповідальність за забезпечення дотримання конституційного суб'єктивного права громадян на екологічну безпеку та гарантування дотримання умов національної екологічної безпеки.
Оскільки зазначені органи реалізують спеціальні повноваження в галузі екологічної безпеки, делеговані їм державою, законодавче закріплення персоніфікованої відповідальності у межах регламентованої компетенції створить правові засади і гарантії правового забезпечення вимог екологічної безпеки в Україні.
§ 4. Правова організація єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації
З урахуванням практики виникнення екологічної небезпеки, джерел поширення природних та техногенних надзвичайних ситуацій в Україні передбачається створення відповідних організаційно-правових систем та служб запобігання і реагування на аварії, катастрофи, інші надзвичайні ситуації та функціонування системи аварійно-рятувальних служб.
Така діяльність спрямовується на попередження виникнення екологічної небезпеки або реагування на наслідки її прояву, здійснення системи заходів аварійно-рятувального характеру, що засвідчує готовність держави до регулювання екологічного ризику на різних рівнях та стадіях здійснення екологічно-небезпечної діяльності і відвернення наслідків природної стихії.
Згідно із Законом України від 8 червня 2000 р. «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру»' з метою забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері захисту населення і територій України від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру запроваджується єдина державна система органів виконавчої влади з питань запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації,
яка включає територіальні і функціональні підсистеми.
Такий захист передбачається здійснювати шляхом координації діяльності постійно діючих функціональних та територіальних підсистем у межах єдиної державної системи.
Функціональні підсистеми
створюються центральними органами виконавчої влади для організації роботи, пов'язаної із запобіганням надзвичайним ситуаціям техногенного та природного походження та захистом населення і територій у разі їх виникнення.
Завдання, організація, склад сил і засобів, порядок роботи функціональних підсистем захисту населення і території визначаються положеннями про них, які затверджуються відповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого належить питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.
Територіальні підсистеми
створюються в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного походження. Правовий статус та порядок їх функціонування визначається положеннями про них, які затверджуються відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого належить питання захисту населення і території від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.
Єдина державна система з питань запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру залежно від ситуації і ступеня поширення надзвичайної ситуації за рішенням відповідно Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій в межах конкретної території може функціонувати у таких режимах:
а) режимі повсякденного функціонування;
б) режимі підвищеної готовності;
в) режимі надзвичайної ситуації.
Важливе значення у системі захисту населення і території від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру мають сили та засоби захисту, до яких входять професійні аварійно-рятувальні служби, спеціалізовані (воєнізовані) аварійно-рятувальні служби та засоби центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і господарювання, єдина державна система та добровільні рятувальні формування, які залучаються для проведення відповідних робіт.
Аварійно-рятувальні
служби
згідно із Законом України від 14 грудня 1999 р. «Про аварійно-рятувальні служби»' — це сукупність організаційно-об'єднаних органів управління, сил та засобів, призначених для вирішення завдань щодо запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та окремих їх наслідків, проведення пошукових, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.
Аварійно-рятувальна служба може бути професійною, спеціальною (воєнізованою), спеціалізованою та службою громадських організацій.
Професійна аварійно-рятувальна служба
уособлює особовий склад, який працює на постійній, а рятувальники — на професійній основі, яка передбачає їх спеціальну фізичну та психологічну підготовку.
Спеціальна (воєнізована) аварійно-рятувальна служба
— професійна служба, яка заснована на принципах єдиноначальності, централізації управління, статутної дисципліни, особистої відповідальності.
Спеціалізована аварійно-рятувальна служба —
професійна служба, яка має підготовлений і споряджений особовий склад для ліквідації окремих класів і підкласів надзвичайних ситуацій та відповідні аварійно-рятувальні засоби.
Аварійно-рятувальні служби громадських організацій
—
служби, які створені об'єднаннями та спілками об'єднань громадян для проведення аварійно-рятувальних заходів та робіт.
У той же час аварійно-рятувальні служби можуть бути державними, комунальними, об'єктовими (підприємств, установ, організацій).
Основні завдання аварійно-рятувальних служб передбачають проведення під час виникнення надзвичайних ситуацій на об'єктах, територіях аварійно-рятувальних робіт, ліквідації надзвичайних ситуацій та окремих їх наслідків, виконання робіт із запобігання виникнення та мінімізації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та захисту від них населення і територій, захист навколишнього природного середовища та локалізацію зони впливу шкідливих і небезпечних факторів, що виникають під час аварій та катастроф.
Ці завдання зумовлюють здійснення аварійно-рятувальними службами системи функцій превентивного, пошуково-рятувального, підготовчо-ліквідаційного спрямування. Так, до превентивних функцій
доцільно віднести:
а) участь у розробленні та погодженні планів реагування на надзвичайні ситуації на об'єктах і територіях, що ними обслуговуються;
б) участь у підготовці рішень з питань створення, розміщення, визначення обсягів матеріальних резервів для ліквідації надзвичайних ситуацій;
в) участь у проведенні експертизи проектних рішень щодо поліпшення захисту об'єктів і територій на випадок виникнення надзвичайних ситуацій;
г) участь у роботі комісій з прийняття в експлуатацію об'єктів, які потребують аварійно-рятувального обслуговування;
д) пропаганда у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та участь у підготовці працівників підприємств, установ, організацій і населення до дій в умовах надзвичайних ситуацій.
Функції пошуково-рятувального спостереження
передбачають:
а) пошук і рятування людей на уражених об'єктах і територіях;
б) надання у можливих випадках невідкладної, у тому числі медичної допомоги особам, які перебувають у небезпечному для життя і здоров'я стані, на місці події та під час евакуації до лікувальних закладів.
Підготовчо-ліквідаційні функції
обумовлюють:
а) забезпечення готовності своїх органів управління;
б) організацію ремонту та технічного обслуговування аварійно-рятувальних засобів, розробку та виробництво їх окремих зразків;
в) контроль за готовністю об'єктів і територій, що ними обслуговуються, до проведення робіт з ліквідації надзвичайних ситуацій;
г) ліквідацію особливо небезпечних проявів надзвичайних ситуацій в умовах екстремальних температур, задимленості, загазованості, загрози вибухів, обвалів, зсувів, затоплень, радіаційного та бактеріального зараження, інших небезпечних проявів.
Конкретизація завдань і функцій аварійно-рятувальних служб може закріплюватися в їх статутах та положеннях, які підлягають погодженню з центральним органом виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Діяльність аварійно-рятувальних служб має базуватися відповідно до принципів державної політики у цій сфері, які передбачають такі основні ідеї:
а) пріоритетність здійснення заходів щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій;
б) раціональна дислокація аварійно-рятувальних служб та їх формувань з урахуванням потенційної небезпеки об'єктів та територій;
в) постійна готовність аварійно-рятувальних служб до проведення випробувальних робіт;
г) координація діяльності та державної підтримки аварійно-рятувальних служб усіх форм власності;
д) виправданий ризик та відповідальність керівників аварійно-рятувальних служб за забезпечення безпеки під час проведення аварійно-рятувальних робіт;
е) постійне підтримання високого рівня професіоналізму рятувальників, його відповідність міжнародним стандартам;
є) добір особового складу аварійно-рятувальних служб за станом здоров'я, постійне підтримання їх необхідного фізичного та психологічного рівнів підготовки;
ж) соціальна захищеність особового складу аварійно-рятувальних служб;
з) використання позитивного світового досвіду організації діяльності аварійно-рятувальних служб і проведення відповідних робіт;
й) використання економічних методів в управлінні діяльністю аварійно-рятувальних служб;
і) єдиноначальність та централізованість керівництва
державними аварійно-рятувальними службами.
Аварійно-рятувальні служби обслуговують окремі території та підприємства, установи, організації, на яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, зокрема, металургійні, хімічні, радіаційне небезпечні, вибухово-і пожежонебезпечні та інші підприємства і організації зі шкідливими і небезпечними умовами праці, які використовують у своєму виробництві сильнодіючі отруйні речовини з видобутку і переробки твердих, рідких і газоподібних корисних копалин, експлуатують продуктопроводи або будують, експлуатують і ліквідують підземні виробки; споруди транспортних підприємств, організацій з підвищеними вимогами до рівня безпеки їх експлуатації (аеропорти, аеродроми, порти, метрополітени тощо); райони відповідальності України за організацію обслуговування повітряного руху.
Ці служби зобов'язані також обслуговувати рекреаційні зони та інші території у період масового відпочинку людей або заняття промислом та місця туристичної активності, водні об'єкти України (басейни Чорного та Азовського морів, річок Дніпро та Дунай).
Для ефективного здійснення своєї діяльності Закон визначає повноваження державних та комунальних, а також інших аварійно-рятувальних служб, які залежно від виконуваної роботи можна поділити на дві групи:
1) повноваження щодо запобігання надзвичайним ситуаціям;
2) повноваження щодо реагування на надзвичайні ситуації. Перша група
повноважень визначає можливості:
а) обстежувати з метою профілактики виникнення надзвичайних ситуацій об'єкти та території, які підлягають обслуговуванню;
б) скасовувати власні погодження планів реагування на надзвичайні ситуації або їх окремі позиції у разі невідповідності фактичному стану об'єкта чи території;
в) подавати власникам підприємств, установ та організацій, органам виконавчої влади, місцевого самоврядування пропозиції щодо поліпшення протиаварійного стану об'єктів і територій та усунення виявлених порушень вимог безпеки;
г) безоплатно і безперешкодно одержувати від підприємств, установ та організацій, органів виконавчої влади, місцевого самоврядування інформацію, необхідну для виконання покладених на
аварійно-рятувальну службу завдань.
Друга група
повноважень аварійно-рятувальних служб передбачає:
а) безперешкодний доступ на об'єкти і території з метою виконання робіт, пов'язаних з ліквідацією надзвичайних ситуацій;
б) використання на договірних засадах засобів зв'язку, транспорту та
інших матеріально-технічних ресурсів юридичних осіб для рятування людей та виконання термінових робіт або доставки у зони надзвичайних ситуацій особового складу, спеціального оснащення і вантажів;
в) вимагання від усіх осіб, які перебувають у зоні надзвичайної ситуації, додержання правил, запроваджених встановленими заходами безпеки;
г) участь у роботі комісій з розслідування причин виникнення надзвичайних ситуацій на об'єктах і територіях, що ними обслуговуються.
При цьому аварійно-рятувальні служби громадських організацій реалізують повноваження, викладені у п. «г» першої групи та п.п. «б—г» другої групи.
Законом України від 14 грудня 1999 р. «Про аварійно-рятувальні служби» передбачаються також обов'язки зазначених служб під час ліквідації надзвичайних ситуацій оперативно-тактичного та власне рятувально-ліквідаційного характеру:
а) оперативне визначення обстановки, що склалася внаслідок надзвичайних ситуацій, зони ураження об'єкта чи території і основних напрямків дій, пов'язаних з ліквідацією надзвичайної ситуації;
б) визначення небезпечних факторів;
в) створення необхідних умов для підтримання працездатності особового складу;
г) вжиття термінових заходів для пошуку і рятування людей на уражених об'єктах і територіях, надання невідкладної медичної та іншої допомоги потерпілим;
д) координація дій своїх аварійно-рятувальних формувань;
е) додержання особовим складом вимог правил безпеки під час
проведення цих робіт;
є) оперативне усунення ускладнень, що
виникають під час
ліквідації надзвичайних ситуацій;
'ж) зосередження в зоні надзвичайної ситуації необхідних сил, засобів, резервів і своєчасне введення їх у дію за призначенням;
з) ведення оперативно-технічної документації та підготовка звіту про діяльність аварійно-рятувальних служб, пов'язану з ліквідацією надзвичайних ситуацій, що є складовою частиною матеріалів з розслідування цієї події чи факту, за формою, яка встановлюється МНС України за погодженням з іншими зацікавленими центральними органами виконавчої влади.
Організаційна структура аварійно-рятувальних служб включає органи управління та їх сили, тобто аварійно-рятувальні формування і допоміжні підрозділи, що забезпечують вирішення покладених на них завдань. До органів управління діяльністю аварійно-рятувальних служб належить Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, до сфери управління яких належать аварійно-рятувальні служби, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, громадські організації, юридичні особи, що створюють такі служби.
Чинним законодавством визначаються також органи координування діяльності аварійно-рятувальних служб та уповноважених керівників з ліквідації надзвичайної ситуації. До органів координування віднесено, зокрема, Кабінет Міністрів України та МНС України.
Уповноважені керівники з ліквідації надзвичайної ситуації призначаються відповідними органами залежно від її рівня. У разі виникнення надзвичайної ситуації державного рівня
Кабінет Міністрів України призначає уповноваженим керівником першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністра чи керівника одного з центральних органів виконавчої влади або його першого заступника.
У разі виникнення надзвичайної ситуації регіонального рівня
уповноважений керівник призначається відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною. Київською і Севастопольською міськими адміністраціями в особі першого заступника, або заступника голови відповідного підпорядкування, або керівника територіального органу з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення.
У разі виникнення надзвичайної ситуації місцевого рівня
уповноваженим керівником призначається за рішенням районної державної адміністрації, виконавчого органу міської ради один із заступників керівника цього органу або керівник місцевого органу з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення.
Виникнення надзвичайної ситуації об'єктного рівня
є підставою для призначення уповноваженого керівника виконавчим органом сільської, селищної ради або керівником підприємства, установи, організації в особі одного з керівників відповідної ради або вказаних юридичних осіб згідно із затвердженим розподілом обов'язків.
Уповноважений керівник з ліквідації надзвичайної ситуації утворює відповідний робочий орган — штаб, який і підпорядковує усі аварійно-рятувальні служби та формування, які залучаються до ліквідації надзвичайної ситуації. Його розпорядження є обов'язковими для всіх суб'єктів, що беруть участь у ліквідації надзвичайної ситуації, а також громадян і організацій, які перебувають у цій зоні.
Такі рішення приймаються ним щодо проведення евакуаційних робіт, залучення до аварійно-рятувальних робіт необхідних транспортних засобів, іншого майна підприємств, установ, організацій, що знаходяться у цій зоні, формувань аварійно-рятувальних служб громадських організацій та за згодою — щодо громадян, зупинення діяльності об'єктів, розташованих у зоні, обмеження доступу людей у зону, зупинення аварійно-рятувальних робіт у разі виникнення підвищеної загрози життю рятувальників та інших осіб, які беруть участь у ліквідації надзвичайної ситуації.
Після завершення ліквідаційних робіт він подає органу, що його призначив, звіт щодо прийнятих рішень і перебігу подій під час ліквідації надзвичайної ситуації та інформує про це відповідні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.
Особливим видом аварійно-рятувальних служб є Державна служба медицини катастроф,
основним завданням якої є надання громадянам та рятувальникам в екстремальних ситуаціях (стихійне лихо, катастрофи, аварії, масові отруєння, епідемії, епізоотії, радіаційне, бактеріологічне, хімічне забруднення тощо)
безкоштовної медичної допомоги.
Державна служба медицини катастроф утворена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 343', яка діє на підставі Положення про Державну службу медицини катастроф, затвердженого цією постановою.
Служба медицини катастроф складається з медичних сил і засобів та лікувальних закладів центрального і територіального рівнів незалежно від виду діяльності та галузевої належності, визначених центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я за погодженням з центральними органами виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міноборони, МВС,
Мінтрансом, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
На державному рівні Державна служба медицини катастроф організовується в системі МОЗ України, а на територіальному -^ відповідно в системі МОЗ Автономної Республіки Крим, управлінь (відділів) охорони здоров'я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Координацію роботи Служби медицини катастроф на державному рівні здійснює Центральна координаційна комісія МОЗ України, а на територіальному — відповідно Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські територіальні координаційні комісії, які діють на підставі Положення про координаційні комісії Державної служби медицини катастроф, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 3432
.
До складу Служби медицини катастроф на державному рівні входять Український науково-практичний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф, медичні формування, лікувальні заклади, визначені МОЗ України за погодженням з МНС, Міноборони, МВС, Мінтрансом, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними. Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також створені на базі цих закладів охорони здоров'я спеціальні бригади постійної готовності.
На територіальному рівні служба медицини катастроф об'єднує територіальні центри екстреної медичної допомоги, спеціалізовані бригади постійної готовності, медичні формування, лікувальні заклади, віднесені МОЗ України до цього рівня за погодженням з МОЗ Автономної Республіки Крим, обласними. Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також створені на базі цих закладів охорони здоров'я спеціалізовані територіальні бригади постійної готовності.
Відповідно до покладених завдань ця Служба здійснює комплекс профілактичних, лікувальних та інших заходів запобігання та реагування на надзвичайні ситуації.
До заходів запобігання
можна віднести:
а) організацію і проведення комплексу санітарно-гігієнічних та протиепідемічних заходів у районах екстремальних ситуацій;
б) координацію робіт, спрямованих на забезпечення готовності органів охорони здоров'я, визначених МОЗ України лікувальних закладів, системи зв'язку та оповіщення, медичних та спеціалізованих формувань і закладів Служби, та дію в екстремальних ситуаціях;
в) забезпечення створення та раціонального використання резерву матеріально-технічних ресурсів для проведення заходів Служби на центральному та територіальному рівнях;
г) проведення підготовки медичних і немедичних працівників, на яких покладено надання медичної допомоги в екстремальних ситуаціях;
д) здійснення науково-дослідних робіт, пов'язаних з удосконаленням форм і методів організації надання медичної допомоги по-страждалим в екстремальних ситуаціях;
е) участь у міжнародному співробітництві з проблем медицини катастроф.
Заходи реагування
на надзвичайні ситуації передбачають:
а) надання постраждалим в надзвичайних (екстремальних) ситуаціях безоплатної екстреної медичної допомоги на догоспітальному та госпітальному етапах силами спеціалізованих бригад постійної готовності Служби;
б) забезпечення збереження здоров'я персоналу, який бере участь у ліквідації наслідків екстремальних ситуацій;
в) збір, аналіз, облік, надання інформації про медико-соціальні наслідки екстремальних ситуацій згідно з Тимчасовим регламентом надання інформації органами державної влади в рамках урядової інформаційно-аналітичної системи з питань надзвичайних ситуацій.
Служба медицини катастроф здійснює свою діяльність за планами медико-санітарного забезпечення населення у разі виникнення екстремальних ситуацій. На державному рівні такий план розробляється МОЗ України, розглядається Центральною координаційною комісією і затверджується Кабінетом Міністрів України, а на територіальному — плани затверджуються відповідно МОЗ Автономної Республіки Крим, управліннями (відділами) охорони здоров'я обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, розглядаються територіальними координаційними комісіями і затверджуються вищезазначеними органами.
При цьому треба зазначити, що координаційні комісії є постійно діючими дорадчими (позаштатними) органами, утвореними з метою узгодження складу та порядку використання в екстремальних ситуаціях медичних сил і засобів, визначених МОЗ України за погодженням зі спеціалізованими органами центральної та місцевої виконавчої влади.
Для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру відповідно до чинного законодавства можуть залучатися частини та підрозділи Збройних Сил України, інших військових формувань, легалізованих в Україні, з дотриманням умов, визначених Президентом України відповідно до Конституції України та чинних законів.
Деякі підходи щодо забезпечення екологічної безпеки на організаційно-функціональному рівні було сформульовано в Концепції створення єдиної державної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації, схваленій постановою Кабінету Міністрів України від 7 липня 1995 р. № 501'. Метою створення цієї єдиної державної системи є забезпечення безпеки населення, навколишнього природного середовища, об'єктів і споруд та уникнення або зменшення на цій основі можливих економічних, соціальних та інших втрат суспільства від аварій, катастроф і інших надзвичайних ситуацій техногенного і природного походження.
Досягнення цієї мети передбачається шляхом розробки механізму регулювання техногенно-екологічної безпеки та за допомогою системних заходів, що здійснюватимуться міністерствами, відомствами. Урядом Автономної Республіки Крим, місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевих рад і спрямовуватимуться на запобігання надзвичайним ситуаціям, підвищення готовності до них та ефективне реагування у разі їх виникнення.
Концепцією визначено основні завдання єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, аналіз яких дозволяє розглядати їх як логічну систему дій та заходів:
а) розроблення перспективної політики у запобіганні і реагуванні на надзвичайні ситуації та прийняття відповідних рішень;
б) розвиток нормативної бази для забезпечення нормального рівня техногенно-екологічної безпеки та підвищення ефективності реагування на надзвичайні ситуації;
в) планування та регулювання процесів досягнення визначених показників техногенно-екологічної безпеки;
г) прогнозування і виявлення потенційних джерел виникнення надзвичайних ситуацій;
д) розроблення можливих сценаріїв розвитку подій та відповідних планів реагування на них;
е) своєчасне інформування належних органів центральної і місцевої державної виконавчої влади та виконавчих органів міських, районних у містах рад про загрозу виникнення надзвичайних ситуацій;
є) створення, підтримка і забезпечення необхідного рівня готовності
системи реагування на надзвичайні ситуації;
ж) здійснення заходів запобігання таким ситуаціям та
поліпшення їх наслідків, забезпечення ефективності дій у надзвичайних ситуаціях та організація ліквідації їх наслідків;
з) розвиток і координація міждержавних відносин з питань регулювання техногенно-екологічної безпеки;
й) мінімізація ризику виникнення надзвичайних ситуацій, особливо з транскордонним впливом;
і) узгодження з іншими державами заходів реагування і взаємодопомоги у разі виникнення надзвичайних ситуацій;
ї) приведення системи екологічної безпеки в частині запобігання і реагування на надзвичайні ситуації у відповідність з міжнародними нормами і принципами.
Реалізація вищезазначених завдань передбачається на державному, регіональному, місцевому і об'єктному рівнях у всіх сферах управління техногенно-екологічної безпеки.
Відповідно до цього встановлюється і організаційна структура єдиної системи запобігання, склад якої створюють окремо визначені органи державної виконавчої влади усіх рівнів, до компетенції яких належать питання, пов'язані з безпекою та захистом населення, запобіганням, реагуванням на надзвичайні ситуації, а також Уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі органи міських, районних у містах рад, сили та засоби цих органів, включаючи фінансові, продовольчі, медичні, матеріально-технічні, відомчі системи зв'язку, оповіщення та інформаційного забезпечення.
Єдина система запобігання та реагування на загальнодержавному рівні передбачає:
а) створення Урядового кризового центру на основі діючої постійної Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій;
б) створення Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань надзвичайних ситуацій у плані забезпечення техногенно-екологічної безпеки;
в) делегування функцій поточного управління єдиною системою запобігання спеціально уповноваженому центральному органу державної виконавчої влади;
г) визначення структурних підрозділів міністерств і відомств, які
виконують функції запобігання і реагування на надзвичайні ситуації;
д) створення системи повідомлень про
надзвичайні ситуації;
е) задіяння системи державного екологічного моніторингу потенційно небезпечних об'єктів;
є) створення системи взаємодії всіх ланок запобігання і реагування (загальнодержавного, регіонального, місцевого, об'єктного рівнів);
ж) створення системи технічної інтеграції.
Регіональний рівень системи запобігання і реагування включає:
а) діяльність регіональних кризових центрів, що створюються на основі діючих постійних комісій з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій;
б) функціонування регіональних інформаційно-аналітичних систем аналізу і прогнозу розвитку надзвичайних ситуацій;
в) діяльність Уряду Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо забезпечення функціонування всієї інфраструктури єдиної системи;
г) виконання функцій запобігання та реагування на надзвичайні ситуації обласних підрозділів відповідних міністерств і відомств;
д) діяльність спеціалізованих формувань;
е) діяльність підсистем регіонального екологічного моніторингу потенційно небезпечних об'єктів, а також повідомлень про надзвичайні ситуації;
є) взаємодію із системою загальнодержавного, місцевого та об'єктного рівнів щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації.
Місцевий рівень системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації (районний, міський) передбачає:
а) діяльність місцевих кризових центрів, що створюються на основі постійно діючих комісій з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій у технічно перевантажених районах і містах з підвищеним екологічним ризиком;
б) діяльність районних державних органів виконавчої влади, виконавчих органів міських рад щодо забезпечення всієї інфраструктури єдиної системи запобігання і реагування;
в) діяльність місцевих структурних підрозділів відповідних міністерств і відомств, що реалізують функції у цій сфері;
г) діяльність підсистем регіонального екологічного моніторингу потенційно небезпечних об'єктів та повідомлень про надзвичайні екологічні ситуації;
д) взаємодію з відповідними системами загальнодержавного, регіонального та об'єктного рівнів.
Об'єктний рівень
системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації передбачає:
а) функціонування кризових протиаварійних структур, зокрема об'єктів атомної енергетики;
б) діяльність структурних підрозділів і окремих фахівців щодо
реалізації вищезазначених функцій;
в) наявність системи вимог і регламентів з безпечної діяльності та функціонування екологічно небезпечних об'єктів;
г) задіяння підсистеми локального екологічного моніторингу потенційно небезпечних об'єктів та повідомлень про надзвичайні ситуації;
д) оцінку і регулювання екологічної безпеки об'єктів на базі впровадження автоматизованих інформаційних технологій;
е) взаємодію з іншими рівнями єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації.
З метою забезпечення ефективної діяльності єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації запроваджуються три режими її функціонування:
а) нормальної діяльності
— функціонування у типових нормальних виробничих, санітарно-гігієнічних і екологічних умовах;
б) підвищеної готовності
— функціонування системи у разі отримання прогнозу можливості погіршення виробничих, санітарно-гігієнічних, екологічних умов, що створюють загрозу виникнення надзвичайних екологічних ситуацій;
в) надзвичайного режиму —
функціонування в умовах надзвичайних екологічних ситуацій.
Рішення про запровадження відповідного режиму функціонування єдиної системи запобігання і реагування залежно від масштабу екологічної загрози приймається керівниками міністерств і відомств, Урядом Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими органами міських рад за погодженням з відповідними кризовими центрами на основі нормативного акта, що визначає основні завдання, критерії, порядок запровадження відповідного режиму функціонування і взаємодії органів державної виконавчої влади.
Водночас визначено, що Урядовий кризовий центр є організаційною структурою, яка проводить роботу, пов'язану з координацією діяльності міністерств, відомств, Уряду Автономної Республіки Крим, обласних. Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань запобігання і реагування на надзвичайні ситуації і наділення повноваженнями управління всім необхідним комплексом дій під час запровадження надзвичайного режиму.
У разі створення Урядового, регіональних і місцевих кризових центрів їм передаються повноваження відповідних Комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, які діють на основі положення, що затверджується в установленому порядку: про Урядовий кризовий центр — Кабінетом Міністрів України, регіональні і місцеві — Урядом Автономної Республіки Крим, відповідними органами державної виконавчої влади.
Важливою ланкою єдиної системи запобігання і реагування на
надзвичайні екологічні ситуації є співпраця її організаційних структур з об'єднаннями громадян, професійними спілками, релігійними організаціями та об'єднаннями спеціальних формувань. Така співпраця передбачає:
а) інформування населення про стан екологічно небезпечних об'єктів, можливий ризик виникнення надзвичайних екологічних ситуацій та відповідні дії на випадок створення загрози;
б) організацію навчання населення з питань запобігання та реагування на надзвичайні ситуації;
в) винесення на обговорення громадськості проектів розміщення екологічно небезпечних об'єктів;
г) удосконалення механізму участі громадськості у плануванні системи попереджувальних заходів щодо виникнення надзвичайних ситуацій;
д) організацію взаємодії у розробленні планів дій населення у разі виникнення цих ситуацій;
е) залучення населення та громадськості до безпосередньої участі у здійсненні державних цільових програм щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та зменшення втрат під час їх виникнення'і ліквідації;
є) надання допомоги у проведенні рятувальних та інших невідкладних робіт;
ж) організацію надання національними і міжнародними організаціями технічної, фінансової та гуманітарної допомоги населенню, яке потерпіло внаслідок надзвичайних екологічних ситуацій.
У системі попередження надзвичайних екологічних ситуацій чільне місце сьогодні відведено Національній системі сейсмічних спостережень та підвищення безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах, яка відповідно до Програми її функціонування і розвитку, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 р. № 699', є складовою частиною Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань надзвичайних ситуацій, інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та Ситуаційного центру при Президентові України.
Основною метою Програми є досягнення якісно нового рівня безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах, зменшення людських жертв, матеріальних збитків та негативних наслідків для довкілля у разі природних та техногенних землетрусів.
Національна система сейсмічних спостережень та підвищення безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах утворена постановою Кабінету Міністрів України від 11 вересня 1995 р. № 728' і діє на підставі положення про неї, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 р. № 6992
. Вона передбачає підвищення безпеки проживання населення та експлуатації виробничих фондів у сейсмонебезпечних районах країни, здійснення контролю за дотриманням вимог міжнародних договорів України про обмеження та заборону випробувань ядерної зброї, вивчення сейсмічного і геогідродедифнаційного стану території України та сумісних держав, координацію діяльності органів виконавчої влади щодо забезпечення захисту населення, об'єктів і територій від землетрусів.
Функціонування Системи спрямоване на:
а) складання прогнозів землетрусів на основі проведення сейсмічних спостережень та аналізу їх результатів;
б) інформаційне забезпечення робіт із сейсмічного районування території України, оцінки потенційної сейсмічної небезпеки, сейсмічного будівництва, здійснення фундаментальних і прикладних досліджень стосовно вирішення проблем прогнозу землетрусів;
в) організацію Центрального банку геофізичних даних і забезпечення міжрегіонального та міжнародного обміну геофізичною інформацією;
г) оперативне визначення місця, часу, параметрів землетрусів, інших геофізичних явищ та ядерних вибухів, що сталися на іноземних випробувальних полігонах;
д) оперативне забезпечення центральних і місцевих органів виконавчої влади, Уряду Автономної Республіки Крим, території яких розташовані у сейсмонебезпечних районах, інформацією про землетруси та їх можливі наслідки;
е) розроблення карт сейсмічного районування території України, нормативних актів щодо функціонування і розвитку Системи захисту населення, об'єктів і територій України від впливу землетрусів.
В основу функціонування Системи покладено діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національної академії наук та їх взаємодію на основі комплексного аналізу сейсмічних і геофізичних даних служб спостереження та охоронних мереж, спрямованих на здійснення оперативного контролю за сейсмічним станом та іншими геофізичними явищами, і забезпечення органів виконавчої влади та інших зацікавлених організацій інформацією про можливі землетруси та інші аналогічні геофізичні явища з оцінкою їх наслідків.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11 вересня 1995 р. № 728 встановлено, що до Національної системи сейсмічних спостережень і підвищення безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах входять сили і засоби сейсмічних та сейсмо-прогностичних спостережень Національної академії наук, Міністерства оборони, Державного комітету у справах містобудування і архітектури (нині — Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики), Державного комітету по геології і використанню надр. Головного управління геодезії, картографії і кадастру при Кабінеті Міністрів України, Державного комітету по гідрометеорології (нині на основі цих та інших органів центральної виконавчої влади утворено Міністерство екології та природних ресурсів України), Національного космічного агентства України.
Структурно Система включає діяльність Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Комісії прогнозу землетрусів та оцінки сейсмічної небезпеки, Національного центру даних Системи, Геофізичної служби Національної академії наук, Служби моніторингу геофізичного середовища, Служби геодезичних спостережень Мінекоресурсів України, Системи гідрометеорологічних і географічних спостережень Мінекоресурсів України, Національного космічного агентства України, Служби сейсмічних і геодинамічних охоронних мереж спостереження Міністерства палива і енергетики України, Служби інженерно-сейсмометричних спостережень Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики та міжвідомчої наукової ради «Геодинаміка і прогноз землетрусів».
Зокрема, на Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи покладено:
а) координацію робіт, пов'язаних з ліквідацією наслідків великих та масштабних аварій і катастроф техногенного характеру та інших надзвичайних ситуацій, і діяльності центральних органів виконавчої влади щодо проведення пошуку і рятування людей, аварійно-рятувальних робіт;
б) оперативне інформування Кабінету Міністрів України через Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій на основі відомостей Національного центру даних Системи про місце і час землетрусів з інтенсивністю 3 і більше балів на території України та 6 і більше балів за кордоном;
в) повідомлення населення про загрозу виникнення і виникнення надзвичайних ситуацій, забезпечення належного функціонування територіальних і зональних систем оповіщення, організацію надання допомоги населенню України та інших держав, які потерпіли внаслідок надзвичайних ситуацій;
г) проведення заходів щодо забезпечення готовності сил штатів цивільної оборони до дій за призначенням, визначення спільно з центральними органами виконавчої влади, Урядом Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями складу, місця розміщення та оснащення сил і засобів, призначених для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації;
д) участь у проведенні державної експертизи містобудівної документації та проектів будівництва техногенне небезпечних об'єктів.
Комісія прогнозу землетрусів та оцінки сейсмічної небезпеки
створює і супроводжує прогнози бази даних, надає висновки про ступінь небезпеки землетрусів, які прогнозуються, та оцінку сейсмічної ситуації на території України, проводить прогнозування землетрусів та оперативний науковий аналіз достовірності прогнозу сильних землетрусів.
Національний центр даних Системи
здійснює оперативне та методичне керівництво роботою сил і засобів спостереження і контролю Системи, приймання, редагування і накопичення геофізичних даних, які надходять від спостережувальних та охоронних мереж, обробку геофізичних даних і комплексний аналіз результатів обробки у реальному масштабі часу.
В той же час Центр забезпечує також накопичення отриманих геофізичних даних і результатів обробки, повторну комплексну обробку та інтерпретацію геофізичних даних, їх узагальнення; розвиток технічного, математичного і методичного оснащення Системи;
своєчасне подання Міністерству України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відомостей про аномальні геофізичні явища, що сталися або прогнозуються, та інформаційно-технічну взаємодію з міжнародними центрами і банками геофізичних даних.
Національне космічне агентство України*
відповідно до наданих повноважень періодично забезпечує за допомогою національних космічних засобів зйомку необхідної поверхні Землі, що використовується для ідентифікації тектонічних порушень і їх розвитку у часі, та передачу Національному центру даних Системи інформації про результати постійних спостережень; створює і забезпечує функціонування мережі передачі даних об'єктів космічної інфраструктури; надає необхідний ресурс мережі для обміну інформацією в межах Системи та з міжнародними центрами геофізичних даних; створює і здійснює постійно діючий космічний комплекс для вивчення фундаментальних законів зв'язку процесів у літосфері, іоносфері та термосфері Землі для вирішення проблеми прогнозування землетрусів.
Поряд з цим Національне космічне агентство України супроводжує Банк даних геофізичних спостережень та забезпечує його взаємодію з Національним центром Системи; забез* печує через нього Міністерство з надзвичайних ситуацій та
Геофізичну службу Національного космічного агентства України інформацією про місце і час землетрусів з інтенсивністю 3 і більше балів на території України та 6 і більше балів за кордоном; організовує і здійснює обмін геофізичною інформацією з Міжнародним центром даних Міжнародної системи моніторингу; бере участь спільно з Національним космічним агентством України у вирішенні завдань прогнозування землетрусів, у розробленні та впровадженні методичного забезпечення прогнозів землетрусів, функціонування і розвитку Системи, створення регіональних сейсмологічних мереж для забезпечення робіт щодо короткострокових прогнозів землетрусів.
Важливим напрямом його діяльності є здійснення контролю за дотриманням вимог міжнародних договорів України щодо обмеження та заборони випробовування ядерної зброї, випробовування ядерної зброї на іноземних випробувальних полігонах і проведення ядерних вибухів у мирних цілях, сейсмічною ситуацією, іншими геофізичними явищами у межах України та поза її межами, раціональною обстановкою у місцях розташування об'єктів спеціального контролю.
Міжвідомча наукова рада «Геодинаміка і прогноз землетрусів»
визначає основні напрями та завдання наукових досліджень у сейсмоактивних регіонах, координує їх виконання у галузі глибинної побудови сейсмоактивних регіонів, сейсмології, сейсмологічного районування, прогнозу землетрусів, геодинаміки, варіації геофізичних полів, розробляє методологічні основи їх здійснення та рекомендації стосовно використання результатів наукових розробок.
Геофізична служба НАН України
організовує і здійснює безперервні регіональні
та локальні сейсмічні спостереження
на території України, а також експедиційні спостереження в регіонах сейсмічної небезпеки та епіцентральні вишукування в зонах землетрусів, складає прогноз розвитку сейсмічних процесів у них; проводить регулярні високоточні геодезичні, геофізичні спостереження у сейсмоактивних регіонах для виявлення та аналізу аномальних деформацій земної кори, що передують землетрусам та їх супроводжують; веде облік сейсмічних даних, а також геофізичних даних Національного центру Системи, забезпечує прямий доступ до інформації про характер сейсмічної активності і тенденції її розвитку; видає сейсмографічні бюлетені та каталоги землетрусів, розробляє карти сейсмічного районування території України.
Важливим напрямком діяльності геофізичної служби є оперативне забезпечення через Національний центр даних Системи МНС і його регіональні центри, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади відомостей про місце, час землетрусів з інтенсивністю 3 і більше балів на території України та 6 і більше балів — за кордоном, забезпечує інформацією про очікувані наслідки землетрусів, що сталися, та можливі наслідки прогнозованих землетрусів.
Ця служба здійснює також науково-методичне забезпечення робіт щодо функціонування та розвитку Системи, в тому числі нормативними актами у сфері сейсмічного районування, проводить інструментальні спостереження, оцінку сейсмічного ризику та ідентифікацію провісників землетрусів, їх прогноз, бере участь у модернізації технічного оснащення Системи, створенні регіональних сейсмологічних мереж, прогностичних полігонів для забезпечення робіт з короткотермінових прогнозів землетрусів.
Служба моніторингу геологічного середовища
забезпечує режимні спостереження за геофізичними полями і гідрогеологічними характеристиками у свердловинах гідрогеодеформаційної мережі, здійснює комплексне геологічне картування території для детального сейсмічного районування, проводить таке районування за ступенем геодинамічної активності для перспективного прогнозування та їх господарського освоєння, визначає особливості глибинної побудови сейсмонебезпечних районів шляхом проведення комплексу геофізичних, геологічних, геохімічних та інших досліджень, бере участь в оцінці сейсмічної небезпеки.
У той же час Служба створює і веде банки гідрогеодеформаційної та геофізичної інформації, забезпечує їх взаємодію з Національним центром даних Системи, оперативно забезпечує Геофізичну службу НАН України інформацією щодо екзогеоди-намічної складової геологічного середовища для оцінки ступеня сейсмічної небезпеки у регіонах, у яких проводяться спостереження, розробляє і впроваджує методи вивчення провісників землетрусів на основі моніторингу геологічного середовища.
Служба геодезичних спостережень
забезпечує проведення геодезичних та гравіметричних спостережень на геодинамічних полігонах, поповнення Національного центру даних Системи інформацією про геодезичний стан полігонів України, бере участь спільно з НАН України у вирішенні питань прогнозування землетрусів та створення глобальних і регіональних геодинамічних полігонів.
Система гідрометеорологічних і геофізичних
спостережень здійснює приземні метеорологічні, озерні, морські, метеорологічні, авіаційні, агрометеорологічні, радіолокаційні, однометричні та інші спостереження і забезпечує гідрометеорологічною інформацією Національний центр даних Системи.
Служба інженерно-сейсмометричних спостережень
забезпечує функціонування і розвиток Системи інженерно-сейсмометричних спостережень, проводить модернізацію їх технічного оснащення, забезпечує надання інформації про сейсмостійкість будинків і споруд, створює і супроводжує банк даних цих спостережень та забезпечує його взаємодію з Національним центром даних Системи, бере участь у розробці нормативних актів з цих питань, забезпечує проведення інструментальних спостережень, оцінює сейсмічний ризик, проводить комплексне геологічне картування для створення карт сейсмічного мікрорайонування та забезпечує через Національний центр даних Системи та Геофізичну службу прогностичною інформацією про ступінь руйнування будівельних конструкцій.
Служба сейсмічних і геодинамічних охоронних мереж спостереження
організовує і забезпечує безперервні режимні спостереження за геодинамічними та сейсмічним станом в районах розташування радіаційне небезпечних об'єктів з метою оцінки реальної сейсмостійкості цих об'єктів та реагування їх на сейсмічні та інші геодинамічні впливи, створює банк даних про такі впливи на радіаційне небезпечні об'єкти і забезпечує його взаємодію з Національним центром даних Системи.
Зазначена служба розробляє рекомендації і пропозиції щодо підвищення ефективності її функціонування у складі Системи, недопущення та зменшення збитків від аварій, катастроф на енергетичних об'єктах, пов'язаних з землетрусами і катастрофічними геодинамічними явищами, а також оперативно забезпечує через Національний центр даних Системи Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Геофізичну службу НАН України інформацією про катастрофічні зміни сейсмічного та геодинамічного стану в районах розташування радіаційне небезпечних об'єктів і наслідки їх впливу на ці об'єкти.
З метою об'єднання, поширення та використання міжнародного досвіду у сфері прогнозування та експертної оцінки рівня ризику виникнення надзвичайних ситуацій, запобігання їм на потенційно небезпечних підприємствах, а також сприяння виконанню Україною зобов'язань за міжнародними договорами і угодами в галузі техногенно-екологічної безпеки постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1996 р. № 1259' схвалено Концепцію створення і діяльності Європейського центру техногенної безпеки (ТЕ8ЕС)*.
Метою створення Центру є об'єднання і концентрація зусиль та наукового потенціалу світових науково-дослідних технологічних центрів і лабораторій для розроблення технічних засобів і технологій (у тому числі конверсійних), визначення підходів щодо оцінки промислового ризику потенційно небезпечних видів діяльності та здійснення відповідних заходів запобігання і ефективного подолання наслідків надзвичайних екологічних ситуацій техногенного походження.
Створення Центру передбачає також впровадження надійного механізму залучення світового наукового потенціалу до проведення науково-технологічних досліджень на об'єктах підвищеного промислового ризику, координацію методологічної, технічної, фінансової допомоги, використання в Україні світового досвіду у вирішенні проблем техногенної безпеки, налагодження партнерських і ділових зв'язків між українськими вченими і науково-дослідними установами та провідними світовими науково-дослідними центрами і лабораторіями в цій сфері, а також створення ефективного механізму інтеграції у світове наукове співтовариство української прикладної науки в сфері техногенної безпеки.
Центр створюється шляхом укладання міжнародного установчого договору, що визначає зобов'язання сторін. Його вищим органом є Рада засновників, що проводить свою діяльність у формі засідань, періодичність проведення яких визначається Статутом Центру, який затверджується Радою засновників.
Поточне управління діяльністю Центру покладається на Раду директорів, яку очолює виконавчий директор. Склад Ради директорів та кандидатура виконавчого директора затверджуються Радою засновників.
Засновники Центру сплачують фінансові внески на спеціальний рахунок, які використовуються на цільову реалізацію його завдань. Розмір і порядок сплати внесків визначається установчим договором.
Учасниками Центру можуть бути держави, організації, установи, окремі особи, які сплачують вступні та регулярні внески до його бюджету. Вклад України може полягати у наданні приміщень, відведенні земельних ділянок, полігонів, об'єктів досліджень, створення належних умов для його функціонування, проживання та
відпочинку персоналу Центру.
Діяльність Центру спрямовується на виконання наступних завдань:
а) визначення пріоритетів розроблення законодавства у сфері техногенної безпеки і промислового ризику;
б) аналіз стану небезпечних підприємств, оцінка їх промислового ризику з використанням різноманітних методів, які застосовуються у світовій практиці;
в) створення бази даних міжнародних експертів у сфері оцінки
промислового ризику за напрямками спеціалізації;
г) систематизацію та класифікацію промислових аварій, що сталися, аналіз проблем страхування та компенсації збитків;
д) розроблення та удосконалення моделей підготовки фахівців у сфері ризикології.
Основними напрямами діяльності Центру техногенної безпеки є визначення пріоритетних проблем у сфері розроблення практичних технічних засобів, технологій, підходів для запобігання, пом'якшення і ефективного подолання наслідків надзвичайних ситуацій; проведення аналізу техногенної безпеки виробництв, об'єктів, установок, які проектуються, будуються або вже функціонують; розробка, доробка, адаптація технічних засобів і технологій для використання в небезпечних умовах; оцінка промислового ризику потенційно небезпечних видів діяльності.
Складовою частиною діяльності Центру є пошук шляхів застосування конверсійних технологій і обладнання для вирішення проблем протидії аваріям та катастрофам; випробування систем і елементів обладнання, конструкцій в штучних аварійних умовах для опрацювання рекомендацій щодо підвищення безпеки діючих об'єктів та тих, що проектуються.
Важливою сферою його діяльності є накопичення та поширення досвіду оцінки промислового ризику у тісній співпраці з відповідними світовими науково-дослідними центрами і лабораторіями, участь в міжнародних програмах підготовки спеціалістів'у зазначеній сфері.
Новаційною організаційно-правовою формою вирішення питань екологічної безпеки є структурно-функціональна діяльність Регіонального екологічного центру «РЕЦ-Київ»*, утвореного відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2000 р. № 689 на виконання Угоди між Україною та Сполученими Штатами Америки, укладеної у м. Вашингтоні 8 грудня 1999 р.
Регіональний екологічний центр відповідно до свого Статуту, затвердженого тією ж постановою Кабінету Міністрів України, є незалежною, самоврядною, неприбутковою і неполітичною установою, діяльність якої у сфері екологічних відносин має міжнародний характер, діє на правах юридичної особи. Його мета — сприяння вирішенню екологічних проблем в Україні та суміжних державах, досягнення безпечного стану довкілля, забезпечення екологічних прав громадян, підтримка розвитку в Україні та інших державах демократичного громадянського суспільства.
Діяльність РЕЦ має спрямовуватися на підтримку ініціатив, які передбачають вирішення конкретних екологічних проблем, зокрема з питань безпеки довкілля, організації, фінансування та проведення досліджень актуальних екологічних проблем, організації відкритих слухань та обговорень актуальних екологічних проблем і екологічної політики, сприяння участі громадськості у процесі підготовки рішень з питань екологічної безпеки, заходів щодо освіти, розвитку потенціалу зацікавлених юридичних і фізичних осіб.
Важливим напрямом діяльності РЕЦ є вдосконалення екологічного інформування, зокрема поширення інформації з питань екологічної безпеки та сталого розвитку, результатів наукових досліджень у цій сфері; сприяння розширенню форм доступу до існуючих національних і міжнародних баз даних; створення нових баз даних; видання відповідних бюлетенів та іншої друкованої інформації; зміцнення регіонального співробітництва на урядовому та неурядовому рівнях; надання грантів та участь з іншими аналітичними центрами у розробці грантових програм для регіональних і транскордонних: проектів; надання допомоги у справі участі України в міжнародному екологічному співробітництві та ін.
Вищим органом управління РЕЦ є Правління, члени першого складу якого визначаються на засадах консенсусу за участю представників сторін Угоди. До Правління входять представники Профільного комітету Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування та їх об'єднань, уповноважені органи сторін Угоди, які є донорами.
Правління обирає зі своїх членів Голову на один рік, але не більше ніж на 2 строки підряд. Голова репрезентує РЕЦ у відносинах з іншими органами, установами, підприємствами, організаціями в Україні та за її межами, підписує прийняті Правлінням рішення, скликає його засідання тощо. Рішення Правління приймаються більшістю від його складу за умови, що у засіданні бере участь не менше половини складу Правління.
Поточне керівництво діяльністю РЕЦ здійснює його Виконавчий директор, який призначається Правлінням на три роки з можливістю продовження його повноважень на той же термін. На нього покладається організація виконання рішень Правління, довгострокове та поточне планування діяльності, звітність, включаючи інформацію про надані гранти, що отримані на використані кошти; розроблення для затвердження Правлінням бюджету, підготовка пропозицій щодо форм та обсягів матеріального забезпечення проектів і програм, вирішення інших організаційних питань, укладання контрактів про надання грантів, розпорядження коштами та інші повноваження відповідно до законодавства і установчих документів.
Дорадчим органом Правління є Форум, який утворюється з метою сприяння у питаннях формування його політики, визначення основних напрямів діяльності, розвитку зв'язків з природоохоронною та науковою діяльністю, органами державної влади, місцевого самоврядування, іншими підприємствами, установами, організаціями, та для популяризації діяльності РЕЦ, виконання його завдань.
Форум утворюється на паритетних конкурсних засадах у складі ЗО найвідоміших діячів громадських екологічних організацій, науковців, підприємців, державних діячів з урахуванням їхніх знань, досвіду, що можуть бути використані на потреби РЕЦ та його діяльності у сфері збереження довкілля.
Форум з метою підготовки пропозицій щодо розвитку діяльності РЕЦ може утворювати відповідні комісії. Висновки та рекомендації Форуму є обов'язковими для розгляду Правлінням. Його засідання проводяться один раз на рік для обговорення річного звіту та розробки пропозицій до перспективних планів РЕЦ.
Фінансова діяльність РЕЦ здійснюється за рахунок грантів та іншої допомоги державних фондів, міжнародних організацій, добровільних пожертвувань фізичних та юридичних осіб, інших держав та міжнародних організацій, коштів державного та місцевих бюджетів, які можуть надаватися РЕЦ в установленому порядку за договорами з їх розпорядниками для виконання загальнодержавних, регіональних і місцевих екологічних програм і проектів, інших не заборонених законом джерел, які мають спрямовуватися на виконання завдань РЕЦ у сфері забезпечення екологічної безпеки.
Викладене дозволяє констатувати, що на сьогодні в Україні створені юридичні засади різноманітних організаційно-правових форм попередження настання екологічної небезпеки внаслідок дії стихійних сил природи або техногенного негативного екологічного впливу, які здатні створювати надзвичайні екологічні ситуації. Їх сукупність створює Систему запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації.
Проте, як системне утворення, правова організація попередження екологічної небезпеки потребує суттєвого нормативно-правового вдосконалення, інтеграції та комплексного підходу без розпорошення діяльності організаційних структур на виконання ними вимог забезпечення екологічної безпеки незалежно від джерела походження екологічної небезпеки та створення надзвичайних екологічних ситуацій.
Йдеться, насамперед, про доцільність уніфікації понять «екологічна небезпека», «природна небезпека», «сейсмічна небезпека», «техногенно-екологічна небезпека», «техногенна небезпека», «промислова небезпека», різноманітність найменувань яких відображає поліфонію теоретичних підходів, закладених у зміст регулювання однорідних або близьких правовідносин, точки суміжного перетину яких не визначені у чинному законодавстві, і механізм дії яких спрямований на створення безпечних умов існування людини, середовища її життєдіяльності та якісного довкілля, унеможливлення створення загрози для самого довкілля, здоров'я і життя громадян залежно від джерел походження небезпеки та правових зв'язків, в яких вони перебувають із володільцями джерел підвищеної екологічної небезпеки чи суб'єктами здійснення екологічно небезпечної діяльності.
У чинному законодавстві, переважно на рівні підзаконно-нор-мативно-правового регулювання, й досі простежується диференційований підхід щодо забезпечення екологічної безпеки стосовно створення загрози від природної стихії та окремо від дій техногенних чинників, а тому пропонуються і відповідні організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки.
Незважаючи на різноманітні організаційно-правові форми упередження екологічної загрози, наявні засоби та способи запобігання реально не забезпечують відвернення екологічної загрози як від природної стихії, так і від техногенного впливу, а тому говорити про високий рівень ефективності організаційно-правового забезпечення немає підстав. Також не вдається за допомогою наявних організаційно-правових форм унеможливити настання надзвичайних
екологічних ситуацій внаслідок природної стихії.
Певною мірою це зумовлено тим, що зазначена сфера функціональної діяльності органів держави є простим доповненням до їх правового становища, її здійснення ще не забезпечено науково, технічно, технологічно, фінансове.
Дається взнаки й та обставина, що правова організація попередження надзвичайних екологічних ситуацій перебуває на стадії свого становлення й формування, вироблення стратегії і тактики, запровадження новаційних форм та методів діяльності.
У цьому зв'язку вважаю за доцільне на законодавчому рівні визнати діяльність шодо запобігання та реагування на надзвичайні ситуації пріоритетною діяльністю органів центральної та місцевої виконавчої влади, спеціально уповноважених міністерств у цій сфері, такою, що спрямована на забезпечення національної (в тому числі екологічної) безпеки та права громадян на таку безпеку, життя та здоров'я населення.
Це, в свою чергу, має обумовити встановлення абсолютної відповідальності цих органів за зволікання в реалізації вимог законодавства та порушення відповідних суб'єктивних прав громадян України, включаючи й компенсацію відповідної шкоди (моральної та матеріальної), що заподіюється внаслідок невиконання функціональної діяльності відповідними структурами.
Глава 4
Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій та гарантії прав потерпілих громадян
Питання до теми:
1. Поняття зон надзвичайних екологічних ситуацій та його юридичне значення.
2. Підстави, порядок оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації та її правовий режим.
3. Особливості правового режиму зон, встановлених на радіоактивне забруднених територіях.
4. Правовий статус і соціальний захист громадян, які
постраждали від надзвичайних екологічних ситуацій.
§ 1. Поняття зон надзвичайних екологічних ситуацій та його юридичне значення
Згідно із Законом України від 13 липня 2000 р. «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»' зона надзвичайної екологічної си-туадії — це окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація.
Згідно зі ст. 1 зазначеного Закону надзвичайна екологічна ситуація — це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави. Під негативними змінами в навколишньому природному середовищі розуміється втрата, виснаження чи знищення окремих природних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, що обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах.
Законодавство про зону надзвичайної екологічної ситуації базується на Конституції України і складається із законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про аварійно-рятувальні служби», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та інших законів, а також прийнятих відповідно до них підзаконних нормативно-правових актів.
Визначення зон надзвичайних екологічних ситуацій міститься в законодавстві України. Так, згідно зі ст. 65 Закону України «Про
охорону навколишнього природного середовища» рішенням Верховної Ради України окремі території держави можуть оголошуватись зонами екологічної катастрофи, зонами підвищеної екологічної небезпеки чи відноситись до інших категорій зон надзвичайних екологічних ситуацій.
Зонами екологічної катастрофи
оголошуються території, де внаслідок діяльності людини чи руйнівного впливу стихійних сил природи виникли стійкі або необоротні негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що призвели до неможливості проживання на них населення і ведення господарської діяльності.
Зонами підвищеної екологічної небезпеки
оголошуються території, де внаслідок діяльності людини або руйнівного впливу стихійних сил природи в навколишньому природному середовищі на тривалий час виникли негативні зміни, що ставлять під загрозу здоров'я людини, збереження природних об'єктів і обмежують ведення господарської діяльності.
До інших категорій зон надзвичайних екологічних ситуацій прийнято, зокрема, відносити зони екологічного лиха.
Зонами екологічного лиха
оголошуються території, де в результаті господарської чи іншої діяльності відбулися глибокі необоротні негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що загрожують здоров'ю населення, стану природних екологічних систем, генетичних фондів рослинного і тваринного світу.
Зони екологічного лиха і зони надзвичайних екологічних ситуацій — явища одного порядку. І ті й інші входять до категорії екологічних катастроф', які становлять собою стрибкоподібні зміни, що виникають як раптова відповідь системи на повільні (плавні) зміни зовнішніх умов2
. У рамках теорії усталеності під екологічною катастрофою розуміється перехід з одного квазіусталеного стану до іншого.
Прийнято вважати, що зони надзвичайних екологічних ситуацій відрізняються від зон екологічного лиха за швидкістю переходу: у першому випадку зміни відбуваються швидше, у другому — повільніше; перші — переважно техногенні, а другі — мають природне або антропогенно-природне походження. Однак ці відмінності не є принциповими. Відомі зони екологічного лиха, в яких зміни відбувалися швидко і мали техногенне походження (наприклад, в результаті аварії на Чорнобильській АЕС 1986 р. — протягом кількох днів). Є також зони екологічного лиха, які формувалися протягом багатьох років і мають антропогенно-природне походження.
Однак існує думка, що з правової точки зору виділення зон надзвичайних ситуацій, окрім зон екологічного лиха, є • неправомірним'.
Крім того, існують певні труднощі в ідентифікації зон екологічного лиха в природних, з одного боку, і в міських та індустріальних системах, з іншого. На думку окремих учених, необхідно застосовувати різну термінологію при кваліфікації зон крайнього неблагополуччя в природних системах, де вони розглядаються біоцентрично, та в міських й індустріальних, де підхід до їх виділення антропоцентричний.
Визначення зон екологічного неблагополуччя в природних системах ієрархічне, ідентифікації допомагає виділення різних рівнів екологічного неблагополуччя2
.
Зона екологічного лиха
—
територія з повною втратою продуктивності відновлювальних ресурсів, необоротним порушенням екосистем, де проживання населення неможливе. Територія повністю виключається з господарського використання і вимагає докорінного поліпшення і реабілітації.
Зони екологічної кризи
—
територія з сильним (різким) зниженням продуктивності і втратою усталеності, важко зворотними порушеннями екосистеми, що загрожують здоров'ю місцевого населення і передбачають лише вибіркове їх господарське використання і планування глибокого покращання.
Зона екологічного ризику
—
територія з помітним зниженням продуктивності і усталеності екосистем, максимумом нестабільності, що веде в подальшому до спонтанної деградації екосистем, але ще з оборотним поліпшенням, що передбачають скорочення господарського використання і планування поверхового покращання.
Визначення зон екологічного неблагополуччя в міських й індустріальних системах складніше і менш розроблене. Правомірно говорити в них про зони високого і дуже високого екологічного ризику.
Зони дуже високого екологічного ризику —
населені й індустріальні системи та прилеглі до них території, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися глибокі й необоротні зміни навколишнього середовища, які викликали масове погіршення здоров'я населення, ризиковане проживання людей, падіння економічного потенціалу території, небезпечне функціонування виробництва і транспорту, що вимагають радикальних змін структури виробництва і екологічної реабілітації середовища проживання населення. Такі території за необхідності можуть бути оголошені зонами надзвичайних екологічних ситуацій.
Зона високого екологічного ризику
—
населені й індустріальні системи та прилеглі до них території, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися стійкі негативні важкозворотні зміни навколишнього середовища, що становлять загрозу здоров'ю населення, утруднюють безпечне функціонування виробництва і транспорту, вимагають суттєвого покращення структури виробництва і середовища проживання.
Зони підвищеного екологічного ризику
—
населені, індустріальні й природні системи, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися помітні негативні, але ще зворотні (оборотні) зміни навколишнього середовища, які вимагають поверхового покращання структури виробництва і середовища проживання населення, що зводиться лише до дотримання дисципліни виробництва, охорони праці і дотримання норм екологічних вимог щодо навколишнього середовища.
Критерії зон екологічного ризику, кризи і лиха.
При оцінці екологічного неблагополуччя населених й індустріальних систем в першу чергу використовують медико-біологічні критерії, такі, як погіршення здоров'я населення, збільшення дитячої смертності й смертності новонароджених, збільшення вроджених вад і різноманітних видів захворювання, перевищення в біосубстратах людини токсичних хімічних речовин тощо. Однак такі показники не завжди об'єктивні і залежать від соціально-економічних умов, етнічної структури населення, якості медичного обслуговування і медичної статистики. Тому для класифікації зон екологічного неблагополуччя міських й індустріальних систем велике значення має оцінка забруднення атмосферного повітря, питної води, грунтів, селітебних і прилеглих до них територій, які визначаються більш об'єктивними і незалежними методами.
При оцінці екологічного неблагополуччя природних систем використовуються біотичні показники найбільш чутливих компонентів екосистеми: рослинності, тваринного світу і грунтів. Це більше 60 показників з різною поширеністю, достовірністю і значущістю. Поєднання біотичних критеріїв із показниками забруднення повітряного простору, вод, виснаження ресурсів, деградації водних систем і геоекологічних порушень дозволяє проводити класифікацію зон екологічного неблагополуччя.
Зони екологічного лиха, зони високого екологічного ризику виникали в Україні, як правило, не з вини населення і не з вини природи, а в результаті варварського використання ресурсів, нерозумного планування, дефектів будівництва та ін.
Як показує досвід екологічних експертиз, регулярне спостереження за екологічною ситуацією, упорядкування господарського використання природних ресурсів, розвиток соціальне орієнтованої структури виробництва дає суттєвий екологічний ефект і призводить у зонах надзвичайних екологічних ситуацій до помітного покращення екологічного стану і до переведення зон екологічного лиха і дуже високого екологічного ризику в зони екологічної кризи і зони підвищеного екологічного ризику, а потім останніх — у зони помірного ризику.
Особливої актуальності в зв'язку з зазначеним набувають вимоги ст. 66 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», що стосуються запобігання аваріям і ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків.
При проектуванні й експлуатації господарських та інших об'єктів, діяльність яких може шкідливо вплинути на навколишнє природне середовище, розробляються і вживаються заходи щодо запобігання аваріям, а також ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків.
Державні органи з нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості, ядерній енергетиці разом із спеціально уповноваженими державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів систематично проводять перевірку стану екологічно небезпечних об'єктів та виконання заходів і вимог щодо їх безпечної експлуатації.
Перелік екологічно небезпечних об'єктів визначається Міністерством екології та природних ресурсів України.
У разі аварії, що спричинила забруднення навколишнього природного середовища, підприємства, установи, організації зобов'язані негайно приступити до ліквідації її наслідків. Одночасно посадові особи або власники підприємств, керівники установ і організацій зобов'язані повідомляти про аварії і заходи, вжиті для ліквідації їх наслідків, органам державної виконавчої влади, органам охорони здоров'я, спеціально уповноваженим державним органам управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів.
Позитивним кроком, спрямованим на вирішення проблем, виникнення яких пов'язане з надзвичайними екологічними ситуаціями, є прийняття Закону України від 8 червня 2000 р. «Про захист населення і території від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»', який містить визначення таких важливих термінів, як:
— надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру
— порушення нормальних умов життя і діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпечною подією, в тому числі епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, яке призвело (може призвести) до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяльності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат;
— зона надзвичайної ситуації
— окрема територія, де склалася надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру;
— аварія
— небезпечна подія техногенного характеру, що спричинила загибель людей або створює на об'єкті чи окремій території загрозу життю та здоров'ю людей і призводить до руйнування будівель, споруд, транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи завдає шкоди довкіллю;
— катастрофа
— велика за масштабами аварія чи інша подія, що
призводить до тяжких наслідків;
— об'єкт підвищеної небезпеки
— об'єкт, який згідно із законом
вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварій та/або надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.
Надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру класифікуються за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків.
Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на території України, визначаються такі види надзвичайних ситуацій:
— надзвичайні ситуації техногенного характеру —
транспортні аварії (катастрофи), пожежі, неспровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпечних хімічних, радіоактивних, біологічних речовин, раптове руйнування споруд та будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпечення, гідродинамічні аварії на греблях, дамбах тощо;
— надзвичайні ситуації природного характеру
—
небезпечні геологічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісноводні явища, деградація грунтів чи надр, природні пожежі, зміна стану повітряного басейну, інфекційна захворюваність людей, сільськогосподарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміна стану водних ресурсів та біосфери тощо;
— надзвичайні ситуації соціально-політичного характеру
—
пов'язані з протиправними діями терористичного і антиконсти-туційного спрямування: здійснення або реальна загроза терористичного акту (збройний напад, захоплення і затримання важливих об'єктів, ядерних установок і матеріалів, системи зв'язку та телеко-мунікацій, напад чи замах на екіпаж повітряного або морського судна), викрадення (спроба викрадення) чи знищення суден, захоплення заручників, встановлення вибухових пристроїв у громадських місцях, викрадення або захоплення зброї, виявлення застарілих боєприпасів тощо;
— надзвичайні ситуації воєнного характеру,
пов'язані з наслідками застосування зброї масового ураження або засобів ураження, під час яких виникають вторинні фактори ураження населення внаслідок зруйнування атомних і гідроелектричних станцій, складів і сховищ радіоактивних і токсичних речовин та відходів, нафтопродуктів, вибухівки, транспортних та інженерних комунікацій тощо.
За нормами Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1998 р. № 1099', у процесі визначення рівня надзвичайної ситуації послідовно розглядаються три групи факторів: територіальне поширення; розмір заподіяних (очікуваних) економічних збитків та людських втрат; класифікаційні ознаки надзвичайних ситуацій.
За територіальним поширенням, обсягами заподіяних або
очікуваних збитків, кількості людей, які загинули, за класифікаційними ознаками визначаються чотири рівні надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру — державний, регіональний, місцевий та об'єктний.
Залежно від територіального поширення та обсягів технічних і матеріальних ресурсів, що необхідні для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації:
— до державного рівня
відноситься надзвичайна ситуація, яка розвивається на території двох або більше областей (Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя) або загрожує транскордонним перенесенням, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості окремої області (Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя), але не менше одного відсотка обсягу видатків відповідного бюджету;
— до регіонального рівня
відноситься надзвичайна ситуація, що розгортається на території двох або більше адміністративних районів (міст обласного значення), Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя або загрожує перенесенням на територію суміжної області України, а також у разі, коли для її
ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості окремого району, але не менше одного відсотка від обсягу видатків відповідного бюджету;
— до місцевого рівня
відноситься надзвичайна ситуація, яка виходить за межі потенційно небезпечного об'єкта, загрожує поширенням самої ситуації або її вторинних наслідків на довкілля, сусідні населені пункти, інженерні споруди, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно небезпечного об'єкта, але не менше одного відсотка від обсягу видатків відповідного бюджету. До місцевого рівня також належать всі надзвичайні ситуації, які виникають на об'єктах житлово-комунальної сфери та інших, що не входять до затверджених переліків потенційно небезпечних об'єктів;
— до об'єктного рівня
відносяться всі надзвичайні ситуації, які
не визначаються вищезазначеними дефініціями.
У разі, коли наслідки аварії (катастрофи) можуть бути віднесені
до різних галузей або конкретних, видів надзвичайних ситуацій, ос
таточне рішення щодо її класифікації приймає комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій на тому рівні, до якого відноситься ця ситуація.
Особливості оцінки та реагування на надзвичайні ситуації воєнного характеру визначаються законодавством, окремими нормативними і відповідними оперативними та мобілізаційними планами.
Для кожного виду надзвичайних ситуацій міністерства та інші центральні органи виконавчої влади розробляють конкретні класифікаційні ознаки (фізичні, хімічні, технічні, статистичні та інші) і спеціальні ознаки, що характеризують загрозу або виникнення надзвичайної ситуації, а також три значення кожної ознаки, що визначають:
— порогове значення ознаки, перевищення якої відносить ситуацію до рангу надзвичайних і вимагає від оперативного чергового персоналу потенційно небезпечного об'єкта або диспетчерської служби населеного пункту чи адміністративного району повідомити про це (без зупинки робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, що виникла) оперативних чергових і штаби Цивільної оборони району та області для прийняття першого рішення щодо віднесення ситуації до відповідного рівня;
— порогове значення ознаки, у разі досягнення чи перевищення якої регіональні органи повинні негайно повідомити про факт надзвичайної ситуації галузеві міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, на об'єкті яких виникла ця ситуація, а також оперативного чергового Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС), терміново залучити до ліквідації надзвичайної ситуації необхідні сили та засоби, в тому числі аварійно-рятувальні формування з інших адміністративних районів (міст);
— порогове значення ознаки, у разі досягнення чи перевищення якої вимагається термінове залучення до реагування на надзвичайну ситуацію необхідних сил та засобів, матеріальних та технічних ресурсів або резервів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, на об'єктах яких виникла ця ситуація, включаючи аварійно-рятувальні формування з інших районів та підприємств, а також МНС, яке у разі потреби залучає до ліквідації надзвичайної ситуації необхідні сили та засоби військ і спеціалізованих формувань цивільної оборони, координує зусилля всіх залучених організацій, несе відповідальність за своєчасне, повне і адекватне реагування на надзвичайну ситуацію.
Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи несе відповідальність за своєчасність затвердження класифікаційних ознак і карт окремих видів надзвичайних ситуацій, узагальнення матеріалів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, видання Державного класифікатора надзвичайних ситуацій, забезпечення ним всіх міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, своєчасне його доповнення і періодичне, не рідше одного разу на два роки, коригування.
§ 2. Підстави, порядок оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації та її правовий режим
Згідно зі ст. 5 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»' підставами для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації є:
— значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством;
— виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи
інших факторів;
— негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території, які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави;
— негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;
— значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін в навколишньому природному середовищі.
Окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України.
Згідно з законодавством Кабінет Міністрів України вносить подання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання екологічної безпеки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування або за власною ініціативою.
Крім того, оголошення окремої місцевості Автономної Республіки Крим зоною надзвичайної екологічної ситуації або окремих її місцевостей може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
В Указі Президента України про оголошення окремої місцевості
зоною надзвичайної екологічної ситуації зазначаються:
— обставини, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації;
— обгрунтування необхідності оголошення окремої місцевості
зоною надзвичайної екологічної ситуації;
— межі території, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситуації;
— заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в зоні надзвичайної екологічної ситуації;
— основні заходи, що запроваджуються для подолання наслідків
надзвичайної екологічної ситуації;
— обмеження на певні види діяльності в зоні надзвичайної екологічної ситуації;
— час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації, і строк, на який ця територія оголошується такою зоною.
Указ Президента України про оголошення окремої місцевості
зоною надзвичайної екологічної ситуації негайно доводиться до відома населення через засоби масової інформації та систему
оповіщення цивільної оборони.
В межах зони надзвичайної екологічної ситуації встановлюється особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується для попередження людських і матеріальних втрат, відвернення загрози життю і здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.
Запровадження відповідного правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування завданих збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних та цільових програм громадських робіт.
Статтею 8 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» передбачено, що за наявності достатніх підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може бути введено правовий режим надзвичайного стану в порядку, встановленому Законом України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану»'.
Законодавством передбачено, що органи виконавчої влади. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України та законами України, і забезпечують додержання правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації та виконання заходів, які передбачені Законом України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та актами Президента України.
Дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України у разі усунення обставин, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, виконання заходів, яких необхідно було вжити для нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації.
Що ж стосується Автономної Республіки Крим, то припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації готуються з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.
Ї достроковим припиненням дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації.
Зміна правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації проводиться з дотриманням вимог, встановлених ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».
Зазначений Закон, зокрема ст. 10, визначає заходи, що можуть здійснюватися в зоні надзвичайної екологічної ситуації.
Запровадження правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає обов'язкове виділення коштів з державного та місцевого бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених вищезазначеним Законом. За недостатністю цих коштів Кабінет Міністрів України подає Президенту України законопроект про зміни до Державного бюджету України, який подається до Верховної Ради України для позачергового розгляду як невідкладний.
У межах видатків, передбачених місцевими бюджетами на відповідні цілі, органи місцевого самоврядування виділяють фінансові та інші матеріальні ресурси, а за необхідністю — додаткові кошти з дотриманням вимог, встановлених ст. 67 Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»'.
У разі запровадження в межах зони надзвичайної екологічної ситуації правового режиму надзвичайного стану відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» можуть вживатися, зокрема, такі заходи: встановлення особливого режиму виїзду і в'їзду; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності серед населення; примусове відчуження об'єктів права приватної власності з обов'язковим наступним повним відшкодуванням їх вартості; відселення людей з місць, небезпечних для їх проживання, з обов'язковим наданням їм жилих приміщень для постійного або тимчасового проживання; встановлення тимчасової заборони на будівництво нових і розширення діючих підприємств та об'єктів, діяльність яких не пов'язана з ліквідацією надзвичайної екологічної ситуації або із забезпеченням життєдіяльності населення, тощо.
У разі необхідності для виконання невідкладних аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт у зоні надзвичайної екологічної ситуації в установленому законом порядку можуть
залучатися на добровільній основі працездатне населення, транспортні засоби громадян за умови обов'язкового забезпечення безпеки їх праці.
Президент України у разі виникнення потреби
в терміновому виконанні в зоні надзвичайної екологічної ситуації
великих обсягів аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт
може прийняти рішення про залучення до виконання таких робіт
військових частин Збройних Сил України та інших утворених
відповідно до законодавства України військових формувань.
Одночасно з зазначеними заходами Законом України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» (ст. 12) передбачені заходи, спрямовані на екологічне оздоровлення в зоні надзвичайної екологічної ситуації. Так, рішенням про встановлення правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, з метою здійснення заходів для нормалізації екологічного стану, можуть встановлюватися обмеження на провадження певних видів діяльності шляхом встановлення тимчасової заборони на: будівництво та функціонування об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку;
застосування в господарській та іншій діяльності особливо небезпечних речовин (хімічних, радіоактивних, токсичних, вибухових, окислювальних, біологічних агентів тощо), засобів захисту рослин, сукупність властивостей яких і/або особливості їх стану можуть погіршувати екологічну ситуацію в цій зоні; функціонування санаторно-курортних закладів; провадження будь-якої іншої діяльності, що становить підвищену екологічну небезпеку, для людей, рослинного, тваринного світу та інших природних об'єктів.
Згідно зі ст. 13 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» забезпечення громадського порядку в зазначеній зоні здійснюється силами та засобами підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України.
§ 3. Особливості правового режиму зон, встановлених на радіоактивне забруднених територіях
Чорнобильська катастрофа створила на значній території України надзвичайно небезпечну для здоров'я людей і навколишнього природного середовища радіаційну ситуацію. Україну оголошено зоною екологічної катастрофи. Усунення, пом'якшення наслідків цієї катастрофи залежить від законодавчого визначення правового режиму різних за ступенем радіоактивного забруднення територій і заходів щодо його забезпечення.
Закон України від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи»' регулює питання поділу території на відповідні зони, режим 'їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково-дослідну та іншу діяльність у цих зонах. Закон закріплює і гарантує забезпечення режиму використання та охорони вказаних територій з метою зменшення впливу радіоактивного опромінення на здоров'я людини та на екологічні системи.
До територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, в межах України належать території, на яких виникло стійке забруднення навколишнього середовища радіоактивними речовинами внаслідок Чорнобильської катастрофи понад доаварійний рівень, що з урахуванням природно-кліматичної та комплексної екологічної характеристики конкретних територій може призвести до опромінення населення понад 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік, і яке потребує вжиття заходів щодо радіаційного захисту населення та інших спеціальних втручань, спрямованих на необхідність обмеження додаткового опромінення населення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення його нормальної господарської діяльності.
Залежно від ландшафтних та геохімічних особливостей грунтів, величини перевищення природного доаварійного рівня накопичення радіонуклідів у навколишньому середовищі, пов'язаних з ними ступенів можливого негативного впливу на здоров'я населення, вимог щодо здійснення радіаційного захисту населення та інших спеціальних заходів, з урахуванням загальних виробничих та соціально-побутових відносин, територія, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, поділяється на зони. Такими зонами є:
1) зона відчуження —
це територія, з якої проведено евакуацію
населення в 1986 р.;
2) зона безумовного (обов'язкового) відселення —
це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2
та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км2
та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км2
та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала в доаварійний період;
3) зона гарантованого добровільного відселення —
це територія з щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2
, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км2
, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км2
, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала в доаварійний період;
4) зона посиленого радіоекологічного контролю —
це територія з щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 1,0 до 5,0 Кі/км2
, або стронцію від 0,02 до 0,15 Кі/км2
, або плутонію від 0,005 до 0,01 Кі/км2
за умови, що розрахункова ефективна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів перевищує 0,5 мЗв (0,05 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.
Додаткові критерії забрудненості грунту радіонуклідами можуть встановлюватись Національною комісією з радіаційного захисту населення України.
Критерії, за якими проводиться розмежування категорії зон, встановлюються Національною комісією з радіаційного захисту населення України'.
Межі вищезазначених зон встановлюються та переглядаються Кабінетом Міністрів України на основі експертних висновків Національної комісії з радіаційного захисту населення України, Національної академії наук України, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Міністерства аграрної політики України, Міністерства екології та природних ресурсів України за поданням обласних рад.
Карти зазначених зон, перелік населених пунктів, віднесених до цих
зон, публікуються в центральній та місцевій пресі для загального відома і зберігаються у центральних та місцевих органах влади.
Закон України
«Про правовий режим території, що
зазнала радіоактивного, забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» містить визначення понять «радіаційне небезпечні землі» та «радіоактивне забруднених земель».
Радіаційне небезпечні
землі — це землі, на яких неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають національним та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин або які недоцільно використовувати за екологічними умовами.
До радіаційне небезпечних земель належать території, які віднесені до зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відсе-лення.
Радіоактивне забруднені землі
— це землі, які потребують вжиття заходів радіаційного захисту та інших спеціальних втручань, спрямованих на обмеження додаткового опромінення та забезпечення нормальної господарської діяльності.
До радіоактивне забруднених земель належать території, віднесені до зони гарантованого добровільного контролю.
Україна визначає правовий режим зон, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, укладає договори на проведення робіт з іншими державами, міжнародними організаціями. Всю
міжнародну господарську діяльність у зоні відчуження визначає Кабінет Міністрів України.
Координацію робіт
у зонах здійснює Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Управління зоною
відчуження, а також зоною безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів з населених пунктів, віднесених до цієї зони, та припинення в зв'язку із цим у зазначених пунктах діяльності рад здійснює спеціальний підрозділ Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи — Адміністрація зони, яка має статус юридичної особи.
Адміністрація зони організовує та координує проведення всіх заходів на територіях зони відчуження, а також зони безумовного (обов'язкового) відселення, вирішує питання їх фінансування, охорони громадського порядку, захисту наукових і економічних інтересів держави, вживає заходів зі створення безпечних умов праці та зменшення рівня опромінення персоналу, який працює на цих територіях, з метою охорони його здоров'я, забезпечує додержання норм радіаційної безпеки, порядку поводження з радіоактивними відходами, а також несе відповідальність за оперативне, повне й об'єктивне інформування населення про екологічний стан у цих
зонах.
Для більш ефективного проведення всіх заходів на території зони безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів з населених пунктів, віднесених до цієї зони, Адміністрація зони в разі необхідності може створювати свої підрозділи на місцях. Рішення Адміністрації зони є обов'язковими для виконання всіма підприємствами, установами і організаціями, розташованими або залученими до робіт у зазначених зонах незалежно від форм власності та організаційно-правових форм.
Управління зоною безумовного (обов'язкового) відселення до повного відселення жителів з населених пунктів, віднесених до цієї зони, та управління зоною гарантованого добровільного відселення здійснюється відповідними обласними радами.
Правовий режим зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення.
Землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення виводяться з господарського обороту, відмежовуються від суміжних територій і переводяться до категорії радіаційне небезпечних земель.
У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення забороняється: постійне проживання населення; здійснення діяльності з метою одержання товарної продукції без спеціального дозволу Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (МНС); перебування осіб, які не мають на це спеціального дозволу, а також залучення до роботи осіб віком до 35 років без їх згоди; вивезення за межі зон без спеціального дозволу МНС землі, глини, піску, торфу, деревини, а також заготівля і вивезення рослинних кормів, лікарських рослин, грибів, ягід та інших продуктів побічного лісокористування, за винятком зразків для наукових цілей; винесення або вивезення із зон будівельних матеріалів і конструкцій, машин і устаткування, домашніх речей тощо без спеціального дозволу МНС України і дозиметричного контролю;
ведення сільськогосподарської, лісогосподарської, виробничої та іншої діяльності, а також будівництво без спеціального дозволу МНС України; випасання худоби, порушення середовища перебування диких тварин, спортивне та промислове полювання та рибальство; перегін тварин, сплав лісу; перебування осіб, які мають медичні протипоказання для роботи в контакті з джерелами іонізуючого випромінювання або щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
В'їзд на територію зазначених зон і виїзд з них здійснюється тільки за спеціальними перепустками з обов'язковим дозиметричним контролем людей та транспортних засобів. Транзитний проїзд усіх видів транспорту здійснюється за спеціальними перепустками, що видаються Адміністрацією зони.
У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення спеціалізованими підрозділами здійснюються обов'язкові заходи щодо:
запобігання винесенню радіонуклідів з території зон і радіоактивному забрудненню навколишнього середовища; моніторингу стану природного середовища та медико-біологічного моніторингу; утримання території в належному санітарному і пожежнобезпечно-му стані; застосування методів фіксації радіонуклідів на місцевості.
Закон вимагає, щоб усі види вищезазначеної діяльності проводились з обмеженням загальної колективної дози радіоактивного опромінення, а також з обмеженням кількості залучених осіб.
У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселеним повинен бути забезпечений суворий природоохоронний режим, охорона територій, природних, історичних та етнокультурних пам'яток відповідно до чинного законодавства.
Охорону громадського порядку, протипожежну безпеку на територіях зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, контрольно-пропускний режим при в'їзді та виїзді з таких зон забезпечують спеціалізовані органи Міністерства внутрішніх справ України.
Контроль за виконанням усіх вищезазначених заходів здійснюється на території зони відчуження Адміністрацією зони, на території зони безумовного (обов'язкового) відселення — відповідними обласними радами.
Правовий режим зони гарантованого добровільного відселення.
Земельні ділянки, розташовані у зоні гарантованого добровільного відселення, належать до радіоактивне забруднених і використовуються в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
'Якщо за економічними та екологічними умовами подальше використання цих земель неможливе, вони переводяться до категорії радіаційне небезпечних.
У зоні гарантованого добровільного відселення забороняється:
будівництво нових, розширення діючих підприємств безпосередньо не пов'язаних із забезпеченням радіоекологічного, соціального захисту населення, а також умов його життя та праці; будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію; природокористування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки; внесення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального дозволу відповідних органів; залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан здоров'я.
З метою зниження ризику захворюваності населення та зменшення доз радіоактивного опромінення у зоні гарантованого добровільного відселення державою гарантується: добровільне переселення людей із зони; перепрофілювання виробництв на випуск екологічно чистої продукції; постійний дозиметричний контроль радіоактивного забруднення грунтів, води, повітря, продуктів харчування, сировини, жилих і виробничих приміщень, а також меди-ко-біологічний та радіоекологічний моніторинг; проведення суспільної щорічної медичної диспансеризації населення та забезпечення ранньої профілактики -захворювань; забезпечення населення в необхідній кількості та асортименті медичними препаратами, питною водою, чистими продуктами харчування, у тому числі такими, які мають радіопротекторні властивості, сприяють виведенню з організму радіонуклідів; у разі доцільності — дезактивація території спеціалізованими підрозділами; проведення суцільної газифікації населених пунктів і будівництво доріг з асфальтовим та бетонним покриттям; надання громадянам, які проживають у зазначеній зоні, пільг та компенсацій, передбачених Законом України в редакції від 19 грудня 1991 р. «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»' та іншими актами чинного законодавства.
Правовий режим зони посиленого радіоекологічного контролю.
Згідно зі ст. 18 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» у зоні посиленого радіоекологічного контролю забороняється: будівництво санаторіїв, піонерських таборів, баз і будинків відпочинку, а також будівництво нових підприємств, які шкідливо впливають на здоров'я населення і навколишнє середовище; будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію;
природокористування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки; внесення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального дозволу відповідних органів; залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їх здоров'я.
З метою зниження ризику захворюваності населення та зменшення доз радіоактивного опромінення у зоні посиленого радіоекологічного контролю державою гарантується: перепрофілювання виробництв на випуск екологічно чистої продукції;
постійний дозиметричний контроль радіоактивного забруднення грунтів, води, повітря, продуктів харчування, сировини, жилих і виробничих приміщень, а також медико-біологічний та радіоекологічний моніторинг; проведення суцільної щорічної медичної диспансеризації населення та забезпечення ранньої профілактики захворювань; забезпечення населення в необхідній кількості та асортименті медичними препаратами, питною водою, чистими продуктами харчування, в тому числі такими, які мають радіопротекторні властивості, сприяють виведенню з організму радіонуклідів; в разі доцільності — дезактивація території спеціалізованими підрозділами; поетапне проведення суцільної газифікації населених пунктів і будівництво доріг з асфальтовим та
бетонним покриттям; надання громадянам, які проживають у зазначеній зоні, пільг і компенсацій, передбачених Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та іншими актами чинного законодавства.
Державний контроль за додержанням правового режиму в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення, здійснюється обласними радами, їх виконавчо-розпорядчими органами, а також уповноваженими на те державними органами в порядку, встановленому законодавством України.
Органом, відповідальним за здійснення державного контролю за додержанням правового режиму зони відчуження, є Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Законом також визначаються органи, які здійснюють радіаційний контроль в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Прогнозні оцінки сумарної дози опромінення людей, а також контроль за додержанням норм радіаційної безпеки здійснюється Міністерством охорони здоров'я України.
Загальна оцінка радіаційної обстановки на території зон, що зазнали радіоактивного забруднення, радіоекологічний моніторинг території, методичне керівництво та координація робіт по визначенню радіаційної обстановки здійснюються МНС України.
Радіаційний контроль за рівнем забруднення сільськогосподарських угідь здійснюється Міністерством аграрної політики України; водних ресурсів — центральним органом виконавчої влади з питань водного господарства; підземних вод та корисних копалин — спеціальним підрозділом з питань геології та використання надр Міністерства екології та природних ресурсів України; атмосферного повітря на території населених пунктів — спеціальним підрозділом з питань гідрометеорології Міністерства екології та природних ресурсів України.
Радіаційний контроль за рівнем забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування здійснюється Міністерством аграрної політики України та Міністерством охорони здоров'я України.
Радіаційний контроль за рівнями радіоактивного забруднення залізничного, водного, авіаційного та автомобільного транспорту, їх складових частин, вирішення питань про надання дозволу на його переміщення за межі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення здійснюється міністерствами і відомствами, яким належать вказані транспортні засоби, за участю в необхідних випадках відповідних служб Міністерства внутрішніх справ України.
Радіаційний контроль за вивезенням домашніх і побутових речей, знарядь праці та будівельних матеріалів за межі радіоактивне забрудненої території, з якої передбачається відселення людей, здійснюється органами державного санітарного нагляду та штабами Цивільної оборони, а домашніх тварин — органами державного ветеринарного нагляду.
Контроль за достовірністю і об'єктивністю даних відомчих служб, що здійснюють радіаційний контроль, незалежно від їх підпорядкування покладено на Державний санітарний нагляд Міністерства охорони здоров'я України, а метрологічний контроль
— на Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України.
Відомчий радіаційний контроль за рівнем радіоактивного забруднення продукції здійснюється підприємствами, об'єднаннями і організаціями, які її виготовляють.
§ 4. Правовий статус і соціальний захист громадян, які постраждали від надзвичайних екологічних ситуацій
Законодавство України у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, зокрема від надзвичайних екологічних ситуацій, базується на Конституції України та складається із законів України: від 8 червня 2000 р. «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану», від 13 липня 2000 р. «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та інших нормативно-правових актів.
Організаційні та правові основи захисту громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України, від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру закріплені в Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру».
Згідно зі ст. 1 зазначеного Закону захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру
— це система організаційних, технічних, медико-біологічних, фінансово-економічних та інших заходів щодо запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру і ліквідації їх наслідків, що реалізуються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, відповідними силами та засобами підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і господарювання, добровільними формуваннями і спрямовані на захист населення і територій, а також матеріальних і культурних цінностей та довкілля.
Основними принципами у сфері захисту населення від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру є: пріоритетність завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров'я людей і довкілля; безумовне надання переваги раціональній та превентивній безпеці; вільний доступ населення до інформації щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; особиста відповідальність і піклування громадян про власну безпеку, неухильне дотримання ними правил поведінки та дій у надзвичайних ситуаціях техногенного та природного характеру; відповідальність у межах своїх повноважень посадових осіб за дотримання вимог законодавства; обов'язковість завчасної реалізації заходів, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру та мінімізацію їх негативних психо-соціальних наслідків; урахування економічних, природних та інших особливостей територій і ступеня реальної небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;
максимально можливе, ефективне і комплексне використання наявних сил і засобів, які призначені для запобігання надзвичайним ситуаціям техногенного та природного характеру і реагування на них.
Згідно зі ст. 5 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» громадяни України у зазначеній сфері мають право на:
— отримання інформації про надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, що виникли або можуть виникнути, та
про заходи необхідної безпеки;
— забезпечення та використання засобів колективного і індивідуального захисту, які призначені для захисту населення від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру у разі їх виникнення;
— звернення до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань захисту від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;
т- відшкодування згідно із законом шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну внаслідок надзвичайних ситуацій техногенного та
природного характеру;
— компенсацію за роботу у зонах надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;
— соціально-психологічну підтримку та медичну допомогу, в тому числі за висновками Державної служби медицини катастроф та/або лікарсько-трудової комісії, на медико-реабілітаційне відновлення у разі отримання важких фізичних та психологічних травм;
— інші права у сфері захисту населення і територій надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру відповідно до
законів України.
Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, користуються тими самими правами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи
міжнародними договорами України.
Закон України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» містить положення щодо визнання юридичних та фізичних осіб потерпілими від надзвичайної екологічної ситуації та відшкодування заподіяної їм шкоди.
Так, потерпілими від надзвичайної екологічної ситуації відповідно до закону визнаються юридичні та фізичні особи, яким заподіяно шкоду внаслідок виникнення цієї ситуації або проведення робіт з ліквідації її наслідків (ст. 14).
Особам, які постраждали від надзвичайної екологічної ситуації, відшкодовується заподіяна матеріальна шкода та надається інша необхідна допомога на умовах і в порядку, встановлених законом.
Відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайної екологічної ситуації, та громадянам, залученим до виконання заходів з ліквідації її наслідків, здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, передбачених на зазначені цілі, резервного фонду Кабінету Міністрів України, а також інших, не заборонених законом джерел.
На сьогодні в Україні законодавче чітко визначено статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Чорнобильська катастрофа торкнулася долі мільйонів людей. У багатьох регіонах, на величезних територіях виникли нові соціальні та економічні умови. Україну було оголошено зоною екологічного лиха. На порядку денному постало питання про створення надійного захисту людей від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» спрямований на
захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та на вирішення проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території.
Цей Закон визначає основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивного забруднення територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.
Державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та умов проживання і праці на забруднених територіях базується на принципах: пріоритету життя та здоров'я людей, які потерпіли від Чорнобильської катастрофи, повної відповідальності держави за створення безпечних і нешкідливих умов праці, комплексного розв'язання завдань охорони здоров'я, соціальної політики і використання забруднених територій на основі національних програм з цих питань та урахування інших напрямів економічної та соціальної політики, досягнень у галузі науки та охорони навколишнього середовища;
соціального захисту людей, повного відшкодування шкоди особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; використання економічних методів поліпшення життя шляхом проведення політики пільгового оподаткування громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, та їх об'єднань;
здійснення заходів щодо професійної переорієнтації та підвищення кваліфікації постраждалого населення; забезпечення координації діяльності державних органів, установ, організацій та об'єднань громадян, що вирішують різні проблеми соціального захисту постраждалого населення, а також співробітництва і проведення консультацій між державними органами і постраждалими (їх представниками), між усіма соціальними групами під час прийняття рішень з соціального захисту на місцевому та державному рівнях; міжнародного співробітництва в галузях охорони здоров'я, соціального захисту, охорони праці, використання світового досвіду роботи з цих питань.
Згідно зі ст. 9 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є:
1) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС — громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії та її наслідків; 2) потерпілі від Чорнобильської катастрофи — громадяни, в тому числі діти, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов'язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986—1987 рр. незалежно від кількості робочих днів, в тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 р. на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.
До потерпілих від Чорнобильської катастрофи згідно зі ст. 11 зазначеного Закону належать:
1) евакуйовані із зони відчуження (в тому числі і особи, які на момент евакуації перебували у стані внутріутробного розвитку, після досягнення ними повноліття), а також відселені із зон безумовного (обов'язкового) і гарантованого добровільного відселення;
2) особи, які постійно проживали на територіях зон безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії або прожили станом на 1 січня 1993 р. на території зони безумовного (обов'язкового) відселення не менше двох років, а на території зони гарантованого добровільного відселення — не менше трьох років та відселені або самостійно переселилися з цих територій;
3) особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються у зонах безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення за умови, що вони станом на 1 січня 1993 р. прожили або відпрацювали чи постійно навчалися в зоні безумовного (обов'язкового) відселення не
менше двох років, а в зоні гарантованого добровільного відселення — не менше трьох років;
4) особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони станом на 1 січня 1993 р. прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років;
5) особи, які працювали з моменту аварії до 1 липня 1986 р. не менше 14 календарних днів або не менше 3 місяців протягом 1986—1987 рр. за межами зони відчуження на роботах з особливо шкідливими умовами праці (за радіаційним фактором), пов'язаними з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, що виконувалися за урядовими завданнями. Перелік видів робіт і місць, де виконувалися зазначені роботи, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Крім осіб, зазначених у ч. 1 ст. 11 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», до потерпілих від Чорнобильської катастрофи належать неповнолітні діти, зазначені у ст. 27 цього Закону.
До дітей, потерпілих внаслідок Чорнобильської катастрофи, належать неповнолітні діти, які:
1) евакуйовані із зони відчуження, у тому числі
діти, які на момент евакуації знаходились у стані внутріутробного розвитку;
2) проживали на момент аварії чи прожили або
постійно навчалися після аварії не менше одного року у зоні
безумовного (обов'язкового) відселення;
3) проживали на момент аварії чи прожили або
постійно навчалися після аварії не менше 2-х років у зоні гарантованого добровільного відселення;
4) проживали на момент аварії чи прожили або
постійно навчалися після аварії не менше 3-х років у зоні посиленого радіоекологічного контролю;
5) народилися після 26 квітня 1986 р. від батька, який на час настання вагітності матері має підстави належати до категорії 1, 2 або З постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, або народжені матір'ю, яка на час настання вагітності або
під час вагітності мала підстави належати до категорії 1, 2 або 3 постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи;
6) хворі на рак щитовидної залози незалежно від дозиметричних показників, а також хворі на променеву хворобу;
7) одержали дозу опромінення щитовидної залози внаслідок Чорнобильської катастрофи, яка перевищує рівні, встановлені Міністерством охорони здоров'я України.
Після досягнення повноліття (в разі одруження або влаштування на роботу в передбачених чинним законодавством випадках до досягнення повноліття — за їх бажанням відповідно з часу одруження або влаштування на роботу) визначення статусу потерпілих від Чорнобильської катастрофи проводиться на умовах, визначених у ч. 1 ст. 11 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Законодавством України визначено порядок встановлення причинного зв'язку між захворюванням, пов'язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою (ст. 12).
Причинний зв'язок між захворюванням, пов'язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим (незалежно від наявності дозиметричних показників чи їх відсутності), якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію Міністерства охорони здоров'я України.
Важливе значення у справі соціального захисту громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, мають положення ст. 13 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Держава бере на себе відповідальність за заподіяну шкоду громадянам та зобов'язується відшкодувати її за:
1) пошкодження здоров'я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
2) втрату годувальника, якщо його смерть Пов'язана з Чорнобильською катастрофою;
3) матеріальні втрати, що їх зазнали громадяни та їх сім'ї в зв'язку із Чорнобильською катастрофою, відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та інших актів законодавства України.
На державу покладаються також зобов'язання щодо своєчасного медичного обстеження, лікування і визначення доз опромінення учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи.
Для встановлення пільг і компенсацій законодавством України визначено категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а саме:
1) інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, — категорія 1;
2) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які працювали у зоні відчуження:
— з моменту аварії до 1 липня 1986 р. — незалежно від кількості робочих днів;
— з липня 1986 р. по 31 грудня 1986 р. — не менше 5 календарних днів;
— у 1987 р. — не менше 4 календарних днів, а також потерпілі від
Чорнобильської катастрофи;
— евакуйовані у 1986 р. із зони відчуження (в тому числі особи, які
на момент евакуації перебували у стані внутріутробного розвитку, після досягнення ними повноліття);
— особи, які постійно проживали у зоні безумовного (обов'язкового) відселення з моменту аварії до прийняття постанови про відселення, — категорія 2;
3) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які
працювали:
— у зоні відчуження з липня 1986 р. по 31 грудня 1986 р. — від 1 до 5 календарних днів;
— у зоні відчуженні в 1987 р. — від 1 до 14 календарних днів;
— у зоні відчуження в 1988—1990 рр. — не менше ЗО календарних днів;
— на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві — не менше 14 календарних днів у 1986 р., а також потерпілі від Чорнобильської катастрофи (не віднесені до категорії 2), які:
— постійно проживали на територіях зон безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії або які станом на 1 січня 1993 р. прожили у зоні безумовного (обов'язкового) відселення не менше двох років, а на території зони гарантованого добровільного відселення — не менше трьох років та відселені або самостійно переселилися з цих територій;
содержание ..
271
272
273 ..
|