содержание   ..  245  246  247   ..

Учебная книга: Виконавча влада і адміністративне право Авер`янов НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО ВИКОНАВЧА ВЛАДА І АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО За загальною редакцією В.Б. АВЕР'ЯНОВА Серія наукових видань "Адміністративно-правова реформа в Україні": Державне управління: теорія і практика. - К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. -К.,1999. Виконавча влада і адміністративне право. - К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002 УДК 342.9 ББК X 621 В65 Рекомендовано до друку Вченою радою Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України 4 липня 2002 р. (протокол № 7) B6S Виконавча влада і адміністративне право /За заг. ред. В.Б. Авер'яно- • ва. — К.: Видавничий Дім "Ін-Юре", 2002. — 668 с. У книзі, яка. є черговою публікацією в серії наукових видань "Адмі-ністративно-правова реформа в Україні", висвітлюються науково-теоретичні засади і актуальні проблеми функціонування виконавчої влади та її правового регулювання в Україні. Перевалене місце відведено розгляду ключових інститутів виконавчої влади і адміністративного права, що вимагають першочергової уваги в ході проведення в Україні адміністративної реформи. Завдяки систематизованому викладу теоретико-методологічних і науко-во-прикладних знань у галузях державного управління і адміністративного права монографія розрахована не тільки на науковців і фахівців державного апарату, а й буде корисною для викидачів, аспірантів і студентів вищих закладів освіти, а також широкого кола читачів, що цікавляться проблематикою адміністративної реформи. ISBN 8088-15-6 Рецензенти: А, О. Селіванов, доктор юридичних наук, професор В.І. Семчик, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України Видання здійснено за підтримки КИЇВСЬКОГО РЕГІОНАЛЬНОГО ЦЕНТРУ АКАДЕМІЇ ПРАВОВИХ НАУК УКРАЇНИ ЦЕНТРУ ПОЛІТИКО-ПРАВОВИХ РЕФОРМ та за сприянням КИЇВСЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ ПРАВА © Автори, 2002 © "Юрнаукацентр , 2W2 ISBN 8088-15-6 ЗМІСТ ПЕРЕДМОВА........................................................................... 9 Частина перша ВИКОНАВЧА ВЛАДА: ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ Розділ І. Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади............................................................................................... 17 Глава 1. Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження.......................................................... 17 Глава 2. Основні види органів виконавчої влади в Україні... 24 Глава 3. Президент України і виконавча влада...................... 36 Глава 4. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади.......................................... 44 Розділ II . Адміністративне право — провідна галузь правового регулювання виконавчої влади.............................. 60 Глава 1. Доктринальні засади сучасного розвитку і реформування українського адміністративного права....... 60 Глава 2. Засадниче значення Конституції України Іцодо адміністративного права....................................................... 73 Глава 3. Сутнісні ознаки адміністративного права ж галузі публічного права.................................................................... 76 Глава 4. Нормативний масив адміністративного права: загальні риси........................................................................... 83 Глава 5. Адміністративні договорі як особлива форма регулювання управлінських відносин................................. 94 Глава 6. Адміністративно-правові режими: їх призначення, зміст і види.............................................................................. 103 4 ЗМІСТ Розділ III . Політико-правові засади організації виконавчої влади в зарубіжних країнах........................................................ 115 Глава 1. Організація виконавчої влади за умов парламентського правління................................................... 115 Глава 2. Організація виконавчої влади за умов президентської республіки.................................................... 125 Глава 3. Організація виконавчої влади за умов змішаної республіканської форми державного правління................. 132 Частина друга ЛЮДИНА І ВИКОНАВЧА ВЛАДА: СТАНОВЛЕННЯ НОВОГО ТИПУ ВЗАЄМОВІДНОСИН Розділ IV . Права громадян та їх забезпечення у сфері виконавчої влади.......................................................................... 147 Глава 1. Спрямованість на забезпечення прав громадян - демократична сутність виконавчої влади............................ 147 Глава 2. Зміст адшністративно-правового статусу громадян України..................................................................................... 155 Глава 3. Основні напрямки реалізація прав громадян у сфері виконавчої влади....................................................... 163 Глава 4. Адміністративні послуги з боку органів виконавчої влади та їх правове регулювання...................... 170 Глава 5. Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур.................................................. 178 Глава 6. Роль державної ювенальної політики у забезпеченні прав людини: постановка проблеми.......... 1 &6 Розділ V . Розвиток правових засобів захисту прав громадян у сфері виконавчої влади............................................................. 192 Глава 1. Інститут оскарження в адміністративному порядку: загальні засади....................................................... 192 Глава 2. Порядок оскарження в органах внутрішніх справ ... 202 Глава 3. Питання оскарження рішень, дій та бездіяльності податкових органів..............................................................••• 209 ЗМІСТ 5 Глава 4. Адміністративна юстиція як провідна форма судового захисту прав громадян........................................... 217 Глава 5. Роль Конституційного Суду України у захисті прав людини..................................................................................... 228 Глава б. Роль і завдання "українсьшго омбудсмена"............ 236 Частина третя ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ Розділ VI . Проблеми удосконалення правового статусу органів виконавчої влади............................................................ 247 Глава І. Компетенція органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту............................................................ 247 Глава 2. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України.................................................. 257 Глава 3. Актуальні проблеми законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України.................................... 265 Глава 4. Дискреційні повноваження та адміністративний розсуд в діяльності органів виконавчої влади..................... 275 Глава 5. Правові акти управління як провідна форма реалізації повноважень органів виконавчої влади.............. 284 Розділ VII . Правові проблеми удосконалення організації та діяльності органів виконавчої влади........................................ 290 Глава 1. Центральні органи виконавчої влади: основні напрямки реформування....................................................... 290 Глава 2. Запровадження в органах виконавчої влади політичних посад та їх правовий статус............................. 297 Глава 3. Інститут державних секретарів міністерств: порівняння вітчизняного та європейського досвіду........... 306 Глава 4. Науково-методичні засади проведення функціонального аналізу в органах виконавчої влади....... 317 6 ЗМІСТ Частина четверта ДЕРЖАВНА СЛУЖБА У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ЗМІСТ І СТРАТЕГІЯ РЕФОРМУВАННЯ Розділ VIII . Розвиток організаційно-правових засад державної служби та її кадрового забезпечення..................... 331 Глава І. Основні напрямки реформування державної служби на сучасному етапі................................................... 331 Глава 2. Питання конкурсного відбору і призначення на посади державних службовців............................................. 342 Глава 3. Інститут проходження державної служби................ 350 Глава 4. Підвищення стимулюючої ролі оплати праці державних службовців.......................................................... 356 Глава 5. Система підготовки і підвищення кваліфікації кадрів державної служби: проблеми розвитку................... 364 Глава 6. Деякі питання формування молодих кадрів управління............................................................................... 378 Розділ IX . Актуальні проблеми удосконалення законодавства про державну службу........................................ 383 Глава І. Поняття "державна служба" і "державні службовці" у світлі зарубіжних моделей державної служби................. 383 Глава 2. Типи і види державної служби: проблеми класифікації............................................................................ 392 Глава 3. Співвідношення понять "посадова особа" і "службова особа"................................................................. 399 Глава 4. Проблеми правового регулювання поведінки державних службовців.......................................................... 410 Глава 5. Дисциплінарна відповідальність державних службовців: необхідність публічно-правового регулювання............................................................................. 418 Частина п'ята ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Розділ X . Зміст державного контролю та його правові засади............................................................................................... 427 Глава 1. Державний контроль: нові погляди на його сутність і призначення........................................................... 427 ЗМІСТ 7 Глава 2. Види державного контролю та і'х правове регулювання............................................................................ 437 Глава 3. Контроль та нагляд в державному управлінні: порівняльна характеристика................................................. 453 Глава 4. "Презумпція знання закону" у світлі забезпечення об'єктивності контролю........................................................ 460 Глава 5. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його зв'язок з державним управлінням............................... 467 Розділ XI . Здійснення державного контролю щодо виконавчої влади з боку суб'єктів інших гілок влади.......... 475 Глава 1. Парламентський контроль - вища форма державного контролю............................................................ 475 Глава 2. Конституційні засади парламентського контролю щодо виконавчої влади.......................................................... 481 Глава 3. Прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері виконавчої влади....................................................... 491 Глава 4. Судовий контроль: поняття і види............................ 498 Глава 5. З досвіду функціонування системи державного контролю в Польщі................................................................ 504 Частина шоста ОНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ У СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ Розділ XII . Теоретичні засади розвитку адміністративно-деліктного законодавства............................................................ 513 Глава І. Юридична природа відповідальності у сфері адмішстративно-правового регулювання............................ 513 Глава 2. Уточнення поняття та класифікації підстав адміністративної відповідальності....................................... 529 Глава 3. Юридичні особи як суб'єкти адміністративної відповідальності.............................~...................................... 542 Глава 4. Різновиди адміністративних правопорушень та особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб...................................................................... 553 8 ЗМІСТ Розділ ХНІ. Актуальні проблеми адміністративної відповідальності та шляхи їх розв'язання............................... 569 Глава 1. Розмежування адміністративних і кримінальних проступків: постановка проблеми........................................ 569 Глава 2. Адміністративні стягаення та удосконалення їх правового регулювання......................................................... 576 Глава 3. Штраф як найпоширеніший вид адміністративних стягнень та його застосування.............................................. 588 Глава 4. Економічні санкції: витання їх правової природи ... 594 Глава 5. Особливості адмпгісігративної відповідальності осіб, що обіймають посади в державних органах.............. 606 Розділ XIV . Адміністративно-юрисдикційне провадження: проблеми удосконалення............................................................. 616 Глава 1. Розвиток загальних положень провадження в справах про адміністративні правопорушення................ 616 Глава 2. Уточнення складу учасників провадження та розвиток їх правового статусу......................................... 623 Глава 3. Удосконалення процедур провадження.................... 632 ПІСЛЯМОВА................................................................................. 646 ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ...................................................... 651 ОСНОВНІ НАУКОВІ ПРАЦІ УКРАЇНСЬКИХ ПРАВОЗНАВЦІВ З ПРОБЛЕМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА (за час з 1980 року)........................................................................ 661 ПЕРЕДМОВА Суспільна роль виконавчої влади серед гілок .державної влади визначається тим, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави, яка найчастіше ідентифікується з поняттям "державне управління". За роки незалежності України поки що не задалося побудувати функціонально достатню та структурно несуперечливу систему виконавчої влади. І це виявляється у недосконалості багатьох складових елементів механізму державного управління. Подоланню багатьох недоліків у сфері виконавчої влади має сприяти здійснення адміністративної реформи, її метою є поетапне створення на наукових принципах ефективнішої і де-мократичнішої системи державного управління, яка має бути достатньо прозорою для громадськості, а витрати на її утримання були б адекватними фінансово-економічному стану держави. Дедалі стає все більш очевидним, що без повноцінної адміністративної реформи в Україні неможливі; системне і результативне проведення інших реформ, насамперед економічних і соціальних. Тривалий час багато хто з вітчизняних дослідників доводив, що послідовне й глибоке реформування виконавчої влади, державного управління неможливе без наукової моделі, без певної наукової концепції. На сьогодні такса перешкоди в Україні немає, оскільки відповідна Концепція підготовлена створеною Президентом України у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. До речі, Концепція адміністративної реформи в Україні на час її офіційного визнання в 1998 р. була єдиною в країнах СНД. 10 ПЕРЕДМОВА Отже, суттєвою особливістю адміністративної реформи в нашій країні є те, що з самого початку була зроблена спроба поставити її проведення на дійсно наукову основу. Разом з тим варто нагадати, що на той час серйозних науково-правових напрацювань стосовно змісту, напрямів та шляхів реформування в адміністративній сфері практично не було. Адже в минулі роки юридична наука, за радянською традицією, обмежувалася формальним описуванням та компліментарним коментуванням подій, що відбувалися в державному апараті, особливо коли питання торкалися вищих ешелонів влади. Інакше кажучи, українська правова наука (як, втім, й інші суспільні науки) не була достатньо готова до методологічного обгрунтування глибоких сутнісних перетворень у системі виконавчої влади. Та й нині, на жаль, наука поки що незадовільно виконує функцію об'єктивного і незалежного спостерігача й експерта стосовно процесів адміністративного реформування. Наприклад, ще й досі майже немає спеціальних наукових праць, присвячених критичному аналізу важливих аспектів Концепції адміністративної реформи та практики її впровадження. Як поодинокі винятки, що тільки підтверджують правило, можна навести науково-публіцистичну книгу Голови Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи Л.М. Кравчука "Держава і влада: досвід адміністративної реформи в Україні" (К, 2001. - 190 с.) та деякі розділи узагальнюючого видання Інституту держави і права ім. В.М-. Корецького НАН України "Державотворення і правотворення в Україні" (К., 2001. - 656 с.). Що ж стосується спеціалізованих науково-юридичних джерел, то тут цілеспрямована увага власне питанням адміністративної реформи приділяється лише в публікаціях започаткованого у 1999 р. Інститутом держави і права спільно з членами Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи циклу наукових доповідей "Проблеми адміністративної реформи та реформи адміністративного права України". Зокрема, на цей час видані такі наукові доповіді: "Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адміністративної реформи в Україні" (К., 1999. - 48 с.); "Державне управління та адміністративне право: актуальні проблеми реформування" (К., 1999. — 52 с.); "Наукові засади реформування державної служби в Україні" (К., 2000. - 56 с.); "Державний контроль у сфері виконавчої влади" (К., 2000. - 60 с.); "Відповідальність у державному управлінні та адміністративне право" (К., 2001. - 70 с.). З огляду на незадовільний у цілому стан теоретичного супроводження адміністративної реформи потрібний постійний науковий моніторинг ходу, глибини і наслідків впровадження Концепції В.Б. Авер 'янов 11 адміністративної реформи. Його основу має становити проведення системної науково-аналітичної оцінки того, що зроблено, і на цій підставі — виявлення обгрунтованості і корисності самих концептуальних ідей, мети і завдань. У тому числі важливою складовою сучасного наукового моніторингу стану реалізації згаданої Концепції слід вважати здійснення регулярного перегляду її змістовного наповнення та основних ідей і конкретних напрямів, шляхів і засобів їх впровадження з метою уточнення, а за необхідності — доповнення і навіть оновлення її положень. Адже за минулих майже чотири роки проведення адміністративної реформи відбулась досить значна, так би мовити, "експлуатація" творчого, ідейного потенціалу Концепції, і цей ресурс на сьогодні істотно вичерпався. Вагома роль у поступовому оновленні концептуального забезпечення адміністративної реформи належить правовій науці. Причому головне місце тут належить науці адміністративного права, яка включає до свого предмета організаційно-правові аспекти так званої теорії державного управління, що є комплексною, міждисциплінарною галуззю знань. Відтак, лише в конструктивному поєднанні здобутків адміністративно-правової науки з результатами деяких інших юридичних, а також і неюридичних досліджень проблематики виконавчої влади і державного управління можливий реальний прогрес у покращенні концептуальних засад адміністративної реформи в Україні. Враховуючи наведені обставини, автори пропонованої книги мали на меті як узагальнити новітні досягнення українських і зарубіжних науковців, так і в міру своїх можливостей розширити та поглибити фундаментальні дослідження проблем організації, функціонування та правового регулювання виконавчої влади, державного управління. Значна увага приділена аналізу закономірностей і особливостей розвитку та реформування таких найвагоміших інститутів виконавчої влади, як: правовий статус людини у сфері виконавчої влади; органи виконавчої влади, їх функції та компетенція; державна служба; адміністративні процедури й адміністративні договори; адміністративно-правові режими і надання управлінських послуг; контроль у державному управлінні; дисципліна і відповідальність у державному апараті. Особливий наголос у книзі зроблено на постановці та розв'язанні завдань реформування українського адміністративного права, створення нової доктринальної моделі адміністративного праворозуміння, яка була б орієнтована на запровадження принципу верховенства права, послідовну гармонізацію з європейськими принципами і стандартами адміністративного права. Як вирішальна проводиться теза про те, що, на противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право має 12 ПЕРЕДМОВА розглядатися як засіб забезпечення належної реалізації' та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері виконавчої влади. Доводиться, що в основу сучасного реформування українського адміністративного права має бути покладено передбачений Конституцією України принцип верховенства права, котрий означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед усіма іїшгами цшностя-ми демократичної, соціальної, правової держави. Такий підхід обумовлює необхідність правильного визначення пріоритетів у процесі здійсненяя адміністративної реформи. Суть проблеми в тому, щоб розв'язання завдань структурно-функціональних реорганізаБ,ій і проходження державної служби в органах виконавчої влади було органічно поєднане із завданнями поглиблення демократизації державного управління. Більше топ), всупереч протилежним поглядам багатьох фахівців, слід утверджувати думку про те, що, зрештою, аспекти раціоналізації державного управлшня мають бути підпорядковані аспектам його демократизації і гуманізації. Адже за своєю суттю адміністративна реформа означає наближення апарату виконавчої влади до потреб суспільства й кожної окремої лкдини і створення такої системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної, правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою. На жаль, саме в цьому демократичному "вимірі" здійснення адміністративної реформи зустрічає найбільше перешкод і потребує найбільшої підтримки, в тому числі і доктринальної. І це не дивно, оскільки складність справи полягає в тому, щоб замість домінуючої дотепер ідеології "панування" держави над людиною на справі впроваджувати протилежну - ідеологію "служіння" держави інтересам людини. Мета "служіння" держави інтересам людини, хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи, але поки що не стала пануючою ані в свідомості державних службовців, ані в практичній діяльності органів виконавчої влади. Це дуже важке завдання, оскільки потребує якісно нового погляду на сутність та функціональну орієнтацію виюнавчої влади. ВІфішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву, яке є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Але українське адміністративне право поки що не здатне достатньою мірою відповісти на цей "виклик часу". Важливо й те, що фактично роль цієї галузі права залишається істотно деформованою. В.Б. Авер 'янов 13 З огляду на це адміністративне право потребує суттєвого і комплексного реформування. І вирішальне завдання такого реформування полягає не в тому, щоб просто поішасти ідеї верховенства права в основу наукового тлумачення суспільної ролі адміністративного права, а в тому, щоб ці ідеї були фактично реалізовані у ключових напрямах його реформування, сприяючи при цьому його гармонізації з європейськими принципами адміністративного права. Найпомітніша особливість сучасної "європейська традиції" у розвитку вітчизняного адміністративного права полягає тому, що у демократичному суспільстві увага держави щодо вирішення проблеми прав людини акцентується не стільюі на захисті порушених прав, скільки на утвердженні пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В пропонованій книзі обґрунтовується, що саме такою і має бути нова орієнтація національного адміністративного права. І саме через це автори значну увагу приділили узагальненню європейського досвіду організації виконавчої влади і трансформацій адміністративно-правових систем. Виконання багатоаспектних завдань дослідження обумовило залучення до авторського колективу, поряд з переважною участю вче-них-адміністративістів і управлінців, також окремих провідних дослідників проблематики загальної теорії держави і права, конституційного права, судоустрою і судочинства. Ця книга продовжує серію наукових видань "Адміністративно-правова реформа в Україні", підготовка якої здійснюється творчим колективом дослідників на базі відділу проблем державного управління та адміністративного права ІДП ім. В.М.Корецького НАН України і була розпочата монографіями: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.; Державна служба: оргатзаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Ін-Юре, 1999. — 272 с. Книгу підготували: В.Б. Авер'янов (керівник авторського колективу) — передмова; розд. І, гл. 1,2; розд. II, гл. 1; розд. IV, гл. 1; розд. VI, гл. 1,2; розд. VII, гл. 1, 4, післямова; О.Ф.Андрійко — розд. VII, гл. 4; розд. X, гл. 1,2; Н.В.Кпіма — розд. XIII, гл. 2,4; Л.Є.Кисіль — розд. IV, гл. 5 (співавтор О.Д. Крупчан); розд. VII, гл. 3; В.Л. Коваленко — розд. VHI, гл. 3; розд. IX, гл. 1,2,4,5; Д.МЛук'янець — розд. X, гл. 4 (співавтор О.Д.Крупчан); розд. XII, гл. 1,2,3,4; ВЛ.Наумов — розд. V, гл. 6; В.І.Полюхович — розд. V, гл. 1; В.І.Борденюк — розд. І, гл. 4; розд. X, гл. 5; В. М.Шаповал — розд. І, гл. З (співавтор В.П.Єрмолін); розд. II, гл. 2; розд. Ш, гл. 1,2,3 (співавтор В.П.Єрмолін); розд. V, гл. 5; Ю.П.Битяк — розд. II, гл. 5; 14 ПЕРЕДМОВА С.В.Ківалов — розд. XI, гл. 1; М.П.Орзіх — розд. XI, га. 2; В.М.Га-ращук — розд. X, гл. 3; В.С.СІсфанкж — розд. V, га. 4; розд. XI. гл. 4; а.т.комзюк — розд. XIV, гл. 1,2,3; І.Б.Коліушко — розд. IV, гл. 4 (співавтор В.П.Тимощук); розд. VI, гл. 3; розд. VII, гл. 2; розд. VIII, гл. 1; розд. ХПІ, гл. 1 (співавтор І.П.Голосніченко); Н.В.Алексапдрова — розд. II, гл. 4; розд. V, гл. 3; розд. VI, гл. 5; О.Ю.Оболенський — розд. VIII, гл. 5; О.І.Харитонова — розд. II. гл. 3; О.О.Крестьянінов — розд. II, гл. 6; М.А.Бояринцева — розд. IV, гл. 2,3; В.К.Колпаков — розд. V, гл. 2; Г.Й.Ткач — розд. VI, гл. 4; Д.М.Динопськнй — розд. IV, гл. 6; розд. VIII, гл. 6; Т.О.Коло-моєць — розд. XIII, гл. 3; О.В.Д'яченко — розд. XIII, гл. 5; В.О.Ти-мофєєв — розд. VIII, гл. 4; В.М.ФіліІшовськІш — розд. VIII, гл. 2; М.К.Якимчук — розд. XI, гл. 3; Н.В.Янюк — розд. IX, гл. 3; Я.Гонцяж — розд. XI, гл. 5. Частина перша ВИКОНАВЧА ВЛАДА : ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ Розділ І ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ: ОРГАНВАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ Глава 1. Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження Особливість виконавчої влади серед гілов: державної влади полягає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Причому вирішальна спрямованість виконавчої влади полягає в утвердженні і забезпеченні прав та свобод людини, що визнається КЬнституцією України (ст. 3) "найвищою соціальною цінністю". Згідно з частиною першою ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу та судову. Проте буде перебільшенням робити висновок про якесь цілком самостійне, а тим більше — автономне існування, зокрема виконавчої влади, щодо інших гілок влади. Адже державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання — явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі. Поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, пра-возастосування і правосуддя, а в іншому — організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) — з притаманною їм компетенцією — сукупністю державно-владних повноважень. Інакше кажучи, державна влада за змістом єдина, конституційний принцип поділу влади є теоретичною константою, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому зміст принципу поділу влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується 18 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1 через певні види державних орг;шів. Між ними розподілені повноваження таким чином, що вони є Ссімостійнимиу реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах і взаємодіють між собою за допомогою пгвних важелів взаємного "стримування" і "противаг". G Виконавча влада і державне управління. В організаційно-пра-вовому аналізі виконавчої влади суттєве значення має чітке тлумачення співвідношення понять "державне управління" і "виконавча влада". Слід виходити з того, що сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенаям — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом державного управління, тобто управлінської діяльності держави. Відтак, визнання змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням є однією з методологічних передумов правильного розуміння суті як виконавчої влади, так і державного управління. Говорячи про управлінський зміст виконавчої влади, слід застерегти проти спрощеного розуміння понять "виконавча влада" і "державне управління", що часто допускається в сучасних дослідженнях. Це пов'язано з тим, що за радянських часів державне управління тлумачилось як порівняно самостійний вид діяльності держави поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади — Рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд. Із запровадженням в Україні констшуційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Зокрема, той вид діяльності, що раніше визначався як "державне управління", почали тлумачити як "виконавчу владу". Проте ці категорії за своїм змістом не збігаються. Специфіка їх співвідношення така. По-перше, державне управління як владно-організуюча діяльність певних ортанів (посадових осіб) держави здійснюється і за межами системи власне органів виконавчої влади. А саме: а) всередині апаратів будь-яких органів державної влади — з боку їх керівних посадових осіб щодо інших службовців органу (апарату парламенту, судів, органів прокуратури тощо); б) всередині державних підприємств, установ і організацій — з боку їх адміністрацій (апаратів управління) щодо іншого персоналу. По-друге, важливо врахувати, що в будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише державної влади, ^дже ці функції: а) можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям); В.Б. Авер'янов 19 б) до того ж функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої докгришшьно визнаються як державна влада, так і місцеве самоврядування. До речі, ці функції, в свою чергу, можуть бути делеговані органами місцевого самоврядування державним органам виконавчої влади. Отже, частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за межами державного управління. В цьому полягає особлива діалектика співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління". Виходячи з неї, в організаційно-правовому дослідженні виконавчої влади її суб'єкт в узагальненому вигляді може інтерпретуватись як "апарат державного управління". Він представлений складною системою органів виконавчої влади (їх інша поширена назві — органи державного управління), що перебувають у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (розпорядчої і виконавчої, або адміністративної) діяльності. Іноді до "органів державного управління" відносять адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших організацій державної форми власності. Але слід зауважити, що таке визначення досить умовне. Ці керуючі суб'єкти мають значну специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх функцій та повноважень. Саме з огляду на згадану специфіку відносно цих керуючих суб'єктів, на відміну від інших органів державного управління, недоцільно застосовувати назву "органи виконавчої влади". Причому необхідно розрізняти .апарат державного управліїося у зазначеному розумінні, тобто як сисгему органів, і ";шарат органів", який складається з підрозділів працівників, що органі:шцйно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їхні владні повноваження, тобто їх компетенцію. О Апарат державного управління як система. Оскільки апарат державного управління (надалі — апарат управління, управлінський апарат) завдяки його об'єктивним властивостям є складним системним утворенням, для його характеристики доцільно користуватись пізнавальними засобами системного підходу. Адже добре відомо, що науковий метод пізнання за своєю суттю і є сам предмет, розглянутий в його русі та розвитку, в усіх його зв'язках, відносинах та внутрішніх суперечностях. Використання системного підходу також є помітною рисою організаційно-правового аналізу виконавчої влади. 20 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1 Найбільш поширеними в сучасних дослідженнях слід визнати структурний і функціональний аспекти системного підходу. Саме ці аспекти розкривають основні сторони, з одного боку, побудови та, з другого — функціонування (діяльності) будь-якої соціальної системи. Не менш важливе й те, що ці аспекти охоплюють найсуттєвіші сторони апарату управління, які потребують постійного аналізу та практичного вдосконалення. Адже системний розгляд управлінських об'єктів завжди передбагаає пошук і визначення можливостей та напрямів їх подальшого розвитку й оптимізації. Кожний із названих аспектів виконує власну, чітко визначену роль. Тому слід заперечити проти абсолютизації уявлення, нібито структурний і функціональний підходи до управління можуть бути ефективними лише у випадку, коли застосовуються в єдності в рамках системного підходу. Звичайно, структурний і функціональний аспекти тісно пов'язані як один з одним, так і з іншими порівняно самостійними аспектами системного підходу. Разом з тим не виключається і не зменшується доцільність та правомірність використання у конкретних пізнавальних ситуаціях якогось одного або деяких з усієї сукупності його аспектів. Природно, є пізнавальні завдання, які вимагають органічного поєднання структурного та функціонального підходів. Наприклад, дослідження взаємовпливу та співвідношення функцій та організаційних структур управлінського апарату виходить за власні пізнавальні можливості як структурного, так і функціонального аспектів системного підходу. Причому мається на увазі не просте їх "додавання". Необхідна своєрідна інтеграція пізнавальних засобів кожного з них з метою переходу від окремого розгляду відповідних сторін апарату управління до розкриття об'єктивного механізму взаємодії функціонального змісту його діяльності та структурних форм, тобто закономірностей прояву існуючих між цими сторонами численних взаємозв'язків і взаємозалежностей. Безпосереднім результатом зазначеної інтеграції можна вважати формування порівняно самостійного структурно-функціонального (або точніше — структурно-діяльнісного) методу (підходу), пам'ятаючи при цьому, що термін "функціональний" охоплює будь-які елементи змісту (наприклад, методи, прийоми) управлінської діяльності, а не лише функції. Струкгурно-функціональна характеристика апарату управління із системних позицій розкриває найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апарату, необхідні для забезпечення достатньої понятійно-термінологічної чіткості аналізу. В.Б. Аеер 'янов 21 Найголовніша ознака системного бачення управлінського апарату — це багатозначність системних оцінок. Так, з одного боку, цей апарат належить як складова частина до більш загального системного утворення (так званої метасистеми), яким у цілому виступає держава, точніше — державний апарат, механізм. Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави. З іншого боку, апарат управління поєднує в собі більш прості складові частини, які також є системами (стосовно апарату в цілому — підсистемами). Останні, у свою чергу, складаються з наступних систем, ще простіших і т.д. При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. В апараті управління у ролі елемента виступає кожний окремий орган виконавчої влади. Власне завдяки цьому апарат визначається саме як система відповідних органів. Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний окремий орган управління сам є системою і складається із власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: 1) апарату в цілому — як системи органів; 2) окремого органу — як системи підрозділів і посад. Елементи слід відрізняти від "частин" системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому. Водночас елементи не ототожнюються з "Іюмпонентами" системи. У загально соціологічному плані розрізняють компоненти людського, речового, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які обіймають певні посади та виконують відповідні повноваження. Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки управлінського апарату пов'язана з визначенням цілісності, як необхідної якісної властивості соціальних систем. Ця властивість апарату виникає не одрагіу, одномоментно, а поступово — від нижчого рівня до вищого — в процесі його формування, функціонування та розвитку. Як сутнісна ознака апарату, цілісність може характеризувати певний рівень його розвитку як системного утворення. Однак, якщо у сфері методології системного підходу поняття цілісності набуло певного значення, то поза цією сферою воно поки що не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін "цілісний" найчастіше використовується у двох значен- 22 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1 нях: 1) як "єдиний", що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкта; 2) як ''комплексний", що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта. У наукових .джерелах при розгляді апарату як системи органів ознака цілісності, іон правило, окремо не виділяється. З огляду на це, необхідно розуміти змістовну характеристику цілісності як одержання в управлінському апараті додаткового інтегративного ефекту від взаємодії всіх його елементів. А це можливе лише при оцінці результатів діяльності апарату з точки зору ефективного забезпечення ним загальних потреб навколишнього суспільного середовища — економічного, політичного, соціального, духовного тощо. Орієнтація ж на внутрішні потреби апарату має лише допоміжне значення, оскільки впливає на стан його самоорганізації, саморегулювання і самовдосконалення. Тим самим системне бачення апарату управління, спрямоване на виявлення ознак його цілісності, допомагає уникнути абсолютизації внутрішніх закономірностей йога функціонування та розвитку, перебільшення суб'єктивних інтересів управлінських кадрів апарату. Натомість ці інтереси підкоряються головному критерію — реальній ефективності впливу управлінськзго апарату на стан.існування й розвитку суспільства і держави. П Ієрархічна організація виконавчої влади. Наступною необхідною ознакою організаційно-правової характеристики виконавчої влади є виділення ієрархічних рівнів системи органів виконавчої влади. Вони закріплені у Конституції України й уособлюються окремими видами органів виконавчої влади, а саме: вищий рівень — Кабінет Міністрів; центральний рівень — міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади; місцевий (або територіальний) рівень — місцеві державні адміністрації, а також Рада міністрів Автономної Республіки Крим та деякі інші місцеві органи виконавчої влади, котрі безпосередньо підпорядковані центральним оргаиам виконавчої влади. Для розуміння закономірностей функціонування системи органів виконавчої влади істотне значення має чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка повинна виконувати в системі роль своєрідного керуючого центру. Як відомо, :І точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцен-тричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно-срганізаційних центрів. В.Б. Авер'янов 23 З урахуванням такого підходу в основу визначення згаданої найвищої структурної ланки покладена модель своєрідного "подвійного" центру. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента України і Кабінету Міністрів. Таке становище зумовлено тим, що визначена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу заіюномірно пов'яз<ша з так званим "дуалізмом" виконавчої влади. Це означає, що повноваження виконавчої влади певним чином розподілені між Президентом України і Кабінетом Міністрів. Однак це не дає підстав ототожнювати пост Президента з цією гілкою влади. Адже статус Президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади. Специфіка цього статусу полягає: в тому, що в ньоіму окреме місце займають його повноваження у сфері виконавчої влади (або державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший — у парламентській. Докладніше ці питання розглянуто далі в окремій главі цього розділу. Тут лише нагадаємо, що на сучасному етапі вітчизняного державотворення народження даного інституту було обумовлено об' єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади, підвищення ефективності державного узггоавління. Тому введення в Україні поста Президента супроводжувалось підвищеними суспільними очікуваннями від посилення впливу держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та дер;«авно-правових перетворень у нашій країні. Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це аж ніяк не означає, що Президент набув ознак "органу" виконавчої влади, а тим більше — "глави" цієї гілки ІІлади. У Конституції досить повно врахована специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади: його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а є статусом глави держави зі значними компетенційними преференціями (тобто перевагами) — насамперед установчими і кадровими — щодо виконавчої влади. Інакше кажучи, Президент України віднесений: до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обся, своїх повноважень (компетенції). Проте він не належить до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як "глави виконавчої влади". І це — цілком закономірне і єдино правильне рішення. Адже 24 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 "глава" гілки влади — це такий суб'єкт даної влади, який є вищою структурною ланкою певної системи органів, що суперечить, як уже зазначалося, дійсному сгану речей. Отже, суть згаданої вище моделі "подвійного" центру виконавчої влади в тому, що ставлення розглянутих вищих суб'єктів до гілки виконавчої влади не однакове. Варто повторити, що уряд належить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, а Президент України — лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади. Ця особливість системи органів виконавчої влади має бути належним чином відображена у законодавчій регламентації статусу всіх видів органів виконавчої влади, і насамперед Кабінету Міністрів. Саме в цій площині існує найбільше спірних і нерозв'язаних проблем у правовому забезпеченні ефективної організації виконавчої влади, яким приділена значна з'вага у наступних розділах цієї книги. Глава 2. Основні види органів виконавчої влади в Україні Згідно із закріпленою у Конституції України (розділ VI. Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади) системою органів виконавчої влади й складовими є такі види органів: • вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів; • центральні органи виконавчої влади — міністерства, державні комітети та деякі інші; • місцеві органи виконавчої влади — провідне місце серед них посідають місцеві (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські) державні адміністрації. Розглянемо докладніше засади організації кожного з названих основних видів органів виконавчої влади. П Кабінет Міністрів України. Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції України "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади". Це означає, що Кабінет Міністрів як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. Нині (станом на 1.12.2002) його чисельність — 21 особа. В.Б. Авер'яное 25 Передбачено, що обов'язково мають існувати базова група міністерств і, відповідно, міністри: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України. Міністри України очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед Президентом та Верховною Радою за виконання покладених на них завдань і повноважень. Прем'єр-міністр є главою Кабінету Міністрів і керує його роботою, забезпечує виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Прем'єр-міністр визначає і розподіляє обов'язки між першим вщє-прем'єр-міністром, вще-прем'єр-міні-страми та міністрами, координує їхню діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їхніх заступників. У певних випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень. Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники Прем'єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів у закріплених за ними напрямах і сферах діяльності, спрямовують, координують та контролюють роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань уряду, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету Міністрів, вживають заходів щодо врегулювання можливих розбіжностей серед членів Кабінету Міністрів. Вони заміщують Прем'єр-міністра у разі його відсутності, діючи в межах, визначених Прем'єр-міністром, який встановлює і черговість такого заміщення. Склад Кабінету Міністрів формується Президентом за участю Верховної Ради у строк не довше ніж шістдесят днів після припинення повноважень попереднього уряду (частина п'ята ст. 115 Конституції). Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент, який, як правило, здійснює відповідні консультації з Головою Верховної Ради та головами депутатських груп і фракцій. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від її конституційного складу. Після свого призначення Прем'єр-міністр представляє пропозиції щодо структури та складу міністрів України на затвердження Президентові, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу Кабінету Міністрів. 26 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 Конституцією України (ст. 110) встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду. Зокрема, члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають :права поєднувати свою діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства аб о організації, що мають на меті одержання прибутку. Новоутворений Кабінет Міністрів подає Верховній Раді для схвалення програму своєї діяльності на весь термін повноважень. Цей документ містить викладення стратегії діяльності та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. Проірама вважається схваленою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Кабінет Міністрів кожного нового складу утворюється на строк повноважень Президента, тобто складає свої повноваження перед новообраним Президентом України (частина перша ст. 115 Конституції). Новою організаційною формою роботи членів уряду є урядові комітети (з 2000 p.). Вони утворюються для координації роботи членів Кабінету Міністрів, узгодження та підготовки питань для розгляду на його засіданнях:, а також для усунення розбіжностей між членами Кабінету Міністрів. До складу урядових комітетів входять члени Кабінету Міністрів. Очолюють урядові комітети, як правило, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'ф-мшістр України, вще-прем'єр-міністри України. За рішенням Прем'єр-міністра України до складу урядового комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших центральних органів виконавчої влади та державні секретарі міністерств. У роботі урядового комггету можуть брати участь з правом вирішального голосу члени Кабінету Міністрів, які не входять до складу відповідного урядового комітету. Перелік урадових комітетів затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, а їх персональний склад затверджується Прем'єр'міністром України. За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та оформляється протоколом. У разі неможливості прийняття узгодженого рішення на засіданні урядового комітету остаточне рішення приймається Кабінетом Міністрів. За функціональними напрямами своєї діяльності урядові комітети: — розглядають та схвалюють концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробці; В.Б. Авер'яное 27 — розглядають проекти нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд ІКабінету Міністрів, врегульовують розбіжності по них та приймають рішення про попереднє схвалення чи відхилення цих проектів або про повернення на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку проекту; — розглядають інші питання, пов'язані з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері. Урядові комітети мають право: — вносити пропозиції щодо першочергового розгляду питань на засіданні Кабінету Міністрів; — створювати в разі потреби підшмітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих пигань, що належагь до їх компетенції; — отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади необхідну для їх роботи інформацію; — запрошувати на засідання представників органів виконавчої влади, а також інших фахівців з питань, що розглядаються комітетом. У частині другій ст. 113 Конституції визначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у межах, передбачених у ст 85, 87 Конституції України. Відповідальність уряду перед Президентом за звичаєм іменується як "політична відповідальність". Вона полягає в обов'язку Кабінету Міністрів скласти свої повноваження у разі прийняття Президентом рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього Прем'єр-міністр зобов'язаний невідкладно подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів. Поряд з цим, кожен член Кабінегу Міністрів може бути звільнений з посади у будь-який час Президентом. У цьому полягає так звана політична відповідальність членів уряду. Кожен член Кабінету Міністрів має право також з політичних чи особистих мотивів заявити Президентові про свою відставку. Заява про відставку на ім'я Президента подається через Прем'єр-міністра, який зобов'язаний невідкладно доповісти про це Президентові і повідомити свої міркування щодо прийняття чи неприйняття відставки. Відставка Прем'єр-міністра автоматично має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Такий самий наслідок настає і в разі смерті Прем'єр-міністра. Незалежно від обставин припинення повноважень Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за. його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи ново сформованого уряду, але не довше ніж шістдесят догів. 28 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 За діяльністю Кабінету Міністрів здійснюється парламентський контроль. Згідно зі ст. 87 Конституції Верховна Рада за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри урядові більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Після цього Прем'єр-міністр невідкладно подає Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів. Щоправда, питання про відповідальність Кабінету Міністрів, як передбачено частиною другою ст. 85 Конституції, не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду. Кабінет Міністрів кожного року доповідає перед Верховною Радою про хід виконання Державного бюджету України поточного року, а також подає відповідно до закону звіт про виконання Державного бюджету України за минулий рік. Цей звіт має бути оприлюднений. Уряд надає обов'язкові відповіді на депутатські запити, повинен розглядати звернення комітетів, тимчасових комісій Верховної Ради, регулярно інформувати народних депутатів про роботу уряду на "Днях уряду". До того ж уся діяльність Кабінету Міністрів щодо додержання конституційних прав та свобод людини і громадянина перебуває під постійним парламентським контролем з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101 Конституції). Контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює від імені Верховної Ради Рахункова палата. Вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою, підпорядкований і підзвітний їй. О Центральні органи виконавчої влади. До центральних органів виконавчої влади України належать такі групи органів: • міністерства; • державні комітети (державні служби); • центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Зазначені органи називаються центральними, оскільки у своїй діяльності представляють інтереси "центру", а не окремих територій, місць, їх компетенція з відповідного кола питань поширюється на всю територію країни. За своїм призначенням центральні органи виконавчої влади (надалі — центральні органи) забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя державної політики у відповідних сферах уп- В.Б. Авер 'янов 29 равління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра у межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції). Президент призначає, за поданням Прем'єр-міністра, голів державних комітегів, керівників інших центральних органів та припиняє їх повноваження на цих посадах (п. 10 згаданої статті). Поряд з цим для деяких центральних органів Конституція (п. 14 ст. 106) передбачає особливий порядок вирішення кадрових питань. Так, голів Антимонопольного комітегу України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України призначає на посади та звільняє з посад Президент України за згодою Верховної Ради України. Провідне місце серед центральних органів посідіїють міністерства України, їх керівники — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Нині відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 року "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" (зі змінами станом на 1.12.2002) в Україні нараховується 16 міністерств, а саме: • Міністерство аграрної політики; • Міністерство внутрішніх справ; • Міністерство екології та природних ресурсів; • Міністерство економіки та з питань європейсььої інтеграції; • Міністерство палива та енергетики; • Міністерство закордонних справ; • Міністерство культури і мистецтв; • Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської :катастрофи; • Міністерство оборони; • Міністерство освіти і науки; • Міністерство охорони здоров'я; • Міністерство праці та соціальної політики; ЗО РОЗДІЛ І . ГЛАВА 2 • Міністерство Іцюмислової політики; • Міністерство транспорту; • Міністерство фінансів; • Міністерство юстиції. Державні комітети (державні служби) України є центральними органами, діяльність яких спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або віце-прем'єр-жністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснюють управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети очолюють голови. Нині в Україні нараховується 17 державних комітетів, а також сім інших центральних органів, статус яких прирівнюється до державного комітету, серед яких, зокрема: Вища атестаційна комісія України, Національне космічне агентство України, Пенсійний фонд України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державне казначейство України, Державна служба автомобільних доріг України. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання й повноваження, щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Ці органи-очолюють голови. Нині в Україні налічується 14 центральних органів зі спеціальним статусом, у тому числі Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України. Державна митна служба України, Служба безпеки України, Головне управління державної служби України та інші. Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, наведеними вище. Центральні органи в своїй переважній більшості є єдиноначальними органами. Це означає, що владні повноваження органу здійснюються одноособове його керівником — міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу. Він персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи центрального органу безпосередньо перед Президентом України й урядом. Суттєвою новацією в організації керівництва міністерствами стало запровадження Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" посад державних секретарів міністерств. Ці по- В.Б. Аеер'яное 31 садові особи, їхні перші заступники та заступники призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України. Згідно із зазначеним Указом ліквідовано інститут перших заступників і заступників міністра. Суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві органи, які разом з апаратом центрального органу створюють так звану "систему" відповідного міністерства, державного комітету тощо. За загальним правилом, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, хоч є і деякі самостійні місцеві органи, що не входять до складу місцевих державних адміністрацій (наприклад, територіальні органи міністерств внутрішніх справ, оборони, юстиції тощо). Рішення центрального органу набувають юридичної сили, коли вони оформлені як правові акти, видані ним у межах своїх повноважень на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів України. Переважна більшість актів центрального органу видається у вигляді наказів керівника органу. Вони є обов'язковими для виконання всіма органами й організаціями, їхніми посадовими особами, які підпорядковані відповідному центральному органу. У випадках, передбачених законодавством, акти центрального органу є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності та громадянами. У разі потреби центральний орган видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти. Нормативно-правові акти центрального органу підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Нормативно-правові акти центральних органів, що визначають права й обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними. Акти центральних органів у разі їх невідповідності законодавству України або ж економічної чи соціальної недоцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів. Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції центрального органу, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку дорученої йому галузі чи сфери утворюється колегія центрального органу. До її складу входять керівник органу, його заступники за посадою, інші працівники центрального органу, а та- 32 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 кож керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери відання центрального органу. В засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Рішення колегії втілюються у життя наказами керівника органу. Членів колегії затверджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів України. Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програні та інших питань у центральному органі може утворюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців. У центральному органі виконавчої влади з урахуванням специфіки його діяльності також можуть утворюватися інші робочі та консультативні органи. О Місцеві державні адміністрації. Виконавча влада на місцях здійснюється головним чином місцевими обласними і районними, а також Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями. 9 квітня 1999 р. прийнято Закон України "Про місцеві державні адміністрації". Організація та порядок діяльності місцевих органів виконавчої влади в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим мають певні особливості, які повинні бути відображені в окремих законах. Згідно зі ст. 118 Конституції України склад місцевих державних адміністрацій формується головами місцевих державних адміністрацій, які, у спою чергу, призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, тобто районні держадміністрації — обласним держадміністраціям, обласні держадміністрації — Кабінету Міністрів. Вони також підзвітні і підконтрольні відповідним органам місцевого самоврядування (радам) у частині повноважень, делегованих їм цими радами (частини 3-7 ст. 118 Конституції). Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками — головами. Голова місцевої державної адміністрації формує її склад, до якого входять голова місцевої державної адміністрації, його перший заступник, не більше ніж три заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. Перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою облдержадміністрації за згодою В.Б. Авер'янов 33 Прем'єр-міністра України, а заступники голови облдержадміністрації — за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром. Керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрацій призначаються на посади головами облдержадміністрацій за погодженням з керівниками відповідних державних органів виконавчої влади. У районних державних адміністраціях перші заступники і заступники голів цих адміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів облдержадміністрацій. Керівники структурних підрозділів райдержадміністрацій призначаються на посади їх головами за погодженням з керівниками відповідних струксурних підрозділів облдержадміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розпис цих адміністрацій та положення про їхні структурні підрозділи. Для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій їх голови можуть утворювати консультагивні, дорадчі та інші допоміжні органи. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на строк повноважень Президента України. У разі обрання нового Президента голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до сформування Кабінету Міністрів та заявляють про свою відставку в день набуття чинності повноважень новосфор-мованого Кабінету Міністрів України. Дострокове припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації згідно з Конституцією України можливе у разі, якщо орган місцевого самоврядування на відповідній території, тобто обласна чи районна рада, висловить недовіру голові, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові місцевої державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент приймає рішення про відставку голови (частини дев'ята і десята ст. 118 Конституції). Голови місцевих державних адміністрацій, їхні заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку. 34 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2 Голови місцевих державних адміністрацій одноособове приймають рішення шляхом видання розпоряджень і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Проекти розпоряджень нормативного характеру мають підлягати обов'язковій юридичній експертизі у відповідних структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на засіданнях колегій місцевих державних адміністрацій. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації в установленому законом порядку і набувають чинності з моменту їх реєстрації. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення. Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті у межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо законом чи самими актами не встановлено іншого строку введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також при потребі оприлюднюються. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, іншим актам законодавства, можуть бути скасовані Президентом або Кабінетом Міністрів чи головою державної адміністрації вищого рівня. Голови місцевих державних адміністрацій, насамперед обласних, Київської і Севастопольської міських, співпрацюють з міністерствами та іншими центральними органами в процесі управління структурними підрозділами цих адміністрацій, що перебувають у сфері управління відповідних центральних органів. Тому управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним центральним органам виконавчої влади. У разі визнання центральним органом незадовільною роботи відповідного структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників керівник відповідного центрального органу звертається з вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації. Голова місцевої державної адміністрації зобов'язаний розглянути це подання і не пізніш як у місячний термін дати обгрунтовану відповідь або прийняти рішення. Стосунки місцевих державних адміністрацій з центральними органами, які мають територіальні органи (підроздши) в областях і районах, що не входять до складу держадміністрацій (наприклад, органи юстиції, внутрішніх справ, служби безпеки тощо), мають менш взаємозалежний характер. Зокрема, керівники зазначених територіальних органів (підрозділів) підзвітні і підконтрольні головам В.Б. Авер 'янов 35 місцевих державних адміністрацій лише з питань здійснення повноважень цих адміністрацій. Водночас голова місцевої державної адміністрації має право вмотивовано порушувати перед центральними органами питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів (підрозділів), на підставі чого центральний орган повинен у місячний термін дати обгрунтовану відповідь або прийняти рішення. Взаємовідносини обласної та діючих у межах відповідної області районних місцевих державних адміністрацій характеризуються тим, що обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їхньою діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на їх вимогу звітують перед ними. Обласні державні адміністрації наділені широкими контрольними повноваженнями. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента України, Кабінету Міністрів, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральний органів. У свою чергу, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрації мають право скасовувати накази керівників відповідних управлінь, відділів, інших структурних підрозділів райдержадміністрації, що суперечать законодавчим актам України. Голова облдержадміністрації наділений правом заохочувати та ставити питання про відповідальність голів райдержадміністрацій тощо. За результатами роботи районної державної адміністрації голова обласної державної адміністрації може застосовувати встановлені законодавством заходи заохочення до посадових осіб районної Державної адміністрації. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій. 36 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З Глава 3. Президент України і виконавча влада З прийняттям чинного Основного Закону почався новий етап у розвитку конституційних засад виконавчої влади в Україиі. Регламентації виконавчої влади присвячена значна кількість його положень, насамперед ті, .якими визначено компетешдйні зв'язки у своєрідному трикутнику "Верховна Рада України - Президент України - Кабінет Міністрів України", а також статус Президента України. Автори російського енциклопедичного видання з конституційного права визначають президента як найвищу посадову особу держави !. У такий спосіб увага акцентується на його формальній першості серед державних інститутів. Ця першість є історично зумовленою, адже генезис інституту глави держави пов'язаний з феодальною державністю, за умов якої монарх ве тільки був верховним носієм влади, а й її джерелом. Нині першість президента як найвищої посадової особи держави пояснюється не обсягом і змістом його повноважень, а саме статусом як глави держави Проте відповідне визначення президента не є вичерпним. Воно, зокрема, може спричинити неіюректність у характеристиці компе-тенційних зв'язків, що існують між вищими органами держави, призвести до шнстатації якоїсь "зверхності" президента стосовно інших ланок державного механізму, яку, по суті, вбачають прибічники "президентського арбітражу" та. інших подібних ідей. Тому доречно визначати презвдента і як один з вищих органів (одноособовий) держави. Окремі вітшзняні дослідники заперечують визначення Президента України як посадової особи з посиланнями на прийнятий в науці адміністративного права підхід, за яким посадова особа - це частина структури державного органу. Такий підхід є вузьким з огляду на теорію і практику конституційною права. Наприклад, посадовою особою законодавцю визначений Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, що не зумовлено його структурною "належністю" до Верховної Ради України. Або міський, селищний і сільський голови визначені головними посадовими особами відповідних територіальних громад. Посадовими особами є судці судів загальної юрисдикції. Проте вони є посадовими oco6aivffl держави, а не відповідних судів. Застереження можуть виниішути лише у зв'язку з тим, що в Конституції України йдеться про пост, а не про посаду Президента України. Однак в:ідповідні формулювання саме і засвідчують, що пост (посада) Президента України не пов'язаний з його "включенням" до структури якого-небудь іншого державного органу. У конституціях інших дерясав термін "посада" щодо президента В. А/. Шапоеал, В.П. Єрмолін 37 звичайно вживається у зв'язку зі встановленням порядку його усунення. В Казахстані, Киргизстані і Іуркменістані президента консти-туційно визначено саме найвищою посадовою особою держави. Як зазначалося, президент є найвищою посадовою особою держави за смислом його статусу як глави держави. Основним Законом вичерпно встановлені повноваження Президента України: в частині першій ст. 106 міститься їхній певний перелік і водночас застережено, що Президент України "здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України". Основні закони, прийняті в інших країнах зі змішаною республіканською формою правління, як правило, не містять застережень, які можна трактувати як пряму вказівку на вичерпність конституційних повноважень президента. При цьому окремі положення стосовно статусу президента сформульовані у загальному вигляді, що дає можливість тлумачити їх розши-рювально. Лише в Білорусії і Казахстані конституційно передбачена можливість визначення повноважень президента й загонами. Проте існує думка, що в Основному Законі встановлені тільки найважливіші повноваження Президента України, а решта визначена так званим поточним законодавством. Звідси висновок, що "повноваження глави Української держави цілком окреслюються Конституцією. Однак це зовсім не означає, що його повноваження визначаються тільки Конституцією" 2 . Такий висновок не можна вважати коректним, адже він суперечить наведеному вище положенню частини першої ст. 106 Конституції України, яку можна тлумачити лише буквально. Об'єіггивно законами можуть бути лише деталізовані і конкретизовані, а не доповнені, повноваження Президента України, що вичерпно визначені Конституцією України. Інакше виникатиме питання реальності змісту положень Конституції України, доповнюііаних такими законами. Заслуговує на увагу питання про функції Президента України та їх співвідношення з його повноваженнями. Термін "функції президента" є ненормативним з огляду на зміст Конституції України, що не заперечує можливості їх доктринального визначення. Водночас характеристика функцій Президента України є реальною лише тоді, коли вона відображає зміст його конституційного статусу. Співвідношення між функціями державного органу і його повноваженнями має вигляд співвідношення загального і конкретного. Тому функції можуть бути сформульовані насамперед за змістом аналізу відповідних повноважень, а їх виконання об'єктивоване реалізацією останніх. Водночас, як свідчить практика, функції можуть бути прямо зафіксовані в текстах конституцій, хо^а звичайно без їхнього такого йменування. 38 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З Іноді функції номінуються як повноваження, хоча узагальненість виокремлює і'х серед останніх. За приклад може слугувати положення п.1 частини першої ст.106 Конституції України, згідно з яким Президент України "забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави". Порівняно з наведеним, інші положення цієї частини статті 106 відрізняються конкретикою і можуть характеризуватися як повноваження. Можливий і зворотний варіант, коли повноваження визнаються функціями, що ще більш ускладнює розмежування цих двох категорій. Так, у ст.116 Конституції України до функцій Кабінету Міністрів України віднесено, зокрема, розробку проекту закону про Державний бюджет України та подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Об'єктивно це конкретні повноваження уряду. Сам термін "глава держави" номінує функцію представництва держави, яку здійснює монарх або президент. Звичайно, в конституційних текстах термін "глава держави" супроводжується певним приписом (є його частиною), який і є узагальненим формулюванням відповідної функції. За приклад може слугувати положення частини першої ст. 102 Конституції України: "Президент України є главою держави і виступає від її імені". Конституційній практиці відомі й більш розлогі за змістом і обсягом формулювання, якії позначають представницьку функцію глави держави. Саме цю його функцію слід уважати "титульною", що є історично зумовленим і не залежить від прийнятої форми державного правління. Функції Президента України "закодовано" також у частині другій ст. 102: "Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина". Кожна з функцій Президента України, що відповідно визначена в Основному Законі, "матеріалізується" в його конкретних повноваженнях, встановлених там само. Наприклад, за змістом частини другої ст.102 можна говорити про таку функцію Президента України, як гарантування додержання Конституції України. У свою чергу, ця функція відображає й узагальнює його певні повноваження, насамперед право звертатися до Конституційного Суду України щодо вирішення питань про відповідність Конституції України визначених актів (частина перша ст.150). У такий спосіб має з'ясовуватись кожна функція. При цьому частіша конкретних повноважень Президента України може бути кореспондована змістові не однієї, а кількох функцій. У цьому немає суперечності, адже всі функції взаємопов'язані, їх можна розглядати лише крізь призму цілісності компетенції Президента України. В.М. Шапоеал, В.П. Єрмолін 39 За змістом Конституції України відсутні підстави стверджувати про наявність "арбітражної", "узгоджувальної", "врівноважувальної" чи "інтегруючої" функції Президента України. Жодне з повноважень Президента України не є таким, що демонструє названу функцію. Помилкою буде стверджувати, що, наприклад, право вето чи право дострокового припинення повноважень (розпуску) Верховної Ради України засвідчує подібну функцію Президента України. Такі повноваження хоча б за формою є "класичними" складовими статусу глави держави. Про "арбітраж" Президента України у непрямій формі йшлося в офіційному проекті Конституції України від 24 лютого 1996 р.: "Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування" 3 . Проте при доопрацюванні проекту у Верховній Раді України це положення було вилучено. Немає підстав розглядати як аргумент підтвердження наявності "арбітражної" або іншої подібної функції Президента України те, що він відіграє вирішальну роль у формуванні Кабінету Міністрів України і до того ж реально є головним носієм виконавчої влади. Концентрація виконавчої влади у Президента України не є явищем, притаманним виключно Україні або взагалі країнам зі змішаною республіканською формою правління. При цьому далеко не в усіх відповідних країнах хоча б на рівні теорії визначають проблематику "президентського арбітражу". У Конституції України встановлено й основні функції Кабінету Міністрів України (ст. 116). При цьому перелік функцій уряду не є вичерпним, і вони можуть бути визначені законами й актами Президента України. За змістом частини другої ст.120 Конституції України повноваження Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами. Можна передбачити, що Закон "Про Кабінет Міністрів України" не тільки уточнить, а й розширить компетенцію уряду. Подібне щодо Президента України, як зазначалось, по суті не припускається. Частина конституційно встановлених функцій Президента України і Кабінету Міністрів України змістове узгоджується, про що свідчить порівняльний аналіз ст. 102,106 і 116. Наприклад, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України; забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонастуїшицтво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. Кабінет Міністрів України, у свою чергу, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки. 40 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З Однак названі функції Президента України є звичайно загальнішими і ширшими, ніж відповідні функції Кабінету Міністрів України. Частиш з них може бути певною мірою забезпечена шляхом реалізації компетенції уряду, що засвідчує їх поєднаність за змістом з явищем виконавчої влади. Проте забезпечення таких функцій Президента України, у першу чергу, відбувається через здійснення його власних повноважень. Частина з указаних функцій притаманна Президентові України як главі дерлсави і не має прямого відношення до виконавчої влади. Повноваження Президента України, встановлені Конституцією України, доречно класифікувати на, по-перше, пов'язані з його статусом як глави держави і, по-друге, поєднані з роллю носія виконавчої влади. Така класифікація відповідає сутності загального інституту глави держави (включно президента). При цьому деякі з повноважень можуть розглядатися як віднесені до обох груп наведеної класифікації. Зокрема, такими є повноваження щодо формування Кабінету Міністрів України. Як зазначаюсь, особливістю організації і функціонування державного механізму за умов змішаної республіканської форми правління є дуалізм виконаїяої влади. Такий .дуалізм встановлено і за Конституцією України, що визнає більшість вітчизняних авторів. На думку В.Б.Авер'янова, "в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного "складного центру"... Специфічність цієї моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гіліж виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів (виконавчої влади - автори), то Президент ... лише функціонально -через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади 4 . Теоретична конструкція "дуалізму" виконавчої влади, по суті, спонукає деяких авторів до висновку, за яким Президент України має розглядатися поза "розподілениіупі владами". Тим самим нібито створюються можливості щодо визнання його "арбітражної" або іншої подібної функції стосовно цих "влад". Однак статус Президента України об'єктивно поєднаний із функціонуванням "розподілених влад", а його зміст випливає з відповідної теорії. Ті повноваження, котрі кореспондовані ролі Президента України як глави держави, здебільшого є елементами системи стримувань і противаг у взаємовідносинах між "розподіленими владами", насамперед між законодавчою і виконавчою. Інші прямо асоціюються з явищем виконавчої влади. Знаменно, що у XIX сх, навіть за умов парламентарно-монархічної форми правління, в юридичній теорії і. звичайно, в текстах основних законів монарх визначався як носій виконавчої влади. В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 41 Тому правильним, на наш погляд, є висновок, згідно з яким Президент України є "органічною частиною тріади влади..., включається до констигуційно визначеної системи розподілу влад" 5 . Якщо навіть не погоджуватися з доктринальним визначенням Президента України як "органу" виконавчої влади, пропонованим деякими авторами, не можна заперечувати його ролі як її "носія". Реалії свідчать, що Президент України є ключовою складовою конституційне встановленої системи виконавчої влади. Поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади забезпечується, зокрема, існуванням очолюваної ним Ради національної безпеки й оборони України, яка "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони" (частина друга ст.107 Конституції України). У відповідний спосіб Президент України може активно взаємодіяти з так званими шністрами-"си-ловиками". При цьому рішення Ради національної безпеки й оборони України вводяться в дію указами Президента України. Зміст статусу цього органу багато в чому зумовлює: визначення пршінятої в Україні форми державного правління як варіаінта змішаної республіканської -президентсько-парламентарну республіку. Важливе значення має положення п.15 частини першої ст.106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує і ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Утворюючи систему центральних органів виконавчої влади, Президент України видає укази, виходячи з міркувань доцільності. Ця система формується з урахуванням динаміки суспільних потреб, яка зумовлює існування того чи іншого органу. Повноваження Президента України утворювати за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади з об'єктивних причин не може бути зведене до правової фіксації факту утворення конкретного органу. Водночас мають бути визначені його завдання і функції', конкретизовані повноваження, вирішені питання структурно-організаційного характеру тощо. Цьому слугує конкретний указ Президента України, яким не тільки констатується утворення окремого відповідного органу, а й затверджується положення про нього. Стосовно центральних органів виконавчої влади такі укази (затверджені ними положення) відіграють важливу ста-тусоутворюючу роль. Ще одним аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як президентсько-парламентарної республіки слугує зміст п.9 і 10 частини першої ст.106 Конституції України, за якими, зокре- 42 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З ма, встановлено порядок формування Кабінету Міністрів України. Так, Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку. За поданням Прем'єр-міністра України він призначає членів Кабінету Міністрів України, а також керівників інших центральних органів виконавчої влади та припиняє їхні повноваження на цих посадах. Порядок формування Кабінету Міністрів України зафіксований і частинами другою й третьою ст.114 Конституції України. Як підтвердження відповідного характеру прийнятої форми правління слід також оцінювати положення частини першої ст.115, за яким Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Тим самим уряд номінальне утворюється на строк, який не може перевищувати строк повноважень Президента України, що залишився до складання присяги новообраним главою держави. Реально ж строк повноважень Кабінету Міністрів України залежить від волевиявлення щодо його існування як з боку Президента України, так і з боку Верховної Ради України (резолюція недовіри). Однак чи не найважливішим є те, що за змістом відповідних конституційних положень при визначенні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України, яка має отримати згоду Верховної Ради України, Президент України може діяти нібито в межах альтернативи: або виходити з розкла,пу нартійно-політичних сил у парламенті й орієнтуватися на кандидата більшості (партійного кандидата), або ініціювати кандидатуру, яка з об'єктивних чи суб'єктивних причин може отримати підтримку парламентської більшості. Оцінка ситуації щодо визначення Президентом України кандидата у Прем'єр-міністри України не може бути однозначною. Якщо виходити з можливості визначення Президентом України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України без врахування позиції парламентської більшості, слід, по суті, визнавати за ним своєрідне право ініціювати конституційну кризу. Визнання такого права "провокується" тим, що конституційно неврегульованими є питання про внесення, в разі ненадання згоди парламентом щодо конкретного кандидата у Прем'єр-міністри України, наступних кандидатур. Пропонуючи одну й ту саму або різні кандидатури, котрі з якихось причин є неприйнятними для парламентської більшості, Президент України разом з Верховною Радою України може створити ситуацію, яка спричинить відсутність легітимного уряду. Паліативом слугує те, що за змістом частини п'ятої ст.115 Конституції України Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 43 України, за його дорученням продовжує виконувати повноваження до початку роботи новосформованого уряду, але не довше ніж шістдесят днів. Очевидно, що після закінчення вказаного строку постане питання щодо реальності самого існування уряду. Вирішенню цього питання не сприяє відсутність у Президента України реального права розпускати Верховну Раду України. В конституційній теорії право глави держави розпускати парламент (нижню палату) в разі його нездатності вчинити конституційно ж визначені або передбачені за традицією дії щодо формування уряду розглядається як одна з гарантій стабільності конституційного механізму здійснення державної влади. Водночас для практики розвинених країн не характерне становище, за якого глава держави вдається до відповідного "тиску" на парламент. Цьому запобігають різноманітні політичні та юридичні чинники. Участь парламентської більшості у формуванні уряду випливає з самого сенсу Основного Закону, адже в разі "перманентної' незгоди між Президентом України і народними депутатами з приводу кандидатур на посаду Прем'єр-міністра України і відсутності юридичних засобів розв'язання такого конфлікту Кабінет Міністрів України взагалі не було б сформовано. До того ж у Конституції України сформульовано своєрідну "презумпцію" участі парламентської більшості у визначенні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України (частина друга ст. 114). Інакше важко уявити ситуацію, за якої попередньо не узгоджений з більшістю кандидат практично відразу ж отримає згоду Верховної Ради України щодо призначення. З іншого боку, не виключається можливість законодавчої конкретизації порядку заміщення посади Прем'єр-міністра України, яка б передбачала відповідну участь парламентської більшості. Свідченням поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади і водночас аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як президентсько-парламентарної республіки слугує також зміст положення частини другої ст. 113 Конституції України. Зокрема, деякі члени Кабінету Міністрів України індивідуально відповідальні перед Президентом України. Проте, як зазначалось, він може відставити увесь склад Кабінету Міністрів України, прийнявши рішення про відставку Прем'єр-міністра України. Наявність колективної відповідальності уряду, по суті, визнана частиною шостою ст.115 Конституції України, за змістом якої Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України, зокрема, за рішенням Президента України. Сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про відставку не 44 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 потрібні які-неЄудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності. Про відповідальність уряду слід говорити і у зв'язку з тим, що Президент України уповноважений скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п.16 частини першої ст.106 Конституції України). Така відповідальність має конституційно-правовий характер, а санкцією є саме скасування віазаних актів. Мотивами прийняття рішень Президента України щодо скасування вказаних актів об'єктивно може бути як їх невідповідність Конституції України, законам і актам Президента України, так і доцільність. Цим уможливлюється політична оцініа Президентом України актів Кабінету Міністрів України з відповідними наслідками. Доречно додати, що Президент України уповноважений скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій лише на підставі їх неконституційності або незаконності (частина восьма ст.118 Конституції України). Література (до гл. 3) 1. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая знциклопедия конституционного права. -М., 1998. -С.361. 2. Серьогина С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні. -X., 2001. - С.72. 3. Конституція незалежної України: У 3-х книгах. - К., 1997. - Книга перша: документи, статті. - С.124. 4. Авер 'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К., 1997. - С.11. 5. Державна виконавча влада в Україні: формування і функціонування. Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України (частина 1). - К., 2000.-С.48. Глава 4. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади Закріпивши на найвищому рівні принцип розподілу єдиної державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, Конституція України, як відомо, не вживає термін "державне управління". Однак це не означає, що державне управління як явище зникло. Воно здебільшого знаходить своє втілення у практичній реалізації виконавчої влади як порівняно самостійного різновиду державної влади, основне соціальнополітичне призначення якої полягає насамперед в організації виконання Конституції і законів України. В.І. Борденюк 45 Втім, державне управління, як :цілком слушно наголошується в літературі, не є винятковою функцією органів виконавчої влади. В цьому процесі беруть участь й інші суб'єкти, які хоч і не належать до органів виконавчої влади, проте здійснюють відповідні управлінські функції у різних сферах державного і суспільного життя. Особливе місце в механізмі упр;шління будь-якої демократичної, правової держави посідає місцеве самоврядування, яке, як зазначається в Європейській хартії місцевого самоврядування, означає право і спроможність місцевих властей :щійснювати в межах закону та в інтересах місцевого населення регу:повання й управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції. Саме тому Конституція України, відображаючи прагнення Українського народу розвивати і зміцнювати демократичну і правову державу, закріпила в статті 7 принцип, згідно з яким в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке відповідно до частини першої статті 140 Основного Закону визначається як пргіво територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самосгійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і таконів України. Тим часом, місцеве самоврядування - набагато сішадніше і багатоманітніше соціально-політичне явище, аніж це можна побачити, спираючись на формальний аналіз норм Конституції і законів України, які визначають принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола місцевого самоврядування традиційно виникали і продовжують виникати перманентні дискусії, у яких відображаються, насамперед, спроби відповісти на питання щодо природи й сутності цього явища суспільного життя та його місця в механізмі управління державними справами. До того ж у цих дискусіях нерідко відображається не те, чим насправді є місцеве самоврядувань, а те, яким воно повинно бути згідно з суб'єктивними поглядами того чи іншого автора, в основі яких тією чи іншою мірою лежать відповідні економічні, політичні та інші інтереси. Одним із таких питань, довкола якого не вщухає полеміка, є питання, чи місцеве самоврядування — це лише елемент громадянського суспільства, яке прагне побудувати Україна, чи воно є також складовою державного механізму, основне сощально-по.тггичне призначення якого полягає у реалізації завдань та функцій держави. У цьому плані виявилося дві позиції. Якщо одні автори, визнаючи наявність певного взаємозв'язку органів місцевого самоврядування і держави, не бачать підстав для їх включення до державного механізму J (а, отже, визнають місцеве самоврядування лише елементом громадянського суспільства), то інші, посилаючись на функціональну 46 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 близькість органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади, розглядають їх як. одну з ланок механізму держави, проте ні в якому разі не як компонент її апарату 2 . Не торкаючись всіх аспектів цієї багатопланової проблеми, зазначимо, що вихідною методологічною основою для характеристики місцевого самоврядування має бути визнання його як явища суспільного життя, у якому поєднуються самоврядні і державницькі засади, що співіснують між собою, доповнюючи одна одну 3 . Саме під таким кутом зору можна пояснити існуючу суперечність між положеннями частини першої ст. 5 Конституції України, згідно з якою "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ", який здійснює її "безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування", та частини першої ст. 140, відповідно до якої "місцеве самоврядування є правом територіальної громади ... самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Аналізуючи конституційні норми, які визначають принципи функціонування місцевого самоврядування, можна зазначити, що Основний Закон України конституює місцеве самоврядування в двох іпостасях, що, з одного боку, відображає багатоманітність даного явища, а з іншого - ускладнює з'ясування його природи. Така подвійна (двоїста) природа місцевого самоврядування проявляється і в багатьох нормах Конституції та законів України, які викликали і викликатимуть суперечки. Тому спробуємо "розєднати" два головних аспекти місцевого самоврядування. У першій іпостасі воно виступає інститутом громадянського суспільства, будучи ефективною формою самоорганізації людей. Саме у такому смислі можна трактувати формулювання ст. 7 Основного Закону, згідно з якою "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування", та частини першої ст. 140, за якою останнє є "правом територіальної громади села ... селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Цитовані формулювання свідчать про те, що це право не дарується територіальним громадам державою, а належить їм від природи, і тому лише визнається та гарантується Конституцією як об'єктивна закономірність. Адже аксіомою є те, що будь-яка соціальна спільність людей, об'єднаних за різними ознаками (в тому числі й за територіальною), має право в демократичній правовій державі на вря-дування своїх внутрішніх справ без втручання сторонньої влади, включаючи державну. У такий спосіб Конституція створила умови для прояву громадських, самодіяльних начал на рівні первинних територіальних B . I . Борденюк 47 спільнот. І в цьому плані місцеве самоврядування - чи не найіде-альніша сфера для прояву громадянської активності та ініціативи людей, подолання соціальної пасивності людей та взаємної відчуженості. Саме місцеве самоврядування відкриває для цього широкі можливості і водночас не вимагає від особистості суцільного підпорядкування державі. Однак цілком очевидним є й те, що місцеве самоврядування - це не лише інститут громадянського суспільства, який зводиться до права територіальних громад на врядування місцевих справ, оскільки останнє в державно-організованому суспільстві ніде і ніколи в чистому вигляді не існувало. В Основному Законі держави послідовно проведена ідея, що місцеве самоврядування є також специфічною формою владарювання народ)', і це в принципі визнається переважною більшістю дослідників 4 . Однак стосовно природи влади, яка безпосередньо здійснюється в системі місцевого самоврядування, позиції вчених розходяться. Так, зафіксована у ст. 5 Конституції України норма, згідно з якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює її (владу) безпосередньо і через органи державної влади та" органи місцевого самоврядування, дала підстави стверджувати, що влада, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, не є державною, а самі органи місцевого самоврядування не є органами держави. Російський вчений В.Є. Чиркін вважає, що "місцеве самоврядування ... як і державна влада, являє собою публічну владу, але це публічна влада територіального колективу, сукупності людей, що спільно проживають у межах певної адміністративно-територіальної одиниці" 5 . Аналогічну позицію поділяють чимало вітчизняних авторів, які також характеризують місцеве самоврядування як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади -публічну владу територіальної громади 6 , як пристосовану до потреб останньої форму автономного здійснення публічної влади, яку держава заохочує і контролює відповідно до Конституції і законів України 7 . Найбільш наближеною до реалій державно-правового життя є, на наш погляд, точка зору М.І. Корнієнка, який вбачає "коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень - у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього наро;гу" 8 . З природи явища державного владарювання, різновидом якого є, зокрема, державне управління, виводить природу місцевого самоврядування проф. В.М. Шаповал, вважаючи його (місцеве самоврядування) децентралізованою формою державного управління9 . 48 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 Розвиваючи цю думку, зазначимо, що існування влади територіальної громади (муніципальної влади) як різновиду публічної влади, джерелом яісої є народ, заперечується, зокрема, тим, що народ (як, зрештою, і будь-яка інша спільність людей) може бути джерелом лише однієї, а не двох влад: однієї - для органів державної влади, а другої - для органів місцевого самоврядування. За такого підходу дійдемо висновку про те, що народ може бути джерелом ще якихось влад. До того ж якщо навіть припустити, що влада, джерелом якої є народ, поділяється на державну владо і владу територіальної громади (муніципальну), яку відповідно здійснюють органи державної влади й органи місцевою самоврядування, то у зв'язку з цим постає зовсім не риторичне питання про форми зовнішнього прояву цих влад 10 . Цілком очевидним є те, що формами зовнішнього прояву державної влади є педедусім закони України, де відображається воля Українського народу, яку уособлює насамперед парламент. Що ж стосується форм зовнішнього прояву муніципальної влади як різновиду публічної влади, джерелом якої е: народ, то тут виникають певні непорозуміння, оскільки таких форм по суті не існує. Адже формами зовнішнього вираження влади органів місцевого самоврядування є, як відомо, їх рішення, які, однак, приймаються ними.в межах Конституції і законів України. А це означає, що влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування здійснюють одну владу, що, нарешті, і було визнано на загальнодержавному рівні1 '. Сказане, звичайно, не виключає існування суспільної влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже аксіомою є те, що влада об'єктивно притаманна кожному організованому колективу людей, у тому числі і територіальній громаді, яка виникла раніше державної влади. Проте у даному випадку влада територіальної громади, на відміну від влади інших об'єднань громадян (політичних партій, громадських організацій), трансформується по суті у державну владу, що і знайшло відображення у закріпленні права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення лише в межах Конституції і законів України шляхом прийняття рішень, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. У такий спосіб відбувається своєрідне "злиття" влади державної і влади територіальної громади, внаслідок чого остання: втрачає природу громадської і набуває статусу "державної". Це означає, з одного боку, що вся діяльність місцевого самоврядування здійснюється на основі і відповідно до законів, які діють на території держаїви, а з іншого - що всі державні органи, їх посадові B . I . Борденюк 49 особи, підприємства, установи й організації, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватись прав місцевого самоврядування. Для цього держава наділяє органи місцевого самоврядування відповідними юридично-владними повноваженнями, в тому числі органів державної виконавчої влади, передає в комунальну власність матеріальні, фінансові та інші ресурси тощо. Сказане не заперечує принципу відносної самостійності місцевого самоврядування, який, однак, не означає, що останнє відірване від держави і протистоїть їй. В Основному Законі йдеться про самостійність місцевого самоврядування лише в межах Конституції і законів України, тобто в межах його повноважень. Це означає, з одного боку, що територіальні громади, органи та посадові особи самостійно реалізують надані їм повноваження, а з іншого - те, що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Таким чином, ідеться про відносну автономність місцевого самоврядування, а не про його повне відокремлення від системи державного владарювання, а, отже, й від системи державного управління. Абсолютна самостійність суперечила б, у першу чергу, інтересам самого місцевого самоврядування, яке не мислиме без державної підтримки, без відповідних державних гарантій. Ось чому держава повинна ділитися не тільки відповідними повноваженнями з органами місцевого самоврядування щодо здійснення управлінських функцій, а й необхідними для їх повноцінної реалізації матеріальними і фінансовими ресурсами. Саме у такому значенні слід, очевидно, розуміти зміст формулювання ст. 7 Конституції, за якою "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування", що, звісно, передбачає створення правових, організаційних та економічних гарантій його повноцінного функціонування. Самостійність місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, свідчить про те, що в даному випадку Основний Закон сприймає його не лише як елемент громадянського суспільства, а й як порівняно відокремлену складову державного механізм)'. Адже, як би там не було, цілком очевидним є те, що юридично-владні повноваження - це ознака, насамперед, державних органів та їх посадових осіб. Саме тому для органів місцевого самоврядування не можна застосувати принцип "дозволено все, що не заборонено законом", який може бути віднесений тільки до громадян та інститутів громадянського суспільства. Якщо ж бачити в місцевому самоврядуванні лише елемент громадянського суспільства, то держава була б позбавлена можливості здійснювати детальне правове регулювання його організації та діяль- 50 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 ності, а саме: визначати систему органів місцевого самоврядування, порядок їх утворення, процедури, форми та методи їх діяльності тощо. При цьому очевидним є й те, що місцеве самоврядування є не лише правом, а й обов'язком територіальних громад вирішувати питання місцевого значення способом, визначеним Конституцією і законами України. Держава не може розраховувати на те, що в кожному населеному пункті жителі самі організуються, розроблять правила місцевого життя, оберуть відповідні органи і самостійно вирішуватимуть питання місцевого значення, а інші суб'єкти (підприємства, установи, організації, посадові особи, громадяни тощо) будуть беззастережно виконувати їх рішення, засновані тільки на громадському авторитеті територіальної громади, яшго явно недостатньо для проведення державної політики на місцях Не можуть щодо місцевого самоврядування застосовуватися принципи взаємодії держави з громадськими об'єднаннями як елементами громадянського суспільства ще й тому, що останні є добровільними об'єднаннями громадян, які можуть вільно створюватися і так само вільно можуть припиняти свою діяльність, включаючи саморозпуск. Більше того у випадках, передбачених законодавством, держава може у судовому порядку заборонити діяльність добровільного об'єднання громадян шляхом примусового розпуску (ліквідації), якшо його програмні мета чи діяльність суперечать Конституції і законам України. Що ж стосується місцевого самоврядування, то держава за будь-яких умов не може припинити його діяльність чи примусово "розпустити" територіальну громаду, яка, зазначимо, є частиною народу держави. Остання (держава), якщо вона демократична, правова, може лише застосовувати відповідні заходи юридичної відповідальності щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, включаючи дострокове припинення їх повноважень у випадках, передбачених Конституцією і законами України, а не ліквідовувати примусово місцеве самоврядування як інститут, який є елементом конституційного ладу. Про належність місцевого самоврядування до системи державного владарювання засвідчує також і той факт, що останнє нерозривно пов'язується з інститутом громадянства, який є засобом інсти-туціоналізації принципів взаємовідносин держави й особи. Саме стан громадянства визначає обсяг її правоздатності у сфері відносин владарювання 12 , в тоїлу числі і в сфері місцевого самоврядування. Якби останнє було лише елементом громадянського суспільства, то право на місцеве самоврядування, очевидно, повинно було б поширюватися на всіх осіб, у тому числі й тих, які не є громадянами України. Тим часом. Конституція і Закон України "Про місцеве самоврядування в Ук- B . I . Борденюк 51 раїні" право на участь у місцевому самоврядуванні адресують саме громадянам України 13 . Отже, місцеве самоврядування є не лише проявом громадянської свободи. Воно є також і складовою частиною системи державно-владних відносин, де діють інші принципн і закономірності. Оскільки держава в законодавчому порядку закріп.іює за органами місцевого самоврядування певне коло питань місцевого значення та передбачає обов'язковість їх вирішення органами місцевого самоврядування, наділяючи їх при цьому необхідними юридично-владними повноваженнями, в тому числі окремими повноваженнями органів виконавчої влади, і залишає за собою право контролювати їх виконання, то значить вона (держава) вбачає в таких органах не лише громадську структуру як елемент громадянського суспільства, а й відносно відокремлену частину механізму держави. У такому випадку вступають у силу основні принципи, характерні для сутності будь-якої державної влади: обов'язковість рішень для виконання, можливість застосування державного примусу, наявність обмежень, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, тощо. Ось чому вживане у ст. 5 Конституції України формулювання "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" необхідно трактувати не як втрату органами місцевого самоврядування державно-владної природи, а як встановлення своєрідного розподілу державної влади "по вертикалі", який не супроводжується зміною її природи. Отже, місцеве самоврядування є формою децентралізації державної влади, суть якої полягає у передачі на вирішення територіальним громадам та утворюваним ними у демократичний спосіб органам у межах Конституції і законів України певної частини державних справ, виконання яких до деякого часу належало державі в особі її органів. Однак, оскільки одним із провідних принципів щ Іавової держави є розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, то у зв'язку з цим не може не виникнути закономірне запитання: децентралізація якої саме "гілки" державної влади відбувається на рівні територіальних громад та органів, які вони обирають на основі вільного, загального, прямого виборчого права таємним голосуванням? Оскільки відповідно до ст. 85 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Вер'ховна Рада України, то можна зазначити, що місцеве самоврядування є однією з форм децентралізації саме державної виконавчої влади, яка здійснюється органами місцевого самоврядування в межах Консти- 52 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 туції та законів України на принципах правової, фінансово-еко-номічної та організаційної самостійності (автономії)14 . Необхідність такої децентралізації обумовлена неможливістю здійснення ефективного управління державними справами лише з центру, оскільки якою б досконалою не була центральна влада, вона ніколи не буде ефективною, якщо не спиратиметься на таку ж досконалу, демократично організовану владу на місцях. Саме з метою ефективного здійснення функцій державного управління територія держави, яка є просторовою межею здійснення державної влади, поділяється на адміністративно-територіальні утворення, які, у свою черг}', є просторовою основою здійснення місцевого управління. І в тих випадках, коли до управління державними справами на місцях залучається населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць через виборні органи, діє демократична система управління, яка й позначається родовим поняттям "місцеве самоврядування". А там, де це управління здійснюється органами та посадовими особами, призначеними з центру, без залучення місцевого населення, має місце бюрократична (адміністративна) система управління. Та обставина, що органи місцевого самоврядування формально не належать до системи органів виконавчої влади, жодною мірою не означає їх абсолютного відокремлення від виконавчої влади, оскільки основне функціональне призначення як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування полягає у виконанні Конституції і законів України. Саме тому, як наголошується в Концепції реформи адміністративного права України, як державному управлінню (яке здебільшого пов'язується з організацією та функціонуванням системи виконавчої влади), так і "управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманнії такі ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність у законі меж діяльності" 15 . Сказане засвідчує й той факт, що Конституція України, формально відокремивши органи місцевого самоврядування від системи органів виконавчої влади, не містить прямої норми, де було б зафіксоване правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування не належать до системи органів державної влади, як це передбачено, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації. Не викликає сумнівів, що Конституція України у цьому аспекті є точнішою з огляду на державно-правові реалії. Отже, у функціональному плані місцеве самоврядування найтісніше пов'язане з виконавчою владою, а відтак і з державним управлінням. Система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає М.І. Корнієнко, "становлять такий полісистемний комплекс, що складається з різних за B . I . Борденюк 53 природою публічних органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях" 16 . На функціональну єдність виконавчої влади та місцевого самоврядування вказує, по суті, й В.Б. Авер'янов, який у контексті визначення предмета адміністративного права, обґрунтовуючи однорідність управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади (в тому числі органів місцевого самоврядування), та відносин державного управління, розглядає місцеве самоврядування як форму реалізації публічної влади, якій у змістовному плані об'єктивно властиві функції виконавчої влади17 . Поділяючи в цілому наведені підходи, водночас не можемо погодитися з тим, що органи місцевого самоврядування безапеляційно прирівнюються до недержавних, громадський; органів лише тому, що Конституція України вживає поняття "органи державної влади" і "органи місцевого самоврядування" порізно. Очевидно, аналізуючи природу органів місцевого самоврядування, слід брати за основу не стільки те, що вони формуються територіальними громадами, скільки порядок їх формування, функції, повноваження, форми та методи діяльності цих органів, юридичну природу їхніх актів та багато інших чинників, які не дають підстав беззастережно відносити їх до громадських органів. Перехід до нової системи організації влади на місцях, заснованої на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зовсім не означає наявності непереборної межі між місцевим самоврядуванням і державним управлінням та між органами місцевого самоврядування й органами державної влади, в тому числі й виконавчої. У зв'язку з цим виникає, звичайно, потреба визначити в методологічному плані основні фактори, які обумовлюють зв'язки державного управління, що здійснюється органами виконавчої влади, та управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування. Правильне вирішення цього питання має не лише теоретичне, а й практичне значення в плані визначення основних пріоритетів та підходів щодо правового регулювання служби в органах місцевого самоврядування, правового режиму майна комунальної власності та інших питань управлінської діяльності органів місцевого самоврядування. Змістовний зв'язок державного управління та місцевого самоврядування випливає із частини першої ст. 38 Основного Закону Ук- 54 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 раїни, за якою "громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільна обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Цитоване положення, що запозичене, по суті, із ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (ООН, 1966 p.), згідно з якою кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації і без необгрунтованих обмежень право і мо:жливість "брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництва вільно обраних представників", не повиіешо зводитися лише до діяльності органів державної влади. Аналогічний підхід зафіксозаний і в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка, враховуючи те, що право громадян на участь в управлінні державними справами є одним із демократичних принципів, які поділяються всіма державами — членами Ради Європи, визначає місцеве самоврядування як "право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення". Таким чином, "право громадян України брати участь в управлінні державними справами", закріплене в Конституції в єдиному контексті з їх правом на участь у місцевих виборах та референдумах, повинно пов'язуватися не лише з діяльнісгпо органів державної влади (в тому числі виконавчої), а й з участю населення у здійсненні місцевого самоврядування, яке, у свою чергу, є своєрідною формою реалізації громадянами свого конституційного права на управління державними справами. Адже саме на місцевому рівні через місцеві референдуми та інші форми безпосереднього Іюлевиявлення, а також через органи місцевого самоврядування громадяни України можуть реально брати участь в управлінні державними справами. Правомірність даного підходу випливає також із цитовеіного вище положення ст. 5 Основного Закону, за яким "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування". Змістовна єдність державного управління та місцевого самоврядування досить виразно проглядається і в частиш другій ст. 38 Конституції України, яка в єдиному контексті закріпила право громадян України на рівний доступ до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Ця норма, яка кореспондує зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, де йдеться про допуск громадян на загальних умовах рівності лише до державної служби, засвідчує не лише наявність певних особливостей, а й спільних рис; у державної і муніципальної служби, обумовлених у B . I . Борденюк 55 багатьох випадках функціональною близькістю державного управління та місцевого самоврядування. Певний інтерес для з'ясування зв'язку, який існує між державним управлінням та місцевим самовряду:ванням, має положення частини другої ст. 19 Конституції України, згідно з якою "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Тобто на органи та посадових осіб місцевого самоврядування поширюється принцип позитивного правового регулювання, згідно з яким останні (як і органи державної влади) можуть вчиняти лише такі дії, які прямо передбачені законом. Про органічний зв'язок виконавчої влади і місцевого самоврядування свідчить також набір управлінських та інших послуг, надання яких покликані забезпечувати органи місцевого самоврядування у різноманітних сферах управлінської діяльності. Саме такі підходи містять чимало положень Конституції та законів України, де в єдиному контексті вживаються органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, державні та комунальні заклади, які забезпечують реалізацію прав громадян, зокрема, на безоплатну медичну допомогу (ст. 49), на доступність та безоплатність усіх видів освіти (ст. 53). В силу цього не можна погодитися зі спробами проведення штучного поділу на державні послуги, які надгіються органами виконавчої влади, і громадські послуги, які хоч і надаються органами місцевого самоврядування, проте майже нічим не відрізняються від послуг органів виконавчої влади. Однією зі сфер, де найвиразніше, на наш погляд, проглядається змістовна єдність державного управління та місцевого самоврядування, є сфера компетенції як органі в виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Свідчення тому — перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладаються на органи місцевого самоврядування. При цьому зіставляючи власні і делеговаш повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування, можна відзначити майже повну відсутність принципової різниці мі»: ними. Умовність поділу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядувань на власні (самоврядні) і делеговані повноваження органів виконавчої влади проглядається практично в кожній статті глави 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають компетенцію виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у відповідних сферах управлінської діяльності останніх. Немає принципової різниці і між повноваженнями місцевих органів виконавчої влади та 56 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 органів місцевого самоврядування, що особливо помітно в галузевих законах, де компетенція місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування досить часто визначається в одній статті. Через компетенцію держава спрямовує діяльність органів місцевого самоврядування на реалізацію її завдань і функцій, у яких відображаються основні сторони соціального призначення та сутність держави. А це означає, що функції органів місцевого самоврядування є похідними від державних функцій. Здійснюючи свої повноваження на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії, органи місцевого самоврядування діють, образно кажучи, як "продовжена рука держави" 18 . При цьому вони, реалізуючи надані їм законом повноваження, в яких, зазначимо, зафіксований загальносуспільний (загальнодержавний) інгерес, діють, ясна річ, в інтересах місцевого населення, внаслідок чого відбувається поєднання місцевих і державних інтересів. Тому ми не поділяємо точку зору тих авторів, які, відстоюючи громадський характер діяльності муніципальних органів, вважають функції територіальних громад та інших суб'єктів місцевого самоврядування громадськими за своїм походженням. Таким чином, функціонування органів місцевого самоврядування, які хоча формально і не включені до системи органів виконавчої влади, в основних рисах підпорядковується загальному правовому режиму виконавчої влади і державного управління. Саме тому органи місцевого самоврядування виступають в багатьох випадках повноправними суб'єктами державного владарювання на засадах, визначених для органів виконавчої влади. Свідченням державно-владної природи органів місцевого самоврядування є, зокрема, норма ст. 144 Конституції України, відтворена в частині першій ст. 73 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Отже, місцеве самоврядування, на нашу думку, є проявом децентралізації державного управління, яка зумовлена потребами забезпечення більш ефективного управління на місцевому рівні через наближення влади до людини та створення передумов для залучення громадян до управління державними справами. Виходячи з цього, Конституція України у ст. 5 проводить певну межу між системою органів державної влади і системою органів B . I . Борденюк 57 місцевого самоврядування, головний смисл якої полягає в руйнуванні славнозвісного принципу демократичного централізму, згідно з яким місцеві ради входили до єдиної системи представницьких органів державної влади, тобто були органами жорстко централізованої влади на місцях. Але таке розмежування проведено не тому, що природа владарювання в цих двох системах є різною, а тому, що змінюється характер взаємовідносин між ними. Підсумовуючи сказане, зазначимо, що існує чимало інших чинників (що не знайшли відображення в даному розділі), які засвідчують, що місцеве самоврядування є не лише елементом громадянського суспільства, а й складовою частиною механізму держави, основне соціально-політичне призначення якого полягає у реалізації завдань держави. У першій якості воно відкриває простір для прояву громадянської активності людей, у другій — воно є своєрідною формою залучення населення до управління державними справами, засобом подолання відчуження людини від влади в демократичній державі. Проте Конституція і Закон України "Про місцеве самоврядування", закріпивши принцип позитивного регулювання повноважень місцевого самоврядування, за яким його органи та посадові особи "зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцію та законами України" (ч. 2 ст. 19), практично не залишають місцевому самоврядуванню того простору, де воно могло б проявити себе як елемент громадянського суспільства. З огляду на це, при подальшому вдосконаленні конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні доцільно було б передбачити право органів місцевого самоврядування вирішувати інші питання місцевого значення, якщо вони не віднесені до відання органів державної влади чи органів місцевого' самоврядування іншого рівня, оскільки в законах не можна передбачити всі питання місцевого значення. Як це зроблено, наприклад, у федеральному законі Російської Федерації "Про загальні принципи організації' місцевого самоврядування в Російській Федерації", згідно з яким муніципальні утворення мають право брати до свого відання питання, які хоч і не перераховані у федеральному законі чи законі суб'єкта Федерації, але не виключені з їх відання і не віднесені до відання інших муніципальних утворень та органів державної влади. Література (до гл. 4) 1. Див.: Кравченко В.Е., ПітцикМ.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посібник. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 7. 58 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4 2. Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. -К.: Наукова думка, 1999. - С. 638. 3. Аналогічна точка зору вислоаповалась автором і раніше (Див.: Борде-нюк В.І. Організаційно-правові проблеми відносин місцевих Рад з підприємствами (об'єднаннями) та організаціями в сфері комплексного соціально-економічного розвитку своїх територій. Автореф. дис. ... к.ю.н. -12.00.02. - К., 1993. - С. 8; Муніципальна реформа: що, як і задля чого // Віче.-1997.-С. 68). 4. Див., напр.: Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999. 5. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия й зарубежньш опьіт. - М.: Изд-во "Зерцало", 1998. - С. 421. 6. Див.: БіленчукП.Д., Кравченко В.В., ПідмогильнийМ.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навч. посібник. - К.: Атіка, 2000. - С. 10; Місцеве самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи розвитку: Навч. посібник / Кравченко В.В., Кравченко Н.В., Лисючен-ко В.П., Негода В.А., Пітцик М.В., Подобєд Л.Є., Пухтинський М.О. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 23; Кравченко В.В., ПгтцикМ.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посібник. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 8. 7. Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Ін-Юре, 1997. -С. 4—5. 8. Конституційне право Україна: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. -К.: Наукова думка, 1999. - С. 632, 639. 9. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. - 2002. - № 3. — С. 51. 10. Див.: Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення державного управління і місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2000. - № 1. 11. Уроки і пе рспективи місцевого самоврядування. З виступу Президента України Л.Д. Кучми на урочистих зборах Асоціації міст України 7 грудня 2000 р. // Урядовиа кур'єр. - 2000. - 12 грудня. 12. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. -К.: АртЕК, Вища шк., 1997. - С. 102—103. 13. Див., напр.: ст. 38, 70 Конституції України та ст. З Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 14. Цю думку поділяють і деякі інші дослідники проблем місцевого самоврядування. Див., напр.: Корнієнко М. Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні проблеми // Місцеве самоврядування в Україні. Історія. Проблеми. Пропозиції. — К., 1994. — С. 54;Давш)ов Р. Політико-правові засади децентралізації влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні // B . I . Борденюк 59 Вісник Української Академії державногз управління. — 1996. — № 1. — С. 90—101 таін. 15. Адміністративна реформа в Україні. Документи і матеріали // Український часопис. — Випуск 4. — 1999. — С. 37. 16. Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. — К.: Наукова думка, 1999. — С. 638. 17. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - С. 11—12. 18. Комунальні рівні в Баварії: Комунальний устрій та вибори. Персонал в комунальному управлінні / Пер. з нім. - Серія: Місцеве (територіальне) самоврядування. - К.: ІДУС при КМУ, 199:5. - С. 25-26. Розділ II АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО - ПРОВІДНА ГАЛУЗЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Глава 1. Доктрішальні засади сучасного розвитку і реформування українського адміністративного права Адміністративне право є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади. Разом з тим, до недавніх часів характерною ознакою українського адміністративного права була істотна деформація його ролі. Точніше кажучи, абсолютизувалися два аспекти суспільного призначення адміністративного права: насамперед, як засобу управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто як права "адміністрування", а також - як права "примусу", що забезпечувало застосування державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративного примусу. Це є закономірним наслідком певної науково-юридичної традиції, що зміцнювалася впродовж багатьох років радянського періоду. Ще й дотепер, на жаль, адміністративне право багатьма сприймається лише у згаданих аспектах. Хоча зрозуміло, що таке уявлення консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію "панування держави" над людиною, де людині відводиться місце лише керованого об'єкта, на який спрямовані владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів. Ця стара ідеологія вже не відповідає визначеній Конституцією України (ст. 3) принципово новій ролі держави у відносинах з людиною, згідно з якою "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Отже, сама Конституція закріпила перехід від домінуючої в минулому ідеології до нової - ідеології "служіння держави" людині. Втілення в життя ідей і вимог Конституції України вимагає принципово нового погляду на суспільну цінність адміністративного права у демократичному суспільстві. Як відомо, адміністративне право найтісніше пов'язане з виконавчою гілкою державної влади і з державним управлінням як вирішальною формою практичної реалізації цієї гілки влади. В.Б. Аеер 'янов 61 Зазначимо, що в даному контексті розуміємо право традиційно, тобто у так званому "позитивістському" значенні - як економічно детерміновану систему загальнообов'язкових норм, правил поведінки, офіційно встановлених або санкціонованих державою, у яких виражені домінуючі у даному суспільстві (через представництво у державно-владних структурах) суспільні інтереси, цінності та очікування. В наведеному розумінні право на сьогодні посідає провідне місце серед інших форм нормативного регулювання управлінських відносин: норм моралі, звичаїв, статутних норм об'єднань громадян тощо. Адже саме реально існуюче законодавство або позитивне право завдяки своїм об'єктивним властивостям: нормативності, загальнообов'язковості, формальній визначеності, можливості державного примусу - має значний потенціал дієвого забезпечення належної організованості і впорядкованості, доцільної сталості й водночас певної динамічності зазначених відносин. П Право та управління. У методологічній оцінці ролі права у функціонуванні державного управління (далі - управління) та його інститутів вихідною тезою слід вважати те, що управління у демократичному суспільстві об'єктивно перебуває в органічній єдності з правом у цілому, з усією системою його галузей. Здійснення управління не можливе поза правом, без застосування правових норм у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його інститутів, функцій, стадій та процедур. Цей теоретичний висновок має не лише академічний характер, а й безпосередньо враховує дійсні потреби сьогоденної державно-правової практики. Адже на нинішньому, досить складному етапі формування у нашій країні якісно нового типу держави - демократичної, соціальної і правової - невиправдано спростилося ставлення до права, до закону (у широкому розумінні цього терміна). Зокрема, значна частина громадян право взагалі не усвідомлює як об'єктивно детерміноване явище, а оцінює лише як прояв суб'єктивної волі законодавця, інших державних інституцій. Забувають, що, з одного боку, джерелом, а з другого - наслідком правових актів завжди є суспільні відносини, їхній певний стан, міра розвиненості та впорядкованості. Відтак закони, інші акти законодавства іноді сприймаються як суто формальні документи, як похідні засоби управління, що в будь-який час можуть змінюватись або взагалі не братися до уваги. Саме таке ставлення призводить, зокрема, до зниження відповідальності державних службовців, поширення неповаги до законності та правопорядку. 62 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 Насправді ж, управління та право як фундаментальні суспільні явища мають значно змістовніші взаємозв'язки і повинні інтерпретуватися різнобічне. Насамперед право впливає :на управління вже самим фактом свого існування, підгримуючи належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності суспільних відносин, які так чи інакше належать до сфери державного управління. Це аспект загальнорегулятив-ний, оскільки йдеться про роль права як універсального регулятора суспільних відносин у цілому. Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний із регулюючим впливом права на ті суспільні відаосини, через які здійснюється сама управлінська діяльність держави, тобто на власне управлінські відносини. Саме за допомогою, передусім, правових норм забезпечуються змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань і повноважень, чіткість визначення компетенції та відповідальності кожного з них. Цей аспект можна вважати спеціально-регулятивним, оскільки йдеться про особливу службову роль права в підтриманні належного "режиму" організації власне управління. У зв'язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нормами багатьох галузей права, але пануюче значення має право адміністративне;, яке грунту ється на нормах конституційного права. Поряд із наведеним доцільно звернути увагу й на те, що право здатне використовуватись і як безпосередній засіб державно-управлінського впливу на формування й розвиток відповідних суспільних процесів. А саме, в правових актах можуть безпосередньо закріплюватися цілі, які визначають напрями становлення, змін, удосконалення, розвитку існуючих суспільних відносин. Таке цілеспрямування властиве всім рівням правової системи і здійснюється в ході правотворчої діяльності держави шляхом фіксації в правових актах, і передусім у Конституції країни, політичних, економічних та інших суспільно значущих цілей. Звичайно ж, слід ураховувати, що правовою формою не може бути охоплена вся різноманітність властивостей та особливостей суспільних відносин, що перебувають у сфері правового регулювання, оскільки право закріплює й регламентує лише най-загальюші й найсуттєвіші з них. З огляду на наведене цей аспект ролі права в управлінні можна визначити як цілеспрямовуючий (або Іп'леорієнтуючий). Ефективність зазначеного цілеспрямування у праві залежить головним чином від його наукової обгрунтованості, відповідності суспільним умовам, об'єктивним закономірностям та тенденціям істо- В.Б. Авер'янов 63 ричного розвитку. Тому поглиблення такої обгрунтованості є важливою передумовою підвищення реальної ролі права в управлінні, подолання недоліків у ставленні громадської думки до права, закону, зростання довіри до правотворчих та правозастосовчих зусиль державних органів. Усі наведені аспекти вияву ролі права в управлінні цілком властиві галузі адміністративного права. Більше того, в сучасних умовах проведення адміністративної реформи в Україні суттєвого значення набувають завдання радикального і системного реформування власне адміністративного права1 . О Реформування адміністративного права. У зв'язку з наведеним доречно зазначити, що підготовлена за дорученням Кабінету Міністрів України (травень 1997 р.) Концепція реформи адміністративного права України - це той рідкісний випадок, коли юридична наука спробувала належним чином реалізувати свій потенціал щодо концептуального обгрунтування напрямів і шляхів рефорлгування однієї з фундаментальних галузей національного права. Уявляється важливим, з методологічної і практичної точок зору, насамперед наголосити на необхідності правильного розуміння співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Особливо з огляду на нещіипустимість їх змішування. Тим більше, що деякі ф;зхівці почали називати реформу адміністративного права "адміністративно-правовою реформою", ще більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті названих реформ. Отже, зауважимо, що проблематика реформування адміністративного права характеризується двояшю спрямованістпо. З одного боку, вона відбиває потреби юридичного супроводження конкретних заходів самої адміністративної реформи. І в цьому випадку завдання реформування адміністративного права змістовно, так би мовити, підпорядковані завданням здійснення адміністративної реформи. З іншого боку, реформування адміністративного права має на меті здійснення необхідних перетворень у самій галузі адміністративного права як складовій частині правової системи. І в цьому випадку реформування адміністративного права є конкретним напрямом здійснення адміністративної реформи, маючи значенвм самостійного її елемента. Отже, зміст реформи адміністративного права тісно переплітається зі змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігається з ним. Принципово методологічне значення для проведення реформи адміністративного права має питання предмета цієї реформи. Інакше 64 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 кажучи, що конкретно слід розуміти, коли йдеться про реформу адміністративного права? Не важко побачити, що найпростіша відповідь лежить, як кажуть, на поверхні і зводить дану реформу до вирішення питань удосконалення чинного адміністративного законодавства шляхом його зміни, доповнення, оновлення і систематизації. Це, безперечно, дуже необхідна і важлива робота. Але нею предмет реформи адміністративного права аж ніяк не може бути обмежений. Насправді, цей предмет складається, як мінімум, із трьох.взаємо-пов'язаних елементів. Перший - це сукупність актів адміністративного законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного права. Другий - власне галузь адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як внутрішньоструктурний феномен у системі українського права. І, нарешті, третій елемент - це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній навчальній дисципліні. Отже, лише едністю перелічених елементів і слід, на наш погляд, визначати предмет реформи адміністративного права. Причому на сьогоднішньому початковому етапі реформи адміністративного права пріоритетного значення набуває саме наукова складова предмета цієї реформи 2 . Цей висновок зумовлюється тим, що: по-перше, сама Концепція даної реформи є продуктом, передусім, науково-теоретичного осмислення адмішстративно-правової практики; по-друге, саме в науці адміністративного права мають бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; по-третє, саме оновлені наукові засади мають бути покладені в основу сучасного адміністративного законотворення і пра-возастосування. Виходячи з наведеного, не можна погодитись з думкою деяких учених, які вважають, що необхідність реформування адміністративного права стосується його лише як галузі права і відповідного законодавства, але аж ніяк не науки адміністративного права 3 . Натомість вважаємо, що існує об'єктивна потреба у створенні нової доктрини українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не вся наукова матерія, а переважно сукупність основоположних, визначальних наукових ідей і положень адміністративно-правової теорії. Може виникнути природне запитання: чому необхідне створення саме нової доктрини? Хіба не можна пристосувати якісь застарілі положення попередньої наукової моделі до сучасних потреб і вимог нової держави і суспільства? В.Б. Авер'янов 65 Певна річ, можна адаптувати до сучасних умов окремі традиційні теоретичні конструкції адміністративло-правової науки. Але на теоре-тико-методологічному рівні, особливо її дотеперішня ідеологія, а також зміст вимагають принципового перегляду й оновлення. І саме через те, що ця наука за своїми ключовими, або інакше - доктринальни-ми, параметрами не відповідає належним чином новим політико-де-мократичним і соціально-економічним орієнтирам історичного розвитку нашої країни. П Вироблення нової доктрини адміністративного права. Цілком зрозуміло, що вироблення нової доктрини адміністративного права - це масштабне завдання, що під силу лише всій науковій галузі, яку представляє великий загін учених і фахівців, і може бути вирішене протягом значного часу. Разом з тим, за будь-яких умов необхідно визначити вирішальні параметри такої доктрини, що мають створити її своєрідний концептуальний каркас. Це потребує висвітлення щонайменше таких аспектів зазначеної доктрини. 1. Аспект, який має вихідне значеїшя для формування будь-якої наукової доктрини, - це так званий аксіологічшй аспект. Він, як відомо, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища. В нашому випадку оцінка суспільної цінності адміністративного права, як уже зазначалось вище, потребує суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набуває особливого значення саме для адміністративного права. Адже в процесі історичної еволюції цієї галузі - від її прообразу у вигляді так званого поліцейського права до сучасного стану - в різних країнах акценти в її ціннісній характеристиці змінювались від суто управлінських до правоохоронних, а пізніше - і до правозахисних. У межах аксіологічного аспекту важливо чітко визначитися в двох ключових положеннях. Перше полягає у розумінні того, що адміністративне право - це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, суїкупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві. У зв'язку з цим слід заперечити проти спроб окремих українських адміністративістів розділяти норми адміністративного права на дві групи, а саме: а) норми адміністративного публічного права, або ті, що поширюються на відносини між державою і юридичними особами; б) норми адміністративного приватного права, або ті, що регулюють управлінські відносини між державою і фізичними особами на підставі юридичних актів 4 . 66 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 При розв'язанні цієї проблеми слід виходити з того, що вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не характер суб'єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках. З огляду на цей критерій слід визнати, що норми адміністративного права в усіх випадках регулювання відносин держави з різними суб'єктами - як юридичними, так і фізичними особами - мають однаковий характер і рівною мірою спрямовані на забезпечення саме загальних, тобто публічних, інтересів. Це цілком стосується і норм, що визначають, наприклад, паспортний режим, порядок пересування у країні іноземців, порядок організації і проведення демонстрацій, мітингів, здійснення дозвільно-реєстраційних функцій органами виконавчої влади щодо фізичних осіб, тобто всіх тих норм, які окремими вченими віднесені до так званого адміністративного приватного права. Отже, публічний характер адміністративного права є невід'ємною характеристикою суспільної цінності цієї галузі, і немає жодних підстав шукати у змісті адміністративного права якості так званого приватного права. Хоча використання окремих рис методу і юридичного режиму приватного права є цілком закономірним. Друге положення'в межах аксіологічного аспекту, яке потребує чіткішого тлумачення, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави. Ця необхідність зумовлена тим, що ще й досі суспільне призначення адміністративного права оцінюється переважно, як уже згадувалося раніше, з двох позицій: а) по-перше, з позиції регулятора відносин у процесі державного управління; б) по-друге, з позиції регулятора відносин у зв'язку із застосуванням адміністративного примусу, насамперед заходів адміністративної відповідальності, стосовно громадян. Загалом же адміністративне право стійко продовжує сприйматися в основному як "управлінське" право, тобто право, яке забезпечує організацію владного впливу держави на різноманітні суспільні процеси. Цікаво, що одним із найвиразніших негативних наслідків такого підходу стало, зокрема, те, що колишнє радянське адміністративне право (єдине, в цьому смислі, серед інших галузей права) залишалось без власних принципів. Якраз через те, що в теорії вони підмінялися принципами державного управління, серед яких домінував добре відомий принцип демократичного централізму. В.Б. Авер'янов 67 При визначенні нового погляду на суспільне призначення адміністративного права слід, на нашу думку', виходити з положень ст. З Конституції України, згідно з якими "держава відповідає перед людиною за свою діяльність" та "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація влад-но-управлінського, а тим більше - примусово-карального призначення адміністративного права, є необгрунтованою і неприйнятною. Натомість адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатись не як "управлінське право", а як "право забезпечення і захисту прав людини". І в цьому - суть усієї трансформації теорії і практики українського адміністративного права на сучасному етапі. 2. Наступний аспект, на який слід звернути особливу увагу при формуванні нової доктрини національного адміністративного права, -це аспект гносеологічний. Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права. Стосовно предмета адміністративного права найбільш дискусійними залишаються два принципових питання. Перше питання має більш категоріальний характер і стосується співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління". Оскільки обґрунтування авторської позиції з цього питання вже викладене в першому розділі (гл. 1) цієї книги, зазначимо лише, що перше суттєве уточнення предмета адміністративного права зводиться до того, що його складають суспільні відносини в процесі реалізації як самої виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки державної влади. Друге принципове питання стосовно переосмислення предмета адміністративного права пов'язане з тим, що у демократичній державі управлінські функції виконавчої влади здійснюються не лише державними суб'єктами. Адже ці функції: • по-перше, можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям); • по-друге, і це головне, управлінські функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню 68 РОЗДІЛ II . ГЛАВА 1 як одній із двох основних форм реалізації так званої публічної влади. В обох випадках зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади, однорідний із відносинами управління з боку держави. Як влучно помітив Н.В. Постовий, місцеве самоврядування є одним з інститутів управління 5 . Якщо це так, то дані відносини не можуть не бути віднесені до предмета саме адміністративного права. Цей висновок не заперечує, як здається, позицію вчених, які вважають, що управлінська діяльність у сфері місцевого самоврядування належить до предмета муніципаїїьного права6 . Протиріччя тут немає тому, що якщо адміністративне право - це власне галузь права, то муніципальне право - це, як вважаємо, комплексна галузь законодавства, але не власне галузь права. Адже норми, що містяться в актах муніципального права (як галузі законодавства) за своєю природою органічно належать до різних галузей права. Наприклад: норми з питань про ведення місцевих виборів і референдумів - це конституційне право; з питань управління, тобто діяльності виконавчих органів, - це адміністративне право; з питань місцевого фінансування - це фінансове право; з питань так званої муніципальної служби - це адміністративне і трудове право і так далі. Отже, ще одна суттєва риса нового погляду на зміст предмета адміністративного права полягає у включенні до цього змісту суспільних відносин, що складаються у сфері управління в межах реалізації не лише державної, а в цілому публічної влади, складовими частинами якої є, як відомо, державна влада і місцеве самоврядування. Переходячи до питання про метод адміністративного права, слід акцентувати укігу також на двох принципових моментах. Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набуває двох порівняно самостійних форм прояву. Одна форма прояву імператіявного методу стосується регулювання управлінських відносин між співігідпорядкованими органами і посадовими особами. В регулюванш цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб'єкгів іншим. Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами - громадянами і юридичними особами. Тут мають домінувати способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових відносинах. В.Б. Аеер 'янов 69 її суть проявляється двояко. З одаого боку - наданням громадянам як керованим об'єктам гарантованих належним заметом прав вимагати від керуючих суб'єктів належної поведінки. А з іншого - покладанням на керуючих суб'єктів чітких обов'язків щодо неухильного виконання вимог з боку керованих об'єктів і, насамперед, з боку громадян. Така принципово нова риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про створенім якісно відмінного від колишнього режиму адміністративно-правового регулюванні відносин між державою (її органами) і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що тепер громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою. Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність державних органів і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимаганні належної поведінки з обох сторін, а також, по-друге, реальних мо;кливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення. Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору. У зв'язку з цим слід заперечити спроби деяких фахівців не визнавати адміністративний договір правомірним засобом локального регулювання управлінських відносин. Зокрема, вони вважають, що предметом адміністративного договору є перерозподіл повноважень між учасниками договірних відносин, тобто між державними органами або посадовими особами. Зрозуміло, що такий перерозподіл за договором є протиправним, оскільки владні повноваження сторін договору встановлені нормативно-правовим шляхом і не можуть змінюватись на розсуд самих органів чи посадових осіб. Однак здається, що така позиція грунтується на помилковому тлумаченні самого поняття і змісту адміністративного договору. З нашої точки зору, помилка тут полягає и тому, що насправді адміністративний договір означає угоду не щодо перерозподілу владних повноважень між сторонами, а угоду між ними з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь-яких спітьних результатів управлінської ДІЯЛЬНОСТІ. Отже, лише в такому розумінні застосування в інтересах регулю- 70 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 вання управлінських відносин адміністративних договорів є правомірним, доцільним і відображає нову важливу особливість методу адміністративного праві. 3. Нарешті, ще один аспект нової доктрини адміністративного права, на якому важливо акцентувати увагу, можна умовно визначити як структурно-системний. Він має відобразити особливості структу-рування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства. У межах даного аспекту суттєвого значення набуває розуміння того, що адміністративне право, на відміну від інших фундаментальних галузей українського права (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального, а також відповідних процесуальних галузей), не може розвиватись як моноцентрична галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр. Адміністративне право об'єктивно має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає особливих підходів до визначення як складу інститутів і підгалузей права, так і форм та шляхів систематизації адміністративного законодавств;!. У цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак підгалузей адміністративного права. Наприклад, це стосується інституту державної служби. В ньому вже починає формуватись своєрідна власна загальна частина, що в подальшому забезпечуватиме єдність регулювання по окремих видах державної служби (митної, податкової тощо). Також дуже активно розвивається інститут адміністративної юстиції. Він уже тепер за своєю концепцією поступово виходить за межі інституту судового контролю лише за порядком державного управління, все більше набуває суто правозахисної спрямованості. Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структур-но-генетичного аспекту стосується обґрунтування шляхів проведення кодифікації адміністративного законодавства. Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті. Оскільки потреба в кодифікації існує реально, доцільно здійснювати поетапну кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інститутах адміністративно-Іфавового регулювання. У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке набли- В.Б. Авер'янов 71 жається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів". Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністратив-но-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними "Кодексами". Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення: • Адміністративно-процедурного кодексу' (адміністративні несу- дові процедури); • Адміністративного судово-процесуального кодексу (адміністра- тивне судочинство); • Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки); • Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності держав- них службовців; В подальшій перспективі можна передбачити появу Кодексу державної служби і нарешті - Кодексу загального адміністративного права. 4.3 огляду на складність розглянутих завдань реформування слід визнати, що вся основна робота зі створення нової доктрини українського адміністративного права і втілення її в практику правового регулювання ще попереду. Як відомо, в багатьох розвинених країнах світу формування демократичних адміністративно-правових доктрин і відповідного законодавства тривало по кілька десятків років. При цьому дуже важливим для проведення реформи українського адміністративного права є те, що від самого початку вона ґрунтується на демократичних засадах європейського зразка. Звичайно, слід розуміти, що існуючі в країнах світу правові, в тому числі адміністративно-правові, стандарти - досить різні, і чогось "єдиного загальноєвропейського" (а тим більше - світового) в чистому, так би мовити, вигляді взагалі не існує. Проте якісь спільні риси правових інститутів, що вже успішно діють у зарубіжних державах, є, і орієнтуватися на них: цілком виправдано. 72 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1 Стосовно реформування адміністративного права суттєва особливість полягає в тому, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на низці загальновизнаних демократичних принципів. Зокрема, за ними видано спеціальний посібник - "Довідник Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами" (1996 p.). У ході реформи адміністративного права у конкретних законо-проектних роботах було б дуже шрисно враховувати й використовувати ті принципи, які вже добре ;ебе зарекомендували в практиці зарубіжних країн. Чи є підстави оцінювати це як механічне перенесення в нашу дійстсть зарубіжних правових інститутів, тобто як певну "германізацію" чи "нідерландизацію" українського адміністративного права, як намагаються дорікати за це деякі опоненти реформування адміністративного права. Вважаємо, що ні. Повинна бути повна ясність в розумінні того, що знання і використання загальнопоширених принципів ще зовсім не означає копіювання інститугів інших правових систем. Разом з тим, це допомсіже належним чином гармонізувати окремі інститути національного адміністративного права із демократичними правовими стандартами, поширеними в Європі. Загалом же, незважаючи hel беззаперечну важливість зазначеної "європейської орієнтації" процесу демократизації українського адміністративного права, все ж таки найбільш гострою проблемою реформування іздміністративного права слід вважати завдання створення якісно нової національної моделі адміністративного праворо-зуміння, яка б достатньою мірою враховувала розглянуті вище докт-ринальні засади. Це має сприяти запровадженню в українському суспільстві право-Іуманістичноі ідеології, суттю якої є визнання са-моцінності кожної людини, непорушності її природних та інших прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права. Літераіура (до га. 1) 1. Див.: Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К, 1999. -С. 178-183. 2. Див.: Авер 'янов В.Б. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. - 20С2. - № 3. - С. 20-27. 3. Див.: Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 16. 4. Коваль Л.В. Адміністративне право. -К.: Вентурі, 1998. - С. 5-6. 5. Поставай Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новьш юрист, 1998. - С. 4. 6. Див.: Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. По-горілка, О.Ф. Фрішького. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 7. В.М. Шапоеал, В.П. Єрмолін 73 Глава 2. Засадниче значення Конституції України щодо адміністративного права Конституція України за своєю природою є правовим актом первинного характеру - актом установчої влади. Сучасна ідея установчої влади була сформульована ще наприкінці ХУЛІ ст. Згідно з нею установча влада належить безпосередньо народові. Реалізуючи цю владу, народ у певний спосіб (прямо або через обраних представників) приймає конституцію. Установча влада об'єктивно передує вторинним, встановленим конституцією, владам -законодавчій, виконавчій і судовій. Установча значущість Конститущї України стосовно адміністративного права найбільш узагальнено проявляється в положеннях її розділу VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади". Відповідний характер мають і деякі положення розділу V "Президент України". Отже, один з аспектів ідеї установчої влади полягає в тому, що конституція встановлює політико-правові засади функціонування виконавчої влади, створює структурно-компе-тенційне підґрунтя сфери державного управління. Конституція України співвіднесена з різними галузями національного права, у першу чергу з публічно-правовими. Норми публічно-правових галузей мають за об'єкт регулювання організацію і здійснення державної влади. Звідси предметом пубілічно-правових галузей є відносини державного владарювання. Предметний зв'язок між публічно-правовими галузями зумовлений їх спільною генезою і тривалим розвитком як цілого. Відомо, що як загальні явища у світовій історії такі публічно-правові галузі, як адміністративне і фінансове, порівняно недавно відгалузилися від конституційного (державного) пргша. Однак кожна з сучасних публічно-правових галузей має свій окремий предмет регулювання. Це певна група суспільних відносин, які є фрагментом усієї сукупності відносин державного владарювання. Конституція України регулює найбільш суттєві відносини державного владарювання, насамперед Іі з них, що виншсають на найвищому, політичному рівні організації і здійснення державної влади. Тому їх можна визначити як державно-політичні відносини владарювання. Головними учасниками цих відносин є звичайно Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. Саме вони уповноважені вчиняти дії, що мають безпосередню політичну спрямованість, і приймати нормативно-правові акти, котрі діють на всій території держави. Значна частина таких актів має за змістом політичну значущість. 74 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 2 Політичний характер відносин державного владарювання, врегульованих Конституцією України, зумовлений і деякими іншими обставинами. В ній, зокрема, визначені основи судоустрою і судочинства, а також засади місцевого самоврядування. Відносини, які виникають у сферах функціонування судової влади і місцевого самоврядування, є відносинами державного владарювання. Вони здебільшого мають відповідно процесуальний і управлінський характер. Однак ті з них, які пов'язані з формуванням вказаних основ і засад, об'єктивно набувають політичної значущості. Ці відносини, як і інші "засадові" відносини державного владарювання, дають змогу узагальнено характеризувати державний механізм. Тому вони прямо співвіднесені з політичним рівнем державного владарювання. Державно-політичними відносинами владарювання є також ті, котрі виникають у сфері існування конституційних (основних) прав і свобод людини і громадянина. Зафіксовані в розділі II Конституції України "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" права і свободи людини і громадянина по суті є обмеженнями щодо діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. Тим самим межі державного владарювання встановлюються негативним способом: не через дозвіл, а через обмеження чи заборону стосовно дій органів державної влади. Політичний характер відносин державного владарювання, що виникають у "сфері існування конституційних прав і свобод, зумовлений їх природою як основних. Конституція України є первинною формою і джерелом конституційного права. Однак у формі Конституції України існують не тільки норми конституційного права, а й опосередковано норми інших публічно-правових галузей, насамперед адміністративного. Об'єктивно, як зазначалось, предмети публічно-правових галузей становлять ціле - сукупність усіх відносин державного владарювання. Це зумовлює зазначену співвіднесеність Конституції України і публічно-правових галузей, зокрема адміністративного. Проте між суспільними відносинами, які становлять предмет адміністративного права, і тими, котрі прямо врегульовані нормами Конституції України, є відмінність. Ця відмінність відображена, зокрема, в різному колі суб'єктів відповідних правовідносин. Суб'єктами конституційних правовідносин передусім є органи державної влади, статус яких безпосередньо визначений у Конституції України - тобто це так звані вищі органи держави. Соціальна значущість відносин за участю вищих органів держави зумовлює конституційне врегулювання їх. Суб'єктами адміністративних правовідносин виступають інші, об'єктивно нижчі ланки державного механізму. Регулювання відносин В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 75 державного управління, які належать до предмета адміністративного права, безпосередньо здійснюється на рівні законів і підзаконних актів. Отже, за будь-яких умов предмети конституційного й адміністративно-правового регулювання зберігають автономність. Відмінність між названими сферами правового регулювання існує і за його рівнем. Конституційному регулюванню притаманний метод загального закріплення, або загального унормування. Сфера державного управління, навпаки, характеризується досить високим рівнем деталізації правового регулювання, що випливає з реальних потреб здійснення державно-управлінської діяльності. Застосування методу загального закріплення як методу конституційного регулювання об'єктивно має своїм наслідком те, що певна частина положень Конституції України, зокрема її розділу І "Загальні засади", сформульована як норми-принцшш. Ці положення забезпечують найбільш загальне правове регулювання відносин державного владарювання. Конституційні норми-принципи об'єктивно призначені для визначення стратегічних напрямів такого регулювання. Прикладом може слугувати зміст частини першої ст. 6 Конституції України: "Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову". Визначаючи виконавчу владу як одну з трьох сфер (галузей, "гілок") державного владарювання, Конституція України встановлює орієнтири розвитку адміністративного права. При цьому вона вчиняє лише опосередкований вплив на предмет адміністративного права. Конституційне регулювання відносин політичного характеру у сфері організації і здійснення виконавчої влади спрямовує розвиток адміністративно-правового регулювання похідних від них відносин державного управління. Більше того, конкретні конституційні правовідносини можуть об'єктивно вимагати виникнення саме похідних адміністративних правовідносин і прогнозувати їх зміст. Зокрема, у розділі VI Конституції України визначені основні параметри системи органів виконавчої влади. Більше того, Конституція України містить досить велику кількість норм, які мають адміністративно-правову спрямованість. Практично адміністративне право запозичує свої змістовні засади з Основного Закону. Ці засади конкретизуються відповідними законами. Саме законами визначаються механізми реалізації прав і свобод людини і громадянина, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби тощо. Отже, слід резюмувати, що Конституція України лише опосередковано може вважатися джерелом адміністративного права. 76 РОЗДІЛ II • ГЛАВА З Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин здійснюється в інших, позаконституційних нормативних формах, хоча в цілому його зміст зумовлено положеннями Конституції України. Глава 3. Сутнісні ознаки адміністративного права як галузі публічного права Становлення в Україні демократичної, соціальної, правової держави висуває на порядок денний необхідність приведення системи права України у відповідність з тими принципами, на яких побудовані системи розвинених країн світу. О Поділ права на публічне і приватне. Говорячи про наближення права України до світових стандартів, не можна обійти проблему "дуалізму" прав;!, тобто поділу його на приватне та публічне, котрий, не будучи закріпленим на рівні офіційної доктрини, все ж таки фактично існує у вітчизняній правовій системі. Виявлення природи та загальних ознак публічного права ж родового поняття дасть змогу схарактеризувати ті галузі, котрі поиністю належать до його сфери і які відрізняються однорідною нормативною структурою та методами регулювання. До такої галузі налезішть і право адміністративне, визначення природи якого має неабияке значення під час реформування всієї системи права, переорієнтації її на забезпечення і захист прав людини та громадянина. Поділ права на публічне і приватне - давній, відомий юриспруденції' принаймні дві тисячі років. Так, ще Аристотель розрізняв таке право, порушення якого шкодить усій спільноті, і таке, порушення якого заподіює шкоди її членам. Пізніше цей поділ закріпився у Corpus juris civilis, у фрагменті 1 Книги 1 Дігест у вигляді висловлювання відомого римського юрисга Ульпіана: "Huius studii duae sunt positiones publicumjus est, quod ad statumrei Romanae spectat, privatum quod ad singulomm utilitatem: sunt enim quaedam publice utilia, quedam privatum" l . Майже до Іінця XIX ст. відмінність між приватним і публічним правом, на думку вчених, полягала у тому, на чию користь воно діє. Так, Савіньї сформулював відмінність таким чином: "У публічному праві ціле (держава) є метою, а окрема людина відіграє другорядну роль, а у приватному праві окрема людина сама є метою і будь-які правовідносини є лише засобом для її існування або особливого становища" 2 . У другій половині XIX ст., коли завдяки вченням Єринга у юриспруденції з'являється категорія інтересу і метою права виголошується захист інтересів, відмінність між правом приватним та публічним по- O . I . Харитонова 77 чали вбачати у відмінності інтересів, що їх захищає перше та друге. Публічне право захищає інтереси публічні, загальні, приватне право -особисті, приватні інтереси окремих осіб. До цього Єринг додав також спосіб захисту інтересів. Захист приватних прав відбувається за ініціативи самого суб'єкта інтересу способом подання цивільного позову, тобто це, насамперед, самозахист; у публічному праві захист інтересів відбувається з ініціативи державних органів, тобто адміністративним шляхом. Ця теорія спричинила нову хвилю дискусій, внаслідок яких у неї з'явились як прихильники, так і опоненти. Але остаточно питання про критерії розмежування публічного та приватного права не було вирішене. Радянський період розвитку права позбавив і можливості, і сенсу проведення будь-яких досліджень з цього питання, тому що офіційно "дуалізм" права не був визнаний. І лише після обрання колишніми радянськими республіками курсу на побудову правової держави з'являються праці, присвячені цій проблематиці, С.С. Алексєєва, B.C. Hep-сесянца, Ю.О. Тихомирова та інших авторів. Щодо загальної характеристики приватного права особливих труднощів не виникає. Зокрема, приватне право визначають як сукупність правил і норм, що стосуються статусу і захи<лу інтересів окремих осіб, котрі не є фігурантами держави, не перебувають у взаєминах влади-підпорядкування одне щодо одного, рівноправно і вільно встановлюють собі права й обов'язки у відносинах, що виникають з їх ініціативи 3 . Характерними рисами приватного права є, таким чином, рівність учасників відповідних відносин, їхня ініціативність при встановленні правовідносин, вільний розсуд при обранні правил поведінки, прямо не заборонених законодавством, позовний порядок захисту інтересів його суб'єктів у суді тощо. Значною мірою ці риси визначаються сутністю приватного права як такої частини об'єктивного права, де через відповідні інститути втілюється у зовнішніх відносинах природне "право свободи" 4 . Щодо визначення поняття публічного права, то тут недостатньо лише вказувати на те, що воно стосується тільки інтересів чи становища держави в цілому, певним чином виокремлює ті чи інші суб'єкти тощо. Публічне право, насамперед, пов'язане з реалізацією публічної влади, воно є її продовженням, з усіма позитивними і негативними потенціями. "Публічне право •- це сфера позитивного права, що грунтується на засадах централізації, коїш права та обов'язки побудовані за принципом влади і підпорядкування" 5 . 78 РОЗДІЛ II • ГЛАВА З О Визначальні риси публічного права. Влада, що визначає характер, сутність публічно-правових відносин, є такими суб'єктно-об'єктними відносинами, які забезпечують єдність владного суб'єкта та підпорядкованого об'єкта. Втіленням цих відносин виступає саме суб'єкт влади, який у своїх рішеннях окреслює як свої дії, так і поведінку підвладних осіб, а також має матеріальні та духовні засоби, що гарантують здійснення запланованого процесу 6 . На думку російського вченого І.О. Покровського, відповідні відносини "регулюються виключно веліннями, що надходять з одного єдиного центру, яким є державна влада... Регулюючи ці відносини з власної ініціативи і викпочно своєю волею, державна влада принципово не може допустити в цих сферах поруч із собою жодної іншої волі, жодної іншої ініціативи. Тому норми, що видаються владою, мають виключно примусовий характер, і це характерно для всіх галузей публічного права" 7 . Публічна влада характеризується, по-перше, легальністю застосування сили у межах держави, по-друге, верховенством і обов'язковістю її рішень для будь-якої іншої влади, знеособленістю, загальністю, а також моноцентричністю (тобто наявністю єдиного центру прийняття владних рішень), різноманітністю ресурсів тощо. Все це знаходить прояв у імперативному методі, що визначає характер відносин, одним із суб'єктів яких є суб'єкт публічної влади. Отже, визначальною, іманентною ознакою публічного права є притаманний лише йому метод правового регулювання. Вирішальний характер методів правового регулювання, котрі являють собою, як відомо, прийоми юридичного впливу, їх поєднання, що характеризують використання у даній сфері суспільних відносин того чи іншого комплексу юридичних засобів 8 , полягає у їх ролі в механізмі правового регулювання, їхні головні ознаки засвідчують: а) яке юридичне становище осіб, встановлене правовою нормою; б) з якими юридичними фактами пов'язане виникнення, зміна чи припинення правовідносин; в) як визначаються права й обов'язки суб'єктів правовідносин; г) як вони захищаються 9 . Первинними для всього права загалом є імперативний та диспозитивний методи. Вони являють собою найпростіші прийоми регулювання, які визначають головне у правовому статусі суб'єктів, у їх висхідних юридичних позиціях. Імперативний метод - метод субординації - характеризується тим, що регулювання згори вниз здійснюється на владно-розпорядчих засадах. А диспозитивний метод - метод координації - характерний для регулювання знизу вгору, на його процес впливає активність учасників суспільних відносин, що регулюються. O . I . Харитонова 79 Сутність імперативного методу, що цікавить нас у зв'язку з визначенням сутнісних ознак публічного права, полягає у забезпеченні організованості, порядку в житті суспільства. Саме тому серед правових засобів цього методу визначальна роль належить юридичному обов'язку. Тип регулювання - дозвільний. Основним принципом є принцип "заборонено все, крім прямо дозволеного законом". Природа імперативного методу визначається низкою ознак: 1) першою з них є формування та використання владовідносин (російською - властеотношений), за яких норми приймаються та реалізуються за принципом "розпорядження - виконання". Суб'єкт, що приймає обов'язкові рішення та видає розпорядження, не пов'язаний згодою сторони, якій вони адресовані; 2) другою ознакою є наявність чітких правових меж діяльності суб'єктів публічного права, підпорядкування і'х закону. Для цього встановлено вичерпний перелік повноважень, що дає можливість суб'єктам публічного права здійснювати юридичне значущі дії. Владні повноваження є проявом саме публічної влади; 3) для правового регулювання у публічній сфері характерне так зване позитивне зобов'язування, котре може маги або характер загаль-нонормативної орієнтації, або ж конкретного припису; 4) крім цього, імперативний метод досить часто знаходить прояв у забороні якихось дій. Норми-заборони у даному випадку окреслюють зону можливої неправомірної поведінки і застерігають суб'єктів від неї10 . Ось чому для публічного права характерним є специфічний юридичний порядок, так званий порядок "влади-Ігідпорядкування", відповідно до якого суб'єкти публічної влади мають право однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових рішень інших інстанцій, визначати поведінку інших осіб, і вся система владно-примусових установ повинна силою примусу забезпечувати повну і точну реалізацію приписів влади, а інші особи - їм підкорятися. Звідси й усі інші риси публічного права: різнопорядковість правового статусу осіб, ієрархічність становища і різний обсяг владних повноважень у владних осіб, наявність власної "відомчої" юрисдикції, відсутність орієнтації на вирішення спірних питань судом. Однак з розвитком демократії публічне право збагачується інститутами високого демократичного порядку - демократичними процедурами, гарантіями для громадян, відповідальністю посадових осіб тощо, поєднується з іншими підрозділами гуманістичного права, хоча це не змінює самої його природи и . Щодо визначення предмета публічного права слід погодитись з Ю.О. Тихомировим, котрий зазначає, що публічне право охоплює цілу 80 РОЗДІЛ II • ГЛАВА З низку сфер жиггя суспільства. Насамперед, це побудова держави і влади, сфери управління та організації самоврядування, відносини громадян і адміністрації, тобто вираження публічного інтересу як сумарного, загального соціального інтересу у кожній зі сфер суспільного життя. Предмет публічного права не можна зводити лише до саме владовідносин, тому що нині держава виконує низку соціальних функцій, зосереджується на гарантуванні та захисті прав людини і громадянина, а це зумовлює деякі зміни у предметі, як і у методі, публічного права - глибше проникнення у сферу приватного права та перетворення деяких його інститутів, поява нових об'єктів, що потребують публічно-правового регулювання12 . При цьому слід мати на увазі, що незмінним ядром, стрижнем предмета правового регулюванні публічного права залишаються все ж таки владовідносини. Вони є його винятковою сферою, тоді як інші відносини суміжні, неосновні. Ступінь взаємопроникнення залежить від конкретної галузі публічного права. Поділ права на публічне і приватне, у свою чергу, слугує підґрунтям розмежування на національному рівні права цивільного й адміністративного як двох головних, визначальних галузей права. О Адміністративне право як публічно-правова галузь. Було б спрощенням обмежитись розрізненням у структурі національного права лише згаданих двох основних галузей як виявів права приватного і публічною. Вона є складнішою внаслідок необхідності забезпечити на національному рівні юридичну першооснову всіх інших галузей національного права, що зумовлює існування конституційного права. Отже, ядром національної правової системи слід визнати конституційне право - як основу всіх інших галузей, інститутів і норм, на якій базуються галузі "першого рівня" - цивільне, адміністративне і карне (кримінальне) право. Від названих трьох основних матеріальних галузей права вибудовуються генетичні, функціональні і структурні зв'язки до "похідних" галузей: фінансового, податковою, трудового, земельного права тощо. Таке визначення структури права припускає і відповідну систему національного законодавства, у якій Конституція і кодекси відповідно до вказаних галузей права мають слугувати основою всього іншого законотворення. Отже, до галузей публічного права традиційно належать конституційне, адміністративне, адміністративно-процесуальне, карне, кар-но-процесуальне, міжнародне публічне право. Слід зазначити при цьому, що загалом сфера публічного права об'єднує публічні галузі права, публічні галузі законодавства, галузі законодавства публічної спрямованості, елементи публічного у сфері приватного права. O . I . Харитонова 81 Цей перелік не є сталим, він періодично змінюється, поповнюється новими галузями тощо. Зокрема, сюди слід було б віднести і таку галузь права, що формується, як право муніципальне. Але це предмет окремого дослідження. Щодо визначення права адміністративного як однієї з основних галузей публічного права слід зазначити таке. Адміністративне право України, яке є найоб'ємнішим за своїм змістом, регулює величезну кількість суспільних відносин, оскільки стосується організації та діяльності розгалуженого апарату управління, всіх ланок системи органів виконавчої влади, всіх сфер економічного та соціального розвитку. Предметом адміністративного права є управлінські відносини, але не всі, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами публічної, насамперед державної, влади своїх виконавчо-розпорядчих функцій. Особливістю даних відносин є те, що вони виникають лише внаслідок владної діяльності, діяльності від імені держави і в них завжди бере участь відповідний виконавчо-розпорядчий орган. Ці відносини мають місце у різних сферах державного управління: економічній, соціальній, політичній, але всі вони поєднані захистом публічного інтересу. Нова доктрина українського адміністративного права, що формується у нашій країні (про неї докладніше було сказано в першій главі цього розділу), передбачає певне зміщення акцентів, нове розуміння "публічності", спричинене поверненням до основних людських цінностей, до визнання і закріплення природних прав людини і громадянина. Тому і публічний інтерес слід розуміти на сьогодні не як щось абстрактне, а як сукупність індивідуальних інтересів усіх членів громадянського суспільства. На це орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від пануючої у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними до ідеології служіння держави людині, гарантування, забезпечення і захисту державою прав та свобод людини і громадянина. Метод публічного права - імперативний метод - є методом і права адміністративного, котрий визначає специфіку впливу на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права. Імперативний метод (як і диспозитивний у приватному праві) є первинним, таким, що притаманний публічному праву взагалі. У різних галузях права первинні методи, залежно від характеру суспільних відносин, що регулюються, а також інших соціальних факторів, виступають у різних варіаціях, поєднаннях, хоча, як правило, з домінуванням одного з них. Адміністративне право належить до галузей, у яких імперативний метод знаходить свій прояв у найбільш "чистому" вигляді. Саме в 82 РОЗДІЛ II . ГЛАВА З адміністративному праві поєднання правових засобів впливу на суспільні відносини є таким, що виражається, насамперед, у позитивних зобов'язуваннях з усіма особ.швостями, притаманними і'м. У цьому комплексі юридичних засобів, досить близьких до імперативної діяльності держави, державна влада забарвлює весь механізм правового регулювання. Але й тут, як і в інших галузях права, галузеві методи не можуть Ізути зведеними до найпростіших прийомів. Адже кожен галузевий метод виражає особливий юридичний режим регулювання і полягає у специфічному :комплексі засобів регулювання, котрий існує лише у конкретному нормативному матеріалі і тісно пов'язаний з відаовідною групою суспільних відносин - предметом правового регулювання певної галузі права 13 . Стосовно адміністративно-правового методу регулювання слід зазначити, що він характеризується специфічним набором юридичних засобів, які останнім часом у зв'язку з проведенням реформи адміністративного права набувають деякої "двоїстої" природи. З одного боку, стосовно суб'єктів публічної влади застосовується такий комплекс загальних дозволів та загальних заборон, котрий ідентифікується відомою формулою "можна лише те, що дозволено законом". З іншого - стосовно громадян - і це, на нашу думку, надзвичайно актуально і для права адміністративного, застосовується такий комплекс, котрий об'єднується у не менш відому формулу "дозволено все, крім того, т;о заборонено законом". Остання формула завжди була принципом приватного права. Проте, якщо ми ставимо перед собою завдання побудови демократичного суспільства і держави, визнаємо примат інтересів приватної особи перед інтересами держави, адміністративному праву не обійтися без використання цього принципу у регулюванні суспільних відносин. Підсумовуючи викладене, слід визнати, що адміністративне право, котре реформується сьогодні в Україні, є провідною галуззю публічного права з притаманним їй публічно-правовим (імперативним) методом регулювання і що на рівні регулювання суспільних відносин, які становлять його предмет, суттєвою специфікою цієї галузі є особливий набір юридичних засобів. Водночас найбільш виразною змістовною характеристикою галузі адміністративного (так само як будь-якого іншого) права виступає її нормативний масив, що зумовлює досліджувану тему наступної глави. Література (до гл. 3) 1. Фрагмент тексту Дігест подається за: Justinijanova Digesta. - Kn. 1. Deo auctore. Tanta Omntm rei publicae: Konstitucije, preveo Antun Malenica. -Beograd. - Sluzbeni glasnik. - 1997. - C.64. Н.В. Александрова 83 2. Див.: Петражицкий Л.И. Теория права й государства в связи с теори-ей нравственности. - СПб., 2000. - С.512. 3. Харитонов Є.О. Історія приватного (цивільного) прана Європи. - Одеса: Витоки, 1999. - 4.1. - С.З. 4. Алексеев С.С. Самое святое, что єсть у Бога на земле: Иммануил Кант й проблеми права в современную зпоху. -М., 1998. - С.185. 5. Алексеев С.С. Право напороге нового тьісячелетия: Некоторьіе тенден-ции мирового правового развития - наде:жда й драма соврсменной зпохи. -М., 2000.-С.14. 6. Зуев В.Й. Вдасть в системе политологических категорий // Гос. й право. - 1992. - № 5. - С. 90-96. 7. Покровский И.А. Основньїе проблеми гражданского права. - Петроград, 1917. - С.13. 8. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: ОІшт комплексного исследования. - М., 1999. - С. 370-371. 9. БахрахД.Н. Административное право России. - М., 2000. - С.22. 10. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995. - С. 48-50. 11. Алексеев С.С. Частное право: Научно-публицистический очерк. - М., 1999.-С. 29-30. 12. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - С.ЗО. 13. Див.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски й решения. - М., 2001.-С.332. Глава 4. Нормативний масив адміністративного права: загальні риси Нормативний масив адміністративного права становлять адміні-стративно-правові норми. Саме цими нормами регулюються суспільні відносини у сфері реалізації виконавчої влади. Причому необхідно наголосити, що саме функція захисту прав і свобод громадян має стати пріоритетною для адміністративне-правових норм сучасної Української держави - на відміну від норм, успадкованих від колишньої адміністративно-командної системи, які були орієнтовані, насамперед, на задоволення та захист перевазкно державних інтересів. (~І Загальні особливості адміністративно-правових норм. Адміністративно-правові норми посідакіть особливе місце у системі права держави. Це обумовлюється колом суспільних відносин, які підлягають регулюванню за допомогою цих норм. Адміністративно-правові норми забезпечують регулювання суспільних відносин, які виникають у різних сферах діяльності органів виконавчої влади, включаючи виконання ними управлінських, правозабезпечувальних та правоохоронних функцій. Вони: • регламентують порядок утворення та правове становище ор- 84 РОЗДІЛ II ГЛАВА 4 ганів державного управління І місцевого самоврядування, правовий режим їхніх взаємовідносин; • визначають права й обов'язки громадян у сфері виконавчої влади і гарантії їх реалізації; • закріплюють принципи державної служби, порядок її прохо- дження, посадові права та обов'язки державних службовців; • визначають юридичну форму і вимоги, що ставляться до уп- равлінських рішень; • регулюють порядок здійснення нагляду і контролю у сфері управління; • регулюють порядок управління в окремих сферах суспільно- го життя; • регулюють порядок виконання громадськими та іншими не- державними організаціями переданих до їх відання функцій органів державного управління тощо; • забезпечують охорону адміністративно-правових відносин від порушень та встановлюють відповідальність (адміністративну, матеріальну, дисциплінарну). Підтримуючи думку авторів навчального посібника "Державне управління в Україні", вважаємо за необхідне зазначити, що об'єктом адміністративно-правбвих норм є лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання й можуть бути врегульовані правовою нормою. Адже значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, регламентується іншими правовими засобами - індивідуальними (правозастосовними) актами, адміністративними угодами (договорами), актами реалізації прав та обов'язків, а деякі відносини - діловими звичаями, адміністративними прецедентами. У зв'язку з цим значне місце у регулюванні управлінських явищ і процесів посідають також норми неюридичного характеру - політичні, моральні, корпоративні тощо. Як свідчить законодавча практика, деякі акти вже почали передбачати необхідність дотримання, зокрема, етичних норм при здійсненні державно-управлінських функцій 1 . Виходячи з наведеного, можна запропонувати таке тлумачення адміністративно-правових норм. Це - встановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридичне обов'язкові, охоронювані правила поведінки у сфері державного управління, призначенням та безпосередньою метою яких є організація й регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), які забезпечують умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків. Я.В. Александрова 85 Цим нормам властиві риси, притаманні нормам інших галузей права. Вони встановлюються, санкціонуються чи ратифікуються державою; мають державно-владний характер; є формально визначеними загальнообов'язковими правилами поведінки: закріплюються в правових актах, що видаються компетентними державними органами; мають двосторонній характер, тобто встановлюють не лише права, а й обов'язки учасників правовідносин; передбачають наявність особливого механізму реалізації; визначають можливість багатоваріантної поведінки; дотримання їх забезпечується як шляхом юридичного примусу, так і застосуванням різноманітних організаційних, роз'яснювальних, стимулювальних та інших заходів; є цілеспрямованими і гарантованими. Разом з тим нормам адміністративного права характерні певні особливості, які вирізняють їх серед норм інших галузей права. По-перше, предмет їх регулювання - суспільні відносини, які виникають у сфері функціонування управлінських інститутів публічної влади, а, відповідно, метою цих норм є забезпечення організації й упорядкування діяльності суб'єктів виконавчої влади (державного управління), місцевого самоврядування та інших носіїв повноважень публічної влади. По-друге, більшість норм адміністративного права має імперативний (наказовий) характер. Ця імперативність виявляється: у прямому приписі, що зобов'язує суб'єкта діяти тільки певним чином; у можливості обрати один із передбачених у нормі варіантів поведінки; у наданні суб'єктові права діяти за своїм вибором, проте не перебільшуючи меж поведінки, визначених нормою; у можливості застосування примусової сили держави у разі недотримання правил, встановлених нормою та неможливості зміни умов норми за волевиявленням суб'єктів відносин. Одна зі сторін у відносинах, що регулюються зазначеними нормами, завжди є носієм публічно-владних повноважень, тому для цих відносин характерне односторонньо-владне волевиявлення сторони -носія владних повноважень. Як суб'єкт управління, так і суб'єкт, стосовно якого здійснюються державно-владні повноваження, можуть діяти тільки у межах належної поведінки, які визначаються адміністративно-правовою нормою. Належна поведінка передбачає, які дії можна вчиняти (дозволи), від яких слід утриматися (заборони), які вчиняти необхідно (приписи). Суб'єкти адміністративно-правових відносин мають виконувати правило поведінки, встановлене адміністративно-правовою нормою, 86 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4 Ігід загрозою можливості застосування до них примусових заходів з боку держави. По-третє, для адміністративно-правових норм у багатьох випадках характерним є пряме застосування адміністративних санкцій за правопорушення, адже адміністративна (як і дисциплінарна) відповідальність настає часто у позасудовому порядку. По-четверте, адміністративно-правові норми нерідко встановлюються у процесі реалізації виконавчої влади і безпосередньо її суб'єктами. Як уже зазначалося, дотримання адміністративно-правових норм забезпечується як шляхом юридичного примусу, так і застосуванням різноманітних організаційних, роз'яснювальних, стимулювальних та інших засобів. Учені-адміністративісти пропонують таку класифікацію засобів, за допомогою яких державою гарантується виконання приписів адміністративно-правової норми: а) до примусових засобів належить можливість притягнення до відповідальності перед державою; б) до організаційних засобі» належить видання норм, створення умов для їх застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо; в) до роз'яснювальних засобів належить доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо; г) до стимулювальних належить застосування різних заохочувальних заходів до тих, хто точно виконує приписи норм 2 . О Структура адміністративно-правової норми. Характер суспільних відносин, урегульованих нормами адміністративного права, визначає їх структуру. Внутрішня форма організації та побудови приписів адміністративно-правової норми не є, як правило, традиційною. Класична модель правової норми передбачає обов'язкову наявність трьох взаємопов'язаних частин: гіпотези, диспозиції й санкції. Для адміністративного права тшсі норми швидше за все виняток, ніж правило. Специфіка адміністративно-правової норми полягає у тому, що санкція (як у низці випадків і. гіпотеза) не. завжди виражена безпосередньо у змісгі того акта, в який включена дана норма, - досить часто вона передбачається іншим актом. Більшість адміністративно-правових норм містять лише саме правило поведінки - диспозицію. Ще однією особливістю адагіністративно-правових норм, яка останнім часом найчастіше згадується вченими-адміністративістами, є те, що норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією і заохочення3 . Заохочення як елемент правової норми - це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків. Такі заслуги Н.В. Александрова 87 формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені адміністративно-правовою нормою права на дії (поведінку), що стимулюються державою. Гіпотеза - частина норми, що вказує на фактичні умови, за яких ця норма застосовується та повинна виконуватися. Традиційно вважається, що у більшості адміністративно-правових норм, які визначають права й обов'язки, форми і методи органів державного управління, гіпотеза не формулюється. Але, як справедливо наголошується в літературі, не обов'язково, щоб структура норми була тотожна структурі закону 4 . Прихильники такої позиції пропонують поділ гіпотез адміністра-тивно-правових норм на такі види: • невизначена гіпотеза (може бути загальною для декількох адміністративно-правових норм, але вона логічним аналізом завжди може бути знайдена). Таке вираження гіпотези необхідне для оперативної самостійності органів державного управління (їх посадових осіб), тобто для здійснення ними своїх повноважень способом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин у межах закону й з урахуванням ситуації"; • порівняно визначена гіпотеза - гіпотеза, яка формулюється в адміністративно-правовій нормі та містить елементи адміністративного розсуду (тобто вказшки на можливість застосування її за розсудом правозастосовника); • абсолютно визначена гіпотеза - це така, яка формулюється в адміністративно-правовій нормі. За її допомогою законодавець виключає можливість органу управління приймати те або інше рішення з урахуванням умов та особливостей місця й часу, пов'язуючи його єдиною умовою. Як правило, гіпотеза адміністрагивно-правової норми у нормативних актах має абстрактну форму, хоч іноді трапляється й казуїстична форма, коли реалізація правової норми, виникнення, зміна та припинення відносин, які нею вреіульовуються, пов'язується з окремими, чітко визначеними випадками, які неможливо відобразити за допомогою абстрактної гіпотези (наприклад, переліченням дій, ознак тощо). Диспозиція - такий елемент адшністративно-ігогівової норми, у якому формулюється саме правило поведінки (може бути сформульоване у вигляді приписів, заборон або дозволів). Характерною ознакою адміністративно-правової диспозиції є імперативність, оскільки встановлене адміністративно -правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4 Нерідко для детальнішого роз'яснення правила поведінки слід звернутися до іншого правового акта (диспозиція має так званий відсильний характер). Існування норм такого виду обумовлено роллю, яку виконує державне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних інтересів, з урахуванням галузевих, регіональних, міжгалузевих інтересів окремих організацій тощо. В окремих випадках адміністративно-правова норма може мати й дозвільну диспозицію - коли законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись щодо правил взаємної поведінки у сфері державного управління. Таким чином регулюються відносини за умов договору на управлінські послуги5 . Санкція адміністрагивно-правової норми містить вказівку на заходи адміністративно-правового примусу (попереджувального або запобіжного характеру) або заходи дисциплінарної відповідальності, які застосовуються у разі невиконання своїх обов'язків (а іноді і прав) учасниками адміністративно-правових відносин. Санкції адмішстрагивно-правових норм мають певні особливості, які визначаються характером суспільних відносин, що регулюються адмішстративно-правовими нормами. Передусім, специфічне коло суб'єктів, уповноважених застосовувати адміністративно-правові санкції. Це, насамперед, органи виконавчої влади та їх посадові особи. До особливостей санкцій слід віднести також те, що вони містяться не у всіх адміністративно-правових нормах. Особливістю є винятково багатий арсенал засобів адміністративного впливу, різноманіття видів санкцій, а також надання органам та посадовим особам у встановлених межах широкої можливості застосовувати ті заходи впливу, які вони вважають найбільш доцільними та ефективними. У статті 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) України наведено перелік адміністративно-правових санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт. Водночас визнання юридичної особи суб'єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів санкцій - обмеження або тимчасова заборона певного виду діяльності та інші, ще не включені до КпАП. (Детальніше про проблематику адміністративно -правових санкцій ідеться у розділі XIII). П Види адміністративно-правових норм та їх реалізація. Важливою загальною характеристикою нормативного масиву Н.В. Александрова 89 адміністративного права є поділ (класифікація) зазначених норм на види (групи) залежно від того чи іншого критерію. Останнім часом усе частіше вчені-адміністративісти намагаються провести класифікацію адогіністративно-правових норм з урахуванням нової практики та наукових досягнень. Правильне розмежування та формування адміністративно-правових норм має важливе теоретичне й практичне значення. Воно дає змогу відобразити суть адміністративно-правового регулювання та вибрати необхідні для цього засоби. Виходячи з теоретичних засад сучасної адміністративно-правової науки, найбільш практично значущими слід вважати класифікації норм адміністративного права за такими критеріями. 1. За критерієм способу правового регулювання поведінки у діяльності суб'єктів російський дослідник Ю.О. Тихомиров запропонував розрізняти: норми-завдання, норми-принципи, норми-дефініції, норми установчі, норми загальнокомпетенційні, норми-вказівки, нор-ми-доручення, норми-стимули, норми договірні, норми-заборони, норми-санкції, норми-рекомендації, норми-стандарти та нормативи. Щ норми, на думку згаданого автора, дають змогу створювати різноманітні комбінації для розпорядчого, дозвільного, регламентаційного та інших способів правового регулювання. Норми-завдання містять нормативну орієнтацію розвитку галузей, сфер управління та регулювання, інших об'єктів, а також виступають орієнтиром діяльності суб'єктів адміністративного права. До норм-завдань можна віднести програми, плани, які є нормами тривалої дії. Норми-принципи виражають стійкі сугаісні характеристики як суб'єктів, так і об'єктів управління. Норми-дефініції дають нормативні визначення, обов'язкові до застосування в тексті закону або іншого правового акта. Норми установчі характеризуються своїм перетворюючим потенціалом та виражаються у формуванні управлінських структур, фінансово-господарських комплексів. Норми загальнокомпетенційні окреслюють статус, права, обов'язки та відповідальність суб'єктів адміністративного права. Найчастіше вони містяться в положеннях про органи, посадових осіб. Норми-стимули заохочують розвиток та діяльність права у тому напрямі, який вважають важливим та корисним органи, що приймають адміністративно-правові акти. Близькі до них норми-рекомендації типу методичних, науково-методичних та інших, які містять швидше за все поради щодо раціональних дій. Норми-вказівки стосуються конкретних дій, які слід здійснити їх адресатам. Норми-доручення означають вказівки Щодо рішень або дій, вибір яких може бути більш вільним. Норми-за- 90 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4 борони містять застереження проти можливих неправомірних дій, норми-санкції - вказівки на міри відповідальності до винних осіб чи органів. Норми-стандарти містять техніко-економічні, соціальні, екологічні, технологічні та інші нормативи як техніко-юридичні правила. Своєрідність договірних норм полягає у їх природі як узгоджених норм рівних партнерів з добровіїьно прийнятими зобов'язаннями 6 . 2. За критерієм спрямованості адміністративно-правові норми поділяються на матеріальні норми та процесуальні норми. Розмежування матеріальних та процесуальних норм має важливе значення для адміністративного права. Матеріальні норми (а і'х більшість) встановлюють юридичні межі та обсяг правового регулювання, визначають права, обов'язки та відповідальність учасників регульованих управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. Однак удосконалення організоіїаності та впорядкованості правозастосовчої діяльності, пов'язаної із застосуванням права, є безпосереднім фактором, що зумовлює необхідність розвитку і вдосконалення процесуальних норм. Адміністративно-процесуальні норми служать реалізації матеріальних норм, вони регламентують процедуру або порядок реалізації прав та здійснення обов'язків, встановлених нормами матеріального адміністративного права. Залежно від того, які відносини регулюють процесуальні норми адміністративного права (позитивні чи відносини, які виникають у зв'язку з правопорушеннями), можна виділити адміністративно-про-цедуральні норіли (які забезпечують порядок реалізації норм у сфері виконавчої влади та державного управління, внутрішньоор-ганізаційної і контрольної діяльності) та адміністративно-юрис-дикційні норми (які забезпечують порядок реалізації норм про правопорушення в рамках адміністративно-правового регулювання)7 . Ю.О. Тихомиров пропонує додатково виділяти серед адміністра-тивно-процесуальних норм такі: адміністративно-ієрархічні норми, які служать розгляду спорів у порядку підлеглості; адміністративно-юрисдикційш з використанням судових процедур (ця група норм виділяється прихильниками такої точки зору за аналогією з цивільним та кримінальїшм процесуальним правом - виділено авт.); функціонально-процесуальні, присвячені порядку діяльності у якій-небудь сфері (які регламентують позитивні сторони повсякденної діяльності управління - виділено авт.); регламентарні, які вводять організаційні регламенти, розпорядки, правила 8 . 3. За формою припису (деякі автори називають цей критерій інакше - за юридичним змістом, за формою виразу 9 ) виділяються такі види норм: Н.В. Александрова 91 • зобов'язуваний (приписні), тобто які містять юридичну вказівку діяти у передбачених нормою умовах відповідіяим чином; • заборонні (категоричні, імперативні), тобто які містять заборо- ну на вчинення тих чи інших ,цій за умов, що визначаються даною нормою. Заборони мо;«уть мати або загальний, або спеціальний характер; • уповноважувальні (дозволяючі, дозвільні, диспозитивні), тобто які передбачають можливість адресату діяти у рамках вимог даної норми за своїм розсудом, але з обов'язковим дотриманням правового режиму, нею встановленого. Таким чином, дозвіл дає можливість вибору того чи іншого варіанта дії, але у межах певного правового режиму, який створюється даною нормою; • стимулювальні (заохочувальні), тобто які забезпечують відповідну поведінку за допомогою відповідних засобів матеріального або морального впливу на учасників ре;гульованих управлінських відносин; • рекомендаційні, тобто які дають можливість пошуків найбільш доцільних варіантів вирішення певних защаяь. Особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, які містяться у цих нормах, не мають юридично-обов'язкового характеру. Такі норми не містять у собі прямо виражених приписів. Стосовно реалізації норм адміністративного права в адміністративно-правовій теорії виділяють її чотири форми: використання, виконання, дотримання, застосування. Іноді виділяють тільки два "способи" - застосування і виконання, а використання і додержання розглядаються як форми виконання 10 . Вважається, що використання - це така форма реалізації, яка полягає в добровільному здійсненні суб'єктами права правомірних дій, пов'язаних із здійсненням суб'єктивних прав у сфері державного управління. Виконання полягає в активних діях, відносинам суб'єктів, але здійснюється незалежно (а іноді і всупереч) від їхнього власного бажання. Реалізація норму формі дотримання полягає у пасивній поведінці суб'єктів (теж незалежно від бажання цих суб'єктів). Застосування норми відокремлюється від інших форм реалізації норм, оскільки вважається, що застосування являє собою одну з правових форм виконавчої, управлінсьюї діяльності. Оскільки застосування норм адміністративного права має державний характер, то суб'єктами застосування можуть бути тільки уповноважені органи та 92 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4 посадові особи, наділені правозастосовчою компетенцією. Головне завдання застосування адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її приписів щодо суб'єктів управлінських відносин залежно від характеру життєвої ситуації. Держава доручає уповноваженому органові право оцінки ситуацій і порівняння її з умовами, передбаченими в гіпотезі норми, а при їх збігові - довести до суб'єкта, який перебуває в сфері державного управління, припис щодо його оптимально-обов'язкової поведінки в конкретній життєвій ситуації за допомогою встановлення (зміни, скасування) його прав чи обов'язків. Цим приписом є акт застосування1 1 . Основними вимогами правильного застосування норм адміністративного права є законність, обгрунтованість, опти-мальність, доцільність, наукова організація правозастосовної діяльності. Адміністративно-правові норми мають певні межі дії у часі та просторі. У часі адміністративно-правові норми, як правило, не обмежені певними строками дії. Це означає, що вони діють до їх офіційної зміни або скасування. Дія норм адміністративного права розрахована на невизначений час, але можуть передбачатися часові умови їхніх дій, наприклад на період дії надзвичайного стану на визначеній території (тобто на визначений строк). Загальним правилом є те, що адміністрагавно-правові норми набирають чинності з часу їх доведення до відома виконавців. В окремих випадках вони набирають чинності в строк, визначений у нормативному акті. Нормативний акт зворотної сили не має, а винятки застережені в самому акті. Питання про дію адміністративно-правової норми в часі має велике практичне значення, тому не дивно, що воно є предметом дослідження окремих науковців 12 . Від його правильного вирішення найчастіше залежить, який саме законодавчий або нормативний акт -новий чи старий - застосовуватиметься до конкретних відносин, які імперативні приписи здійснюватимуться. Питання про набрання адміністративно-правовою нормою чинності вирішують дві обставини: дата набрання нормою юридичної чинності; межі дії норми при набуванні сили. Дія адміністративно-правових норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. Деякі норми можуть діяти у міжтериторіальному масштабі, також територією дії норм можуть бути окремі економічні зони. Іноді адміністративно -правові норми діють на території декількох держав відповідно до двосторонніх або багатосторонніх Н.В. Александроеа 93 угод. Можливий "вихід" таких норм за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном. У межах України адміністративно-правові норми поширюються також на іноземців. Дія адміністративно-правових норм у просторі пов'язана також із статусом органу, який видав акт. Виходячи з цього, розрізняють норми, які діють на всій території України або в регіонах, норми загального і галузевого характеру, норми й акти локального (внутрішньоор-гагізаційного) характеру. Поряд із адміністративно-правовими нормами певне регулююче значення щодо управлінських відносин має використання окремих договірних форм, що застосовуються суб'єктами публічно-владних повноважень. З огляду на це заслуговує на окрему увагу розгляд такого специфічного правового явища, як адміністративний договір, чому присвячена наступна глава. Література (до гл. 4) 1. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.166. 2. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.-С.63. 3. Див., напр.: Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999; Калпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999. 4. Див., напр.: Державне управління в Україні: Навчальний посібник/ За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. 5. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.170. 6. Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. - М., 1998.-С.127. 7. Див. про це докладніше: Горьова С.Л. Норми адміністративного права (питання теорії). - К., 2000; Коваль Л.В. Адміністративне право України. - К., 1994. 8. Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. - М., 1998.-С.127. 9. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. -X., 2000. - С.32; ОвсянкоД.М. Административное право. - М., 2000. - С. 19. 10. Калпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.-С.68. 11. Див. про це докладніше: Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.171. 12. Див., напр.: БахрахД.Н. Административное право. - М., 1993. - С. 13; Горьова С.Л. Норми адміністративного права (питання теорії). - К., 2000. -С.12. 94 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5 Глава 5. ^адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністратЕвних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки. На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчої влади суперечать призначенню управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність тощо. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин у змісті державного управління відбуваються пе;вні зміни. Одна з таких змін стосується можливого використання договірного регулювання адміністративних правовідносин. Поняття "договір" у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито і у чинному адміністративному законодавстві України. У частині п'ятій ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" прямо сказано, що "для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації" (виділено авт.). Стаття 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень "інших органів'', крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня: і повноважень органів місцевого самоврядування. Отже, договірні форми діяльності органів державного управління сьогодні пов'язуються не лише '! їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням. Як відомо, договір - це згода двох чи більше суб'єктів права про встановлення, зміну або припинення суб'єктивних прав і обов'язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права. Договірні відносини виконавчих органів між собою та з іншими суб'єктами адміністративного права суттєво відрізняються від договірних відносин приватно-правового характеру (між громадянами). Учасники цивільно-правових угод є рівноправними, тоді як в управлінських відносинах завжди присутнє підпорядкування. Проте окремі ознаки угод іноді властиві "вертикальним" відносинам. Без на- Ю.П. Битяк 95 дання їм у таких випадках письмової форми (укладання договору) досягти мети державного управління неможливо, О Розвиток поглядів щодо визнання адміністративних договорів. Нагадаємо, що існування адміністративних договорів визнано у науці адміністративного права ще на початку XX століття. Так, А.І. Єлістратов у 1917 р. писав: "Нині можливість адміністративних актів договірного характеру взагалі не заперечується. Центр ваги розбіжностей переноситься на питання про те, в якій :vnpi понягтя договір може знайти своє застосування в адміністративному праві... Можливість публічно-правових договорів між різними установами і між громадянами, звичайно, так чи інакше признається. Приклади таких договорів: угоди лікарняних кас із міськими і земськими громадськими управліннями про забезпечення учасникам кас лікарняного лікування, договір про найом фабричних робітників, оскільки він нормується адміністративним правом і т.п." 1 У 1922 р. згаданий автор розрізняв, поряд з односторонніми, і багатосторонні (договірні) адміністративні акти, присвячуючи останнім цілий параграф у своїй праці "Нариси адміністративного права" (§ 15. Договірні засади в адміністративному праві)2 . Пізніше В.Л. Кобалевський, визначаючи публічно-правові договори, відносив їх до індивідуальних адміністративних актів. При цьому він писав: "їх (публічно-правові договори) не слід змішувати з такими відносинами, у яких волевиявлення іншої сторони є лише умовою дійсності адміністративного розпорядження, тобто одностороннього адміністративного акта. Такі акти отримали у .Іітературі назву "актів умов", actes conditions. Прикладами їх є акти призначення особи на посаду, необхідною умовою чинності яких є. зазвичай, виявлення згоди призначуваної особи тощо" 3 . У 60-ті роки минулого століття проблеми адміністративного договору досліджували Ц.А. Ямпольська і В.І. Новоселов4 . У подальшому ця тема знаходить відображення у працях В.А. Юсупова, В.Д Рудашевського, Б.М. Лазарєва та деяких інших учених. Отже, поняття адміністративною договору не є цілком новим у науці адміністративного права. Однак, на жаль, його місце і природа дотепер залишаються не до кінця з'ясованими. Найбільш яскраве підтвердження цього знаходимо у російському підручнику з адміністративного права, який вийшов у 1997 р. (А.П. Альохін, А.А. Кармолицький, Ю.М. Козлов). Зокрема, на думку Ю.М. Козлова, "немає достатньо підстав вважати такі угоди реальною правовою формою реалізації виконавчої влади. Найбільш виразно вони виступають у ролі юридичних фактів особливого роду, що зумовлюють виникнення адміністративно-правових відносин"5 . 96 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5 П Сучасні підходи до проблеми адміністративних договорів. На сьогодні сформовано три основних підходи до означеної проблеми. 1. По-перше, договір розглядається як індивідуально-правовий акт, який не є джерелом права 6 . Однак сучасний досвід свідчить про деякі випадки нормативності договорів у сфері виконавчої влади. Так, 8 червня 1995 р. Верховна Рада України і Президент України (на той час глава виконавчої влади) уклали Конституційний договір про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування, який мав найвищу юридичну силу (законодавство України було чинним лише в тій частині, що йому не суперечило) і діяв до прийняття Конституції України 1996 року 7 . Розділ другий цього договору визначав повноваження Верховної Ради України, розділ третій - Президента України, розділ четвертий - Кабінету Міністрів України. Правовий статус місцевих державних адміністрацій визначався у ст. 46 Конституційного договору. Інший приклад: у діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади існує практика укладання договорів з об'єднаннями профспілок, підприємців і промисловців. Зокрема, 6 вересня 1999 р. між урядом і Конфедерацією роботодавців України та профспілковими об'єднаннями України було укладено Генеральну угоду на 1999-2000 pp. 8 У розділі "Загальні положення" встановлено, що Угода поширюється на всіх суб'єктів незалежно від форми власності і господарювання, що свідчить про її нормативний характер. Мета прийняття Генеральної угоди - регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин та забезпечення конституційних прав і гарантій працівників і власників. Вона визначена як акт соціального партнерства, спрямований на досягнення злагоди у суспільстві. Сторони об'єднали свої зусилля у таких напрямах: формування регулятивно-податкової політики щодо діяльності суб'єктів господарювання, яка б забезпечувала стабілізацію та розширення відтворення вітчизняного виробництва; сприяння прийняттю Податкового кодексу України, в якому б передбачалося зниження податкового навантаження на товаровиробників; вжиття заходів щодо прийняття Верховною Радою України нормативно-правових актів, спрямованих на зменшення ставки рефінансування Національним банком України; сприяння прийняттю: Закону України про державну підтримку малого підприємництва; Програми структурної перебудови економіки України на період 1999-2005 pp.; вжиття заходів до збалансування попи- Ю.П. Битяк 97 ту та пропозиції робочої сили, підвищення ефективності використання наявних робочих місць та створешш системи нових робочих місць, збільшення мінімального розміру допомоги з безробіття та інших. Наведене свідчить про те, що адміністративні договори можуть містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки, які охороняються державою, тобто можуть мати нормативний характер. 2. По-друге, в юридичній науці існують думки, що кожен договір містить у собі норми права особливого виду - локаїьні норми або мікронорми, тому всі види договорів є джерелами прива 9 . Найбільш послідовно цей підхід відстоює Т.В. Кашаніна, яка вважає, що "у процесі укладання угод утворюються норми, але норми індивідуальні, тобто такі, які стосуються певних і точно визначених суб'єктів і розраховані на них" 10 . Вона вказує на три рівні нормативності: а) загальнодержавний (на рівні держави); б) локальний (на рівні колективних суб'єктів права); в) індивідуальний (на рівні індивідів). На наш погляд, засади теорії прана не дають підстав визнати нормативним, наприклад, договір між громадянином і Державною службою охорони МВС про охорону його майна або контракт про прийом на державну службу. Вважаємо, що договори у сфері виконавчої влади можуть мати і індивідуальний характер, тобто можуть не містити норм права. 3. По-третє, найбільш виваженою вбачається позиція, яка допускає існування нормативних договорів поряд з індивідуальними п . Як зазначає російський дослідник А.В. Дьомін, "ідея виділення договорів нормативного характеру в наш час набуває подальшого розвитку, отримує нових прихильників". Зазначена обставина пов'язана з відродженням і закріпленням позицій "школи природного права" 12 . Далі він стверджує, що "адміністративні договори наіічастіше мають нормативний характер, пояснюючи це їхньою публічно-правовою природою і функціональним призначенням". Серед ознак нормативного договору А.В. Дьомін називає такі: по-перше, їхньою правовою базою є Конституція і чинне законодавство. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство; по-друге, в нормативному договорі однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більше місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вища юридична силаї договору; по-третє, нормативні договори укладаються в публічних інтересах, їхня цільова направленість - це досягнення загального блага; по-четверте, нормативні договори містять правила поведінки не Ігільки і не стільки безпосередніх учасників договору, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Нормативний договір, таким чином, не обмежується дією у 98 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5 системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження; по-п'яте, чисельність і невизначеність адресатів договірних норм; по-шосте, договірні норми завжди розраховані на тривалу дію і неодноразове застосування; по-сьоме, існує сувора формальна процедура укладання нормативних договорів і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з і'х виконанням (Конституційний Суд, конституційні (уставні) суди суб'єктів федерації або спеціальні узгоджувальні процедури); по-восьме, неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов. Форс-мажорні норми тут не застосовуються; по-дев'яте, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких є комерційною таємницею, для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення. Загалом можна констатувати, що встановлені вище ознаки є типовими для нормативних договорів, які укладають органи виконавчої влади. Нормативно-обов'язковий характер адміністративно-правових договорів відзначає і Д.М. Бахрах. Він вказує, що є всі підстави вважати їх, поряд з адміністративними (односторонніми) актами, правовими актами виконавчої влади13 . І це узгоджується з широким розумінням правових актів, що існувало у російській науці адміністративного права (А.І. Єлістратов). На наш погляд, така позиція є виваженою. Таким чином, адміністративний договір - це правовий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (або більше) суб'єктами адміністративного права, один із яких обов'язково є органом виконавчої влади, може містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретнії правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер). Нормативні адміністративні договори є джерелами адміністративного права (у значенні зовнішньої форми права). Адміністративні договори можуть укладатися й органами місцевого самоврядування. О Правотворче значення адміністративних договорів. Чимало вчених вказують на нравотворче значення адміністративного договору. Ще Н.Г. Александров відзначав наявність у реальному житті особливої категорії договорів, завдяки яким утворюються юридичні норми. На його думку, договір є джерелом права в тому разі, коли він зумовлює виникнення юридичної норми або групи юридичних норм силою, що створює право 14 . Ю.М. Козлов з цього приводу пише: "Адміністративні договори передують власне юридично-владшй управлінській діяльності. У разі їх укладання вони потребують владного волевиявлення компетентно- Ю-П. Битяк 99 го органу виконавчої влади, а потім відповідного оформлення - прийняття нормативно-правового акта" 15 . Нормативні адміністративні договори є підставою для прийняття актів управління. Так, наприклад, з метою виконання рішення Ради регіонів при Президентові України від 11 лютого 1999 р. з питань соціально-економічної і суспільно-політичної ситуації в Україні голова Харківської обласної державної адміністрації видав 26 квітня 1999 р. розпорядження, яким були затверджені заходи з поглиблення координації зусиль і активізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування16 . Указом Президента України Рада регіонів ліквідована і створена Національна рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування, яка є консульта-тивно-дорадчим органом при Президентові України17 . Основними завданнями Національної ради є розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення, розроблення і внесення пропозицій щодо: стратегії забезпечення сталого розвитку та вдосконалення державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування, раціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики; основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів; розвитку ресурсного, економічного і науково-технічного потенціалу; проектів актів законодавства, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково-технічного, культурного розвитку України; забезпечення дотримання органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються розвитку регіонів і місцевого самоврядування, та низка інших питань. Таким чином, слід визнати, що адміністрагивні договори є джерелами адміністративного права у правотворчому значенні, тобто підставами для прийняття правових актів управління. При дослідженні договірних відносин між суб'єктами публічної влади дехто відзначає їх регіональний рівень. Наприклад, вказується, ЩО "органи представницької і виконавчої влади Автономної Республіки Крим, областей України, міст Києва і Севастополя, органи державної влади районної ланки, а також адміністрації селищних і сільських рад... - безпосередні учасники договірних відносин між собою по горизонталі і вертикалі управлінської системи" 18 . Водночас договори у сфері виконавчої влади в Україні можуть укладати й "вищі" органи держави (приклади наведені вище). 100 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5 До того ж, адміністративні договори можуть мати і міжнародний характер. Так, 19 липня 2000 р. Рада керівників прикордонних областей Республіки Білорусь, Російської Федерації та України прийняла рішення щодо організації роботи з підготовки і реалізації програм міжрегіонального та прикордонного співробітництва трьох країн. На виконання цього договору голова Харківської обласної державної адміністрації 23 грудня 2000 р. видав розпорядження "Про підготовчу роботу щодо створення консорціуму "Фінансово-промисловий союз прикордонних регіонів" І9 . Таким чином, розгляд проблеми адміністративних договорів у контексті джерел права є досить важливим у теоретичному і практичному аспектах, потребує подальшого визначення особливостей цієї правової форми регулювання управлінських відносин, її наукового обгрунтування. G Відповідальність сторін адміністративного договору. Одним із невиріпіених є також питання юридичної відповідальності сторін адміністративного договзру за невиконання зобов'язань, передбачених договором. Це пов'язано з можливим застосуванням до учасників адміністративного договору заходів адміністративної відповідальності, в тому числі притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб та такого особливого суб'єкта, як орган виконавчої влади (чи орган місцевого самоврядування), котрий сам наділений державно-владними повноваженнями. На необхідність аналізу та наукової розробки правових засад та підстав відповідальності вказаних суб'єктів в умовах ринкової економіки в спеціальній літературі вже зверталась увага20 . Слід зазначити, що суб'єктами правопорушень у межах адміністративного договору може бути значне коло не лише юридичних, а й фізичних осіб, що пов'язано з широкою сферою державно-уп-равлінських відносин. Стаття 38 Конституції Ук])аїни закріплює право громадян на участь у державному управлінні;, яке вони можуть використовувати і у договірній фермі з органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, наприклад при наданні ними послуг громадянам. З приводу відповідальності юридичних осіб - учасників адміністративного договору, як і стосовно адміністративної відповідальності юридичних осіб взагалі, залишається дискусійним питання щодо суб'єктивної сторони проілупку. Слід враховувати і те, що невиконання юридичною особою своїх зобов'язань по адміністративному договору може бути результатом настання незалежних від неї Ю.П. Битяк 101 обставин. Тому при визначенні відповідальності юридичної особи за договором доцільно закріпити принцип її настання пише за умови невиконання юридичною особою необхідних або передбачених законодавством дій згідно з умовами договору (своїми зобов'язаннями). Необхідність врахування вини юридичної особи чи обставин, які свідчать про її відсутність, не викликає сумнівів. Важливо, щоб міра відповідальності співвідносилась з тим, чи використала юридична особа надані їй права та свої можливості для ліквідації причин, що перешкоджають виконанню умов договору (причин правопорушення). Відомо, що зміст договору становлять зобов'язання сторін (договірні зобов'язання) та умови договору, якими сторони визначають порядок своїх дій, їх здійснення, контроль за виконанням тощо. Як правило, умови договору визначаються сторонами, крім випадків, коли такі умови передбачені законом чи іншим нормативно-правовим актом, чинним на момент його підписання. Оскільки договори укладаються на певний строк, навіть значний, то може виникнути ситуація, коли закон, що був покладений в основу договору, припинив свою дію або був змінений, через що відповідно змінились і суттєві умови договору, а договір діє. Якщо новим законом встановлюються інші зобов'язання учасників договору, ніж ті, що існували на момент його укладення, то виникне питання - мають діяти нові умови, передбачені законом, чи ті, які передбачались законодавством на момент укладення договору та ним закріплені. Автономність договору дає можливість твердити про вирішення питання на користь положень договору до моменту його виконання або зміни за домовленістю сторін відповідно до приписів нового закону. Усі суттєві умови, як і юридична сила договоі>у, основані на єдності суб'єктивних та об'єктивних факторів - волі і волевиявленні сторін договору, які означають відповідність внутрішнього наміру сторін і їх зовнішніх дій з реалізації мети договору. Тому доцільно розглядати вину юридичних осіб у зв'язку з порушенням суттєвих умов договору, що й буде підставою для притягнення їх до адміністративної відповідальності. До найважливіших елементів відносин адміністративної відповідальності належать адміністративні стягнення, що вживаються до правопорушника. З урахуванням вішючення юридичних осіб в число суб'єктів адміністративної відповідальності виникає необхідність У перегляді існуючої системи адміністративних стягнень, визначенні тих їх видів, які можуть застосовуватись до юридичних осіб, що не виконують зобов'язання по договору. J02_____________ РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5 Подальшого теоретичного обгрунтування та законодавчого врегулювання потребують і інші питання, що виникають при застосуванні договірної форми регулювання управлінських відносин. Література (до гл. 5) 1. Елистратов А.И. Основньїе начала административного права. - М., 1917.-С. 11. 2. Елистратов А.И. Очерк административного права. - М.: Гос. изда-тельство, 1922. - С. 93-95. 3. КобалевскийВ. Советское административное право. -Харьков: Изд-во Наркомюста УССР, 1929. - С. 166. 4. Ямпопьская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство й право. - 1966. - № 10; Ноеоселов В.Й. К вопросу об админист-ративньїх договорах // Правоведение. - 1969. - № 3. 5. Апехин А.П., Кармалицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Зерцало, 1997. - С. 262. 6. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. - JI, 1970. - С. 57. 7. Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 18. - Ст. 133. 8. Урядовий кур'єр. - 1999. -№ 171. - 14 вересня. - С. 9. 9. Курашвили Б.П. О понятий административного договора // Договор-ние формьі управлення: постановка проблеми й пути ее решения: Сб. науч. тр. -М., 1981.-С. 53. 10. Кашанина Т.В., Предпринимательство: правовне основи. - М., 1994.-С. 109. Й. Алексеев С.С. Государство й право. - М., 1994. - С. 84-85. 12. Демин А.В. Нормативний договор как источншс административного права // Государство й право. - 1998. -№ 2. - С. 15-21. 13. БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во "БЕК", 1996. - С. 184. 14. Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулирова-нии общественньїх отношений // Ученьїе записки ВИЮН. - М., 1947. -С. 69-70. 15. Алехин А.П., Кармолщкий А.А., Козпов Ю.М. Административное право Российской Федерации Учебник. - М.: Зерцало, 1997. - С. 262. 16. Офіційні відомості (Газета Харківської обласної державної адміністрації). - 1999. - № 18. - С. 9. 17. Офіційний вісник України. - 2000. - № 51. - Ст. 2193. 18. Нижник Н.Р. Договори у сфері виконавчої влади // Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонування: 36. наук. пр. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Ч. 2. - С 288. 19. Офіційні відомості. -2001. -№ 1. - 11 січня. -С. 8. 20. Авер 'янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. - 2000. - № 7. - С. 6-8; Стефанюк B . C ., Го-лосніченко І.П., Михєєнко P . M . Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право України. - 1999. - № 1. - С. 6-9. О.О. Крестьянінов 103 Глава 6. Адміністративно-правові режими: їх призначення, зміст і види Слово "режим" (фр. regime, лат. regimen - управління) може вживатися в різних значеннях, наприклад, державний лад, спосіб правління; точно встановлений розпорядок чого-небудь; умови діяльності, роботи, існування чого-небудь *. Але переважне значення має тлумачення поняття "режим" як системи правил, норм, заходів, необхідних для досягнення тієї чи іншої мети. Відповідно, правовий режим найчастіше визначається як система норм права, яка регулює людську діяльність, відносини між людьми з приводу певних об'єктів 2 . (~1 Теореї ико-правове визначення "правового режиму". Поряд із наведеним розумінням змісту правового режиму в теорії права існують і інші точки зору щодо тлумачення цього терміна. Наприклад, С.С. Алексєєв правовий режим визначає як порядок регулювання, виражений у комплексі правових засобів, що характеризують поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, які створюють особливе спрямування регулювання 3 . Цієї само позиції дотримуються автори підручника з адміністративного права України4 . Дехто під правовим режимом розуміє соціальний режим деякого об'єкта, закріплений правовими нормами і забезпечений сукупністю юридичних засобів5 . Мі. Матузов і А.В. Малько розглядають правовий режим як особливий порядок правового регулювання, який виражається у певному поєднанні юридичних засобів і створює бажаний соціальний стан та конкретний ступінь сприягливості або несприятливості для задоволення інтересів суб'єкта права 6 .1.С. Розанов пов'язує поняття правового режиму з регулюванням проблем, які стосуються сфери міжнародної та внутрішньодержавної безпеки. У цьому аспекті під правовим режимом він розуміє сукупність правових актів та організаційно-технічних заходів, що утворюють у відповідній сфері безпеки своєрідний комплексний юридико-організаційний інститут 7 . Специфіка конкретного правового режиму визначається низкою елементів, які, у свою чергу, можна покласти в основу класифікації режимів. Передусім, вони поділяються за об'єктом спрямування дії режимних" норм, тобто безпосередньо пов'язані з об'єктом відносин, які регулюються, з об'єктами людської діяльності. У цьому плані можна вирізнити правові режими власності, земель, майна, наркотичних засобів, культурних цінностей тощо. Саме цей елемент у змісті правового режиму характеризується певною стабільністю, тривалістю і "пояснює значення правових режимів у правовій дійсності: вони да- 104 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6 ють змогу бачіїги глибокий соціальний зміст права і вирішувати соціальні завдання у безпосередньому зв'язку зі змістом відносин, що регулюються" 8 . Більше топ), Д.М. Бахрах вішзує, що поняття правового режиму7 майже збігається з поняттям системи права, якщо вона розглядається з точки зору відносин громадян, організацій у зв'язку з певними об'єктами9 . Будь-який правовий режим передбачає комплекс правових (юри-дико-організаційних) засобів, за допомогою яких і здійснюється безпосереднє правове регулювання суспільних відносин. Залежно від комплексу цих :исобів, що використовуються в конкретному випадку, можна говорити про "жорсткі" або "пільгові" правові режими, оскільки "кожний правовий режим ... виражає ступінь жорсткості юридичного реіулювання, наявність відомих обмежень або пільг, допустимий рівень активності суб'єктів, межі їхньої правової самостійності" 10 . У зв'язку з цим важливо правильно (оптимально) здійснити вибірі правових засобів, правових компонентів відповідно до специфіки суспільних відносин, що регулюються. Важливим елементом, що характеризує зміст правового режиму, також є й те, який із засобів правового регулювання використовується в даній сфері су спільних відносин: заборона, дозвіл чи позитивне зобов'язання. Виходячи з цього, можна вирізнити правові режими зобов'язуючого, загальнодозволяючого або дозвільного профілю. Потрібно зауважити, що такий поділ є умовним, оскільки практично кожен правовий режим містить елементи всіх засобів правового регулювання. Але один із засобів має переважне значення і визначає всю специфіку правового регулювання в даній сфері суспільних відносин. Останнім часом у літературі з'явилася спроба вивести понятійну "формулу" правового режиму и Вона грунтується на загальновизнаному поділі пріавових режимів на загальнодозволяючі і дозвільні. Причому обидва види характеризуються наявністю в них усіх засобів правового регулювання - зобов'язань, дозволів і заборон. Це положення й дало змогу визначити формулу регулювання правового режиму як сукупність, взаємодію та співвідношення засобів правового регулювання. На наш погляд, у літературі справедливо зазначено, що правовий режим впливає в загайному плані на зміст правовідносин шляхом певного поєднання дозволів, заборон і зобов'язань. А режим, який створюється державою в певній сфері регулювання і діє на всій території держіви, визначається як загальний правовий (на наш погляд, краще було б назвати "загальнодержавний"), що охоплює як за-гальнодозволяючий, так і дозвільний режими. Встановлений законодавцем правовий режим, відмінний від загальнодержавного (стосовно О.О. Крестьянінов 105 того самого об'єкта правового регулювання), слід вкіжати спеціальним правовим режимом. Причому він може бути як преференційним (пільговим), коли режимні правила є більш диспозитивними щодо загальнодержавного режиму, так і обмежувальним (дискримінаційним), коли режим має переважно імперативний характер. Для галузі адміністративного права характерна наявність правових режимів, які належать до сфери державного управління, тобто до тієї сфери, де відносини між державними органами, підприємствами, установами й організаціями різних форм власності, об'єднаннями громадян та громадянами регулюються здебільшого адміністративно-правовими нормами. Специфіка цих режимів проявля:ється в особливому порядку виникнення і формушння змісту прав та обов'язків учасників адміністративно-правових відносин і їх здійснення, у наявності відповідних санкцій, в особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів і загальних положень, що поширюються на дану сукупність правових норм 12 . О Поняття адміністративно-иравового режиму. Розробкою проблеми адміністративно-правових режимів останнім часом займалися чимало вчених-адміністративістів. Один із традиційних підходів до розуміння суті цієї проблеми викладено Д.М. Бахрахом. Під адміністративно-правовим режимом учений має на увазі певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, опосередковане централізованим порядком, імперативним засобом юридичного впливу, який виявляється в тому, що суб'єкти правовідносин займають юридичне не рівні позиції 13 . Такої точки зору дотримуються й автори підручника з адміністративного права за редакцією Ю.П. Битяка14 . Однак вона не повною мірою поділяється іншими вченими. Наприклад, Ю.О. Тихомиров, характеризуючи такий підхід як "статичний", вказує, що "тут не виявляється специфіка адміністративно-правових режимів, оскільки вони немовби зливаються в загальне русло регулювання" 15 . На його думку, ці режими становлять окремий вид регулювання, у рамках якого створюється й використовується певна комбінація юридичних, організаційних та інших засобів для забезпечення того чи іншого державного стану. Більше того, розглядувані режими характеризуються особливим порядком діяльності суб'єктів права в різних сферах державного життя, спрямованих на суворо цільову і функціональну діяльність цих суб'єктів на тих ділянках, де потрібні додаткові засоби для підтримання необхідного державного стану. Колектив авторів підручника з адміністративного права за редакцією Ю.М. Козлова та Л.Л. Попова також вважає, що адмішстра- 106 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6 тивно-правові режими складаються з комплексу державно-управлінських та адміністративно-правових заходів, що істотно відрізняються від тих, які застосовуються органами державної влади в нормальних (звичайних) умовах функціонування. З їхньої точки зору, адміністративно-правові режими являють собою заснований на нормах адміністративного права особливий порядок функціонування його суб'єктів, спрямований на подолання негативних явищ у відповідній сфері державного управління16 . І.С. Розанов характеризує адміністративно-правовий режим як установлену в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян та юридичних осіб, як порядок реалізації ними своїх прав у певних умовах (ситуаціях) забезпечення і підтримання суверенітету й оборони держави, інтересів безпеки й охорони громадського порядку спеціально створеними для цієї мети службами державного управління17 . О.П. Альохін, О.О. Кармолицький і Ю.М. Козлов відзначають необхідність здійснення управління в особливих умовах, до яких відносять надзвичайні ситуації природного й технологічного характеру, надзвичайний стан, воєнний стан, а також інші обставини, які зумовлюють порушення нормальних умов життя і необхідність формування управління, пристосованого для їх усунення 18 . Незважаючи на відмінності у розумінні суті адміністративно-правових режимів, погляди більшості вчених сходяться в тому, що їх застосування пов'язано із; специфічними умовами (ситуаціями) в державній діяльності й суспільному житті, чим підкреслюють їх особливий характер. Істотно відрізняються, як уже було зазначено раніше, і самі адміністративно-правові заходи, які використовують для регулювання вказаних особливих ситуацій. Тому адміністративно-правові режими відображають правовий статус суб'єктів адміністративного права і впливають на його зміст. Так, зростає обсяг адміністративно-правового регулювання, поширюється сфера управлінського впливу органів виконавчої влади, що, у свою чергу, певною мірою звужує правовий статус громадян, обмежує обсяг їх особистих прав і свобод. Необхідно також підкреслити, що конституційні права та свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, окрім випадків, прямо передбачених Конституцією України (ст. 64). На це вказує і ст. 20 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" 19 . А самі норми, що регламентують порядок введення і дію адміністративно-правових режимів, повинні встановлюватися тільки законами України. І.С. Розанов так характеризує цю ситуацію: "Правові режими в силу їх ретельного і в низці випадків суворо обов'язкового характеру О.О. Крестьянінов 107 є певним вторгненням у сферу особистих прав громадян, тобто винятком із загальної схеми і структури чинних правових систем. Однак і'х наявність виправдовується необхідністю досягнення вищої мети - загальної безпеки. У силу цих обставин правові режими можуть бути встановлені тільки законом держави" 20 . Невипадково правові основи введення режимів надзвичайного і воєнного стану закріплені в Конституції України (статті 64, 85 п. 31; 106 пункти 20, 21), а детальна регламентація здійснена у спеціальних законах. G Елементи змісту адміністративно-правових режимів. Зміст кожного адміністративно-правового режиму як певної сукупності адміністративно-правових засобів складається з низки елементів. На наш погляд, передусім слід вирізнити такий елемент, як мета встановлення відповідного адміністративно-правового режиму. Єдиною метою для всіх таких режимів є забезпечення загальної безпеки. Для режиму таємності вона виражається в охороні відомостей, що становлять державну таємницю; для режиму воєнного стану - у створенні умов для здійснення органами державної влади, військовим командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями наданих їм повноважень у випадку збройної агресії або загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, чи її територіальній цілісності; для митного режиму - у регулюванні порядку переміщення через державний кордон товарів, транспортних засобів та інших предметів. Метод правового регулювання також можна віднести до елементів адміністративно-правових режимів. Цей характерний для адміністративного права адміністративно-правовий метод регулювання ґрунтується на засадах влади й підкорення, імперативному типі регулювання і виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин. Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-правового режиму, є встановлена в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових осіб і реалізація ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), тобто режимні правила. Чітка правова регламентація порядку соціальної діяльності в режимних сферах є важливою гарантією законності при введенні того чи іншого адміністративно-правового режиму. Прикладом норм, які встановлюють такі правила, є статті 16-18 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" 21 . Характерно, що перелік спеціальних заходів у Законі є вичерпним і цільовим залежно від тих конкретних життєвих обставин, що стали підставою для введення режиму надзвичайного стану або будь- 108 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6 якого іншого. Це виключає розширене тлумачення і відомче свавілля при застосуванні таких режимів. Слушно зазначено, що "детально розроблена за всіма юридичними параметрами, підставами і процедурами система адміністративио-правових режимів якнайкраще відповідає сучасним вимогам ліїсвідації свавілля, розсуду й волюнтаризму в царині загальних засобів забезпечення державної і суспільної безпеки. У зв'язку з цим адмінісгративно-правові режими набувають у нинішній час ролі вихідного гаранта законності у сфері їх застосування, бо в кожному з них все Єіільшого значення набувають норми, які передбачають не тільки порядок реалізації прав громадян у певній охоронюваній царині, а й норми, що містять гарантії прав осіб, які потрапили у сферу цієї діяльносгі" 22 . До наступного елемента можна віднести спеціальні служби державного управління, на які покладено завдання здійснення мети адміністративно-правового режиму. Наприклад, безпосередньо стежити за переміщенням товарів та інших предметів відповідно до заявлених митних режимів покликані митні органи, що випливає зі змісту статей 1, 9 Митного кодексу України 23 . Забезпечення недоторканності державного кордону України на суходолі, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також охорона її виключної (морської) економічної зони є головним завданням Приюрдонних військ України (ст. 1 Закону "Про Прикордонні війська України" 24 ). Однак завдання щодо здійснення контролю за додержанням режимних правил стосовно кожного правового режиму, як правило, покладається не на один, а на низку державних органів, які діють взаємопов'язано. Так, згідно зі ст. 8 Закону Укріаїни "Про правовий режим воєнного стану" в умовах воєнного стану Президент України, Верховна Рада України, органи державної влади, військове командування та його представники, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й оркінізації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією і законами України, і забезпечують виконання заходів, передбачених цим Заюном. Стосовно конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені відповідними повноваженнями, які складаються в загальному обсязі з права здійснювати контроль за додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері. І тут дуже важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи, кореспондувалося обов'язками, певною відповідальністю за здійснювані ними дії. Стаття 25 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" встановлює, що особи, винні в порушенні вимог або невиконанні заходів правового режиму воєнного стану, притягаються до відповідаль- О.О. Крестьянгнов 109 носгі згідно з Законом. Аналогічне положення міститься у ст. 29 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану". У даному випадку закон не конкретизує, хто може бути суб'єктом відповідальності, чим підкреслює, що режимні норми в однаковій мірі обов'язкові також для осіб, покликаних стежити за їх додержанням. У цьому зв'язку, на наш погляд, відповідальність за порушення режимних норм справедливо було б вирізнити як окремий елемент структури адміністративно-правових режимів, що водночас є засобом забезпечення дотримання відповідних режимних заходів. Залежно від характеру і ступеня суспільної небезпеки цих порушень відновідальність за них передбачається у кримінальному, адміністративному чи дисциплінарному порядку. У контексті цієї проблеми цікавим є питання щодо застосування адмінісгративного розсуду з боку державних органів ''5 . Не можливо (та й не потрібно) законодавцеві передбачити всі відносини державних органів і суспільних структур у нормативних актах. Тому законодавство України допускає можливість застосування вільного розсуду уповноваженими особами в передбачених законодавством випадках і межах. Навіть Конституція України допускає можливість обмеження закріплених нею прав і свобод громадян в умовах воєнного або надзвичайного стану (ст. 64). Але вона не вказує, які саме обмеження можуть бути встановлені в кожному випадку введення цих надзвичайних заходів, а тільки окреслює перелік конституційних прав та свобод, які не можуть бути обмежені за будь-яких підстав. Вичерпний перелік режимних заходів наводиться у спеціальних законах України: "Про правовий режим надзвичайного стану" та "Про правовий режим воєнного стану". У межах цих режимних заходів законодавець дає право вибрати державному органу або уповноваженій посадовій особі (в даному випадку Президентові України) ті, які відповідатимуть нагальним потребам залежно від конкретної життєвої ситуації. Інакше кажучи, закон дає "можливість діяти на власний розсуд", що дозволяє швидко реагувати на зміни в повсякденному житті. Безумовно, що необхідним критерієм правомірності дій посадовців при застосуванні власного розсуду повинно бути виконання принципів доцільності й законносгі. Безпосередньо пов'язаний із раніше зазначеними елементами і такий, як особливі адшністративно-правові засоби встановлення і форми виникнення прав та обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав тощо, до яких слід віднести акти, скарги, службову чи функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність тощо. 110 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6 Важливим елементом є визначення просторово-часових меж дії адміністративно-правового режиму, тобто тієї території, на якій буде введено режим, і того терміну, протягом якого він буде діяти. Адміністративно-правовий режим може охоплювати як усю державу, так і який-небудь окремий регіон - район, область або територію Автономної Республіки Крим. Наприклад, прикордонний режим має регіональний характер: він встановлюється у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі. Режими надзвичайного і воєнного стану можуть бути встановлені як на всій території, так і в якомусь окремому регіоні. А режим таємності поширюється не тільки на всю територію України, а й за її межі. За терміном дії адміністративне-правовий режим може бути постійним (митний, прикордонний, паспортний режими) і введеним на якийсь певний термін (режими надзвичайного, воєнного, екологічного стану). Розглянуті вище елементи дають можливість виділити в структурі адміністративно-правових режимів дві взаємопов'язані сторони -змістовну і формальну. Змістовна складається з мети і причин існування режиму, його організаційних, економічних елементів і пов'язаних із ними дій. Юридична сторона означає, хто, на який термін, на якій території встановлює режим, процедуру його введення, скасування, зміни, а також систему "режимних" обов'язків і прав 26 . П Види адміністративно-правових режимів. Достатньо велика кількість адміністративно-правових режимів неодноразово спонукала вчених до їх класифікації за різними критеріями, що дозволяє розглянути адміністративно-правові режими з різних боків і глибше виявити їхню сутність. Так, найпростішу класифікацію залежно від конкретних (особливих) умов, що зумовлюють необхідність формування спеціального управління, пристосованого для їх усунення, наводять автори, які виділяють правові режими при надзвичайних ситуаціях природного й технологічного характеру, надзвичайного стану, воєнного стану, та за інших обставин, які викликають порушення нормальних умов життя27 . Д.М. Бахрах об'єднує їх єдиним поняттям - "надзвичайні режими". На його думку, це спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація. Екстремальна (надзвичайна) ситуація являє собою сукупність небезпечних для суспільства чинників, що створюють загрозу життєво важливим інтересам особи, суспільству чи державі, та таких, які вимагають для свого врегулювання шшого нормативного впливу, іншої керуючої підсистеми, аніж ті, що діють у звичайних умовах28 . Необхідно заува- О.О. Крестьянінов 111 жити, що нинішнє законодавство України повною мірою охоплює всю сферу регулювання цих правовідносин, що позитивно позначається на формуванні й розвитку конституційного статусу громадян і юридичних осіб. Як уже раніше зазначалося, правові засади введення зазначених вище режимів, тобто підстави, порядок введення, термін дії та обсяг режимних правил, знайшли своє правове відображення в Конституції України та в спеціальних законах 29 . Окремі автори наводять, поряд з іншими, класифікацію режимів за масштабом волі громадян та організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав 30 . За цією класифікацією вирізняють пільгові й обмежуючі режими. Перші надають громадянам та організаціям додаткові права і свободи (пільги) при здійсненні ними певних прав чи свобод, наприклад пільги учасникам бойових дій або постраждалим від Чорнобильської катастрофи. Інші, навпаки, запроваджують особливі правила використання громадянами й організаціями своїх прав і свобод або встановлюють заборону на їх здійснення. Це, наприклад, стосується ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, отримання громадянами права на придбання, носіння й використання газової та вогнепальної зброї тощо. Також цікавою, на наш погляд, є класифікація режимів за глибиною змін у конституційному статусі громадян та організацій. За нею розрізняють звичайні режими, які не змінюють конституційного статусу громадян та організацій, і надзвичайні, що істотно обмежують їхні права і свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод. До перших можна віднести митні та санітарний режими, до інших - правові режими надзвичайного та воєнного стану. Своєрідною є класифікація залежно від критерію мети адміністративно-правових режимів, згідно з якою вирізняються декілька їх груп 31 . • Перша охоплює адміністративно-правові режими для певних державних станів, до яких належать режими надзвичайного і воєнного стану, охорони державного кордону (прикордонний режим), митний режим, окремі види зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим прикордонної торгівлі й режим вільних економічних зон. • Друга група об'єднує адміністративно-правові режими для гро- мадян: дозвільний режим (придбання вогнепальної зброї тощо); процедури вирішення питань про громадянство; порядок в'їзду в країну й виїзду з неї громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства; паспортна система та режим прописки; реєстрація громадських об'єднань тощо. 112 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6 • Третя група охоплює обліково-легалізуючі режими, що стосуються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації нормативних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна реєстрація суб'єктів підприємницької (господарської) діяльності; ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; реєстрація учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї самої групи режимів науковець також відносить такі види, як стандартизація і сертифікація. • Четверта група об'єднує функціональні адміністративно-правові режими, покликані забезпечувати функції управління в різноманітних сферах діяльності - податковій, санітарній, екологічній тощо. За ступенем належності до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни 32 виділяється група адміністративно-правових режимів, спрямованих на забезпечення інтересів державної безпеки країни. Це - режим захисту державної таємниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в'їзду в країну та виїзду з неї. Заходи цих режимів покликані усунути причини й перекрити канали відпливу секретних відомостей з охоронюваної сфери, забезпечити недоторканність і надійну охорону державного кордону, не пропустити на територію країни членів терористичних чи інших злочинних організацій. Другу групу становлять режими, які передбачають як забезпечення безпеки держави, так і охорону громадського порядку. До них належать режим мешкання й пересування іноземців на території держави. Третя група охоплює режими охорони громадського порядку та громадської безпеки. Це - режими, які стосуються дозвільної системи (порядок придбання, зберігання, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів; порядок відкриття та функціонування поліграфічних :шдприємств; пргівила придбання поліграфічного обладнання, шрифту), паспортної системи тощо. У четвертій групі об'єднуються режими, що сприяють досягненню мети та завдань різноманітних галузей управління, - митний, санітарний режим тощо. Останню групу становлять комплексні режими, які охоплюють мету, притаманігу всім наведеним вище групам, але застосовуються за умов настання виняткових обставин (військова загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, масові безпорядки тощо). Такими режимами є правовий режим надзвичайного та воєнного станів. Вважаємо, що адміністративно-правові режими покликані забез- О.О. Крестьянінов 113 печити нормальні умови функціонування суспільства, держави практично в усіх сферах життя. Причому кожен із режимів виконує свою функцію, має свою сферу регулювання. Так, правовий режим воєнного стану повинен забезпечити функціонування державних органів, підприємств, установ та організацій у період збройної агресії; режим надзвичайного стану - нормалізацію обстановки й ліквідацію особливо тяжких надзвичайних ситуацій або відновлення правопорядку в разі спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу; режим таємності - охорону державної таємниці; режим охорони державного кордону - національну безпеку, недоторканність державного кордону, територіальну цілісність держави, а в загальному плані - політичний, економічний і державний суверенітет; митні режими - захист економічних кордонів держави. Інакше кажучи, сукупність адміністративно-правових режимів становить загальну систему охорони життєдіяльності держави. Кожен з адміністративно-правових режимів, регулюючи певні суспільні відносини, існує окремо від інших, але тільки разом вони дають ефект суцільного захисту, змогу функціонувати державі як злагодженому механізмові. Ці режими можуть мати як постійний, так і тимчасовий характер, за територією своєї дії охоплювати всю державу або окремі її частини, за своїм змістом вносити як глибокі зміни у сферу правового статусу громадян та юридичних осіб, істотно відбиваючись на суспільних відносинах, так і мати поверховий характер, не викликаючи серйозних змін у суспільному житті. Головна характерна риса, яка об'єднує горе лічені явища, - це те, що всі вони здійснюються тільки шляхом застосування адміністративно-правових засобів регулювання, а тому є адміністративно-правовими режимами і створюють суттєву специфіку всієї галузі адміністративного права України. Література (до гл. 6) 1. Бапьшой знциклопедический словарь. -М.; СПб., 1998.- С. 1005; Сло-варь иностраннмх слов. - М., 1983. - С. 423. 2. БахрахД.Н. Административное право. - М., 2000. - С. 13. 3. Алексеев С.С. Общие дозволения й общие запретн в советском праве.-М., 1989.-С. 185. 4. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - Харків, 2000.-С. 245. 5. ИсаковВ.Б. Механизм правового регулирования й правовьіе режими // Проблеми теории государства й права. - М., 1987. - С. 258, 259. 6. Матузов Н.И., Малька А.В. Правовьіе режими: вопросьі теории й практики // Правоведение. - 1996. - № 1. - С. 17, 18. 114 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6 7. Розанов И С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. - 1996. -№ 9. -С. 84. 8. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. -С. 186. 9. БахрахД.Н. Административное право. - С. 13. 10. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. -С. 186. 11. Крупа Л.В. Специальный правовой режим в СЭЗ: теоретический аспект // Проблеми законності. - Харків, 2000. - Вип. 43. - С. 138. 12. Адміністративне право України. - С. 245. 13. БахрахД.Н. Административное право. - М., 1996. - С. 201. 14. Адміністративне право України. - С. 246. 15. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.-С. 400. 16. Административное право. - М., 1999. - С. 467. 17. Розанов И.С. Зазначена праця. - С. 85. 1%.Алехин А.П., КармолицкийА.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 406. 19. Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 28. - Ст. 224. 20. Розанов И.С. Зазначена праця. - С. 85. 21. Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 23. - Ст. 176. 22. Розанов И.С. Зазначена праця. - С. 87. 23. Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 16. - Ст. 203. 24. Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 2. - Ст. 7. 25. Див.: Селиванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. - К., 2000. - С. 43; Ткач Г.Й. Вільний розсуд в діяльності адміністрації //Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування: Матеріали другої наук.-теорет. конф. 26-27 трав. 2000 р. - Суми, 2000. -С. 31-33. 26. БахрахД.Н. Административное право. - М., 1996. - С. 203. 27. Алехин А.П., КармолицкийА.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - С. 406. 28. БахрахД.Н. Административное право. - М., 1996. - С. 204. 29. Див., напр.: Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 16. -Ст. 199. 30. Адміністративне право України. - С. 247. 31. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - С. 404. 32. Розанов И.С. Зазначена праця. - С.87, 88. Розділ НІ ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ Глава 1. Організація виконавчої влади за умов парламентського правління Сутність виконавчої влади є найбільш виразною, лицо її характеризувати крізь призму форми державного правління. Форма державного правління - це спосіб організації державної влади, який відображає компетенційні взаємозв'язки між органами законодавчої і виконавчої влади. Першою з сучасних форм правління постала парламентарно-монархічна. Що ж до парламентарно-республіканської, то її можна вважати своєрідним різновидом парламентарно-монархічної форми, який виник у процесі державного розвитку. О&ндві ці форми правління майже ідентичні за їх ознаками і тому нерідко в літературі узагальнено позначаються як "парламентське правління". О Формування і склад уряду. Важливою ознакою парламентарних форм державного правління є парламентський спосіб формування уряду. У більшості країн запроваджено інститут інвеститури, сенс якого в отриманні новоутвореним урядом довіри: у парламенті (нижній палаті). Для цього необхідно, щоб за таке рішення проголосувала абсолютна більшість депутатів. Саме надання уряду інвеститури забезпечує йому легітимність і здатність реалізовувати свої повноваження. Інвеститура як надання (отримання) довіри уряду прийнята також у країнах зі змішаною республіканською формою правління. В різних країнах вона може мати дещо різні форми, однак здебільшого відповідні процедури мають бути здійснені у конституційно визначені терміни. За змістом інвеститури парламент, зокрема, затверджує уряд, сформований уже призначеним прем'єр-міністром або особою, яка номінована президентом як кандидат на посаду прем 'єр-міністра. Затвердження складу уряду і є, по суті, вираженням йому довіри, тобто інвеститурою. Звичайно, надання уряду інвеститури пов'язується також із затвердженням (схваленням) у парламенті його програми. Саме 116 РОЗДІЛ II! • ГЛАВА 1 з цього приводу виникає питання про вотум довіри новоутвореному уряду, хоча порядок вирішення зазначеного питання може бути іншим. Наприклад, у Литві, Молдові і Румунії на розгляд парламенту водночас зі складом уряду представляється й урядова програма. В Туреччині спочатку парламентом затверджується склад уряду, а згодом у визначений строк розглядається й подана ним програма. Однак у більшості країн усе обмежується розглядом у парламенті урядової програми з наступним голосуванням щодо довіри. Вотум довіри, пов'язаний з розглядом у парламенті складу і (або) програми новоутвореного уряду, слід відрізняти від вотуму довіри чинному уряду, хоча за процедурою між ними практично немає відмінностей. Природа вотуму довіри чинному уряду полягає в тому, що уряд з метою одержання підтримки у парламенті його важливих заходів і напередодні їх здійснення ставить питання про довіру. Мета ініціювання такого вотуму довіри може бути й інша, але вона завжди зумовлена політичними міркуваннями. Будь-який вотум довіри відрізняється від вотуму недовіри лише за суб'єктом ініціювання: в останньому питання про недовіру, як правило, ставить парламентська опозиція. У деяких країнах конституційно встановлені обмеження щодо постановки у парламенті питання саме про вотум недовіри уряду. Такі обмеження зумовлені об'єктивними намаганнями забезпечити стабільність уряду. В Іспанії, Португалії і Франції, в разі відхилення за результатами голосування пропозиції про недовіру уряду, вона не може бути внесена на тій же сесії парламенту. В Естонії, Македонії, Польщі і Хорватії повторне внесення відповідної пропозиції на загальних підставах можливе не раніше ніж через три місяці, а в Болгарії та Греції - шість місяців. У Білорусії питання про недовіру уряду не розглядається протягом року після схвалення програми його діяльності. Такі обмеження зумовлені намаганнями забезпечити умови для стабільності в роботі уряду. Ключовою ознакою парламентарних форм правління є те, що за відповідних умов механізм здійснення державної влади побудований і функціонує на засадах так званого часткового "розподілу влад", або навіть "змішування влад". У класичній теорії парламентського правління вважалося, що склад уряду як колегіального органу виконавчої влади формується в цілому або в основному з лав парламенту, точніше з числа депутатів - членів парламентської більшості. Водночас встановлювалась своєрідна презумпція: депутат, включений до складу уряду, зберігає свій мандат і місце у парламенті. З цього приводу французький юрист А.Есмен ще у XIX ст. писав: "Парламентське правління не призводить до повного розподілу вико- В-М. Шаповал, В.П. Срмолгн 117 навчої і законодавчої влад. Однак воно їх не змішує, як іноді вважають. Воно лише допускає між ними деяке взаємне проникнення. Міністри у певному сенсі є представниками законодавчого корпусу для здійснення виконавчої влади". Водночас вчений стверджував, що "вони (міністри - автори) не просто, як це нерідко намагаються довести, комісари законодавчого корпусу..., уповноважені лише на виконання його волі. Вони повинні керувати більшістю, дисциплінувати її і управляти нею. Це єдиний спосіб підтримувати правильний та послідовний хід виконавчої влади" *. За умов розвинених країн члени уряду як колегіального органу виконавчої влади, представляючи більшість у парламенті, об'єктивно спроможні керувати нею. Адже вони є не тільки її представниками, а й провідними членами політичної партії або партій, які утворили цю більшість. Усе це зумовлює політичну солідарність членів уряду з відповідними юридичними наслідками. Формування уряду як колегіального органу виконавчої влади зі складу парламенту або його нижньої палати історично було загальним правилом за умов парламентського правління. У більшості парламентарних республік парламент (нижня палата) безпосередньо і за певною, звичайно формальною, участю глави держави здійснює консти-туційно визначені процедури щодо формування і легітимізації уряду. Проте перебільшувати значення таких процедур не варто, адже вирішення питання про уряд врешті-решт зумовлене не юридичними чинниками, а розстановкою партійно-політичних сил та їх представництвом у парламенті. Парламентський характер має, по суті, і спосіб формування уряду в тих парламентарних монархіях, де його членів номінальне без участі парламенту призначає глава держави. Подібне також передбачено в таких парламентарних республіках, як Австрія, Греція, Ісландія, Мальта і Словаччина. Однак і за вказаних умов відповідний вибір глави держави детермінований складом парламенту. Умова формування уряду зі складу парламенту конституційно, як правило, прямо не передбачена. Концептуально прийнято, що вона випливає з факту фіксації в основних законах політичної відповідальності уряду перед парламентом (нижньою палатою), або так званої парламентської відповідальності уряду. Однак ця умова аж ніяк не є абсолютом, і в багатьох країнах з відповідними формами правління звичайною є практика включення до складу уряду осіб, які не є членами парламенту. Застереження існують і щодо згадуваної презумпції сумісності посади члена уряду і депутатського мандата. Відповідні положення, за деякими винятками, відсутні в основних законах, прийнятих у країнах 118 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1 з парламентарними формами правління. Сама ж презумпція зумовлюється політичною відповідальністю уряду перед парламентом. Уперше вона була встановлена в конституційній практиці Великої Британії, де у XIX ст. для членства в кабінеті вважалась необхідною наявність мандата члена парламенту. У зв'язку з цим деякі тогочасні автори (У Беджгот) визначали кабінет як комітет парламенту. За прикладом Великої Британії презумпція сумісності посади члена уряду і депутатського мандата була сприйнята у більшості європейських парламентарних монархій XIX ст. Поступово вона стала звичайною і для багатьох парламентарних республік. Однак на сучасному етапі відповідна презумпції вже не виглядає як імператив. Зокрема, в констшуціях Австрії, Люксембургу, Македонії, Молдови, Нідерландів і Фінляндії встановлена несумісність депутатського мандата й урядової посади. В Бельгії передбачене тимчасове зупинення дії депутатського мандата, явяй належить особі, призначеній міністром. Аналогічні положення містять конституції Болгарії, Естонії та Словаччини. При цьому дія депутатського мандата поновлюється після звільнення відповідної особи від обов'язків члена уряду. Зазначені особливості конституційного регулювання засвідчують умовність ознак форм державного правління та багаговаріантність розвитку сучасної державності. Саме для країн з парламентарними формами правління історично характерною була кабінетна модель уряду. Суть цієї моделі полягає в тому, що єдиним колегіальним органом виконавчої влади є кабінет. Вказана модель виникла у Великій Британії, де уряду як державного органу, що є колегією усіх міністрів, не існує, адже останні у повному складі ніколи не збираються на засідання, не обговорюють питання і не приймають за ними рішень. Єдине, що дає можливість говорити про уряд як певне ціле, це колективна відставка всіх міністрів унаслідок вираження недовіри кабінетові у нижній палаті парламенту. Кабінет є реальним колегіальним органом виконавчої влади, відповідно організованим. До йош складу звичайно входять найбільш авторитетні за зшстом повноважень міністри. Сьогодні кабінетна модель уряду не є притаманною виключно країнам з парламентарними формами правління. Більше того, її основні характеристики в цілому знаходяться поза явищем форми державного правління. Проте саме за умов такої моделі лише кабінет (ззабінет міністрів) існує як колегіальний орган виконавчої влади, який і уповноважений приймати урядові рішення. За іншою моделлю уряду до його складу входять керівники всіх центральних органів виконавчої влади. У сукупності вони і становлять уряд як колегіальний орган виконавчої влади. Цю модель також В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 119 не можна асоціювати з якоюсь конкретною формою державного правління. За її умов уряд нерідко <; доволі численним, що знижує ефективність його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято відповідну модель уряду, в його структурі утворюють більш вузьку колегію. Іноді така колегія визнається на конституційному рівні. За приклад може слугувати Італія, де передбачена президія ради міністрів. Але тільки уряд у повному складі уповноважений приймати рішення за змістом його компетенції. П Парламентський контроль за урядом та його політична відповідальність. Елементом згадуваної ключової ознаки парламентарних форм правління, яка зумовлена побудовою механізму здійснення влади на засадах так званого часткового "розподілу влад", є парламентський контроль за урядом як колегіальним органом виконавчої влади. Поняття парламентського контролю іноді трактується широко, і його здійснення пов'язується майже з усіма повноваженнями парламенту поза функцією законотворчості. В "класичній" теорії конституційного права парламентський конгроль прийнято зводити саме до контролю за урядом, розрізняючи його залежно від прийнятої форми державного правління. Однак помилковим є ототожненій з таким контролем механізмів юридичної (конституційної) відповідальності носіїв виконавчої влади, наприклад процедури імпічменту. У такому випадну слід говорити не про парламентський контроль за цими носіями, а про їх відповідальність, яка може бути і не пов'язана з реалізацією ними повноважень у здійсненні виконавчої влади. Парламентський контроль за урядом як органом виконавчої влади об'єктивно має бути контролем саме за здійсненням ним цієї влади. Інакше втрачається сенс загального поняття контролю. З іншого боку, необхідно враховувати, що між парламентським контролем за урядом і політичною відповідальністю уряду та політичною або юридичною відповідальністю його окремих членів існує зв'язок: відповідальність може бути наслідком контролю. Що ж до форм парламентського шнтролю за урядом, то їх номенклатура в цілому залежить від прийнятої форми державного правління. За умов парламентського правління суб'єктами відповідного контролю є, насамперед, уряд як колегіальний орган виконавчої влади, а також окремі члени уряду. Головною його формою є інтерпеляція (запит) і подібні до неї парламентські процедур]*. Інтерпеляція - це сформульована одним або групою депутатів і подана у письмовій формі вимога до прем'єр-міністра, окремого чле- 120 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1 на уряду чи уряду в цілому дати пояснення з приводу конкретних дій або з питань загальної політики. За процедурою інтерпеляції і подібних до неї відбувається фактичний звіт уряду або його окремого члена з наступним обговоренням у парламенті питання, яке є її предметом. Інтерпеляція, за деякими винятками, вноситься тільки в нижню палату, перед якою уряд несе політичну відповідальність. Наслідком інтерпеляції звичайно є постановка у парламенті (палаті) питання про недовіру уряду або його окремому члену і відповідне голосування. У такий спосіб парламентський контроль за урядом поєднується з політичною відповідальністю останнього у парламенті. Характерно, що лише зазначена форма парламентського контролю встановлена в конституціях і при цьому деталізована. Це засвідчує не тільки її значущість, а й відносну ефективність. В аспекті характеристики ознак парламентарних форм державного правління певне значення має аналіз політичної відповідальності уряду перед парламентом (нижньою палатою). Деякі автори відносять механізми такої відповідальності до системи стримувань і противаг, що діють між органами законодавчої і виконавчої влади. Політична відповідальність уряду перед парламентом була встановлена у Великій Британії у процесі формування парламентарної монархії. У ході цього-процесу вказана відповідальність заступила відповідальність урядовців у порядку імпічменту. Укорінення відповідальності уряду перед парламентом в державну практику засвідчувало визнання за нею значущості важливого інституту. За відповідних часів члени кабінету вже сприймались як політичні діячі, котрі відігравали суттєву роль у вирішенні державних справ. Політична відповідальність уряду може мати як колективний, так й індивідуальний характер. Тим самим її наслідком може бути або відставка усього складу уряду, або відставка його окремих членів. За умов парламентського правління передбачено колективну відповідальність уряду перед парламентом або ж у певному поєднанні з індивідуальною. Це, зокрема, випливає з принципу солідарності уряду. Механізм політичної відповідальності уряду звичайно визначений у конституціях і передбачає голосування з питання вираження уряду в цілому або його окремому члену недовіри (вотум недовіри). В деяких країнах з цього питання приймається спеціальна резолюція осуду (Іспанія, Португалія, Франція). За будь-яких умов відповідне рішення приймається на основі абсолютної більшості голосів членів парламенту (нижньої палати). За загальним правилом вираження недовіри главі уряду тягне відставку усього його складу. Політична відповідальність уряду перед парламентом тією чи іншою мірою ха- В.М. Шаповал, В.П. Єрмопін 121 рактеризує всі версії змішаної республіканської форми державного правління. З інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом органічно пов'язане право глави держави розпускати парламент або, як правило, ту його палату (парламент в цілому), перед якою уряд політично відповідальний. Назване правило не стосується деяких пострадянських країн, де за змістом конституції зв'язок між політичною відповідальністю уряду перед парламентом і припиненням повноважень останнього відсутній або має умовний характер. За умов парламентського правління глава держави звичайно реалізує право розпуску лише за пропозицією (порадою) глави уряду, який і контрасигнує відповідний акт. Контрасигнування актів президента про розпуск парламенту не передбачене в таких парламентарних республіках, як Болгарія, Греція, Молдова, Словаччина, Чехія, Фінляндія, що може засвідчувати значущість статусу глави держави. В Ірландії і Мальті президент розпускає парламент за порадою прем'єр-міністра, однак за конституційно визначених обставин він може не зважати на цю пораду. В країнах зі змішаною республіканською формою правління (окрім Франції) президент уповноважений розпускати парламент без контрасигнування відповідних актів. У президентських республіках право глави держави розпускати парламент не тільки не визнається на практиці, а й заперечується в теорії, виходячи з принципу жорсткого "розподілу влад". Згадувані винятки не спростовують загального правила. Президент не має права розпускати парламент і в деяких країнах з парламентарними формами правління (Македонія, Норвегія, Туреччина). Усе це підтверджує бага-товаріантність явища форми державного правління. У більшості країн з парламентарно-монархічною формою правління король може розпустити парламент номінальне у будь-який момент. Це можливо і в окремих парламентарних республіках (Австрія, Ірландія, Ісландія, Мальта і Фінляндія). В таких країнах зі змішаною республіканською формою правління, як Франція і Вірменія, президент може розпустити парламент після консультацій з головою парламенту і прем'єр-міністром, але сам розпуск також не пов'язується з конкретними юридичними фактами. В інших країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами правління президент може розпустити парламент переважно з двох підстав. Насамперед це можливо у разі недосягнення позитивного результату за змістом парламентської процедури формування уряду. Звичайно, підставою для розпуску є і відмова у довірі новоутвореного уряду. Логіка полягає в тому, що нездатність парламенту 122 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1 сформувати уряд і надати йому легітимного характеру може дестабілізувати державний механізм, побудований на засадах "розподілу влад". За умов парламентарної і змішаної республіканських форм правління президент також може розпустити парламент унаслідок вираження недовіри (вотум недовіри) або відмови надати довіру (вотум довіри) вже чинному уряду альтернативно відставці самого уряду. Тим самим прано розпуску парламенту, так би мовити, "урівноважується" політичною відповідальністю уряду перед парламентом. Однак зазначена альтернатива передбачена не в усіх країнах, і наслідком вираження уряду недоііриу парламенті або відмови надати йому довіру може бути лише йол) відставка. За відповідною логікою, уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, і його відставка як наслідок такої відповідальності має бути незворотною. Існують й інші підстави розпуску парламенту. Саме ж право монарха або президента розпускати парламент, виходячи з історичної традиції, слід трактувати за змістом їх статусу як глави держави, так і як носія виконавчої влади. О Глава держави і виконавча влада. Відомо, що ідеологи "розподілу влад" безпосереднім носієм цієї влади вважали монарха. Відповідні положення містили конституції практично всіх європейських монархій XIX ст. Більше того, монарх вважався своєрідним стрижнем "розподілу влад" за умов парламентського правління. "Парламентське правління послаблює розподіл обох влад, а проте утримує його. Це відбуваїлься тому, що воно припускає незмінного главу виконавчої влади... Цього достатньо для забезпечення йому тієї незалежності, яку вимагає принцип розподілу влад", - писав тогочасний автор2 . Однак у наші дні визнавати за монархом вагому або навіть просто реальну ролі у здійсненні виконавчої влади було б перебільшенням. Сказане стосується і президентів - глав держав - у більшості парламентарних республік. Тому архаїчними і такими, що мають характер консткгуційних фікцій, слід визнати положення тих основних законів, за якими виконавча влада належить монарху або монарх здійснює виконавчу владу (Бельгія, Данія, Люксембург, Норвегія). Подібні положення щодо президента містить Конституція Мальти 1961 p., що є парламентарною республікою, і вони також мають фіктивний характер. Формальними є і положення, які передбачають включення монарха до складу уряду (Нідерланди). З іншого боку, глава держави за умов парламентського правління завжди організаційно причетний до визначення складу уряду, насамперед кандидатури на посаду його глави, ВМ. Шаповал, В.П. Єрмолін 123 або до призначення глави уряду. Однак ця причетність звичайно має формальний характер. Про участь глави держави за умов парламентського правління у здійсненні виконавчої влади звичайно можна говорити у зв'язку з існуванням інституту контрасигнування (контрасигнатури), або скріплення актів глави держави. Як зазначав ще на початку XX ст. російський вчений О. С. Алексеев, "за панівним у сучасній літературі попидом, скріплення міністрами актів глави держави має подвійне значення: по-перше, надає цим актам юридичної сили, по-друге, слугує обгрунтуванням відповідальності міністрів за ці акти перед судом і перед парламентом" 3 . У тому разі, коли ці акти мають загальне значення, скріплення вчиняє прем'єр-міністр. Акти, віднесені до галузевого управління, скріплює компетентний міністр самостійно чи за дорученням глави уряду або, в разі їх значущості, разом із прем'єр-міністром. Інститут контрасигнування не можна сприймати спрощено і пов'язувати його лише з відсутністю у глави держави реальних владних повноважень. Як свідчить практика, такий зв'язок не завжди наявний в окремих парламентарних республіках. Ідеться про ті країни, в яких президенти конституційно уповноважені щодо виконавчої влади і беруть участь в її здійсненні. Головне ж призначення контрасигнування, яке походить ще з феодальних часів, полягає насамперед у тому, щоб покласти політичну відповідальність за рішення глави держави на уряд та його окремих членів. За умов парламентського правління звичайно контрасигнуються всі або майже всі акти глави держави. У країнах, де глава держави (президент) наділений реальними і порівняно широкими повноваженнями, сфера застосування інституту контрасигнування обмежена. Насамперед це стосується країн зі змішаною республіканською формою державного правління. Серед країн - членів СНД лише в Україні конституційно передбачене контрасигнування (скріплення) актів глави держави. Можливість попереднього скріплення прем'єр-міністром окремих актів президента припускається і в Казахстані. Це тягне покладення на нього юридичної відповідальності за законність відповідних актів президента. Очевидно, що таке скріплення є лише подібним до "традиційного" контрасигнування. Фактичним центром організації і здійснення виконавчої влади за умов парламентського правління є уряд (кабінет, кабінет міністрів, Уряд, рада міністрів, державна рада тощо) - колегіальний орган виконавчої влади. В конституціях відповідних держав поняття уряду звичайно не визначається, а увагу зосереджено на порядку його форму- 124 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1 вання, політичній відповідальності перед парламентом (нижньою палатою) та на деяких засадах урядової організації. Іноді в основних законах ідеться про те, що уряду належить виконавча влада (Естонія), або що він наділений повноваженнями на здійснення виконавчої влади (Македонія). Є і більш загальні формулювання, за якими уряд керує внутрішньою і зовнішньою політикою (Болгарія), забезпечує проведення зовнішньої і внутрішньої політики держави та здійснює загальне керівництво публічним управлінням (Молдова), здійснює керівництво внутрішньою і зовнішньою політикою, управління цивільними і військовими справами і захистом держави, виконавчі та розпорядчі функції (Іспанія). І лише в Словаччині і Чехії зафіксовано, що уряд є найвищим органом виконавчої влади. Саме визначення уряду як найвищого органу виконавчої влади відповідає його ролі в реалізації виконавчої влади за умов парламентського правління. Водночас необхідно враховувати роль, яку відіграє у самому уряді його глава. Здебільшого він має офіційний титул прем'єр-міністра, хоча є й інші - канцлер (Австрія, ФРН), голова ради міністрів (Іспанія, Італія:), міністр-президент (Латвія) тощо. Звичайно, титул прем'єр-міністра або голови ради міністрів має глава (реальний чи номінальний керівник) уряду в країнах зі змішаною республіканською формою правління і формальний керівник колегіального органу виконавчої влади у складі міністрів у тих президентських республіках, де передбачено таку посаду та існує цей орган. Незалежно від титулу, відповідна посадова особа з об'єктивних причин, зумовлених природою парламентарних форм правління, є реальним главою уряду, своєрідним стрижнем системи виконавчої влади. Як зазначалось, уряд за відповідних умов має суто партійний характер, а його глава, звичайно, є лідером (керівником) парламентської більшості, через яку він фактично контролює сам парламент. Поєднання в одній особі такого обсягу влади зумовлює високий авторитет глави уряду (прем 'єр-міністра) у суспільстві і в державі. До того ж відставка з будь-яких причин глави уряду тягне відставку і всього складу уряду. Це є загальним правилом і для змішаної республіканської форми правління. Характерно, що у конституціях більшості відповідних держав визначення статусу глави уряду взагалі відсутнє або зведене до вказівки на те, що він керує урядом і здійснює його представництво. Виняток становить Основний Закон ФРН 1949 p., яким встановлено, що "Федеральний канцлер визначає основні напрями політики і несе за них відповідальність" (ст. 65). У Конституції Італії 1947 р. зафіксовано, що "Голова Ради міністрів керує загальною політикою Уряду і В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 125 несе за неї відповідальність. Він підтримує єдність політичного й адміністративного напрямів, заохочуючи і координуючи діяльність міністрів" (ст. 95). Узагальненість чи навіть абстрактність конституційної регламентації статусу уряду і його глави дає змогу неформально концентрувати у них основні функції у сфері державного владарювання. Важливим є те, що еволюція парламентарно-республіканської форми правління зумовила певне коригуванні її ознак. Насамперед, це стосується змісту функцій президента. В деяких випадках він причетний до здійснення виконавчої влади. В Греції кон-ституційно передбачено, що "виконавчі функції" здійснюються президентом і урядом. Подібні положення містять, конституції Ісландії та Фінляндії. В Чехії президент уповноважений брати участь у засіданнях уряду, вимагати звітів уряду та його членів, а також обговорювати з урядом чи його окремими членами питання, які належать до їх компетенції. В Чехії, а також у Словаччині конституційний статус президента встановлено в розділі основного закону, присвяченому виконавчій владі. При цьому акти президента з багатьох питань за змістом його компетенції не потребують контрасигнування. Наведені приклади підтверджують багатоманітність конкретних виявів загального інституту "форма державного правління". Глава 2. Організація виконавчої влади за умов президентської республіки Принципово відмінною від розглянутої вище є організація виконавчої влади за умов іншої сучасної форми державного правління: -президентської республіки. Ця форма державного правління започаткована прийняттям Конституції США 1787 р. У США термін "уряд" (government) вживається лише для позначення всієї системи виконавчої влади, очолюваної президентом. Як синоніми до цього терміна :іастосовуються терміни "адміністрація" та "виконавча влада". Однак лише президент США сприймається як уособлення виконавчої влади, її безпосередній носій: вважається, що всі органи, які здійснюють виконавчу владу, уповноважені ним і діють, по суті, на основі делегованих повноважень. Президент сам очолює кабінет, і окрема посада його глави відсутня. Кабінет у США не можна сприймати як колегіальний орган: міністри фактично є лише помічниками президента. Тим самим відсутній колегіальний уряд, але є кабінет президента. Проте кабінетом розгалужена система виконавчої влади не обмежується. 126 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2 В інших президентських ])еспубліках для відповідних цілей також прийнята офіційна назва "кабінет міністрів" або "рада міністрів". При цьому такий інститут набуває характеристик колегіального органу. О Особлива роль президента. Положення про здійснення виконавчої влади президентом або про належність йому виконавчої влади в тій чи іншій редакції можна знайти в конституціях усіх президентських республік. Зокрема, в окремих пострадянських країнах президент визначений як глава виконавчої влади (Грузія, Таджикистан, Турк-меиістан і Узбекистан). Іноді він узагальнено поіменований главою уряду (Еквадор, Колумбія, Нікарагуа). При цьому майже завжди прямо вказується на його роль як глави держави. За умов гпрезидентсько-республіканської форми правління в деяких країнах Латинської Америки (Аргентина, Перу) і країнах - членах СНД (Азербайджан, Узбекистан) запроваджено й окрему посаду формального (номінального) керівника колегіального органу виконавчої влади у складі міністрів. Проте такий керівник виконує допоміжну роль при президенті. Він, зокрема, не бере участі у формуванні цього органу. В юридичній науці подібний керівник нерідко визначається як "адміністративний прем'єр". В усіх країнах з відповідною формою державного правління прийнято так званий позапарламентський спосіб формування вказаного колегіального органу (за умов його існування): всі призначення на посади в ньому здійснює президент. Проте у США призначення, здійснені президентом на так звані "федеральні посади" (включно посади членів кабінету), потребують затвердження сенатом — верхньою палатою парламенту. За будь-яких умов реальним керівником міністрів або органу у складі міністрів є президент. У цілому відповідний орган із застереженнями можна характеризувати як центральний орган виконавчої влади, який фактично допомагає президенту в її здійсненні. Подібна характеристика, по суті, зафіксована в Конституції Азербайджану 1995 p., де встановлено, що кабінет міністрів є "верховним виконавчим органом Президента Азербайджанської Республіки" (ст. 114). Тому відповідні колегіальні органи, враховуючи ший реальний статус, лише умовно можна визначити як уряди. Особливосіі організації виконавчої влади за умов президентсько-республіканськсї форми правління обумовлені так званим жорстким "розподілом влад", який виключає або зводить до мінімуму функціональне та організаційне "взаємопроникнення" законодавчої і виконавчої влади. За таких умов встановлено принцип несумісності мандата члена парламенту і посади у системі виконавчої влади. Звідси історич- В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 127 но передбаналось, що міністри, як і сам глава виконавчої влади, не мають права вільного доступу до парламенту і права виступу в ньому. Таке правило було встановлене у конституційній практиці США і засвідчувало, як зазначалось у літературі, "своєрідний матеріальний розподіл двох влад" 4 . Однак у тій самій практиці з часом стали звичайними звернення президента до конгресу. Ординарними є і випадки виступів у комітетах конгресу членів кабінету та інших посадових осіб у системі виконавчої влади. З іншого боку, вказану юнстигуційну практику США не можна вважати за імперативну ознаку президентської республіки. Навпаки, в деяких латиноамериканських країна?: шнстюуційно передбачено, що міністри можуть брати участь у роботі парламенту з правом виступу (Аргентина, Болівія, Перу). Іноді така участь пов'язана з інститутом політичної відповідальності відповідних носіїв виконавчої влади. Зокрема, міністри можуть бути зобов'язані доповідати або навіть звітувати у парламенті. За логікою жорсткого "розподілу влад" виключаєгься наявність у президента як носія виконавчої влади та в інших відповідних посадових осіб права законодавчої ініціативи у парламенті. Такий підхід є по суті протилежним прийнятному за умов парламентського правління, коли ініціювати законопроекти у парламенті уповноважені не лише депутати, а й насамперед уряд, і об'єктивно саме за урядовою ініціативою приймається переважна більшість законів. Проте і в США виконавча влада має реальні можливості впливати на законодавчий процес у парламенті через окремих його членів, шляхом послань президента конгресу тощо. Водночас в усіх латиноамериканських країнах, де прийнято пре-зидентсько-республіканську форму правління, встановлене право законодавчої ініціативи президента та (або) членів утворюваного ним колегіального органу. Нерідко це право президент уповноважений здійснювати у непрямий спосіб через міністрів (Гондурас, Панама, Сальвадор), або цим правом наділені лише міністри чи орган виконавчої влади у складі міністрів у цілому (Болівія, Колумбія, Коста-Ріка, Уругвай). Останнє засвідчує значущість утворюваного президентом відповідного органу саме як органу виконавчої влади. Характерно, що гут У конституціях іноді йдеться про здійснення виконавчої влади президентом разом з міністрами або про її належність президенту та міністрам. Це, в свою чергу, засвідчує багатоманітнісгь президентської республіки як форми державного правління. Принцип, за яким виконавча влада не може бути: ініціатором законотворчості, окремими ідеологами "розподілу влад" у XVIII ст. 128 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2 (Е.Сійес) поширювався і на можливості її щодо дії законів, прийнятих парламентом. Інакше кажучи, вони заперечували право вето глави держави як таке, що є втручанням виконавчої влади в реалізацію влади законодавчої і тому не відповідає засадам "розподілу влад". Однак у процесі розробки і прийняття Конституції США подібні застереження були відкинуті і вперше в історії конституціоналізму запроваджено інститут вето президента. Зазначимо, що абсолютне вето монарха щодо актів представницького органу (установи) характеризувало владарювання за часів абсолютизму. Теоретики американського конституціоналізму віднесли вето президента до системи стримувань і противаг, що була ними сконструйована та обґрунтована. Однак інститут вето не можна асоціювати виключно із здійсненням виконавчої влади. Не будучи ознакою лише президентської республіки, право вето як елемент системи стримувань і противаг є характерним насамперед для цієї форми державного правління. В інших випадках наявність у президента або монарха права вето насамперед засвідчує зміст його статусу як глави держави. І лише тоді, коли глава держави бере реальну участь у здійсненні виконавчої влади, можна розглядати інститут вето в контексті взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади і пов'язувати його з останньою. Сучасне вето президента завжди має так званий відкладальний (суспензивний) характер: вето може бути подолане шляхом повторного прийняття (голосування) парламентом відповідного закону. Однак лише у президентських республіках для його подолання конституційне передбачена винятково кваліфікована більшість голосів (як правило, дві третини від загального складу парламенту). За умов інших форм державного правління може бути встановлено як достатню абсолютну більшісті. (більшість від загального складу) голосів. В юридичній теорії іноді розрізняють відповідні процедури і стверджують, що з інститутом права вето пов'язана лише та процедура, за якою закон повторно приймається у парламенті на основі кваліфікованої більшості голосів5 . О Політична відповідальність вищих посадових осіб. В аспекті характеристики ознак президентсько-республіканської форми державного правління важливе значення мають питання політичної відповідальності носіїв виконавчої влади. Об'єктивно призначувані президентом міністри несуть політичну відповідальність перед самим президентом. При цьому в літературі така відповідальність (мабуть, через її очевидність) як політична звичайно не визначається. Загальним правилом є те, що парламент не бере участі у призначенні міністрів та інших посадових осіб у системі В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 129 виконавчої влади, здійснює за ними контроль в обмежених формах, і вони не несуть політичної відповідальності перед ним. Так, у США члени кабінету та інші посадові особи у системі виконавчої влади підконтрольні президентові. Єдиною формою відповідного парламентського контролю тут можна вважати слухання, які проводять комітети палат конгресу і на які можуть бути запрошені посадові особи у системі виконавчої влади. Участь президента у таких слуханнях виключається на основі так званого "привілею виконавчої влади", який був сформульований у конституційній практиці. У деяких латиноамериканських країнах формою парламентського контролю за міністрами є їх доповіді (звіти) у постійних комісіях, утворюваних парламентами для вирішення низки питань, здебільшого у періоди між сесіями. У Гватемалі конституційно передбачена можливість інтерпеляцій до окремих міністрів. Однак в усіх цих випадках парламенти не уповноважені за результатами здійснення контролю самостійно приймати рішення, прямим наслідком якого буде відставка міністра чи іншої посадової особи у системі виконавчої влади. Прийняття такого рішення є прерогативою президента. Водночас у деяких президентських республіках: конституційно передбачена відповідальність колегіального органу, який допомагає президентові у здійсненні виконавчої влади, або (та) окремих його членів перед парламентом. Така відоовідальність нерідко поєднана з певною участю парламенту у формуванні цього органу. З іншого боку, у багатьох випадках вона є, по сул, умовною. В Азербайджані парламент, який до того ж надає згоду президентові на призначення прем'єр-міністра, уповноважений вирішувати питання про довіру кабінету міністрін. Але рішення президента про відставку кабінету міністрів не пов'язане з такою довірою або недовірою. В Туркменистані парламент уповноважений виразити недовіру кабінету міністрів, однак юридичних наслідив такої недовіри не встановлено. Тим самим вирішення питання відставки кабінету міністрів залежить виключно від президента. В Узбекистані склад кабінету міністрів формується президентом і затверджується парламентом. І хоча в основному законі політичної відповідальності кабінету міністрів перед парламентом не визнано, він повинен складати повноваження саме перед новообраним парламентом. Більш значущий характер мають положення щодо відповідальності перед парламентом носіїв виконавчої влади, які встановлені в окремих країнах Латинської Америки. В Аргентині політичне відповідальним перед парламентом визнано призначуваного президентом без участі парламенту формального керівника кабінету міністрів. Він щомісяця повинен звгіувати поперемінне перед різни- 130 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2 ми палатами парламенту з питань управління державними справами. Кожна з палат може виразити йому недовіру, що тягне відставку. У Перу та Уругваї колективну й індивідуальну політичну відповідальність перед парламентом несуть призначувані президентом рада міністрів та окремі її члени. Парламент може виразити їм недовіру або відмовити у довірі, що є передумовою їх відставки. Але, як альтернатива, за визначених умов президент може розпустити парламент. Саме у вказаних та в деяких інших латиноамериканських країнах з президентсько-респубдіканською формою правління (Болівія, Гватемала, Гондурас) передбачено контрасигнування актів президента У такий спосіб з президента не тільки знімається відповідальність за деякі вчинені ним акти, а й, по суті, відбувається певний перерозподіл можливостей у сфері виконавчої влади. І хоча пріоритет у цій сфері залишається за президентом, колегіальний орган, призначувані президентом його формальний керівник або окремі члени можуть відігравати вагомішу роль, аніж роль просто помічників або дорученців глави виконавчої влади. Здійсненню цієї ролі сприяють і аналізовані механізми політичної відповідальності. У контексті характеристики політичної відповідальності носіїв виконавчої влади необхідно визначитися щодо природи інституту імпічменту. Історично процедура імпічменту була запроваджена в Англії наприкінці XIV ст. З використанням такої процедури до кримінальної відповідальності притягалися "слуги короля", тобто урядовці. При цьому палати парламенту самі провадили слідство та виносили присуд і, звідси, парламент виступав у ролі спеціального суду. Але англійська модель імпічменту не набула поширення. Більше того, як зазначалося, за часів формування у Великій Британії засад парламентського правління юридичну відповідальність з використанням процедури імпічменту заступила політична відповідальність уряду (кабінету) та його членів перед парламентом. Конституцією СІЛА 1787 р. встановлено, що конгрес за процедурою імпічменту може лише усунути президента з поста. Особа, до якої була "результативно" застосована процедура імпічменту, може бути притягнена до кримінальної відповідальності і є підсудною у загальному суді. Тим самим за американською "моделлю" зміст імпічменту становили виключно парламентські дії щодо усунення президента з поста, які передбачали перспективу притягнення відповідної особи до кримінальної відповідальності у загальному порядку. Тому процедуру імпічменту за такою "моделлю" слід сприймати як механізм конституційної (юридичної) відповідальності прези- В.М. Шапоеал, В.П. Єрмолін 131 денга за вчинені діяння і як спосіб позбавлення його недоторканності з метою можливого притягнення до кримінальної відповідальності. За колом суб'єктів імпічмент не обмежується президентом; відповідна процедура може бути застосована і до так званих федеральних посадових осіб: членів кабінету, суддів федеральних судів тощо. Американська модель імпічменту була сприйнята у більшості латиноамериканських країн з президентсько-республіканською формою правління, хоч і з модифікаціями. Однак в усіх випадках цю модель не можна пов'язувати з політичною відповідальністю президента перед парламентом. Такої відповідальності за умов названої форми державного правління просто не існує. У країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами державного правління також прийняті процедури притягнення президентів (іноді й членів найвищих (центральних) колегіальних органів виконавчої влади та деяких інших посадових осіб) до юридичної відповідальності. Нерідко ці процедури конституційно визначені як імпічмент, хоча вони досить відрізняються від тієї, що існує за американською "моделлю". Тому їх лише умовно можна називати імпічментом. За своїм змістом зазначені процедури характеризуються спільними ознаками. На відміну від "класичного" імпічменту, який реалізується у двопалатному парламенті при відповідному розподілі функцій між палатами, такі процедури нерідко здійснюють в однопалатному парламенті. У багатьох країнах парламент лише кваліфікує дії президента, а рішення про його зміщення приймає конституційний суд (Австрія, Болгарія, Італія, Словаччина, Словенія, ФРН тощо). За змістом відповідних процедур слід сказати про конституційну відповідальність президента в конституційному суді, ініційовану парламентом, або про його спеціальну судову відповідальність за нормами конституційного права. Застосування таких процедур не виключає можливості у перспективі притягнення особи, що обіймала пост президента, за ті ж самі діяння до кримінальної відповідальності у загальному суді. Діяння, за вчинення яких до президента може бути застосована процедура імпічменту або інші подібні процедури, звичайно, мають кваліфікацію злочинів. Лише в окремих країнах до таких діянь віднесено порушення президентом присяги. Звичайно, підставою для Імпічменту визнано вчинення державної зради або іншого тяжкого злочину. Нерідко підставою є порушення президентом конституції, що може створювати проблему для юридичної кваліфікації відповідних Діянь президента. Узагальненість або недостатня чіткість консти- 132 РОЗДІЛ III • ГЛАВА З тущйних формулювань, якими визначено підстави для імпічменту, а також невизначеність у кримінальному законодавстві щодо складів злочинів, вчинення яких є такими підставами, можуть зумовити суто політичну оцінку у парламенті дань президента, котрі спричинили імпічмент. У цілому, за умов президентської республіки, імпічмент є одним із реальних елементів системи стримувань і противаг у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої влади. Таку саму роль він тією чи іншою мірою в:ідіграє щодо організації державного владарювання в країнах зі змішаною республіканською формою правління. За умов парламентського правління імпічмент та інші подібні процедури відображають особливості змісту конституційного статусу як парламенту, так і глави держави, і мають лише побічне значення для характеристики взаємовідносин суб'єктів згіконодавчої і виконавчої влади. Глава 3. Організація виконавчої влади за умов змішаної республіканськії форми державного правління Особливостями відзначається організація виконавчої влади за умов змішаної республіканської форми державного правління. Іноді така форма називається напівпрезидентською республікою. Головною рисою змішаної республіканської форми правління є поєднання ознак президентської і парламентарної республік. Таке поєднання не механічне: на його основі виникає нова якість, наслідком якої є наявність у республік з відповідною формою державного правління власних ознак, що характеризують цю форму і відрізняють її від президентсько-республіканської і парламентарно-республіканської. Генезис змішаної республшінської форми правління пов'язаний з прийняттям Конституції Франції 1958 р. За короткий термін ця форма була досить широко сприйнята, зокрема в постсоціалістичних і пострадянських країнах. D Формування, склад і відповідальність уряду. Серед ознак змішаної республіканської форми державного правління насамперед слід назвати прийнятий за її умов спосіб формування уряду як колегіального органу виконавчої влади. Цей спосіб лише із застереженнями можна визначити як парламентський, адже роль парламенту у відповідному процесі нерідко є меншою, ніж за умов парламентського правління. Існує закономірність: чим ширші повноваження президента, зокрема у сфері виконавчої влади, тим вужчі повноваження парламенту щодо формування уряду. У багатьох країнах зі змішаною республіканською формою g . M - Шаповал, В.П. Єрмолін 133 правління констигуційно передбачені) схвалення програми новоутвореного уряду у парламенті (нижній палаті), що означає надання йому довіри (інститут інвеститури). Окрім згадуваного винятку Литви і Румунії, затвердження складу уряду тут не відбувається. Водночас порядок надання парламентом довіри новосформованому уряду та його значущість звичайно є іншими, ніжу країнах з парламентарними формами правління. Так, у Франції президент формує уряд без участі парламенту. Проте він не може не враховувати партйно-політичне "обличчя" парламенту (нижньої палати), адже останній уповноважений вирішувати питання довіри уряду. При цьому, як зазначає сучасний французький автор, "для уряду не встановлено строк, за сплином якого він повинен звертатися за довірою... Минали місяці до того, як новий уряд представлявся нарешті парламенту і відбувалось голосування про довіру уряду... Подібне ставлення демошлрувало зміни інвеститури з боку парламенту і, навпаки, підкреслювано залежність уряду від президента: кабінет отримував свої повноваження виключно від глави держави"6 . Обмеженою є роль парламенту у формуванні і легітимізації уряду і в більшості пострадянських країн. У Вірменії президент формує склад уряду також без участі парламенту. Проте уряд зобов'язаний у встановлений строк подати на розкіяд парламенту програму своєї діяльності з метою отримати довіру. В інших країнах президент за згодою парламенту призначає прем'єр-міністра, а за поданням (пропозицією) останнього чи після консультацій з ним - інших членів уряду. У Білорусії і Казахстані сформований у такий спосіб уряд має отримати довіру шляхом схвалення парламентом у визначений строк його програми. В цих країнах лише повторне відхилення програми уряду у парламенті (нижній палаті) означає вираження йому недовіри. В Казахстані відповідне рішення має бути прийняте в обох палатах парламенту на основі кваліфікованої більшості у дві третини від їх складу. При цьому відсутність такої більшоот означає схвалення програми Уряду. Особливістю є те, що в пострадянських країнах прем'єр-міністр може бути звільнений з посади за рішенням президента. Лише у Литві для цього потрібна ухвала парламеюу. Окрім цього, президент може звільняти, на власний розсуд, й інших членів уряду. Передбачене в деяких країнах (Вірменія і Литва) відповідне подання прем'єр-міністра може мати формальний характер. Вшкливим є і те, що в пострадянських країнах уряд повинен складати повноваження перед новообраним президентом. Тим самим акцентується на підконтрольності і фактичній підпорядкованості уряду президенту. Певний виняток також 1G4 РОЗДІЛ III • ГЛАВА З становить Литва, де конституційне визначено, що уряд складає повноваження перед президентом після виборів парламенту або в разі обрання президента. Роль президента щодо визначення уряду в пострадянських країнах посилюється у зв'язку з відсутністю високоорганізованого партійно-політичного представництва у парламенті, притаманного розвиненим країнам. Саме таке представництво забезпечує парламенту якості дієвого "механізму" щодо формування уряду і здійснення контролю за ним. В інших країнах зі змішаною республіканською формою правління дієздатність уряду пов'язана зі строком повноважень парламенту. Про це, зокрема, йдеться в конституціях Португалії та Румунії. В усіх відповідних країнах відставка уряду або окремих його членів може бути зумовлена виключно наслідками їх політичної відповідальності перед парламентом. До того ж, президент уповноважений звільняти окремих членів уряду з інших причин лише за поданням (ініціативою) прем'єр-міністра, що має реальний характер. Майже загальним правилом для пострадянських країн є конституювання принципу несумісності депутатського мандата і посади члена уряду. За умов, що звичайно тут існують, це не сприяє налагодженню зв'язків між урядом і парламентом і у багатьох випадках зводить відповідальність першого перед другим до певного звітування. Згадувана презумпція сумісності передбачає більш-менш постійну роботу членів уряду у парламенті, з чого випливає, по-перше, їх посвяченість у стан парламентської діяльності, можливість забезпечення "прозорості" діяльності самого уряду - по-друге. Як зазначалося, презумпція сумісності посади члена уряду і депутатського мандата концептуально пов'язана з інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом. В інших країнах з відповідною формою правління існують різні підходи щодо несумісності депутатського мандата і посади члена уряду. У Франції принцип такої несумісності зафіксований без застережень. У Португалії конституційно визначено, що депутати, призначені членами уряду, не можуть здійснювати свої повноваження до завершення виконання функцій членів уряду. В Польщі і Румунії припускається сумісність депутатського мандата і членства в уряді. В усіх цих країнах несумісність або сумісність мандата і посади члена уряду засвідчує особливості взаємозв'язків, що існують між законодавчою і виконавчою владою за змістом конкретного варіанта "розподілу влад".               содержание   ..  245  246  247   ..