Совершенствование порядка рассмотрения судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов - статья
Совершенствование порядка рассмотрения судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов
Л.К. Меренкова
Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов анализируется в процессуальной литературе, как правило, с позиции разграничения полномочий федеральных судов по их разрешению1. Между тем, без должного внимания остаются особенности их рассмотрения и разрешения, от учёта и реализации которых в конечном счёте и зависит достижение целей судебной деятельности по этим принципиально важным для неё делам. Справедливо подчёркивается, что именно с момента предоставления суду права контролировать содержание нормативных актов законодательных и исполнительных органов судебная власть становится однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти2.
Конечная цель судебной деятельности – защита нарушенных или оспоренных прав граждан, организаций в делах об оспаривании нормативных правовых актов - достигается путём либо преодоления, либо устранения коллизий нормативно-правовых актов3.
Преодоление коллизии происходит при разрешении конкретного случая, когда суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт, подлежащий применению, не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу (ст.11 ГПК РФ).
Устранение коллизии – это разрешение вопроса о дальнейшей судьбе этого акта (либо в результате «чистого» нормоконтроля, не осложнённго разрешением конкретного гражданско-правового спора, либо в результате рассмотрения гражданско-правового спора).
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт (или его часть) противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом времени.
Конституционный Суд РФ ещё в Постановлении от 11.04.2000г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ»4 предложил законодателям и правоприменителям своё понимание этого полномочия суда общей юрисдикции (применительно к нормативным актам субъектов РФ). По его мнению, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона и его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания. Это означает лишь признание его недействующим, т.е. не подлежащим применению.
Конституционный Суд РФ отметил, что, как и любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт.
В чём же тогда роль суда общей юрисдикции в устранении коллизий? Она становится ясной, если рассматривать эту проблему под углом зрения такого свойства законной силы судебного решения, как его общая обязательность. Вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному соблюдению на всей территории РФ (ч. 2 ст. 13 ГПК РФ). Следовательно, вступившее в законную силу решение о признании нормативного правового акта полностью или в части противоречащим акту, имеющему большую юридическую силу, не допускает выбора вариантов для законодательного (представительного) органа – признавать или не признавать такое решение5.
Столь значимая для судебной власти категория дел требует соответствующего законодательного регулирования процесса её рассмотрения и разрешения.
Новый ГПК РФ посвятил данной категории дел специальную главу 24, назвав её «Производство по делам о признании не действующими нормативных правовых актов полностью или в части».
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»6, признав утратившими силу Постановления от 27.04.1993г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» и от 21.12.2003г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», предложило судам разъяснения по вопросам применения положений, содержащихся в главе 24 ГПК РФ.
Обращает на себя внимание то, что предпосылкой для возбуждения в суде дела об оспаривании нормативного правового акта гражданами или организациями законодатель называет нарушение этим актом их прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
Эта предпосылка оговорена и для так называемого «чистого» нормоконтроля, не связанного с рассмотрением какого-либо конкретного спора (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ), и для исковых дел. Таким образом, реализовались предложения, высказывавшиеся в период, предшествовавший принятию нового ГПК РФ7.
Аргументом к введению данной предпосылки в новое процессуальное законодательство считается мнение Европейского суда по правам человека, который в судебном решении от 21.02.1975г. по делу Голдер против Соединённого Королевства отметил, что пункт 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод8 обеспечивает каждому человеку право на рассмотрение в суде любого спора, относящегося к его правам и обязанностям. Заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г.). В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, рекомендовано отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя.
Формулировка анализируемой предпосылки: “судья отказывает в принятии заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя”, - как нам представляется, не исключает необходимости указать на нарушение прав представляемого лица в случае, если заявление по данному делу будет подано его представителем или если будет иметь место обращение в суд в защиту прав и интересов других лиц (ст. 46 ГПК РФ). Равным образом, и прокурор, действуя в защиту интересов неопределённого круга лиц (а нормативный правовой акт касается именно неопределённого круга лиц), должен в заявлении указать, в чём состоят эти интересы (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ).
Следует подчеркнуть, что Верховный Суд РФ в настоящее время стремится дать такое направление судебной практике, которое исключало бы излишне узкий подход к вопросу о том, когда же следует утвердительно решать вопрос о том, что интересы заявителя оспариваемым актом действительно нарушены.
Так, К. и Б. обратились во Владимирский областной суд с заявлением, в котором просили признать частично не действующим и не подлежащим применению закон Владимирской области “О муниципальных образованиях”, поскольку он предусмотрел соподчинённость муниципальных образований, что нарушает принцип самостоятельности формирования и исполнения бюджета муниципального образования (г.Покрова).
Решением Владимирского областного суда, оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, заявление К. и Б. оставлено без удовлетворения. В решении, в частности, отмечено, что упомянутый закон Владимирской области не нарушает прав и свобод заявителей, поскольку граждане не являются субъектами бюджетных правоотношений. Президиум Верховного Суда РФ указанные постановления отменил и вынес новое решение, которым заявление К. и Б. было удовлетворено, поскольку они вполне обоснованно ссылались на нарушение оспариваемым областным законом их права на самостоятельное решение вопросов местного значения9.
Право на возбуждение дел об оспаривании нормативных правовых актов принадлежит не только гражданам или организациям, считающим, что оспариваемым нормативным правовым актам нарушаются их права и свободы, но и прокурору в пределах его компетенции.
Кроме того, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Под нарушением компетенции указанных лиц Пленум Верховного Суда РФ10 предлагает понимать регулирование оспариваемым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами. В заявлении данных лиц по общему правилу также должно быть указано, в чём конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ).
В силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов по основаниям не только нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г.).
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать общим требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и, кроме того, содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия. Как уже отмечалось, обязательной составной частью заявления должно быть указание, какие права и свободы гражданина или неопределённого круга лиц нарушаются этим актом или его частью. В судебном порядке могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке акты. Это связано с конституционным положением (ст. 15) о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Поэтому в соответствии с ч. 6 ст. 251 ГПК РФ к заявлению об оспаривании нормативного правового акта должна быть приложена копия опубликованного нормативного акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда был опубликован этот акт. Следует отметить, что ст. 193 АПК РФ в числе требований к заявлению, подаваемому в арбитражный суд, указывает ещё и на необходимость указать акт, который имеет большую юридическую силу, и на соответствие, которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения.
Обращение в суд с заявлением не ограничивается сроком. В период становления института обжалования в суд нормативных правовых актов, когда в ГПК ещё не были предусмотрены особенности рассмотрения данной категории дел, Верховный Суд РФ в ч.2 п. 6 Постановления Пленума от 21.12.93г. «О рассмотрении судами жалоб на правомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (ныне утратившего силу) было дано толкование, согласно которому эти дела суд должен рассматривать по правилам Закона от 27.04.93г. (в ред. от 15.11.95г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»11.
Отмеченный закон (он не отменён после принятия новых процессуальных кодексов) в ст. 5 предусматривает, что заявление подаётся в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, или одного месяца со дня получения письменного уведомления об отказе вышестоящего органа в удовлетворении поданного туда заявления, или со дня истечения месячного срока после подачи заявления, если гражданином не был получен на него письменный ответ. Подобное правило, однако, не закрепилось в новых процессуальных кодексах, что представляется единственно верным. Особенность нормативного правового акта состоит не только в том, что он рассчитан на неопределённый круг лиц и на неоднократное применение, но и в том, что он действует независимо от того, возникло или прекратилось конкретное правоотношение. Незаконный нормативный правовой акт не станет законным по истечении трёх месяцев со дня своего опубликования или по истечении трёх месяцев со дня, когда лицо узнало о нарушении своего права. Этот акт нарушал и нарушает права заинтересованных лиц во всё время своего существования, а следовательно, во всё время своего существования и может быть оспорен.
Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает его действие.
Судья вправе отказать в принятии заявления, во-первых, по основаниям ст. 134 ГПК РФ и, во-вторых, по основаниям ч. 8 ст.251 ГПК РФ, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного акта по основаниям, указанным в заявлении12. Если сравнить содержание ч.8 ст.251 ГПК и п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, то становится ясным, что отказ в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта по тем мотивам, что его законность уже проверена судом, наступает и тогда, когда заявитель – другое лицо.
Если бы законодатель не установил настоящее правило, то в противном случае один и тот же нормативный правовой акт мог бы оспариваться в суд неограниченное количество раз, что вряд ли оправданно.
Если при подаче заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ, причём, если при этом изменяются правила подсудности, появляется ещё одно основание для отказа в принятии заявления (ч.3 ст. 247 ГПК РФ).
Дела в судах первой инстанции рассматриваются судьями единолично. Лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом, возможно коллегиальное рассмотрение в составе трёх профессиональных судей. Следует выразить сожаление, что ГПК РФ не предусмотрел возможности коллегиального рассмотрения такой сложной категории дел. АПК РФ, например, в п. 2 ч. 2 ст. 17 назвал дела об оспаривании нормативных правовых актов в числе дел, которые рассматриваются именно коллегиально (всего четыре категории, то есть, кроме названной, - ещё дела о несостоятельности (банкротстве), дела, относящиеся к подсудности Высшего Арбитражного Суда, и дела, направленные в арбитражный суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на коллегиальное рассмотрение).
Неоправданно короток и срок рассмотрения дела – один месяц (ч. 2 ст.252 ГПК РФ). Общее правило, касающееся сроков рассмотрения дел в суде первой инстанции, закреплено в ст. 154 ГПК РФ, которая указывает, что гражданские дела рассматриваются и разрешаются судом до истечения двух месяцев со дня поступления заявления в суд, а мировым судьёй - до истечения месяца со дня принятия заявления к производству. Несравнима, однако, сложность дел об оспаривании нормативных правовых актов и дел, отнесённых к подсудности мирового судьи.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта суд рассматривает с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителей органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявших этот акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещённых о времени и месте судебного заседания. Однако суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В этом случае при неявке эти лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда.
В ГПК РФ ничего не говорится о том, в каком направлении осуществляется судом проверка оспариваемого акта. Следует согласиться с мнением М.К. Треушникова, подчёркивающего, что по этим делам суд не устанавливает фактических обстоятельств дела, то есть совокупность юридических фактов, необходимых для применения нормы права. Функция суда сводится к исследованию свойств нормативного правового акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия норм, закреплённых в нормативном правовом акте, нормам Конституции РФ, федеральным законам, то есть суд проводит правовую оценку акта13.
АПК РФ в ч. 4 ст. 194 (в отличие от ГПК РФ) счёл необходимым указать, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый акт. Соответствующая глава АПК РФ (гл. 23) вообще отличается более тщательной проработанностью, а между тем эти дела арбитражный суд рассматривает только в том случае, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов (п. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ). Пленум Верховного Суда РФ в п. 11 своего постановления от 20.01.2003г. (уже упоминавшегося здесь) уточняет, что арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов только тогда, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой эти дела отнесены к компетенции арбитражных судов. Отметим, что на сегодняшний день это единичные случаи (например, ст. 138 Налогового кодекса РФ, ст. 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»). Наибольшую нагрузку несут именно суды общей юрисдикции, которые рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов независимо от того, физическое или юридическое лицо обратилось в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый акт (в частности, это может быть и нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности).
Исследование судом свойств нормативного правового акта, его соответствия актам более высокого уровня предполагает уяснение точного смысла акта на основе буквального значения использованных в нормативном правовом акте слов и выражений и на этой основе решение вопроса о том, не искажается ли при этом существо того правила поведения, которое сформулировано в правовом акте более высокой юридической силы14. В случае затруднения в выяснении содержательно-смысловой направленности текста следует назначать лингвистическую экспертизу для выяснения вопросов об основном и контекстуально обусловленном значении применяемых в акте слов и выражений.
При рассмотрении и разрешении данных дел суд не связан доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ), в связи с чем представляется, что законность нормативного правового акта должна быть проверена в полном объёме. Необходимо также иметь в виду, что обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагается на орган, должностное лицо, принявшее нормативный правовой акт.
Как уже отмечалось, в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаёт этот акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом, времени. Не следует обманываться по поводу термина «недействующим». Он употребляется, на наш взгляд, совсем в ином контексте, чем это предлагал Конституционный Суд РФ в уже упоминавшемся постановлении от 11.04.2000г. Это наглядно видно из ч. 3 этой же статьи, которая устанавливает, что с момента вступления решения в законную силу оспариваемый нормативный правовой акт либо его часть утрачивают силу. Более того, утрачивают силу другие нормативные правовые акты, основанные на нём или воспроизводившие его содержание.
Совсем иначе, в строгом соответствии с указанным постановлением Конституционного Суда РФ, решает проблему полномочий арбитражного суда АПК РФ, в ч. 5 ст. 195 которого отмечено, что нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом не действующщими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
В связи с этим вполне логичными представляются выводы Конституционного Суда РФ в Постановлении от 27.01.2004г. (принятом по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2, и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ)15, которыми положения ч. 2 и 3 ст.253 ГПК РФ об утрате силы нормативных правовых актов по решениям судов общей юрисдикции признаны неконституционными (в отношении актов упомянутых в ст. 125 Конституции РФ).
Список литературы
1. См.: Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам // Российская юстиция. 2003. № 4, 5, 6; Жилин Г. Вопросы подведомственности гражданских дел о признании нормативных актов недействительными // Право и экономика. 1999. № 1; Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М. 1997; Жуйков В.М. Правовые критерии разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом // Юридический мир. 1997. № 11; Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар. 2001, и др.
2. См.: Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. № 9.С. 2.
3. См.: Ершов В. Указ. соч. См. также: Ершов В.В. Конституция – закон прямого действия // Юридический вестник. 1999. № 6. С. 4, 5.
4. Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 4.
5. См.: Жилин Г.А. Особое мнение по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 4.
6. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.
7. См. Толчеев Н.К. Материалы научно-практической конференции «Защита прав и законных интересов граждан и организаций» // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 9.
8. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 04.11.1950г. // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.
9. Бюллетень Верховного Суда РФ . 2004. № 5. С. 17-19. Применительно к данному делу вызывает недоумение тот факт, что суд первой инстанции принял заявление, рассмотрел его и отказал в удовлетворении требования. Если следовать разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г. (п. 14), то надлежало отказать в принятии заявления (или прекратить производство по делу, если рассмотрение началось).
10. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3 (п. 15).
11. ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
12. См.: Ярков В.В. Признание недействующими нормативных правовых актов // Гражданский процесс. М. 2004. С. 453.
13. См.: Треушников М.К. Производство по делам о признании не действующими нормативных правовых актов полностью или в части // Гражданский процесс. М. 2003. С. 430.
14. См.: Яценко В.Н. Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 4. С. 24.