Бандурин В. В., Касаткин В. В., Торопов С. В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью - реферат

Бандурин Владимир Васильевич

Касаткин Виталий Васильевич

Торопов Сергей Владимирович

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Монография

Москва

2000

РГ 78.75.45

УДК 338.245:339.9

Б23

Б23 Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов С.В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью. – М.: Полиграфресурсы, 2000. – 336 с., с ил.

В монографии рассмотрены основные положения, принципы и проблемы реформы управления государственной собственностью в современных условиях. Установлено, что одним из основных направлением повышения эффективности использования государственного имущества является совершенствование системы управления им на основе создания специального информационно-аналитического обеспечения.

Особое внимание уделено методическому обеспечению совершенствования системы управления государственной собственностью, включающему экономический анализ, аудит, оценку, кадровое обеспечение и контроль и позволяющему осуществлять подготовку обоснованных управленческих решений по многим аспектам реформы управления государственной собственностью.

© Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов С.В.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.. 5

1. Государственная собственность как объект управления 8

1.1. Структура и классификация государственной собственности.. 8

1.2. Состояние государственной собственности.. 26

1.3. Общеметодологические основы управления государственной собственностью... 40

1.4. Система управления государственной собственностью... 51

2. современные Проблемы управления государственной собственностью и направления их решения.. 78

2.1. Социально-экономические проблемы управления государственной собственностью... 78

2.2. Нормативно-правовая база совершенствования системы управления государственной собственностью... 106

2.3. Направления совершенствования управления объектами государственной собственности.. 117

3. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОе ОБЕСПЕЧЕНИе СИСТЕМЫ управления государственной собственностью.... 144

3.1. Стратегия информатизации управленческих процессов в органах Мингосимущества России.. 144

3.2. Назначение, задачи и принципы создания информационно-аналитического обеспечения. 153

3.3. Основные требования к информационно-аналитическому обеспечению 170

3.4. Основные направления внедрения новых информационных технологий 184

3.5. Нормативно-правовые, экономические и организационные аспекты создания информационно-аналитического обеспечения. 195

3.6. Методический подход к оценке затрат на создание информационно-аналитического обеспечения. 208

4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ управления государственной собственностью.... 223

4.1. Экономический анализ в системе управления государственной собственностью... 223

4.2. Аудит: цели, функции и задачи.. 232

4.3. Оценка финансово-экономического состояния предприятий.. 236

4.4. Организационно-правовые основы создания единой системы оценки собственности.. 257

4.5. Кадровое обеспечение в системе управления государственной собственностью... 267

4.6. Контроль управления государственной собственностью... 276

заключение.. 285

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.. 287

Приложения.. 292

Приложение 1. 292

Приложение 2. 306

Приложение 3. 312

ВВЕДЕНИЕ

В результате экономических преобразований, проводимых в России в последние годы, произошло разгосударствление собственности. Во многих отраслях промышленности, на транспорте, в банковской и страховой системах, других сферах деятельности государства возникли частные предприятия, фирмы и акционерные общества. К сожалению, разгосударствление определялось зачастую не экономической целесообразностью, а перипетиями политической борьбы и интересами группировок, близких к высшим эшелонам власти, что, в конечном итоге привело к появлению суррогатных продуктов трансформации собственности и криминальных структур, нанесших государству большой экономический ущерб. Об этом достаточно много опубликовано материалов в периодической печати, в исследованиях экономистов и политиков.

Однако, как бы не происходило разгосударствление, в российской экономике к настоящему времени сложилась следующая структура собственности: казенные, государственные унитарные предприятия и учреждения (более 35 тыс.), акционерные общества с участием государства (порядка 4 тыс.), частные предприятия и фирмы (около 130 тыс.). Кроме указанной собственности государству принадлежит большая доля недвижимости в стране (около 400 млн. кв. м.) и около 4,5 тыс. объектов за рубежом.

Таким образом, российское государство остается крупным владельцем и распорядителем собственности, управление которой, как показала действительность, нуждается в совершенствовании. Проведенные Мингосимуществом России за последний год учет и инвентаризация государственной собственности показали, что:

- около половины бюджетных учреждений и организаций не имеют документов технического учета на закрепленные за ними здания и сооружения;

- в аренду сданы сотни тысяч квадратных метров государственных площадей без согласования с Мингосимуществом России или его территориальных агентств;

- большое количество площадей неэффективно используется или не используются вообще;

- финансово-хозяйственная деятельность многих государственных предприятий и организаций длительное время не проверялась, в том числе не проводились качественные аудиторские проверки;

- имеются существенные недостатки в оценке объектов государственной собственности, выставляемых на продажу или подлежащих приватизации;

- низка эффективность функционирования института представителей государства в акционерных обществах, акции которых находятся в государственной собственности;

- оперативность управления госсобственностью находится не на требуемом уровне.

Все это, в конечном итоге, сказывается на снижении уровня производства и доходов бюджета, вызывает серьезные социальные конфликты (случаи с Выборгским бумажно-целлюлозным комбинатом, федеральным государственным унитарным предприятием «Мосхимфармпрепараты» и др.). Отсюда следует, что проведение реформы управления государственной собственностью и повышение эффективности функционирования системы управления ею является важной и актуальной народно-хозяйственной задачей.

Как показывает анализ мирового и отечественного опыта управления собственностью, его эффективность определяется не только уровнем проводимых организационно-правовых и экономических мероприятий, но и совершенствованием всей системы управления, включающей управление процессами преобразования госсобственности, управление функционированием объектов госсобственности и обеспечение этих процессов.

В настоящей работе сделана попытка на основе новых, принятых в последнее время нормативных и правовых документов показать, как государство и его уполномоченный орган – Мингосимущество России осуществляет реформу управления государственной собственностью и решает комплексную проблему совершенствования ее системы управления.

В первом разделе рассмотрены структура, классификация и состояние государственной собственности, дано понятие системы управления государственной собственностью.

Во втором разделе дан анализ современных проблем управления государственной собственностью и предложены возможные направления их решения с использованием информационно-аналитического обеспечения.

Третий раздел посвящен обоснованию принципов и анализу организационно-правовых и экономических аспектов создания и развития информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью.

В четвертом разделе рассмотрены методические основы совершенствования системы управления государственной собственностью, включающие экономический анализ, аудит, оценку собственности, кадровое обеспечение и контроль управления.

1. Государственная собственность как объект управления

1.1. Структура и классификация государственной собственности

Понятие собственности, прежде всего, как экономической категории характеризует определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства. Другими словами, собственность – это отношение между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом), с другой стороны, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую – форму собственности.

Реализация права собственности предполагает выделение объекта и субъекта этого процесса.

Субъект собственности – активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности.

Объект собственности – пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей, целиком или в какой-то степени принадлежащий субъекту.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации субъектами права собственности являются: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица, граждане.

Реализация систем интересов субъектов собственности по поводу потребления различных благ осуществляется ими через присвоение этих благ (отношения собственности), которое отражает совокупность общественных условий, необходимых для совершения каких либо действий над ограниченными элементами национального богатства.

Отношения собственности – это имущественные (субъектно-объектные) отношения между субъектом и объектом, которые в свою очередь служат материальной предпосылкой отношений (субъектно-субъектных) между субъектами собственности, отражающих имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами.

Основными отношениями собственности, определенными еще римским правом, являются пользование, распоряжение и владение /6,80/.

Реальным проявлением отношений собственности является пользование , означающее применение объекта собственности в соответствии с его назначением с целью извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий потребления, специфичных для конкретного потребителя.

Не следует отождествлять право пользования и реальное пользование. Это право может быть делегировано собственником другому пользователю на определенных условиях. Например, наемный работник использует средства производства, не являясь их владельцем, а владелец предприятия сам ими обычно не пользуется. С другой стороны, пользование может быть реализовано в отсутствие прав при развитии теневых отношений присвоения или нарушения условий пользования, установленных собственником.

Реальное пользование предполагает его обязательное совмещение с другой формой присвоения – распоряжением, в контексте изменения характера пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой такую форму присвоения, которая означает возможность иных, помимо потребления, действий над объектами собственности – продажи, безвозмездной или платной передачи в пользование, в том числе, ограниченное. Эту форму присвоения можно определить как право регулирования использования ограниченных благ, из которого формируется функция управления. Управление в этом случае можно определить как комплекс возможных воздействий субъекта собственности на объект.

Распоряжение предполагает возможность распределения различных функций между несколькими субъектами и означает возможность делегирования прав нескольким персонифицированным субъектам, каждый из которых может распоряжаться объектом собственности только в пределах предоставленных ему полномочий, которые определяются доступной ему областью контроля.

Другими словами, распоряжение – наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений между субъектом и объектом собственности, дающий субъекту право и возможность поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Здесь следует выделить формы ограниченного распоряжения собственностью, предусмотренные Гражданским Кодексом Российской Федерации и называемые правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления. Круг собственнических полномочий государственных и муниципальных предприятий, которым предоставлены указанные права, закладывается в уставы этих предприятий, утверждаемые уполномоченными государственными органами.

Право собственности как наиболее полная форма присвоения, соединяющая пользование и распоряжение, означает, что собственник выполняет любые действия над принадлежащими ему благами, целиком присваивает полезный результат и несет всю полноту материальной ответственности за свои действия. Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме свободу действий субъекта пользования и (или) владения на объект собственности, одновременно уменьшая его реальную ответственность, предусматривая гарантии со стороны ограничивающего эту свободу собственника.

Особой формой присвоения является владение – начальная, исходная форма отношений собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности либо факт реального обладания объектом. Оно предполагает реализацию всей полноты прав пользования и лишь часть прав распоряжения, предоставленных владельцу собственником на определенных условиях. Владение – это номинальное право либо практическая возможность использовать объект, но не всегда действительная реализация такой возможности. Оно еще не является в полной мере собственностью в социально-экономическом смысле.

Схематично логика взаимной обусловленности и дифференциации отношений собственности в единстве пользования, распоряжения и владения представлена на рис. 1.1.

Рис. 1.1. Схема взаимной обусловленности и дифференциации

отношения собственности

Таким образом, право собственности означает возможность передачи объекта собственности в пользование, распоряжение или владение другим субъектам без утраты самого права собственности с установлением правил, которые те обязаны соблюдать.

Общественное разделение труда, которое представляет собой внешний фактор формирования и развития отношений собственности, предопределяет объективную необходимость и возможность разделения субъектов собственности, пользования и распоряжения. Материальные предпосылки этого разделения создаются числом и разнообразием объектов собственности. Одновременно с этим углубление разделения труда вызывает необходимость разделения субъекта собственности и субъектов управления, что создает основу делегирования распорядительных функций (вертикальное разделение труда) и дифференциацию функций управления (горизонтальное разделение труда).

Рынок собственности

В качестве основы процесса рыночного обращения собственности, как правило, используется классификация собственности в системе определений Гражданского Кодекса Российской Федерации (ГК РФ): объекты, субъекты, формы и права собственности.

Система определений собственности

Объекты гражданского права, классифицированные в Гражданском Кодексе Российской Федерации, представлены на рис. 1.2.

Рис. 1.2. Объекты гражданского права в Российской Федерации

Структура объектов движимого и недвижимого имущества может в свою очередь классифицироваться на несколько крупных блоков, позволяющих выделить составляющие движимого и недвижимого имущества (рис. 1.3, 1.4).

Рис. 1.3. Виды недвижимого имущества

В свою очередь, из законодательных определений таких объектов, как участки недр и леса, также следует их тесная взаимосвязь с земельными участками и соответственно с регулирующими положениями фактически первенствующего для всех названных типов объектов недвижимости земельного законодательства.

Рис. 1.4. Виды движимого имущества

Движимые вещи Гражданским Кодексом Российской Федерации определены как вещи, не относящиеся к недвижимости.

Предприятие как имущественный комплекс

Важным с точки зрения управления имуществом является определение в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ст. 132) предприятия как имущественного комплекса, в состав которого включены все виды движимого и недвижимого имущества, обеспечивающего деятельность данного предприятия (рис. 1.5).

Рис. 1.5. Структура предприятия как имущественного комплекса

Понятие имущественного комплекса как сложной вещи, объединяющей неразрывно связанные недвижимые и движимые компоненты, является очень важным, поскольку к этой схеме можно привести такие сложные объекты недвижимости, как:

- памятники истории, культуры, архитектуры;

- охранные зоны;

- ландшафтные комплексы и т.п.

Общим для приведенного перечня является неразрывная связь составляющих их отдельных объектов недвижимости (земельные участки, здания и сооружения, обособленные водные объекты и многолетние насаждения) и движимых вещей (выдающиеся элементы интерьера, культурные ценности, исторические вещи, уникальные библиотеки и коллекции, именные знаки принадлежности и т.д.).

С точки зрения создания правовых основ управления государственной собственностью, конструктивным является использование данного определения в отношении таких крупномасштабных объектов, как государственное (федеральное и субъектов Федерации) и муниципальное имущество.

В этом случае, например, комплекс городского имущества может быть определен как совокупность:

- множества объектов недвижимости – участки недр с подземными инженерными коммуникациями и иными подземными сооружениями (типа метро, переходов, хранилищ), множество зданий и сооружений, городских лесов и многолетних насаждений, обособленных и иных водных объектов, множество сложных имущественных комплексов (различного рода предприятий, учреждений, обществ и организаций, ландшафтных и культурно-исторических охранных зон и памятников) в рамках установленных границ города;

- множества движимых вещей, составляющих неотъемлемые части отдельных из перечисленных сложных объектов недвижимости, и уникальных символов обозначения имен городов и местностей, отдельных объектов.

Рис. 1.6. Субъекты собственности

Формы и субъекты собственности

Форма собственности – это ее вид, определенный по субъекту собственности. Другими словами, форма собственности определяет принадлежность разнообразных объектов собственности субъекту единой природы. В Российской федерации (ст. 212 ГК РФ) в равной степени признаются несколько форм собственности (частная, государственная, муниципальная и иная), в операциях с которыми могут участвовать субъекты собственности, представленные на рис. 1.6.

Классификация одного из наиболее распространенных субъектов собственности – юридических лиц, осуществленная по различным аспектам, представлена на рис. 1.7 и табл. 1.1.

Рис. 1.7. Классификация юридических лиц по имущественным правам учредителей и участников

Таблица 1.1

Классификация юридических лиц по отношению к прибыли

Среди хозяйственных субъектов (коммерческих организаций) государственной и муниципальной собственности важное место принадлежит унитарным предприятиям (ст. 113 ГК РФ), которые не наделяются правом собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество (оно принадлежит им на правах хозяйственного ведения или оперативного управления).

Гражданский Кодекс Российской Федерации (ст. 217) предусматривает возможность приватизации государственного и муниципального имущества, то есть передачу его в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном соответствующим законодательством о приватизации. Кроме того, предусмотрена и обратная приватизации процедура – национализация или отчуждение (выкуп) частной собственности в соответствии с возникающими общественными потребностями.

Если процедуры приватизации сопровождаются определенным наполнением государственного бюджета, то национализация и выкуп, как правило, должны сопровождаться различными компенсациями частному собственнику.

Иные формы собственности включают, как правило, формы смешанной собственности общественных и других некоммерческих организаций. Именно в группе форм смешанной собственности можно найти многообразие современных хозяйственных образований, в том числе:

- совместные предприятия (долевое объединение имущественных комплексов иностранных и отечественных собственников, в том числе государственных и муниципальных);

- кондоминиумы (объединенное имущество, подразделяемое на индивидуальные частные владения и различные элементы совместной собственности);

- корпорации (объединение предприятий и обществ с различными уровнями юридической и хозяйственной самостоятельности) и др.

Вопросы разграничения государственной собственности относятся, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72), к предметам совместного владения Российской Федерации и субъектов Федерации.

В государственной собственности Российской Федерации находятся имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды.

В государственной собственности Российской Федерации и субъектов Федерации находятся средства производства, предприятия транспорта, связи, информации, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и имущество, необходимое для выполнения задач Российской Федерации, включая государственную казну и казну субъектов Федерации.

В собственности субъектов Федерации находится имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов, их населяющих, средства бюджета субъектов, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность субъектов Федерации.

В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеральной собственности отнесены:

1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ, охраняемые природные объекты историко-природного и культурного наследия, художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения).

2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (государственная казна, имущество Вооруженных Сил, других войск, органов и учреждений, финансируемых государством; объекты РАН, Минобразования России, Миннауки России, Минздрава России; предприятия и объекты геологической, гидрометеорологической, геодезической, экологической служб, стандартизации и метрологии; полигоны; государственные запасы, мобрезервы).

3. Объекты оборонно-промышленного комплекса.

4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства Российской Федерации в целом и развитие других отраслей (добывающая промышленность; топливно-энергетический комплекс; электроэнергетика, транспорт, за исключением автомобильного; речной и морской транспорт и др.).

5. Прочие объекты, например предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, спиртовой и ликеро-водочной продукции.

Оборот собственности

Схема рыночного оборота собственности в соответствии с ГК РФ (ст. 212) представлена на рис. 1.8. Взаимодействие форм собственности: государственной (федеральной и субъектов Федерации), муниципальной, частной и иной осуществляется путем оборота на рынке собственности, включающем прямые и обратные процессы трансформации.

Рис. 1.8. Схема оборота собственности

Анализ функционирования рынка собственности показывает, что на нем возможны любые процессы трансформации собственности, которые могут приводить как к концентрации собственности, оптимальной с точки зрения собственников, так и ее распаду или банкротству.

При этом, как правило, концентрация собственности связана с формированием высокоинтегрированных структур – корпораций (финансово-промышленных групп, холдингов, ассоциаций, концернов и т.д.), в том числе и со смешанной формой собственности и балансом корпоративных интересов их участников (государства и других собственников).

СПРАВОЧНО.

В настоящее время существуют достаточно большое количество примеров образования высокоинтегрированных структур из разрозненных предприятий в зарубежных странах и в России. Например, активность процессов слияния компаний за рубежом выросла за три квартала 1999 года на 16% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, при этом объем сделок достиг рекордного уровня $2,2 трлн.

В России после кризиса августа 1998 г. также наметилась четкая тенденция к укрупнению промышленного сектора. Например, должно завершиться в начале 2000 года создание единой корпорации разработчиков и производителей всего спектра комплексов противовоздушной обороны. Создание этой корпорации осуществляется в рамках общей концепции реструктуризации отраслей Российского агентства по системам управления. Планируется также создание «пограничных корпораций»: оптико-электронного концерна совместно Российским агентством по обычным вооружениям. Три крупных российских шинных завода – Ярославский, Московский и Омский – создали в октябре 1999 года единую реализационную корпорации ЗАО "Сибур-шина" с объемом реализации 150 – 200 млн. рублей в месяц. Активно проходит процесс создания энерго-металлургических корпораций: объединяются АО "Саяно- Шушенская ГЭС" и АО "Объединенная компания "Сибирский алюминий" и другие. Создана Уральская горно-металлургическая корпорация, в состав которой входят крупнейшие медные предприятия Урала.

Понятие рынка собственности

В рыночной экономике функционирует множество типов рынков: труда, капитала, собственности, в том числе недвижимости, ценных бумаг, товаров, услуг (маркетинговых, консалтинговых, менеджмента), ресурсов и др. Каждый из этих рынков, как правило, имеет сложный иерархический и многосекторный характер.

Фактически любой вид объектов гражданского права (вещи недвижимые и движимые, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага) из различных форм собственности как товар может сформировать свой тип рынка, с присущей только ему системой управления, своеобразной иерархической и разветвленной структурой, органами управления, их функциями, связями и отношениями, региональными и прочими признаками.

В настоящее время на рынке собственности России обращаются достаточно активно только некоторые из возможных ее видов: недвижимость и ценные бумаги, хотя в экономически развитых странах на рынке представлены все формы и виды собственности.

Система управления рынком собственности

Государство управляет рынком собственности с помощью управляющих воздействий экономическими (налоговая, финансовая инвестиционно-кредитная, тарифная, промышленная, социально-экономическая и другие политики) и административными методами (законодательное, нормативно-правовое и другое регулирование).

Если система управления замкнута, рынок собственности сбалансирован и эффективно управляется государством, то процессы на нем протекают стабильно (соответствие предложения и спроса). При малых входных сигналах рынок самостоятельно или с участием государства отрабатывает их и также приходит в устойчивое состояние.

Если же на вход системы управления подается большой сигнал, вызывающий большое отклонение рынка от его устойчивого состояния, а регулятор (государство или другой регулирующий орган) не может привести систему в устойчивое состояние, то рынок становится неустойчивым. Поэтому главная задача государства, как регулирующего органа рынка собственности, заключается в эффективном управлении рынком с помощью соответствующих управляющих сигналов для поддержания его в устойчивом стабильном, прозрачном и предсказуемом состоянии.

Проведенный анализ показывает, что структуры систем управления секторами рынков государственной и федеральной собственности на федеральном уровне практически совпадают, хотя некоторые субъекты системы управления при этом выполняют разные функции. Например, субъекты Российской Федерации управляют сектором рынка государственной собственности – рынком собственности субъекта, а на рынке федеральной собственности только принимают участие как субъекты рынка.

Повышению эффективности системы управления федеральной собственностью может способствовать государственное регулирование процессов на рынке федеральной собственности через Координационный межведомственный совет или Межведомственную комиссию при Правительстве РФ.

Как показывает мировой опыт, в странах с переходной экономикой регулирующие функции государства на рынке собственности может выполнять федеральный орган, которому государство или делегирует эти полномочия, или наделяет его этими полномочиями. В России таким органом является Министерство государственного имущества Российской Федерации.

Каждый из государственных органов системы управления регулирует свой сегмент рынка собственности или выполняет отдельные функции на нем. Например, в Российской Федерации ФКЦБ России регулирует рынок ценных бумаг, РФФИ продает государственную собственность, а ФСФО России выполняют функцию банкротства несостоятельных субъектов рынка или их финансового оздоровления.

Структура федеральной собственности

Как уже отмечалось, по действующей Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности. При этом проводимые в отношении собственности преобразования не снимают с федеральных органов задач по управлению ею.

Во-первых, часть объектов собственности осталась закрепленной за государством, формирует понятие федеральной собственности и нуждается в управляющих воздействиях, направленных на достижение общегосударственных целей.

Во-вторых, государство обладает достаточными властными полномочиями для решения вопросов об изменении форм собственности на конкретные объекты. Главным направлением здесь является проведение нового этапа приватизации, в ходе которого часть федеральной собственности преобразуется в частную на возмездной основе. В отдельных случаях возможен и обратный процесс, который по своей сути представляет собой национализацию (деприватизацию).

В-третьих, по отношению к объектам любой формы собственности на государство возлагается целый ряд обязанностей: регистрация прав собственности, защита прав собственности, юридическое обеспечение взаимоотношений между разными собственниками и т.п.

В-четвертых, эффект отдачи собственности существенным образом зависит от состояния экономической среды, в которой она функционирует.

Таким образом, государство имеет возможность косвенно участвовать в управлении всеми формами собственности через создание рыночных механизмов, через финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, через проведение соответствующей фискальной политики, через контроль над монополиями и др.

Постановка и решение проблемы совершенствования системы управления государственной собственностью требует ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов, для которых целесообразно использовать одинаковые управляющие воздействия. При формировании перечня объектов, которые должны быть включены в состав государственной собственности, прежде всего, их следует, по нашему мнению, разделить на три группы по степени значимости и функциональному назначению.

Первая группа . Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу относятся объекты, прямо связанные с:

- обеспечением обороны и безопасности;

- защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства;

- проведением внешней политики и поддержанием международных отношений;

- управлением государственными экономическими службами, включая Центральный банк Российской Федерации;

- функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной);

- проведением фундаментальных научных исследований;

- контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;

- охраной памятников истории и культуры;

- хранением государственных запасов и резервов;

- эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.

В эту группу должна быть включена большая часть природных ресурсов – недра, земля, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.

На данную группу должно распространяться исключительное право государственной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.

Вторая группа . Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия:

- электроэнергетики;

- по добыче и переработке нефти и газа;

- по добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов;

- авиакосмической техники;

- атомного машиностроения;

- по разработке и производству систем вооружения и боеприпасов;

- трубопроводного транспорта и другие.

Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе государственной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев государственной эффективности.

Для объектов второй группы наряду с государственной допустимо существование совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики государство должно обладать большим объемом функций по управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого «Золотой акцией».

Третья группа . Объекты, через которые государство берет на себя функции проведения централизованной социально-экономической политики и социальной защиты населения. В их числе могут быть:

- учреждения и организации здравоохранения;

- высшие и средние специальные учебные заведения;

- общеобразовательные школы;

- учреждения культуры и искусства;

- федеральные органы социального страхования и социального обеспечения;

- учреждения социальной защиты, в том числе дома для престарелых, реабилитационные центры для инвалидов и др.

На большинство объектов этой группы, как правило, должно распространяться полное право государственной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на соответствующие цели. В рамках рассмотренных групп, на наш взгляд, целесообразно провести более детальную классификацию объектов федеральной собственности.

Классификация федеральной собственности

Федеральная собственность (ФС) может быть классифицирована по следующим классификационным признакам:

1. По видам:

- недвижимая собственность (недвижимое имущество, недвижимость) – земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей (то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, здания и сооружения), а также подлежащие федеральной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и другое имущество;

- движимая федеральная собственность – имущество, не относящееся к недвижимому, включая деньги и ценные бумаги;

- информация;

- результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);

- другая собственность.

2. По отраслевому признаку:

- объекты федеральной собственности, включенные в состав конкретной отрасли экономики и имеющие специфические отраслевые особенности, например, ТЭК, транспорт, связь, АПК и др. (в каждой крупной отрасли имеются подотрасли, в которые включаются объекты ФС со своими особенностями);

- памятники культуры.

3. По степени ликвидности (например, для пакетов акций, находящихся в федеральной собственности):

- низколиквидные (неликвидные) объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше (существенно меньше) либо равен индексу инфляции;

- стабильные, среднерисковые объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо равен 1,5 индекса инфляции;

- высоколиквидные объекты ФС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости больше 1,5 индекса инфляции;

- акции голубых фишек (blue chips) – акции компаний, ликвидность которых на рынке является наивысшей.

4. По величине госдоли (госпакета акций):

- 100% у государства – АО или государственные унитарные предприятия;

- 75% + 1 акция – у государства квалифицированное большинство акций;

- 50% + 1 акция – у государства контрольный пакет акций;

- 25% + 1 акция – у государства блокирующий пакет;

- “Золотая акция” – специальное право государства на блокирование решений общего собрания акционеров.

5. По степени закрепления госдоли (госпакета акций):

- казенные предприятия;

- предприятия с закрепленным у государства пакетом акций (не подлежат продаже);

- предприятия с частично закрепленным госпакетом акций (продажа по постановлению Правительства Российской Федерации);

- предприятия с незакрепленным госпакетом акций (продажа в обычном порядке: на аукционе, специализированном аукционе, бирже и др.).

6. По степени индустриализации:

- объекты промышленности;

- объекты ТЭК;

- объекты АПК;

- памятники культуры и др.

7. По степени участия на рынке производимой продукции:

- монополии (в соответствии с действующим законодательством более 35% продукции);

- не монополии и др.

Возможна классификация государственной (федеральной) собственности и по другим классификационным признакам в зависимости от целей исследований.

1.2. Состояние государственной собственности

Процессы приватизации существенным образом изменили структуру собственности в Российской Федерации. К концу 1999 г. было образовано около 31 тыс. открытых акционерных обществ. На 1.11.1999 г. общее число приватизированных предприятий составило 130072 (более 60% от общего числа предприятий по состоянию на начало приватизации). Динамика процесса приватизации представлена на рис. 1.9 /2/.

Рис. 1.9. Динамика процесса приватизации за 1994-1999 гг.

Таблица 1.2

Структура государственной собственности

Продолжение табл. 1.2

Эффективность управления государственной собственностью может быть измерена доходами от приватизации и других способов управления государственным имуществом. Динамика этих доходов представлена в (табл. 1.3) /25,33,34,56,57/.

Таблица 1.3

Динамика доходов от приватизации и управления государственным имуществом (млн. руб.)

Данная таблица показывает о возрастании доходов в бюджет, а следовательно, о неуклонном повышении экономической эффективности функционирования системы управления государственным имуществом. При этом 1999 г. фактически стал переломным, поскольку именно в этот год эти показатели существенно превысили предыдущие.

По предварительным данным /12, 26, 45/, федеральный бюджет в 1999 г. получил за счет использования государственной собственности (за исключением продажи государственного имущества) около 17,3 млрд. рублей. Из этой суммы 8,99 млрд. рублей составляют доходы от использования государственного имущества, которые превышают запланированные бюджетом показатели вдвое.

В частности, дивиденды на закрепленные в федеральной собственности акции в 1999 году составили 6 ,15 млрд. рублей, что в три раза больше плана, установленного в размере 2,16 млрд. рублей.

Доходы от аренды федеральной недвижимости составили 2,165 млрд. рублей при плане в 2 млрд. рублей, а от использования собственности РФ за рубежом в 1999 году получено 315 млн. рублей, что превышает запланированные показатели более чем вполовину.

В 1999 году планировалось получить 15 млрд. рублей доходов в федеральный бюджет от продажи пакетов акций акционерных обществ и государственного имущества. Фактически от реализации пакетов акций акционерных обществ и продажи государственного имущества в федеральный бюджет поступило 8547,4 млн. рублей, что составило около 60% от запланированного. Наиболее крупные поступления в бюджет от приватизации обеспечили продажи акций "Лукойла" (5210 млн. рублей), "Тюменской нефтяной компании (2037 млн. рублей), "Оренбурггеологии" (237 млн. рублей), "Северстали" (172 млн. рублей), "Невиномысского азота" (145 млн. рублей), "Кузбассразрезулгя" (133 млн. рублей). Доля средств нерезидентов Российской Федерации составила в общей сумме выручки в 1999 году от продаж 14,6%.

Причиной невыполнения плановых заданий по объемам продажи государственной собственности послужил отказ Правительства Российской Федерации от реализации во втором полугодии 1999 года ряда крупных приватизационных проектов, в том числе акций компаний «Роснефть» и «Славнефть», из-за плохой конъюнктуры рынка.

Особенностью использования доходов от управления государственной собственностью стало то, что доходы от ее продажи, начиная с 1999 года, учитываются не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает появления «дыры» в бюджете в случае отмены запланированных приватизационных сделок.

Высокие показатели от использования государственной собственности заложены и в бюджете на 2000 год, которые запланированы в сумме 20 млрд. рублей /25,26/. При этом доходы от приватизации в 2000 г. будут учтены не в доходных статьях бюджета, а в источниках финансирования дефицита бюджета.

При этом Правительство РФ планирует реализовать в 2000 году акции 8 крупных предприятий /26/:

38% акций Очерского машиностроительного завода;

38% АО «Прикаспийбурнефть»;

10,93% нефтяной компании «ЛУКОЙЛ»;

71,25% нефтяной компании «Роснефть»;

55,34% компании «Славнефть»;

25% минус две акции АО «Связьинвест»;

85% компании «ОНАКО»;

25% АО «Транснефтепродукт».

Бюджет 2000 г. предусматривает отчисление в федеральный бюджет 83,3% полученных доходов от приватизации госсобственности, 10% будут направлены субъектам РФ, на территории которых расположено реализуемое имущество, и в общей сложности 6,7% от стоимости продаваемого госимущества будут направлены Мингосимуществу РФ и Российскому фонду федерального имущества и их территориальным подразделениям.

Проанализируем состояние государственной собственности. За годы реформ /20/:

- более 70% государственной собственности стало принадлежать частным предприятиям, вместе с этим нарушилась управляемость всей экономикой;

- исчезли такие основополагающие государственные экономические институты, как Госплан и Госснаб, взамен которых не были созданы структуры, способные обслуживать рыночные реформы;

- отсутствовала экономическая обоснованность целесообразности многих принимаемых государством решений;

- финансы не рассматривались как материальные потоки для расширенного воспроизводства;

- отсутствовали учет, анализ и контроль хода экономической трансформации;

- обесценено 400 млрд. руб. сбережений граждан;

- проедаются собственные ресурсы – оборотный капитал и материальные средства (от 450 млрд. руб. в 1990 г. осталось 20 млрд. руб.);

- накопился колоссальный долг (347,1 млрд. руб. – внутренний, 154,3 млрд. долл. – внешний).

Для примера рассмотрим, как сложились дела к настоящему времени в одной из стратегически важных отраслей экономики России – нефтегазовой /31/.

Россия получила в наследство от СССР мощный нефтегазовый комплекс, в результате «реформирования» которого добыча нефти упала с 500 до 300 млн. т. в год, идет также, хотя и небольшое, сокращение объемов добычи газа. Первоначальной основой такого «развития» комплекса, несомненно, является характер приватизации предприятий, занятых в секторе недропользования. До начала приватизации государственная собственность в добывающем и минерально-сырьевом секторах экономики включала:

- основные фонды предприятий (наземные постройки, оборудование и т.п.);

- подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки, в том числе фонд буровых скважин, геолого-геофизическая информация о недрах;

- запасы полезных ископаемых.

Процесс бесплатной передачи подземной государственной собственности в пользование, распоряжение и оперативное управление трудовому коллективу государственного предприятия формально нельзя назвать приватизацией. Просто предоставлялась лицензия уже действующему на данном участке предприятию.

В 1992-1995 гг. преобладающим подходом к выдаче лицензий (новый образец лицензии был принят в 1992 г.) стало подтверждение права пользования недрами.

Получив по лицензии в пользование на 20-25 лет горный отвод, недропользователь получал, по сути, бесплатно участок недр вместе с наземной и подземной собственностью, с имеющимися в недрах лицензионного участка запасами полезных ископаемых, в том числе и потенциальных (информацию о них). Так как лицензии выдавались государственному предприятию, следовательно, всему трудовому коллективу, то бесплатная передача недр в этом случае была в некоторой мере социально оправданной.

В дальнейшем началась либерализация выдачи лицензий на право пользования, которая имела минусы, так как игнорировала проведение конкурсов и аукционов.

Роль платного недропользования была принижена, государство недополучало ожидаемые доходы в бюджеты всех уровней, недополучает их и сейчас из-за иногда необоснованно заниженных ставок платежей за пользование недрами. В 1992-1993 гг. (еще до начала реальной приватизации горнодобывающих отраслей) бесплатно было выдано 80% лицензий на нефтегазовые месторождения, в том числе крупные и уникальные, структуры и площади. Продажа по очень низкой цене наземной государственной собственности была заложена в программу приватизации, в соответствии с которой независимо от сроков приватизации основные фонды и другое имущество предприятия, включаемые в его уставный капитал, определялись в ценах по состоянию на 1.07.1991 г., т.е. заниженных в 100-1000 раз по сравнению с ценами, действовавшими на момент приватизации (1994-1995 гг.) /31/.

При этом трудовые коллективы могли купить от 10 до 49% голосующих акций, то есть контрольные пакеты акций переходили в руки внешних акционеров, не связанных с трудовыми коллективами. Таким образом, началось отчуждение трудовых коллективов от их прав на пользование и распоряжение государственной собственностью, созданной их долголетним трудом, а также от прав на получение части доходов от разработки месторождений полезных ископаемых.

Затем начался очередной этап приватизации, в ходе которого частная наземная и подземная собственность, принадлежащая акционерным обществам открытого типа, стала переходить бесплатно в частную собственность и долголетнее (на 20-25 лет) пользование, владение, распоряжение и оперативное пользование узкому кругу физических и юридических лиц. Они объединялись в закрытые или открытые АО (АОЗТ, ТОО, ООО, ЗАО и т.д.), в которых организационно-правовой формой, как правило, являлись совместные предприятия с участием иностранного капитала, зарегистрированные в зарубежных офшорных зонах с льготным режимом налогообложения.

Таким образом, постепенно в руки олигархов и причастных к ним лиц была передана не только наземная и подземная собственность, но и сверхнормативная прибыль (горная рента), образующаяся при разработке рентабельных месторождений. Непроработанность проблемы собственности на добытые полезные ископаемые позволила обеспечить частную собственность на добываемое минеральное сырье в условиях сохранения государственной собственности на участки государственного фонда недр.

В конечном итоге:

- в нефтедобывающей промышленности лицензии перешли в российские или совместные ЗАО, представляющие финансовые и управляющие вертикально интегрированные компании, которые монополизировали продажу нефти и нефтепродуктов, в том числе и на экспорт;

- в газодобывающем комплексе ЗАО, представляющие перепродавцов добытого газа, имеют доступ к трубе и реализуют газ отечественным и зарубежным потребителям.

Нынешнее положение нефтегазовой отрасли свидетельствует о том, что государство практически утратило контроль над стратегическим сектором экономики. Пакеты акций нефтяных компаний, которые находятся в государственной собственности, размываются за счет дополнительной эмиссии или обесцениваются передачей лучшей подземной или наземной собственности в дочерние структуры из островных государств. Сохраняется большой отток капитала по контрактам нефтегазовой отрасли.

В сложившихся условиях ожидать инвестиционного бума в нефтедобывающей промышленности не приходится. За 90-е годы инвестиции в нефтяную промышленность сократились в 7-8 раз (в целом в реальный сектор в 5 раз), дебиты нефтяных скважин упали с 11,6 до 7,2 т. в сутки, т.е. до уровня, близкого к порогу рентабельности при действующем налогообложении /53/.

СПРАВОЧНО.

По оценкам правительства из страны ежегодно вывозится за рубеж 18-24 млрд. долл., из которых на добывающие отрасли приходится до 15 млрд. долл. О значимости этих потерь свидетельствуют следующие данные. Бюджет России на 1999 г. по доходам был утвержден в размере 474 млрд. руб. (22 млрд. долл. по курсу 21,6 руб.), а на 2000 г. – в размере 797 млрд. руб. (25 млрд. долл. по курсу 32,0 руб.) /46/.

В законодательство о недрах, по нашему мнению, необходимо отразить прошедшие изменения в экономике страны, которые позволили бы с учетом государственных интересов эффективно управлять государственной собственностью. В том числе восстановить государственную собственность на добываемые полезные ископаемые, передавать их в концессию, на условиях соглашения о разделе продукции и др. Для этого возможно экономически обоснованное создание, как это сделано в таких странах, как Канада, Норвегия, Китай, Швеция Национальной государственной нефтяной компании, исключительной функцией которой должна быть реализация нефтепродуктов.

СПРАВОЧНО.

Отвечая на вопрос корреспондента газеты «Коммерсантъ» об идее создания компании «Госнефть» (ГНК), Министр госимущества Ф.Газизуллин сказал, что решение о создании такой компании отложено Правительством РФ до июля 2000 г.

Причем, по словам министра, экономический эффект от ее создания следует сопоставить с доходами государства от продажи федеральных пакетов акций компаний, включая инвестиционную составляющую. При этом не стоит забывать, что в России уже существует такая компания как «Роснефть», которая должна, по идее, войти в ГНК. Она, по существу, является государственной, так как практически 100% ее акций находятся в федеральной собственности, поэтому вопрос создания другой ГНК требует тщательной проработки /12/.

Одной из главных целей «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. №1024, является увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью.

В первую очередь к ней относится имущество, находящееся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, федеральные пакеты акций акционерных обществ, доли государства в различных хозяйствующих обществах и другие виды федерального имущества. При этом следует обязательно повысить эффективность управления излишками недвижимости, находящейся в оперативном управлении федеральных учреждений. На сегодняшний день процесс управления федеральной собственностью пока испытывает существенные проблемы. Это подтверждается следующим.

Министерством государственного имущества России в 1998 – 1999 годах была проведена инвентаризация зданий, сооружений и помещений, закрепленных и используемых федеральными органами государственной власти и иными организациями, финансируемыми из государственного бюджета. К указанной работе были привлечены все заинтересованные министерства и ведомства.

Общее количество объектов, закрепленных и используемых государственными органами федеральной власти и иными организациями, финансируемыми из федерального бюджета, составляет порядка 125 тыс., общая площадь которых более 140 млн. кв. м. Из них около 112 тысяч объектов общей площадью 134,4 млн. кв. м находятся у указанных учреждениях на балансе. Из 8 млн. кв. м площадей, арендуемых федеральными учреждениями, 70% составляют площади, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственностью.

Наибольшее количество объектов федерального недвижимого имущества (более 3000 объектов в регионе), закрепленного за бюджетными учреждениями, располагается в Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях, Кировской, Курганской, Нижегородской, Ростовской областях и в г. Москве.

К памятникам истории и культуры относятся 17% зданий и сооружений, закрепленных за бюджетными учреждениями.

Менее половины бюджетных учреждений не имеют документов технического учета на закрепленные за ними здания и сооружения. Только 38% учреждений имеют необходимую техническую документацию и своевременно осуществляют переоценку закрепленных за ними объектов, а договор с Мингосимуществом России и его территориальными агентствами о порядке использования закрепленного за ними имущества – лишь 30% бюджетных учреждений.

Основная масса зданий и сооружений (55%), находящихся на балансе, введена в эксплуатацию с 1961 по 1990 годы, а каждое пятое здание было построено до 1917 года (табл. 1.4) /6/.

Более 30% объектов практически не пригодно к эксплуатации (табл. 1.5) /6/. Наибольшее количество объектов, непригодных для нормального функционирования и использования, расположены в Адыгее, Бурятии, Дагестане, Приморском крае, Кемеровской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской и Томской областях.

Таблица 1.4

Распределение объектов федерального недвижимого имущества,

находящегося на балансе, по срокам ввода в эксплуатацию

Таблица 1.5

Структура объектов по степени износа

Проведенная инвентаризация выявила следующее /6/:

1. В аренду сторонним организациям, которых насчитывается около 10 тысяч, сдано 3385 тыс. кв. м. федеральных площадей, что составляет около 5% от общего количества проинвентаризированных площадей.

2. Превышение норматива площади, закрепляемой за одним сотрудником, в административных зданиях и помещениях.

3. Предоставление бюджетными организациями закрепленных за ними площадей в аренду сторонним организациям без согласования с Мингосимуществом России или его территориальными агентствами либо переданных на иных основаниях.

4. Наличие дополнительно арендуемых площадей у 38 организаций, финансируемых из федерального бюджета и одновременно сдающих закрепленные за ними площади сторонним организациям.

5. Наличие свободных, неиспользуемых площадей. Причинами, по которым площади не используются их владельцами, являются:

- невозможность эксплуатации объектов, требующих проведения капитального ремонта, и отсутствие средств на его проведение;

- удаленность от населенных пунктов;

- изменение экономического положения в регионе и др.

Кроме того, проведенная Мингосимуществом России инвентаризация федеральных учреждений и предприятий показала, что в результате многочисленных реорганизаций и ликвидаций некоторых министерств и ведомств, многие вышестоящие органы государственной исполнительной власти потеряли контроль над предприятиями, уставы которых не приведены в соответствие с Гражданским кодексом, а имущество этих предприятий стало полностью подвластно администрации этих предприятий без участия вышестоящих органов.

Министерства и ведомства зачастую не имеют перечня подведомственных им предприятий, не ведут учет приватизируемого имущества. Финансово-хозяйственная деятельность подведомственных предприятий не анализируется в полной мере отраслевыми министерствами и ведомствами, а значит не контролируется, как и контракты с руководителями. В результате этого подведомственные предприятия самостоятельно распоряжаются федеральным имуществом, зачастую в ущерб федеральным интересам.

Без федерального контроля остаются предприятия, учрежденные федеральными предприятиями на основе Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)». После приватизации предприятий-учредителей они теряют контроль над ими же созданными предприятиями, а у министерств и ведомств зачастую отсутствует информация о таких хозяйствующих субъектах. Приватизация таких структур проводилась по инициативе трудовых коллективов, а в случае ее отсутствия – предприятия, являющиеся федеральными по форме собственности, по сути становились бесхозными, а фактически – вотчиной недобросовестных руководителей.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.01.1998 №3 «О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений» договоры на передачу в аренду или безвозмездное пользование находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, заключаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации организациями, за которыми эти объекты закреплены в установленном порядке, подлежат учету в Мингосимущество России. Однако это постановление не всегда выполняется.

Некоторые министерства и ведомства пролоббировали принятие изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», в соответствии с которыми федеральные научные организации, а также отраслевые академии наук наделяются несвойственными им функциями по управлению имуществом, что может привести к значительному снижению доходной части бюджета.

Особое внимание необходимо уделить вопросам управления акциями, закрепленными в федеральной собственности. В настоящее время Российская Федерация является участникам (акционером) в 2500 акционерных обществах, где ее доля превышает 25% уставного капитала (всего Российская Федерация участвует в примерно 3900 хозяйственных обществах и товариществах), представляющих базовые отрасли народного хозяйства. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право «Золотая акция».

Государство управляет принадлежащими ему акциями через институт своих представителей. Их число составляет на сегодня около 2000 человек. Из них – 92% являются работниками отраслевых министерств и ведомств, 8% – работниками МГИ России, МАП России, Министерства финансов Российской Федерации, Российского фонда федерального имущества. Таким образом, институт представителей государства на 100% состоит из федеральных служащих различных должностных рангов: от министров до главных специалистов.

Проведенный анализ функционирования этого института позволяет констатировать следующие его основные недостатки:

- нерегулярная работа представителей государства в акционерных обществах, что не позволяет им знать состояние дел и принимать соответствующие решения, обеспечивающие защиту интересов государства;

- число представителей государства в органах управления акционерных обществ не соответствует размеру находящегося в собственности государства пакета акций (ряд министерств, при наличии контрольного пакета в собственности государства, направляют для работы в Советах директоров по 1-2 представителю);

- многие представители государства в органах управления акционерных обществ практически не используют свои полномочия по смещению руководителей АО, допускающих возникновение задолженности по платежам в бюджет и длительные задержки зарплаты (эти полномочия определенны постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. №214, в соответствии с которым в случае возникновения задолженности этих акционерных обществ по платежам в бюджет и заработной плате, представитель государства имеет право ставить вопрос о созыве совета директоров, прекращении полномочий исполнительного органа АО и включении в повестку дня собраний их органов управления вопросов о состоянии задолженности и мерах по ее погашению);

- нерегулярная отчетность представителей государства об их работе в акционерных обществах (как правило, отчеты носят чисто формальный характер, нет особого мнения по различным аспектам деятельности представителей государства даже в тех предприятиях, которые имеют неудовлетворительную структуру баланса);

- слабая профессиональная подготовка представителей государства, особенно в части знания действующего законодательства, что в ряде случаев приводит к неквалифицированным действиям представителей государства в органах управления акционерных обществ;

- нарушение представителями государства полученных инструкций, касающихся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, что привело к уменьшению доли государства в уставных капиталах ряда АО.

Закрепляя акции в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации преследует, прежде всего, стратегические цели, которые могут вступать в противоречие с коммерческими интересами акционерного общества. Поэтому получение дивидендов по закрепленным акциям не является основной целью управления ими. Тем не менее, государство обязано осуществлять эффективную дивидендную политику.

В настоящее время можно констатировать, что государство владеет большим числом «малых» пакетов акций в уставном капитале акционерных обществ, продать которые по реальной цене невозможно из-за отсутствия котировок и ликвидного рынка этих акций. Как показывает опыт, ожидать активной работы со стороны владельцев этих пакетов не приходится. Поэтому государство ищет новые методы повышения эффективности управления малыми или неликвидными госпакетами акций.

Так например, в проекте нового Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», разрабатываемого Мингосимуществом России внесены новые способы продажи неликвидного имущества: биржевая или комиссионная продажа, прямая продажа по результатам переговоров с покупателем, продажа доверительному управляющему или работникам предприятия (создание народного предприятия) и др.

1.3. Общеметодологические основы управления государственной собственностью

Сущность управления государственной собственностью

Для рассмотрения общеметодологических основ управления государственной собственностью необходимо согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением. С этой точки зрения выделим «объект собственности», который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение этого объекта: объектом собственности является организационно-обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.

В роли объекта собственности могут выступать: отдельная вещь; совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т.д. Для любого объекта собственник всегда должен быть персонифицирован. Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его решению часть или все функции могут быть переданы другим физическим или юридическим лицам. На него также ложится бремя содержания объекта собственности.

Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.

Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.

Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, рассматриваются как часть федеральной собственности.

В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.

Процесс управления государственной собственностью и одной из ее составляющих – федеральной собственностью должен осуществляться таким образом, чтобы затраты на ее содержание и управление не превышали доходов, полученных от процесса управления. Для этого в процессе управления необходимо применять некий набор методов и приемов управления, которые в совокупности составляют единую методологию управления государственной собственностью.

Теоретический (качественный) анализ объекта управления, базирующийся на социально-экономической основе, всегда предшествует его детальному изучению и является необходимым условием правильной организации процесса управления и безошибочного толкования его финансовых результатов. Необходимым условием успешного управления государственной собственностью является понимание сущности объекта управления или технологического процесса, знание причин развития и особенностей конкретной обстановки.

Формирование реальной схемы управления государственной собственностью должно осуществляться с учетом принципов эффективного менеджмента, базовых положений гражданского и хозяйственного законодательства (рис. 1.10).

Одна из главных особенностей управления государственной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты собственности. Поэтому при управлении государственной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них.

Рис. 1.10. Процесс управления государственной собственностью

В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках изложенного, реализация процесса управления государственной собственностью (ГС) определяется этапами, представленными в табл. 1.6.

Классификация задач управления

Особой функцией сложных систем является управление, которое непосредственно направлено на упорядочение, сохранение и повышение целостности системы, ее организации, на повышение эффективности целенаправленной деятельности /43/.

Таблица 1.6

Этапы реализации процесса управления государственной

собственностью

Применительно к государственной собственности, процесс управления, общий вид которого представлен на рис. 1.11, имеет ряд существенных особенностей, обусловленных распределенным характером объектов управления (многие объекты государственной собственности разнесены территориально и разобщены ведомственно) и
рис. 1.11
существенными нормативно-правовыми ограничениями на выбор управляющих воздействий. Например, необходимо жестко соблюдать многие нормы и правила, вытекающие из условий функционирования и нести высокую ответственность за правильность принимаемых решений.

Все это приводит к необходимости научной проработки путей совершенствования процесса управления. В теории принятия решений, проблема рационального управления сложными динамическими объектами является центральной.

Для ее решения используются методы оптимального управления, математического программирования, исследования операций, теории вероятностей, теории игр, экспертные методы и т.д. При этом задачи принятия решения классифицируются по различным признакам (см. рис. 1.12).

Выработка и принятие решений является одной из важнейших задач управления сложными динамическими системами, к которым можно отнести государственную собственность.

Математическое обеспечение принятия решений в области управления государственной собственностью должно удовлетворять следующим основным требованиям:

- открытости, т.е. обладать способностью к развитию в результате совершенствования методов;

- многоцелевости, т.е. обеспечивать исследование, анализ и оценку эффективности объектов управления различного назначения, а также максимальное разнообразие возможностей, необходимых для использования во вновь возникающих задачах;

- обеспечения возможности творческого вмешательства лиц, принимающих решения, в процесс подготовки вариантов управленческих решений;

- способности своевременно вырабатывать обоснованные рекомендации для принятия решений лиц, принимающих решения.

В теории управления /38/ общая методологическая структура процесса подготовки и выбора рациональных управленческих решений, которая применима и в управлении государственной собственностью, заключается в последовательном сокращении числа рассматриваемых вариантов (альтернатив) путем постепенного исключения худших по некоторым признакам (показателям). Для этого, вначале, из универсального множества альтернатив формируется исходное
рис. 1.12
множество (ИМА), а затем, на его основе – допустимое множество альтернатив (ДМА), в пределах которого ищется оптимальное решение.

Для решения задач принятия решения в настоящее время имеется значительное количество научных методов, анализ которых позволяет выделить три подхода, применимых к задачам в области управления ГС:

объединение (агрегирование) множества критериев путем введения единого критерия, позволяющего полностью упорядочить ИМА по их предпочтительности;

нахождение для ИМА пусть не полного, а частичного упорядочения, но не более информативного, чем просто объединение не противоречащих друг другу предпочтений, устанавливаемых в соответствие с каждым из привлекаемых для этого критериев;

последовательная выработка итерационным путем одного или нескольких компромиссных решений на основе локальных предпочтений лица принимающего решения.

Функции, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью

Функции управления государственной собственностью имеют несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть государственной функции управления экономикой определяется как нормативная .

С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная .

Реализация нормативной функции управления достигается формированием институциональных объектов, к числу которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной властей и т. д.

Одна из главных задач управления госсобственностью заключается в формировании предпосылок научно-технического прогресса в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественной продукции. Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в т.ч. через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур.

Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования. С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация задач управления государственной собственностью, направленная на достижение стратегических и тактических целей развития национального хозяйства.

В качестве стратегических целей могут выступать:

- рост национального богатства;

- повышение благосостояния населения;

- увеличение занятости;

- снижение темпов инфляции;

- оптимизация платежного баланса.

Тактика достижения этих целей заключается в использовании следующих механизмов:

- регулирование соотношения спроса и предложения;

- сглаживание производства и занятости;

- регулирование уровня ставки рефинансирования;

- регулирование денежного обращения;

- снижение дефицита федерального бюджета.

Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями текущего состояния экономики. Денежные доходы государства как владельца в виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть федерального бюджета; другая часть дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета.

Для оценки эффективности управления государственной собственностью можно использовать:

- концепцию управления финансовыми потоками, основанную на росте прибыли от управления;

- концепцию портфеля собственности, основанную на совокупном росте стоимости государственной собственности, входящей в данный портфель.

Первая концепция основана на построении модели финансовых потоков, в которой прибыль государства от управления государственной собственностью определяется по формуле /6/:

где:

Д_гс – доходы от управления госсобственностью;

З_гс – затраты на управление госсобственностью.

Доходы включают следующие составляющие:

- доходы от продажи (приватизации) ГС;

- доходы от управления госпакетами акций (дивиденды);

- доходы от управления казенными предприятиями и др.

Затраты на управление госсобственностью подразделяются на постоянные и переменные:

Постоянные затраты, не зависящие от совокупной стоимости госсобственности:

- затраты на содержание госаппарата (например, аппараты Министерства государственного имущества, его территориальных комитетов и т. д.);

- затраты на содержание казенных предприятий, и т. д.

Переменные затраты:

- затраты на подготовку и проведение тендеров, аукционов, конкурсов;

- текущие операционные затраты для осуществления уставной основной деятельности государственных унитарных предприятий;

- текущие операционные затраты предприятий с госдолей, пропорциональные этой доле и т. д.

Затратный показатель эффективности управления государственной собственностью может быть представлен в виде:

,

где:

k – коэффициент, учитывающий налогообложение объектов госсобственности (например, государственные унитарные предприятия платят налоги от своей хозяйственной деятельности).

Ресурсный показатель эффективности управления госсобственностью определяется из выражения:

,

где:

С_гс – совокупная стоимость объектов госсобственности.

Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является оптимизация показателей Э_з и Э_р , то есть максимизация доходов при заданных расходах или минимизация расходов при заданных доходах.

Вторая концепция основана на рассмотрении интегральной совокупности элементов госсобственности как портфеля собственности (совокупности портфелей собственности – ПС).

Главным принципом этой концепции является повышение совокупной стоимости ПС, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов.

Следовательно, текущая рыночная эффективность ПС может быть определена как:

,

где:

Сгс_ТП – текущая портфельная стоимость госсобственности;

Сгс_НП – начальная портфельная стоимость госсобственности.

В данном критерии дивиденды по госпакетам обычно не учитываются, так как они опосредованно влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов ПС.

Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является максимизация показателя Э_тп .

На практике часто используют интегральный показатель эффективности управления госсобственностью в виде взвешенной суммы рассмотренных критериев или их произведения.

Адаптация общей методологии управления к проблемам управления государственной собственностью, на наш взгляд, должна учитывать традиции и специфику субъекта управления. Как указывалось ранее, в этом случае методы управления могут быть разделены на административные (законодательные, нормативно-правовые и организационные) и экономические.

При этом указанные методы управления могут быть разделены на уровни применения. Например:

- федеральный;

- уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства;

- муниципальный или отдельных предприятий и объединений.

В целом приведенные концепции и критерии эффективности управления госсобственностью позволяет перейти к изложению методов управления определенными объектами собственности, основными из которых для целей данной книги являются:

- государственные унитарные предприятия;

- пакеты акций, находящиеся в собственности государства;

- федеральное недвижимое имущество.

Процесс управления этими объектами государственной собственностью, на наш взгляд, должен строиться в рамках общего цикла управления, однако в соответствии с определенной спецификой данный цикл может трансформироваться для повышения эффективности функционирования того или иного объекта государственной собственности.

1.4. Система управления государственной собственностью

Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью (рис. 1.13, 1.14), под которой понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти, территориальных органов (агентств) Федерального органа по управлению государственной собственностью (Мингосимущества России), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности.

Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность. В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы управления можно рассмотреть следующий:

1. Макроуровень (федеральный) – уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.

2. Мезоуровень – уровень взаимодействия элементов системы управления Мингосимущества России со структурными
рис. 1.13
подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями Министерства.

3. Микроуровень – уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата Мингосимущества России между собой.

До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.

Рис. 1.14. Функциональная схема управления

государственной собственностью

Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования участия органов федерального управления в этом процессе. По нашему мнению, особую роль в этой системе должно играть Министерство государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено полномочиями, достаточными для выполнения делегированных ему государством основных функций.

Федеральные органы управления государственной собственностью

Наличие большого количества разнообразных объектов, составляющих государственную собственность, требует сложной системы управления. При этом важнейшая роль в управлении государственной собственностью принадлежит системе федеральных органов исполнительной власти, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации).

СПРАВОЧНО.

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллективной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и т.д.) функции в установленных сферах ведения.

Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому Конституцией Российской Федерации поручено, в частности, управление государственной собственностью. Осуществляя процесс управления государственной собственностью, Правительство Российской Федерации вступает во взаимоотношения:

- с федеральными органами государственного управления;

- с органами государственного управления субъектов Российской Федерации;

- государственными предприятиями и учреждениями или акционерными обществами с государственным участием, другими субъектами системы управления госсобственностью.

В этой связи необходимо отметить роль Президента Российской Федерации, который как глава государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов власти Федерации и ее субъектов путем издания и подписания законодательных актов Российской Федерации. В соответствии с нормами права принято, что указами Президента Российской Федерации оформляются решения, имеющие нормативный характер. Применительно к управлению государственной собственностью – это предписания относительно государственной собственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие.

Взаимоотношения между Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления госсобственностью осуществляется по двум каналам: сверху вниз, т.е. по инициативе Правительства Российской Федерации или снизу вверх, т.е. по инициативе федеральных органов исполнительной власти. Правовые аспекты этих видов взаимоотношений имеют принципиальные отличия, обусловленные разницей правового положения Правительства Российской Федерации и остальных федеральных органов исполнительной власти. При этом Правительство Российской Федерации, в частности, обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью.

Часть своих функций Правительство Российской Федерации передало ряду федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения эффективного управления различными объектами государственной собственности. Как уже отмечалось ранее, ключевая роль в процессе управления государственной собственностью отведена Министерству государственного имущества Российской Федерации, которое от имени государства осуществляет право собственности в отношении федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. При этом Правительством Российской Федерации на Мингосимущество России могут возлагаться следующие основные задачи и функции:

- управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности, в том числе жилищным фондом, на территории Российской Федерации и за рубежом;

- учет федерального имущества и контроль эффективности его использования;

- разработка принципов и осуществление единой государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями;

- межотраслевая и межрегиональная координация приватизации государственного имущества, управления и распоряжения федеральной собственностью;

- руководство деятельностью своих территориальных органов;

- участие в создании инфраструктуры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватизации и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций;

- разработка и формирование стратегических направлений государственной политики в области реформирования имущественных отношений в Российской Федерации;

- содействие развитию международного сотрудничества в области имущественных отношений;

- методическое и правовое обеспечение процессов управления и приватизации государственного имущества.

Выполняя эти задачи и функции, Мингосимущество России в установленном порядке /77/:

- разрабатывает государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, организует и контролирует их реализацию;

- ежегодно отчитывается о ходе реализации очередной программы приватизации перед Правительством Российской Федерации, разрабатывает и представляет предложения по внесению в них изменений и дополнений;

- разрабатывает проекты федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам управления, распоряжения и приватизации объектов федеральной собственности, привлечения инвестиций;

- подготавливает и представляет в Правительство Российской Федерации прогноз поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности, и принимает необходимые меры для обеспечения этих поступлений;

- организует правовое обеспечение и осуществляет методическое руководство в области управления, распоряжения и приватизации объектов федеральной собственности;

- обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства на территории России и за рубежом;

- организует и принимает в пределах своей компетенции решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных унитарных предприятий;

- передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи;

- принимает участие в разработке мероприятий по поддержке реконструкции приватизированных предприятий за счет средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников в соответствии с утвержденными программами послеприватизационной поддержки;

- осуществляет, в том числе через свои территориальные органы, контроль за управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью;

- разрабатывает и осуществляет мероприятия по приватизации находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, включая земельные участки, и управлению этими объектами;

- принимает участие в осуществлении мер государственной поддержки формирования и функционирования рынка ценных бумаг, а также развития его инфраструктуры;

- оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог, либо на распоряжение этим имуществом иным способом, а также ведет учет (реестр) договоров о залоге объектов федеральной собственности;

- осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, а также переданного в установленном порядке иным лицам;

- принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, формировании условий концессионных договоров, а также представляет при этом интересы собственника в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- выступает по поручению Правительства Российской Федерации в качестве его полномочного представителя по вопросам правопреемства в отношении имущества бывшего СССР, а также в отношении объектов федеральной собственности, находящихся за рубежом (за исключением имущества, переданного в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти и организациям);

- представляет Правительство Российской Федерации по иным вопросам, связанным с имуществом России за рубежом;

- выдает по поручению правительства доверенности на осуществление всех необходимых действий по организации поиска имущества, управлению имуществом, документы о праве собственности взамен утраченных, а также на защиту и оформление прав Российской Федерации на такое имущество;

- передает в аренду и управление оставшееся за рубежом имущество Российской Федерации, в отношении которого Мингосимущество России определено полномочным представителем правительства;

- осуществляет контроль за реализацией высвобождаемого военного имущества;

- заключает с соответствующими государственными органами и юридическими лицами зарубежных стран соглашения (договоры) о взаимодействии и сотрудничестве по вопросам своей компетенции;

- является держателем принадлежащих Российской Федерации акций (вкладов, долей), закрепленных в федеральной собственности, а также «Золотых акций»;

- представляет в пределах своей компетенции интересы Российской Федерации по закрепленным в федеральной собственности акциям (вкладам, долям) в уставных капиталах организаций, основанных на объединении капиталов различных собственников;

- принимает участие в разработке и выполнении федеральных программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) предприятий, находящихся в федеральной собственности;

- осуществляет в пределах своей компетенции необходимые действия по устранению нарушений российского законодательства в области приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности;

- обобщает предложения по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности, управления и распоряжения этой собственностью;

- анализирует процессы приватизации государственной и муниципальной собственности, управления государственным имуществом, привлечения иностранных инвестиций в экономику России, организует в этих целях выполнение экспертных, консультационных, маркетинговых и социологических работ;

- издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности;

- осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности;

- готовит предложения о разграничении государственной собственности на федеральную и государственную собственность субъектов Федерации;

- осуществляет учет объектов федеральной собственности, включая недвижимое имущество, и ведет их реестр;

- назначает и проводит документальные и иные проверки (ревизии, инвентаризации), назначает аудиторские проверки деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, а также иных юридических лиц в части контроля за использованием по назначению и сохранностью объектов федеральной собственности;

- подготавливает и представляет в правительство совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации предложения о создании и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий;

- реорганизует по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти федеральные государственные унитарные предприятия без изменения их формы собственности;

- создает подведомственные государственные учреждения;

- назначает в пределах своей компетенции представителей Российской Федерации в органы управления акционерных обществ (товариществ) и других хозяйствующих субъектов, которые основаны на объединении капиталов и акции (вклады, доли) которых закреплены в федеральной собственности или учредителем которых Мингосимущество России является на момент назначения представителя;

- организует работу по проведению экспертизы и оценке стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности;

- осуществляет пропаганду российского законодательства по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности и т.д.

В рамках своих полномочий по непосредственному управлению государственным имуществом Мингосимущество России имеет право в установленном законодательством порядке:

- назначать представителей государства в органы управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, или поручать на договорных условиях выполнение этих функций физическим лицам;

- принимать решения о закреплении в федеральной собственности акций акционерных обществ, создаваемых при приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, продлении срока закрепления, замене их на «Золотую акцию»;

- утверждать уставы федеральных государственных унитарных предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты с руководителями этих предприятий;

- запрашивать от федеральных органов исполнительной власти, комитетов по управлению имуществом субъектов, РФФИ и его территориальных органов, а также от органов местного самоуправления, государственных учреждений и хозяйствующих субъектов материалы и иные сведения о выполнении программ приватизации;

- запрашивать информацию о реализации (списании) находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, входящих в состав мобилизационных мощностей (гражданской обороны) органов власти и организаций;

- требовать от федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений необходимые документы и сведения при выявлении нарушений законодательства по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, принимать соответствующие меры;

- отменять решения своих территориальных органов, принятые ими с нарушением законодательства или превышением предоставленных им полномочий.

Территориальные органы управления государственной собственностью

В соответствии с Федеральным законом «О приватизации …» Мингосимущество России создало свои территориальные органы в субъектах Федерации, которые образуют единую систему органов по управлению и приватизации федеральной собственностью. В субъектах Российской Федерации такими органами являются территориальные комитеты (агентства), создаваемые распоряжениями Мингосимущества России. Основные функции, права и обязанности комитета по управлению государственным имуществом, обладающего правами и полномочиями территориального агентства, определены в /80/. Во исполнение этих функций агентство осуществляет следующую деятельность:

- ведет реестр федеральной собственности, находящейся на его территории;

- ведет реестр акционерных обществ, созданных в процессе приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, расположенных на территории субъекта Федерации;

- согласует действия по внесению федеральными государственными унитарными предприятиями имущества в уставный капитал хозяйственных обществ, на залог, а также ведет реестр договоров о залоге;

- ведет учет договоров аренды федерального имущества;

- передает акции (сертификаты) приватизированных предприятий федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества;

- изымает в соответствии с действующим законодательством неиспользуемое или ненадлежаще используемое федеральное имущество, закрепленное на праве оперативного управления;

- принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) федеральных государственных унитарных предприятий;

- организует и контролирует реализацию Государственной программы приватизации (включая продажу земельных участков под приватизированными и приватизируемыми предприятиями) и выполнение графиков продаж федерального имущества, отчитывается об их выполнении перед Мингосимуществом России;

- контролирует перечисление дивидендов и арендной платы от использования федеральной собственности в федеральный бюджет;

- отчитывается перед Мингосимуществом России о выполнении заданий по поступлениям в федеральный бюджет средств от приватизации и использования федеральной собственности;

- принимает и регистрирует заявки на приватизацию федеральных предприятий, создает комиссии по приватизации, утверждает планы приватизации по предприятиям, не включенным в разделы 2.1, 2.2 и 2.3 Государственной программы приватизации, учреждает открытые акционерные общества в процессе приватизации;

- оформляет и передает Мингосимуществу России сертификаты на пакеты акций, закрепленных в федеральной собственности;

- выступает арендодателем федерального имущества, закрепленного за казенными предприятиями и федеральными учреждениями на праве оперативного управления, а также незакрепленного федерального имущества;

- дает согласие на сдачу в аренду федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения;

- осуществляет контроль целевого использования и сохранности федерального имущества и принимает необходимые меры при нарушении установленных правил использования и распоряжения этим имуществом;

- назначает и осуществляет проверки (ревизии, инвентаризации), в том числе и аудиторские, в целях осуществления контроля за надлежащим использованием и сохранностью федерального имущества, требует от федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений необходимые документы и сведения для осуществления таких проверок;

- организует работу по проведению экспертизы оценки стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности;

- готовит для Мингосимущества России проекты заключений по ходатайствам субъектов Федерации о передаче им в собственность имущества Российской Федерации;

- принимает решения о приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в разделы 2.2 и 2.3 Государственной программы приватизации;

- осуществляет юридические действия, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных государственных унитарных предприятий;

- утверждает уставы федеральных государственных унитарных предприятий, в случае отсутствия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли, заключает, изменяет и расторгает контракты с руководителями этих предприятий;

- управляет долями, акциями, закрепленными в установленном порядке в собственности Российской Федерации, заключает договоры на управление этими долями и акциями;

- дает согласие на продажу федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, на создание дочерних предприятий;

- организует конкурсы (аукционы) по передаче федерального имущества в доверительное управление или в залог;

- выступает балансодержателем федерального имущества, расположенного на территории субъекта Федерации, не закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями;

- закрепляет федеральное имущество за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление;

- выступает в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, учредителем хозяйственных обществ, созданных не в процессе приватизации, от имени Российской Федерации;

- принимает участие в разработке и реализации мероприятий по реструктуризации федеральных государственных унитарных предприятий, в создании холдинговых компаний, финансово-промышленных групп и других организаций с корпоративной формой управления;

- участвует в организации постприватизационной поддержки приватизированных федеральных государственных унитарных предприятий.

Свою деятельность территориальные агентства осуществляют в контакте с региональными отделениями Российского фонда федерального имущества, Министерства по антимонопольной политики Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Федеральной службы Российской Федерации по финансовому оздоровлению и банкротству и др.

Принципы совершенствования системы управления государственной собственностью

Накопленный на сегодняшний день опыт управления сложными системами, к которым, как отмечалось выше, относится и государственная собственность, показывает, что концептуальной основой управления ею должен стать системный подход. В самом общем виде сущность системного подхода к исследованию сложных объектов выражается тремя основными положениями /32,40/:

- любой сложный объект исследования рассматривается как система, т.е. целостная совокупность двух или более подсистем или элементов, обладающих вполне определенными свойствами и взаимными отношениями между собой;

- сбалансированное развитие и эффективное функционирование системы в целом обеспечивается только в том случае, если цели развития, структура и функционирование всех ее подсистем определены и согласованы исходя из целей, стоящих перед всей системой;

- объект исследования, рассматриваемый как система, одновременно является подсистемой некоторой системы более высокого уровня (макросистемы), поэтому цели и направления его развития должны определяться целями макросистемы и быть согласованны с развитием всех других систем этой макросистемы.

Системный подход дает возможность исследовать проблемы управления государственной собственностью в единстве с проблемами развития экономики в целом, оценить характер их взаимосвязи, учесть влияние внешних условий на процессы управления государственной собственностью. Современный уровень развития системной методологии и результаты отечественного и зарубежного опытов ее применения на практике позволяют сформулировать методологические принципы, на основе которых должна разрабатываться и совершенствоваться система управления государственной собственностью. Эти принципы заключаются в следующем.

Принцип системности

Он является ключевым, в решающей степени определяющим содержание всех остальных принципов, а также формирование методологии решения проблемы в целом.

Применительно к исследуемой предметной области его суть заключается в том, что система управления государственной собственности (СУ ГС) должна рассматриваться как единое целое. Значение этого принципа заключается в том, что он фактически предопределяет выбор целевых установок и соответственно методов управления.

Системы различной природы могут иметь большое число разнообразных свойств, многие из которых являются специфическими, присущими только данной системе. В то же время среди свойств есть их группы, позволяющие определенным образом классифицировать все системы. В первую очередь это касается групп свойств, характеризующих структуру систем, отношение систем к внешней среде, а также тип их управления.

Каждый объект системы может либо состоять из нескольких взаимосвязанных частей, т.е. сам являться системой, именуемой в этом случае подсистемой, либо представлять собой «первичный» элемент, не подлежащий дальнейшему разбиению в рамках поставленной задачи. Состав элементов и способ их объединения определяют структуру системы. При этом, если в составе системы есть подсистемы, то говорят, что система обладает многоуровневой структурой . Если подсистемы различных уровней находятся в определенной подчиненности, то такие системы называются иерархическими многоуровневыми .

Различают системы открытого типа, когда они могут взаимодействовать с внешней средой и обмениваться с ней информацией, ресурсами, энергией, и закрытого типа, не имеющие никакой связи с внешней средой.

Система называется статической, если параметры, характеризующие состояние системы, не изменяются во времени. В противном случае она называется динамической. Совокупность изменяющихся во времени параметров состояния динамической системы представляет собой траекторию состояний системы.

Системы бывают управляемые, когда на них оказывается определенное воздействие в интересах достижения желаемых целей, и неуправляемые. При этом управление может быть программное, если оно основано на выборе оптимальной траектории состояний системы, ведущей к достижению заранее поставленных целей, и адаптивное, если траектория заранее не выбирается, а возникает как результат ее постоянного улучшения.

Анализируя наличие указанных свойств применительно к СУ ГС, можно констатировать, что она:

- во-первых, относится к классу управляемых систем, поэтому поиск и обоснование рациональных способов управления в интересах достижения экономической эффективности и является главной задачей планирования ее развития;

- во-вторых, является динамической системой, т.к. основные параметры, характеризующие ее состав, качество и структуру, меняются с течением времени;

- в-третьих, является системой открытого типа, т. к. необходимые для своего развития ресурсы получает из внешней среды (от системы вышестоящего уровня), а в процессе функционирования самым непосредственным образом взаимодействует с другими системами;

- в-четвертых, имеет иерархическую многоуровневую структуру.

Суммируя все сказанное можно заключить, что система управления государственной собственностью является открытой адаптивной управляемой динамической системой, имеющей многоуровневую иерархическую структуру, что требует соблюдения определенных подходов к планированию ее развития. Именно в этом смысле следует понимать вывод о том, что принцип системности определяет содержание всех других принципов управления.

Принцип учета внешней среды

Траектория развития системы управления государственной собственностью, как открытой системы, зависит от воздействия факторов внешней среды, основными из которых являются экономическая целесообразность и финансовые возможности государства по содержанию государственной собственности.

Принцип иерархии целей

Обладая многоуровневой иерархической структурой, СУ ГС состоит из большого числа компонентов различной степени сложности. Многие объекты государственной собственности обладают специфическими качествами, что делает необходимым участие в управлении объектами государственной собственности различных организаций (например, органов управления, аудиторских фирм и т.д.). Поэтому в целях обеспечения сбалансированного развития всех объектов государственной собственности чрезвычайно важным является согласование целей развития всех ее компонентов. Такое согласование и обеспечивает системный подход.

На каждом иерархическом уровне соответствующий компонент может быть либо элементом, либо подсистемой. В первом случае он подбирается таким, чтобы обеспечивалось наилучшее функционирование подсистемы вышестоящего уровня, компонентом которой он является.

Во втором случае он сам должен рассматриваться как система, т. е. как объект, цели развития которого, с одной стороны, определяются целями развития системы вышестоящего уровня, компонентом которой он является, а с другой стороны, определяют цели развития всех входящих в него подсистем и элементов.

Таким образом, системный подход устанавливает четкий порядок определения целей развития всех компонентов системы управления государственной собственностью по принципу «сверху – вниз»: сначала, исходя из задач, роли и места СУ ГС в экономике России, определяются направления (стратегия) ее развития. Исходя из этого, определяются цели развития подсистем первого уровня. Затем, на основе целей развития каждой из этих подсистем, определяются цели развития компонентов подсистем второго уровня и т. д. до последнего уровня, т. е. строится определенное иерархическое дерево целей развития всех компонентов системы управления госсобственностью. При этом на разных иерархических уровнях могут применяться различные способы задания целей.

Однако необходимо иметь в виду, что в теории эффективности под целью развития системы понимается некоторый желаемый результат ее функционирования, который должен быть достигнут к определенному времени. Цель развития системы может задаваться в форме:

- конкретного набора количественных значений параметров, характеризующих систему, которые должны быть достигнуты в процессе развития;

- набора расчетных задач, решение которых должна обеспечивать система;

- качественного описания желаемого результата ее функционирования.

Первый случай – наиболее простой. Он позволяет непосредственно оценить соответствие варианта развития системы своему целевому предназначению.

Во втором случае для таких оценок нужен определенный инструмент (модель), позволяющий сопоставить достигаемые количественные значения параметров системы с уровнем решения заданных расчётных задач.

Третий случай представляется наиболее сложным, т. к. требует предварительного определения количественных критериев, позволяющих оценить степень соответствия варианта развития поставленным целям.

При планировании развития системы управления государственной собственностью как многоуровневой иерархической системы должны использоваться все три формы задания целей. При этом первая форма наиболее характерна для нижних уровней иерархии, а третья – для верхних.

Принцип итерационности процесса обоснования

Сложная многоуровневая структура системы управления государственной собственностью приводит к тому, что решения, принимаемые на каждом уровне, оказываются зависимыми от решений, принятых на других уровнях. Это обстоятельство чрезвычайно усложняет процесс принятия решения.

Например, выбор варианта развития какого-либо компонента системы определяется не только целями его развития, установленными в соответствии с иерархией целей, но и диапазоном возможных вариантов развития входящих в него компонентов (элементов) более низкого уровня. Бессмысленно ставить цели, которые из-за правовых, финансовых или иных ограничений не могут быть достигнуты. Следовательно, на каждом уровне при задании целей развития необходимо знать возможности компонентов более низкого уровня. Однако оценить эти возможности можно только в результате исследований, проводимых в процессе поиска рациональных путей достижения поставленных целей, т. е. возникает противоречивая ситуация.

Разрешению этих противоречий способствует изучение предыстории вопроса, опыт и интуиция исследователей, а также применение рассматриваемого ниже принципа скользящего планирования. Но в наибольшей степени выбору наилучшего сочетания “цели-возможности” способствует применение итерационной процедуры обоснования.

Суть этой процедуры заключается в следующем. Сначала на основе опыта и предыстории последовательно, по направлению «сверху-вниз», формируется дерево целей развития всех компонентов СУ ГС, определяются рациональные варианты их достижения и рассчитываются объемы необходимых ресурсов. Затем в обратном порядке, «снизу-вверх», последовательно по уровням проводится оценка соответствия предлагаемых вариантов целям развития этих компонентов. На самом верхнем уровне системы управления государственной собственностью проводится окончательная оценка соответствия предлагаемого варианта целям развития государственной системы и возможностям государства по ее содержанию. В случае выявленного несоответствия цели развития государственной собственности корректируются, и вся процедура повторяется вновь до достижения требуемого соответствия.

Опыт показывает, что полномасштабная реализация итерационного процесса для СУ ГС требует проведения большого объема исследований и значительного времени. Поэтому на практике число итераций сокращается путем задания нескольких вариантов целей для развития компонентов каждого нижестоящего уровня и вариантов их финансирования. При такой реализации итерационного принципа основная сложность заключается в задании взаимоувязанных вариантов целей и ресурсов для различных компонентов каждого уровня. В противном случае этот подход не обеспечит уменьшения числа итераций.

Снижению трудоемкости этого процесса существенным образом будет способствовать и создание информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственности.

Принцип эффективности использования ресурсов

Рациональное управление государственной собственностью может быть обеспечено только в том случае, если развитие всех компонентов СУ ГС согласовано и взаимосвязано. При этом для каждого компонента этой структуры существуют, как правило, различные варианты достижения соответствующих целей развития. Они различаются сроками и содержанием выполняемых работ, объемами потребляемых ресурсов. Поэтому возникает крайне важный для практики вопрос выбора такого сочетания вариантов развития различных компонентов, при котором обеспечивается рациональное развитие системы в целом.

В общем случае, под рациональным вариантом развития понимается вариант, обеспечивающий наиболее эффективное использование ресурсов. Другими словами, принимаемая стратегия развития СУ ГС, должна быть таким вариантом, при котором достигается наилучшее по сравнению со всеми другими возможными вариантами использование выделяемых для этого ресурсов.

Методология экономического обоснования выбора наилучшего варианта требует оценки каждого варианта по трем группам показателей, характеризующим соответственно достигаемую эффективность, затрачиваемые ресурсы и время /18/. В силу наличия большого числа различного рода ограничений рациональный вариант развития, как правило, является результатом достижения определенного компромисса (баланса) между представлениями о требуемом уровне эффективности, потребными для этого ресурсами и сроками реализации.

Таким образом, разработка и обоснование рационального варианта развития системы управления государственной собственностью требует проведения специальных исследований, известных как анализ систем.

В настоящее время процедура анализа систем достаточно устоялась и широко освещена в литературе. Она включает в себя пять этапов /30/:

- определение целей;

- разработка альтернативных вариантов достижения целей;

- оценка ресурсов, необходимых для реализации каждого из вариантов;

- разработка модели, устанавливающей зависимость между целями, альтернативными вариантами их достижения, ресурсами и влиянием внешней среды;

- определение критерия выбора предпочтительной альтернативы.

Естественно. что на различных иерархических уровнях возможности выполнения всех пяти этапов неодинаковы. Условно можно сказать, что влияние факторов неопределенности уменьшается и соответственно четкость целей, точность оценки требуемых ресурсов и возможность разработки необходимых моделей возрастает с увеличением номера уровня иерархии системы. Однако в том или ином виде выполнение всех пяти указанных этапов является обязательным для выбора рациональных вариантов развития всех компонентов СУ ГС.

Принцип приоритета долгосрочных целей

Отнесение системы управления государственной собственностью к классу управляемых динамических систем означает, что ее развитие должно иметь определенную целевую направленность. Установление целей развития является важнейшей функцией управления, т. к. ошибки в выборе целей могут привести к тому, что в процессе своего развития система придет в состояние, когда она не сможет обеспечить выполнение задач, стоящих перед ней.

Развитие системы управления государственной собственностью может быть определено как протекающий во времени процесс совершенствования системы, проводимый с целью ее лучшего приспособления к будущим задачам и условиям. В этой связи требуется разрешить такой методологический вопрос, как и на какую по длительности перспективу необходимо определять цели ее развития.

Многолетний опыт управления развитием народного хозяйства в СССР позволил создать достаточно стройную систему планирования, основанную на сочетании всех трёх видов планирования: долгосрочного, среднесрочного (пятилетние планы) и краткосрочного (годовые планы).

В последние годы в силу ряда причин произошла определенная разбалансировка в системе планирования, вызванная противоречивыми последствиями протекающих в экономике процессов. Из практики планирования развития экономики страны исчезли долгосрочные и пятилетние планы. Сегодня на наибольший горизонт планирования (три года) разрабатываются только план социально-экономического развития России и перспективный финансовый план.

С одной стороны, вследствие происходящих в стране переходных процессов в экономике, значительно снизилась надежность долгосрочных экономических прогнозов. Это сделало практически невозможным разработку сколько-нибудь полезных для практики любых долгосрочных планов и программ в их традиционном виде. С другой стороны, отечественный и зарубежный опыты 60-х годов, предшествующие введению долгосрочного программного планирования, показывают ряд негативных последствий, к которым приводит отсутствие долгосрочных программ.

Поскольку развитие СУ ГС, как это было ранее установлено, является длительным и инерционным процессом, который не может ориентироваться на краткосрочную перспективу, то, несмотря на нынешнее нестабильное экономическое положение в России, решение о выборе варианта ее развития должно приниматься исходя из долгосрочных целей.

Разумеется, в современных условиях долгосрочные программы не могут носить жесткого директивного характера и быть проработаны с такой же степенью детализации, как ранее. По своему назначению это должны быть скорее индикативные планы. Их основное назначение должно состоять в представлении последствий принимаемых решений и определении ряда ключевых параметров, обеспечивающих сбалансированное развитие экономики страны в целом и такого ее сегмента, как государственная собственность, в предстоящие годы и позволяющих разрабатывать краткосрочные программы, согласованные с долгосрочными целями развития экономики.

Вопрос о длительности периода, на который должен разрабатываться долгосрочный план, не может быть решен формальными методами, тем более, что конкретное значение длительности этого периода не имеет принципиального значения, т. к. в силу принципа скользящего планирования долгосрочная программа должна периодически пересматриваться.

Принцип скользящего планирования

Планирование развития СУ ГС, как и любое действие, направленное в будущее, сопряжено с высоким уровнем неопределенности. Большая или меньшая степень неопределенности характерна практически для всех факторов, учитываемых при планировании. Может измениться мировая конъюнктура рынка, финансово-экономическая или социально-политическая обстановка в стране. Наконец, может существенным образом измениться правовые условия функционирования системы.

Для повышения надежности долгосрочных планов существует два основных пути.

Первый, чисто методический, заключается в нахождении и широком использовании закономерностей в развитии экономики страны в целом, отдельных регионов, предприятий и организаций в современных российских условиях, применении критериев выбора, более устойчивых к влиянию факторов неопределенности, а также проверкой принимаемых решений на устойчивость при изменении значений факторов, точность прогноза которых низка. Второй путь заключается в принятии чисто организационных мер. К их числу в первую очередь относится использование принципа скользящего планирования.

С теоретической точки зрения принцип скользящего планирования является реализацией в практике планирования одного из основных понятий кибернетики – понятия «обратной связи». Он является чисто организационной мерой повышения надёжности долгосрочных планов. При каждом новом цикле (после получения дополнительной информации по петле «обратной связи») процедура обоснования остаётся прежней. Изменяется только объём и содержание обрабатываемой информации.

Несмотря на то, что принцип скользящего планирования используется во всех странах, где применяются программные методы, до сих пор не выработано каких-либо объективных критериев для определения величины сроков корректировки долгосрочных планов в режиме скользящего планирования.

В завершение заметим, что соблюдение всех указанных принципов образует как бы единый каркас, обеспечивающий методологическое единство исследований и позволяющий разработать комплекс взаимосвязанных методов и процедур планирования развития системы управления государственной собственностью. При этом произвольный отказ от соблюдения какого-либо из указанных принципов, или их выборочное применение неизбежно приведут к нарушению общей методологии обоснования и в итоге не позволят получить надежных и доказательных обоснований.

Таким образом, использование основополагающих принципов системного подхода применительно к проблеме управления государственной собственностью заключаются в следующем.

1. Система управления государственной собственности должна рассматриваться как единое целое (принцип системности).

2. Система управления государственной собственностью должна функционировать в соответствии с местом, занимаемым ею в экономике государства и с учетом возможностей государства по ее содержанию, управлению и развитию (принцип учета внешней среды).

3. Цели управления государственной собственностью должны соответствовать целям развития системы более высокого уровня – экономики государства в целом (принцип иерархии целей).

4. Управление государственной собственностью должно быть построено как многоэтапный итерационный процесс (принцип итерационности).

5. Целесообразность выделения государственных ресурсов на содержание и развитие различных составных частей СУ ГС должна определяться исходя из их вклада в достижение целей системы вышестоящего уровня (принцип эффективности использования ресурсов).

6. Управление государственной собственностью должно осуществляться, прежде всего, исходя из долгосрочных целей развития (принцип приоритета долгосрочных целей).

7. Управление государственной собственностью должно быть непрерывным процессом (принцип скользящего планирования).

Использование системного анализа к исследованию проблем управления государственной собственностью применимо независимо от парадигмы, лежащей в основе управления: функциональная или управление процессами.

Как показывают исследования /56/, несмотря на то, что в настоящее время продолжает доминировать функциональный подход к управлению, реализуемый в целевой модели организации, приоритеты начинают смещаться к иной модели управления – проблемной.

В такой модели проблемы рассматриваются не столько как препятствия к достижению цели, сколько как естественные условия функционирования организации, а в основе деятельности лежит не достижение заранее определенных целей, а обеспечение устойчивого развития организации. Поэтому в рамках этой парадигмы основной задачей системы управления становится выявление проблем на пути бизнес-потоков. Смысл управления бизнес-процессами заключается в эффективной реакции организации на запросы внешней и внутренней среды в условиях максимальной свободы от управленческих стереотипов.

В связи с этим меняется и организационная структура системы управления, поскольку функционирование каждого элемента бизнес-потока обеспечивается группой специалистов, понимающих значение своей работы для организации в целом. С учетом специфики работы на смену традиционным подразделениям организации приходят динамичные команды специалистов, не обязательно находящихся на одной территории, но обязательно имеющие эффективные коммуникации. Основными условиями для реализации системы управления на основе бизнес-процессов являются:

- возможность перегруппировки элементов бизнес-процесса в интересах решения возникающих проблем;

- надежные и эффективные связи на границах бизнес-процессов;

- понимание сотрудниками системы управления всего потока работ, своей роли и места в этой системе, а также уровня ответственности;

- предоставление сотрудникам максимально возможной свободы действий;

- высокий уровень организационной и гражданской культуры;

- обмен информацией в реальном масштабе времени;

- способность сотрудников решать широкий круг задач;

- максимальное освобождение от управленческих стереотипов, что обусловлено нестандартным, творческим мышлением сотрудников;

- приоритет инициативы и импровизации при управленческой деятельности вместо исполнительности;

- сильная и гарантированная мотивация.

Сложность формирования таких условий обусловлена тем, что в основе поведенческого менеджмента лежит менталитет. Поэтому уровень менеджмента всегда соответствует менталитету. В табл. 1.7 представлено соответствие основных черт менталитета системе управления /28/.

Таблица 1.7

Основные черты российской системы управления

Продолжение табл. 1.7

Таким образом, эффективное управление государственной собственностью связано не только с использованием современных методов управления, но и с подбором и расстановкой управленческих кадров. Как будет показано ниже, решение этой задачи также может быть осуществлено с использованием соответствующей методологии.

Анализ функций и видов управленческой деятельности органов управления показывает, что как на федеральном, так и региональном уровне системы управления государственной собственностью, решается комплекс сложных задач экономического, правового и социального планов. Если при этом учесть, что большинство перечисленных задач по управлению государственной собственностью должно решаться оперативно, то все изложенное обусловливает необходимость автоматизации и информатизации процесса принятия управленческих решений.

Наиболее рациональным путем этого является создание специального информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью (ИАО ГС), объединяющего как информационную составляющую, обеспечивающую сбор информации, необходимой для принятия управленческих решений, так и аналитическую составляющую, преобразующую эту информацию в проекты управленческих решений. Структура, состав, принципы построения ИАО ГС определяются прежде всего основными видами управленческих решений, принимаемых на различных иерархических уровнях системы управления государственной собственностью, которые в свою очередь, вытекают из анализа современных проблем в области управления различными объектами, составляющими государственную собственность. Собственно говоря, информационно-аналитическое обеспечение и предназначено для решения этих проблем (см. раздел 3).

2. современные Проблемы управления государственной собственностью и направления их решения

2.1. Социально-экономические проблемы управления государственной собственностью

22 ноября 1999 г. в г. Москве состоялось Всероссийское совещание «О системе управления государственным имуществом в Российской Федерации», на котором выступили Председатель Правительства России Путин В.В., Министр госимущества России Газизулин Ф.Р., руководители министерств и ведомств, субъектов Федерации и крупнейших предприятий: Пугин Н.А., Ливанов В.В., Адамов Е.О., Черногоров А.Л., Лебедь А.И., Россель Э.Э. и др. /74/.

Анализ выступлений участников и других аналитических материалов совещания позволил выявить основные социально-экономические и нормативно-правовые проблемы, затрудняющие в настоящее время эффективное управление государственным имуществом.

В российской экономике пришло время системных действий государства, направленных на укрепление и развитие институтов рынка. Это одна из первостепенных задач, стоящих в повестке дня экономической политики государства и ориентированных на перспективу, поскольку основа любой рыночной экономики – регулярная и последовательная работа государства по защите и укреплению института собственности. Это ключевое условие оживления и роста всей экономики страны. В связи с этим нужна более продуманная и взвешенная политика в области структурных преобразований, чтобы идти вперед, к более эффективному использованию собственности, государственного имущества в интересах страны, в интересах граждан России.

Государственная собственность должна работать и приносить доход. Для этого необходимо обновить методы, формы и механизмы управления этим имуществом. Основная стратегия такого обновления – максимально прозрачное управление государственным имуществом, что соответствует основополагающим принципам рынка и позволяет привлечь инвесторов в экономику. Инвесторы должны быть уверены, что конкурсы и аукционы по продаже государственного имущества, передача в доверительное управление государственных пакетов акций проводятся открыто и честно. Защита прав добросовестного инвестора – важнейшая составная часть современной государственной политики управления всеми видами собственности. Это должно стать основным принципиальным подходом в управлении государственной собственностью.

Применительно к государственной собственности долгое время господствовал тезис о том, что главная задача государства – любыми путями избавиться от собственности, а рынок сам отрегулирует взаимоотношения хозяйствующих субъектов. В результате такого подхода к роли государства экономика катастрофически потеряла не только объемы производства и услуг, но и рынки сбыта, и, прежде всего, внешние рынки. Поэтому необходима смена приоритетов в государственной политике приватизации с целью такого управления государственной собственностью, чтобы обеспечить повышение эффективности функционирования предприятий, а не только максимизация бюджетных поступлений от приватизации.

Именно производство способно наполнить государственный бюджет, и не меньше чем экспорт. Например, расчеты показывают /74/, что для производства 10 автомобилей «Волга» используется одна тонна цветных металлов. При этом государственный бюджет получает налогов с 10 автомобилей в 9 раз больше, чем с одной тонны цветных металлов, отправляемых на экспорт. Для этого наши производители сырья, металла должны быть заинтересованы в том, чтобы поставлять товары, прежде всего, на внутренний рынок, но для этого они должны получать соответствующие доходы. Тем более что на внешних рынках нашим производителям металла часто предъявляют претензии в том, что они применяют демпинговые цены, хотя на самом деле это не демпинг, просто в России сложилась низкая себестоимость металла, прежде всего из-за очень малой заработной платы труда и т.д.

Таким образом, проблема эффективности функционирования предприятий, относящихся к государственной собственности, напрямую связана с макроэкономической политикой государства. Эта политика должна, прежде всего, создать позитивные условия для создания точек роста (эффективно работающие предприятия) без различия: частные они, смешанные или государственные. Наращивание уже имеющихся точек роста с высокой экономической эффективностью – действенный и продуктивный путь. Это подтверждают и глобальные тенденции слияния крупнейших мировых корпораций. Точки роста, как локомотивы должны вывести российскую экономику из стагнации. Только тогда можно будет в полной мере говорить о возможности повышения эффективности функционирования государственных предприятий.

Именно таким, успешно действующим корпорациям, в процессе управления государственным имуществом, целесообразно передавать в управление слабые предприятия с правом последующего приобретения этих предприятий при условии их выведения на эффективный уровень работы.

Поэтому макроэкономическая роль государства и заключается в том, чтобы перераспределять рыночными способами сверхприбыли из одной отрасли в другую, поддерживать смежные отрасли. Конечно, участие государства в чисто хозяйственной деятельности во многих случаях не оправдано и должно быть сведено к минимуму, поэтому необходимо научное обоснование мероприятий по оптимизации состава государственного имущества.

Естественно, что основные критерии при этом должны формироваться исключительно из интересов государства, поэтому так важно усилить роль государственного влияния. Эта роль должна быть адекватной реалиям, складывающимся на том или ином этапе управления государственной собственностью.

Как уже отмечалось, государственная собственность – понятие весьма емкое и умение эффективно управлять этой собственностью – ключевой вопрос развития российской экономики. Фактически при эффективном управлении должна быть решена триединая задача:

- обеспечение сохранности объектов государственной собственности;

- рациональное ее использование;

- приращение государственного имущества.

Применительно к обеспечению сохранности объектов государственной собственности, необходимо, прежде всего, поднять роль и управляющие возможности Мингосимущества России, других государственных органов управления, рационально распределить и контролировать полномочия как отраслевых министерств и ведомств, так и руководителей регионов и муниципальных образований. Поскольку государство имеет в собственности большое количество объектов, то оно обязано создать и систему ее сохранности, имея при этом в виду, что эта собственность наравне с любой другой функционирует в рыночных условиях и ее активно поддерживает само государство.

Для этого необходимо заново возродить в стране систему ответственности как материальной, так и уголовной за сохранность федерального имущества и поддержание его в надлежащем состоянии. Как показывает проведенная Мингосимуществом России совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами инвентаризация в настоящее время огромное количество зданий, сооружений, оборудования разрушается, разворовывается, гибнет и за это практически никто не несет наказание.

Понятие материальной, вместе с тем и уголовной, ответственности за сохранность государственного имущества, стало, по сути дела, фикцией. Необходимо поднять контролирующую роль всех институтов власти: федеральных, региональных, муниципальных и особенно правоохранительных органов.

В отношении рационального использования государственного имущества необходимо, прежде всего, полностью поменять парадигму управления им. В настоящее время устоялось мнение, что государство всегда неэффективный собственник и уступает частнику в эффективности управления капиталом. Пора это мнение в корне менять.

Государство должно суметь создать соответствующие условия, найти таких управляющих, которые способны руководить предприятиями не хуже частного менеджмента. Тем более что еще сохранилась система подготовки и переподготовки управленческих кадров. Надо чаще привлекать частных менеджеров для управления государственной собственностью, отправлять на обучение в частные компании государственных управленцев, особенно молодых, которые способны быстро освоить новые управленческие технологии и внедрять их в практической деятельности.

Главный вопрос при этом заключается в том, чтобы экономические действия властей по управлению государственной собственностью были адекватны условиям реальности. Для этого необходимо решить ряд проблем, затрудняющих эффективное использование государственной собственности.

1. Теневая экономика и коррупция

В результате непродуманной политики экономических реформ российская экономика получилась неэффективной /20/. При этом основной тенденцией ее развития продолжает оставаться дальнейшая «теневизация». Процесс «теневизации» экономики вызывает к жизни и «теневизацию» общества. В теневом обществе люди, как социальные субъекты, с одной стороны, продолжают входить в привычные для них легальные социальные группы и организации (семья, предприятие и т.д.), а с другой стороны, включаясь в теневую экономику, создают новые, нелегальные социальные образования, формируют свою социальную базу. Социальный механизм «теневизации» общества представлен на рис. 2.1. В результате этого процесса в рыночной экономике дополнительно возникают нелегальные социальные рынки. Основные такие рынки, прямо или косвенно связанные с управлением государственным имуществом, приведены в табл. 2.1 /66/.

Рис. 2.1. Социальный механизм «теневизации» общества

Таблица 2.1

Нелегальные социальные рынки в России

Возникла парадоксальная ситуация: Россия стала политически открытой страной, в то время как социально-экономически она продолжает оставаться теневой. Это накладывает существенные особенности на управление государственной собственностью, поскольку одна из основных причин неэффективности государственной собственности и «кажущейся» эффективности частных предприятий заключается в том, что государственные предприятия вынуждены большей своей частью работать в открытой экономике, в то время как частные предприятия большей частью функционируют в теневой. Это возможно и обеспечивает им существенный прирост экономической эффективности.

Естественно, что в этом случае даже при плохо поставленном контроле за функционированием экономики в целом, контроль за предприятиями, относящимися к государственной собственности, существенно выше, чем за частными, а следовательно, и возможностей для экономического маневра в условиях жестокой конкуренции у государственных предприятий гораздо меньше.

Процесс «теневизации» экономики естественно все больше и больше захватывает и государственные предприятия. При этом существенную роль играет описанный выше процесс «теневизации» общества, способствующий возникновению клановости в управлении предприятиями, целенаправленным действиям по развалу государственных предприятий, с последующей их скупкой за бесценок в процессе приватизации и т.д.

В процессе вписывания государственных предприятий в теневую экономику они начинают выполнять специфические функции для теневой экономики, прежде всего, обеспечивают перекачку бюджетных средств, направляемых на эти предприятия, в теневую экономику. Для этого государственные предприятия обросли фирмами, которые и выкачивают из них средства. Создаваемые такие дочерние фирмы-спутники с ласковым народным названием «боковички» процветают, в то время как материнские компании зачастую находятся в процессе банкротства.

Велик уровень вовлечености в теневую экономику и объектов недвижимости, отнесенных к государственной собственности. Прежде всего, потери бюджета при аренде федеральной собственности возникают в случаях, когда в договорах аренды арендная плата устанавливается ниже рыночных расценок или хотя бы тех, которые установлены как типовые и утверждены Мингосимуществом России. Далеко не всегда такие договоры заключаются руководством предприятий бескорыстно. Явление так называемого отката или «черного нала», то есть выплаты наличных денежных средств, получаемых незаконно за снижение арендной платы, прочно вошло в лексикон большинства руководителей предприятий и нередко используется как обычная хозяйственная операция, на которую до настоящего времени и внимания мало кто обращал.

Как показывает анализ проведенных Мингосимуществом России проверок, этому способствует то, что по арендной плате существует много льгот, а следовательно, и много способов увести эту арендную плату мимо бюджета вроде бы исключительно из благих целей: там институт поддержать, там ведомство уважаемое и т.д., а в целом государство терпит по этой статье ощутимые убытки.

Порождением теневой экономики является коррупция, которая проникла практически во все эшелоны управления государственным имуществом. Есть примеры (по которым уже проводится работа правоохранительных органов), когда руководители федеральных государственных унитарных предприятий, прежде всего некрупных и незаметных, сами себе устанавливают оклады в 20-30 тыс. долларов в месяц. И этого никто «не видит»: ни вышестоящее министерство, ни региональные власти, ни контролирующие органы.

Такого же рода примером является работа АО «Росмясомолторг» в качестве доверительного управляющего. В нарушение договоров доверительного управления и без уведомления учредителя и бенефициария акционерным обществом «Росмясомолторг» систематически проводились коммерческие сделки сомнительного характера. В результате действий руководства этого АО Мурманский хладокомбинат и Камчатский хладокомбинат потеряли значительную часть основных фондов.

2. Несовершенство современных рыночных отношений

На процесс управления государственной собственностью в современных условиях существенные особенности накладывают сложившиеся в российской экономике специфические черты рыночных отношений, даже нетеневой части экономики.

Прежде всего это несовершенство налоговой системы. Создание новой техники требует значительного привлечения свободно конвертируемой валюты, получение которой очень осложнилось после 17 августа 1998 г. Подъем технического уровня в условиях, когда с рубля прибыли на предприятии остаются 3-4 копейки, становится нереальным. Поэтому приходится брать кредиты в коммерческих и иностранных банках. Например, в настоящее время Акционерным обществом «ГАЗ» взято кредитов в иностранных банках на сумму около 100 млн. долларов. Каждый цент этих средств вложен в основные фонды и идет настоящая борьба за их отдачу /74/.

В данной ситуации, естественно, приходится рассчитывать на меры государственной поддержки хотя бы в том, чтобы часть прибыли, направляемая производителями на развитие производства, разработку новых технологий и создание конкурентоспособной продукции, не облагалась высокими налогами. Это особенно важно в отношении предприятий, производящих наукоемкую продукцию, прежде всего относящихся к оборонно-промышленному комплексу.

Например, российские авиазаводы умеют строить хорошие самолеты, признанием чего служит то, что только «Илюшинцы» за последние два года сертифицировали в Америке два типа самолетов. Это говорит о том, что самолеты конкурентоспособны и государство должно помочь их продавать или сдавать в лизинг. Однако современные экономические условия не позволяют авиазаводам предложить свои современные самолеты авиакомпаниям в лизинг, в то время как западные фирмы это успешно делают, поскольку идет соревнование не качеством самолетов, а капиталом, то есть фактически идет соревнование условий продаж.

СПРАВОЧНО

16 марта. ИНТЕРФАКС – Представители российских авиакомпаний и авиационной промышленности направили на имя и.о. президента РФ Владимира Путина и в обе палаты российского парламента обращение, в котором выражается просьба ускорить рассмотрение предложений о господдержке продаж самолетов, разработанных лизинговыми компаниями при участии Минэкономики, Росавиакосмоса и Федеральной службы воздушного транспорта РФ.

В документе говорится, что авиационная промышленность России находится на грани уничтожения. В 1999 году российскими авиазаводами было продано всего 4 самолета против более 400 гражданских самолетов, которые продает в год американская компания "Боинг".

Проблемы авиационной отрасли неоднократно обсуждались на различных уровнях в правительстве России в период 1996-98 гг., однако никаких реальных шагов к исправлению ситуации сделано не было, говорится в документе. Состояние парка воздушных судов продолжает ухудшаться, растет риск аварийности на воздушном флоте. Кроме того, в ближайшие годы в Европе и США планируется введение новых и более жестких норм по шумности и токсичности, что сделает невозможным дальнейшую эксплуатацию сотен самолетов российского производства, составляющих основу парка большинства российских авиакомпаний.

В обращении отмечается, что главной проблемой на пути расширения объемов продаж новых российских самолетов, таких, как Ил-96-300, Ту-204, Ил- 114, Ил-76ТФ и Як-40Д-90, является отсутствие государственной поддержки системы продаж самолетов, аналогичной той, которая действует в США и Западной Европе.

Основные различия при этом заключаются в следующем:

- на все ввезенные западные самолеты были отменены таможенные платежи, а отечественным производителям не отменяют их даже на комплектующие, которые они ввозят;

- для организации лизинга западные финансовые институты дают гарантии или кредиты на 85% от суммы сделки, а у нас в бюджете развития, например 1998 года, были прописаны гарантии только на 40%, а в 1999 году – 80%, и то ни одна из гарантий не была реализована;

- кредит или гарантия на Западе выдаются на 10-12 лет под 6-8% годовых, а у нас максимум на 2 года под 14% в валюте, а в рублях еще выше;

- западные самолеты, как правило, регистрируются в офшорах, чтобы минимизировать налоги, что не позволительно для отечественных производителей авиатехники.

Важной чертой современной российской экономики является ее сырьевая направленность. Стремление получить валюту любой ценой толкает государство на экспорт сырья. Одним этим поднять эффективность экономики, особенно ее машиностроительного сектора, невозможно. Поэтому задача государства должна быть патерналистская, заключаться в поддержке отечественного товаропроизводителя и продвижении его продукции на внутренний и внешний рынки. Как выше отмечалось, лучше экспортировать не 1 тонну металла, а 10 автомобилей, получаемых из нее.

Сырьевая направленность мешает эффективной работе всех без исключения предприятий, производящих сложную технику. При нынешней ситуации, когда значительная и лучшая часть стратегически важных продуктов уходит за границу, а отечественным машиностроительным заводам материалы остаются низкого качества и по очень высоким ценам, невозможно говорить о стабильной и эффективной работе государственных предприятий.

Например, за последний год цены на цветные металлы в России выросли почти в 5 раз, на черный металл – в 3,5 раза, да и по этим высоким ценам металл не всегда можно купить, поскольку большая часть его уходит на экспорт. При этом цены, например, на автомобили в среднем увеличились только на 30%. Такая же ситуация сейчас и с нефтепродуктами.

Для изменения этого положения необходимо рационально применять административные меры в области ценового регулирования рынка сырья, в том числе нефти и нефтепродуктов. Прямое государственное регулирование возможно только по естественным монополиям. В остальном, включая рынки нефти и нефтепродуктов, требуются рыночные методы воздействия на систему «спрос-предложение-цены».

Кроме того, чтобы рационализировать рост цен на нефтепродукты, надо стимулировать добычу и переработку нефти. Нужны не административные ограничения, а экономические стимулы. Например, если снизить налоги на трудноизвлекаемую нефть, то при настоящем уровне цен на мировом нефтяном рынке можно в течение одного-двух лет запустить стоящие сегодня скважины и резко увеличить ее предложение на внутреннем рынке, а, следовательно, снизить цены на производимую из нефти продукцию.

Существенное влияние на возможность эффективной работы государственных предприятий оказывает ненадежное функционирование финансовой системы России, особенно когда большая часть сделок оплачивается по бартеру. Например, только 20% электроэнергии атомной энергетики оплачиваются реальными деньгами, а 80% оплаты идет бартерами, суррогатами и т.д. Также мешает неритмичность оплаты за потребляемую энергию. Например, на территории Ставропольского края находятся две электростанции федерального значения – Ставропольская и Невинномысская ГРЭС. Они обеспечивают нужды в электроснабжении всех субъектов Северного Кавказа. До 70% производимой электроэнергии поступают в соседние регионы, ею снабжаются все республики, края и области, с которыми граничит край, а граничит с 8 из 10 /74/.

Обе эти электростанции недавно признаны неплатежеспособными, и кредиторы начали инициировать процедуру банкротства. Хотя сам Ставропольский край платит за электроэнергию исправно: обеспечена своевременность текущих платежей и сокращена задолженность прошлых лет. Но задолженность края составляет только около 4% от суммы всех долгов соседей по региону. Не будь таких громадных долгов, не было бы и банкротства ГРЭС. По большому счету это не рыночная экономика.

Многие финансовые проблемы работы предприятий связаны и с отсутствием эффективной банковской системы. Нужны государственные меры по созданию нормальной банковской системы, поскольку без кредитов, в условиях отсутствия у предприятий оборотных средств, невозможно их развитие. При этом должны быть реальные ставки кредитования. Под проект, имеющий государственное значение, как, например, создание мощностей по производству машин нового поколения, предприятия должны иметь возможность получать льготные кредиты, но при жестком государственном контроле за их использованием. Тем более, что государство в этом тоже заинтересовано: не только повышается эффективность работы предприятий, в том числе государственных, но и увеличивается налогооблагаемая база, которая в дальнейшем позволит пополнять федеральный бюджет.

СПРАВОЧНО

Представители московских банков и финансовых компаний неоднозначно оценивают решение совета директоров Банка России снизить с 21 марта ставку рефинансирования с 38% до 33% годовых и последствия этого решения для экономики РФ.

По словам председателя правления Ист Бридж банка Валерия Калачева, снижение этого показателя является закономерным. "Это решение назвать чисто конъюнктурным нельзя. Состояние отечественной экономики и финансовых рынков подталкивало ЦБ к такому решению". Вместе с тем он полагает, что темпы снижения учетной ставки слишком велики.

Главный специалист инвесткомпании "Атон" по стратегическим вопросам Марина Ионова высказала мнение, что снижение ставки рефинансирования является для страны событием гораздо более важным, чем выборы президента, "поскольку определяет стоимость капитала". "Мы получаем снижение ставки на фоне достаточно сильного снижения инфляции и бездефицитного бюджета в марте". В сложившихся условиях "очень выгодно кредитовать и покупать активы на фондовом рынке", а также осуществлять сделки на рынке межбанковского кредита /26/.

Неразвитость и несовершенство рыночных отношений привело к тому, что в стране низка культура деятельности акционерного капитала. По-прежнему во многих случаях правит бал менеджмент, а не акционер. Низка роль годовых собраний, принижена роль советов директоров, уставы большинства акционерных обществ так и не приведены в соответствие с Федеральным законом «Об акционерных обществах».

В сегодняшней рыночной экономике России, зачастую при попустительстве властей, наблюдается стремление менеджмента зафиксировать в уставах свое, как им кажется, незыблемое монопольное право на руководство компанией. И нередко государство, даже при большом желании освободиться от того или иного недобросовестного менеджера, имея для этого необходимый пакет акций, не может ничего сделать. С этим мириться дальше невозможно. Тем более что и представители государства в органах управления акционерных обществ действуют не лучшим образом – нередко идут на поводу у менеджмента, нарушая полученные инструкции, касающиеся порядка их голосования в органах управления акционерных обществ, допускают размывание доли государства, их работа и отчетность носят нерегулярный характер.

3. Непродуманная приватизация

Результатом проведенной в 90-е годы массовой приватизации стало то, что государство отдало многие государственные предприятия на откуп неэффективным собственникам. Уже на первом этапе перехода к рынку в России были приватизированы почти все самые рентабельные предприятия, самые лакомые кусочки отечественной промышленности. Первым был второй по величине и лучший по качеству строительный комплекс Минатома России, затем были быстро приватизированы предприятия электроники и электротехники. Многое, что было достоянием в оборонно-промышленном комплексе ушло из государственной собственности. Это привело к тому, что основные технологические цепочки по производству экспортно-ориентированной продукции оказались нарушены /74/.

В результате непродуманной приватизации в экономике сложилась пестрая картина по структуре собственности, при которой создать нормально управляемую вертикальную интегрированную государственную структуру промышленности чрезвычайно сложно. К этому добавляется несовершенство нормативной базы, которое не позволяет на основе государственных пакетов акций создавать действительно интегрированные структуры.

Несмотря на высокие цели, декларированные в начале приватизации, экономического процветания после массовой приватизации не наступило. И если брать экономику страны в целом, то наличие частных предприятий на узловых точках инфраструктуры порождает совершенно очевидный дисбаланс, не говоря уже о том, что многие частные владельцы не подтвердили своей готовности к эффективному управлению предприятиями, ранее составлявшими государственную собственность.

Это свидетельствует о том, что государство не имеет права отпускать рычаги управления экономикой, особенно, когда в стране есть много других проблем. Конечно, нельзя оспорить тезис, что реально управлять имуществом может только собственник. Но ведь собственность государству не противопоказана, нужно только научиться ею эффективно управлять. Тем более, что в руках у государства есть все рычаги, позволяющие создать нормальные условия функционирования всех субъектов на рынке собственности.

К этому добавилось еще то, что и сам процесс приватизации протекал с грубыми нарушениями законодательства. Поэтому сегодня начинается пересмотр результатов незаконной приватизации. Так, в октябре 1999 г. соответствующими судами фактически признана недействительной сделка по передаче такого объекта федеральной собственности, как аэропорт «Ставрополь» в частные руки. Эта сделка была проведена департаментом воздушного транспорта Минтранса России с грубейшими нарушениями законодательства еще в 1992 году.

Неграмотное управление новым собственником аэропортом привело к тому, что за период незаконного владения государственной собственностью акционерная авиакомпания распродала парк транспортных самолетов и вертолетов, довела до критического состояния подразделение сельхозавиации, взлетно-посадочную полосу. За весь период использования федерального имущества это акционерное общество не выплатило государству ни копейки дивидендов. Самым плачевным результатом неквалифицированного управления авиакомпанией стала катастрофа принадлежавшего ей самолета АН-24, летевшего в Турцию. При этом важно отметить, что ответственность за эту трагедию никто не понес.

Эти факты свидетельствуют о том, что в российской экономике, несмотря на декларируемое равенство, приоритет был отдан частному сектору в ущерб государственного. Другим ярким подтверждением этому служит следующее /74/..

В государственной собственности находится 42% акций Красноярского металлургического завода, который практически находился в лежащем положении не потому, что плохо работал, а просто он на 100% зависит от продукции своего соседа – «КрАЗа». Группа предприятий, обеспечивающих работу металлургического завода «КраМЗ», и была построена с таким расчетом: «КрАЗ» – ачинское глиноземное сырье, «КрасГЭС» – это дешевая электроэнергия. Первичный алюминий получался на «КрАЗе» в результате переработки сырья, а на «КраМЗ» осуществлялась вторичная переработка, после чего готовый алюминий направлялся производителям готовой продукции по всей стране.

Самый главный элемент этой цепочки – «КрАЗ» – находится сегодня полностью в частных руках и, соответственно, волен поступать по своему усмотрению. Поэтому львиная доля его продукции уходит, по документам, за рубеж. Нашим же алюминиевым заводам он до недавнего времени продавал свою продукцию через фирмы-посредники, юридические адреса и банковские счета которых находятся на Виргинских островах, в Гибралтаре, Ирландии. А непосредственно глинозем как катался за 150 км от Ачинска до Красноярска, так и катается. Но это обращение глинозема по бумагам шло с Виргинских островов, что обеспечивало прямиком в фирмы и карманы посредников огромный финансовый поток, а государству колоссальную упущенную выгоду.

В результате Красноярский металлургический завод остается без сырья, без работы, без доходов, как и другие предприятия России, производящие продукцию из алюминия, а само государство – без дивидендов, без налогов.

Сегодня особенности сформировавшихся рыночных отношений в России привели к тому, что большинство отраслей уже вышли на внутреннем рынке на мировые цены, а продукция цветной, черной металлургии, нефтепродукты продолжает держать цены на газ и электроэнергию на уровне 5-15-кратной величины от уровня мировых цен.

В целом получается, что мы уважаем частную собственность гораздо больше государственной. Но только нужно помнить – частный собственник почитает свои интересы выше государственных, и зачастую, ему безразлично это государство, в котором он живет, и где богатеет. Это неправильно и, наверное, какой-то предел этому должен быть. Процессы приватизации должны продолжаться, но уже на новой концептуальной базе.

Российский опыт приватизации убедительно показал пагубность стремления быстро и любой ценой получить средства в бюджет, отдав предприятия в частные руки. Необходимо научиться умело и эффективно продавать предприятия: то, что можно хорошо подготовить и продать завтра, лучше это сделать завтра, чем получить копейки сегодня.

Мировой опыт свидетельствует, что приватизация далеко не всегда имеет прямой положительный бюджетный эффект. Например в Германии, доходы бюджета от приватизации не превысили 86 млрд. немецких марок, а расходы составили 290 млрд., из которых 150 млрд. было потрачено на реструктуризацию предприятий. Итоговое сальдо составило минус 204 млрд. марок.

Всем также известен опыт приватизации в Англии, Аргентине, Бразилии и других странах, где по 2-5 лет отрабатываются приватизационные проекты, но зато бюджет имеет немалые поступления. И главное, сами предприятия, как правило, при этом получают новый, мощный импульс для своего развития.

В 1998 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу на рассмотрение Программу приватизации, включающую перечень предприятий, подлежащих приватизации, и дополняющую Федеральный закон от 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Государственная Дума Программу приватизации не приняла. Время ушло. Реалии экономического развития обусловили необходимость ее отзыва из Государственной Думы, что и было сделано. Вывод – необходим новый закон о приватизации, позволяющий государству повысить эффективность проведения и контроля этого процесса.

Конечно, можно сказать: а не поздно ли? Время массовой приватизации прошло. Однако Мингосимущество России считает, что новые способы приватизации, в дополнение к существующим, нужны, так как у государства имеется еще много имущества, которым необходимо эффективно управлять (одних государственных унитарных предприятий, как отмечалось, порядка 14 тыс.).

СПРАВОЧНО.

В соответствии с поручением Правительства РФ Мингосимущество России приступило к разработке изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» с учетом новых рыночных реалий и в целях улучшения инвестиционного климата в стране. Государственная программа приватизации, которую предполагалось принимать отдельным законом, станет составной частью нового закона. Новый законопроект предусматривает расширение способов приватизации госсобственности. В частности, государству будет предоставлено право выпускать производные бумаги на госпакеты акций, проводить продажи по результатам прямых переговоров с инвестором, в том числе в случае признания торгов не состоявшимися, а также продажи госсобственности с рассрочкой под банковские гарантии.

Кроме того, проект закона предусматривает возможность установления государством комиссионных цен при продаже низколиквидного имущества, а также покупки и продажи акций на биржевом и внебиржевых рынках, в том числе и в целях увеличения доли государства в конкретных АО.

Однако, как отметил Министр госимущества Ф.Газизуллин, все участники приватизационного процесса должны соблюдать требования законодательства, чтобы впоследствии ни у кого не возникло желания оспорить заключенные ими сделки /26/.

4. Недостатки системы управления объектами государственной собственности

Приведенные выше примеры ярко иллюстрируют тот факт, что система управления государственным имуществом в Российской Федерации давно уже требует коренной перестройки. При этом Мингосимущество России отводит одну из главных ролей в проведении реформы управления собственностью субъектам Федерации, поскольку на их территориях сосредоточено большинство объектов государственной собственности.

Зачастую неэффективное с нарушениями действующего законодательства управление государственной собственностью осуществляемое из центра сказывается в регионах в виде забастовок, не выплаты зарплаты, не поступлении налогов в бюджеты всех уровней и т.д. Например, в Ставропольском крае очень высок на сегодняшний день процент приватизации. Он достигает более 80% в крае и 95% в г. Ставрополе. Однако поскольку зачастую при приватизации нарушалось законодательство, то сегодня начался процесс изъятия имущества по решению судов, который проходит очень нелегко /74/.

Примером судебного разбирательства, как уже указывалось выше, стал и аэропорт «Ставрополь», который может быть возвращен в государственную собственность. Это естественный процесс. Здесь вопрос действительно стоит о повышении эффективности работы государственных предприятий, поэтому необходимо повысить ответственности всех – и центра, и местных властей – за использование федерального имущества. Сегодня федеральный центр и его территориальные органы недостаточно эффективно управляют федеральной собственностью. Местные власти практически не имеют возможности участвовать в управлении многими федеральными предприятиями. Более того, зачастую они не имеют и информации о результатах управления федеральной собственностью, в том числе результатов аудиторских проверок.

Это свидетельствует о том, что необходимо приблизить управление федеральной собственности непосредственно к регионам и производству. Для повышения эффективности управления государственными предприятиями целесообразно исходить из того, что региональный руководитель лучше знает на месте, кто является эффективным управленцем, а кто нет. В этом случае предприятие получает весьма заинтересованного в его развитии собственника, при одновременном сохранении контроля, пусть регионального, но тем не менее государственного.

Об эффективности такой политики может служить следующий пример /74/. Сегодня в Красноярском крае, который занимает 14% территории страны, сложилась интересная ситуация, когда при равном количестве предприятий краевой и федеральной собственности в основном капитале сумма дивидендов, полученная краем, в 4 с лишним раза превышает федеральную. Из 61 федерального акционерного общества отчитались по финансовому положению только 31, причем отчитались именно те предприятия, где полномочия по назначению государственных представителей переданы в край. Прибыль смогли получить только 11 федеральных предприятий, а выплатили государству дивиденды всего 8 из 61.

Кроме того, есть еще один существенный аспект. При передаче собственности в регионы, как показывает опыт, удается избежать массы отрицательных социальных последствий, потому что для территориальных властей работники предприятий это не какая-то абстрактная штатная численность, это вполне конкретные люди, за которых региональная власть несет ответственность.

Более того, местная власть в виду своей близости к населению, чаще всего в одиночку, несет всю тяжесть повседневных экономических реформ. Она первая, кто приняла на себя основной удар безработицы и падения уровня жизни людей. Именно поэтому местная власть прямо заинтересована в повышении эффективности деятельности любых форм собственности, находящихся на ее территории, особенно государственной, которая составляет, как правило, большую часть.

Проведенный Мингосимуществом России анализ показывает, что низка эффективность управления со стороны министерств и ведомств, осуществляющих полномочия государства как собственника. Управление объектами осуществляется различными органами государственной власти, деятельность которых часто не достаточно взаимоувязана едиными правилами. Ряд министерств и ведомств не проявляют заинтересованности в организации должного учета, например, закрепленной за ними федеральной недвижимости и проведении мероприятий по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Характерно при этом, что балансодержатели либо укрывают факты сдачи в аренду, либо скрывают ее под видом договоров о совместной деятельности, предоставлении услуг и т.п. При этом названные договоры, как правило, не имеют никакого отношения к совместной деятельности.

Большую роль в обеспечении эффективности работы предприятий федеральной собственности играет менеджмент. Многие государственные унитарные предприятия работаю неэффективно, как правило, из-за неквалифицированного менеджмента и его работы на собственный карман. Поэтому главное условие для нормальной работы предприятий – подбор кадров, их назначение и освобождение.

Много проблем связано с тем, что представители государства плохо представляют государство. Это же относится к назначению и работе арбитражных управляющих. Например, на одну из электростанций, расположенных в Ставропольском крае, пытались прислать в качестве управляющего учителя физкультуры, который 15 лет работал, а затем 5 лет торговал на рынке. Как известно, начиная с 1 марта 1999 года арбитражные суды при рассмотрении дел о банкротстве, в соответствии с законодательством Российской Федерации, должны назначать только тех управляющих, которые действуют на основании лицензий ФСФО /74/.

Анализ показывает, что российские арбитражные суды в марте-апреле 1999 года назначили 398 арбитражных управляющих при проведении процедур банкротства, которые не имеют соответствующей лицензии. Так, в Самарской области было назначено 24 арбитражных управляющих, не имеющих лицензии ФСДН, в Свердловской области – 28 управляющих, в Астраханской области и Удмуртии – по 15 управляющих, в республике Коми – 17 управляющих, в Приморском крае – 11 управляющих.

И это несмотря на то, что имелось достаточно арбитражных управляющих, действующих на основании лицензий (по состоянию на 1.03.1999 г. ФСФО выдала 1200 лицензий арбитражных управляющих, а к концу апреля их число приближалось к 3000) /26/.

СПРАВОЧНО.

Законодательством Российской Федерации предусмотрена выдача трех категорий лицензий на право деятельности в качестве арбитражных управляющих:

- первая категория, которая дает право на осуществление деятельности в качестве арбитражных управляющих в отношении отсутствующих должников, граждан и малых предприятий;

- вторая категория, разрешающая проводить процедуры банкротства в отношении граждан и организаций, за исключением крупных и социально значимых предприятий;

- третья – высшая категория, которая дает право на управление наиболее крупными, а также экономически и социально значимыми предприятиям /26/.

Таким образом, еще одной причиной неэффективной работы государственных предприятий является проблема менеджмента. Эта причина во многом является следствием недостатков системы управления государственной собственностью, но, тем не менее, ее целесообразно рассмотреть отдельно.

5. Проблемы менеджмента.

Россия за последние годы почти полностью потеряла систему подготовки и выдвижения кадров как в регионах, так и отраслях. Сегодня только каждый второй руководитель государственного унитарного предприятия имеет контракты, но только четверть этих контрактов соответствуют контракту, утвержденному распоряжением Мингосимущества России от 16.02.2000 №189-р «Об утверждении примерного контракта с руководителем федерального государственного унитарного предприятия». А ведь известно: нет контракта, четко регламентирующего ответственность, права и обязанности руководителя – нет и необходимого уровня управления. По большому счету заключение контракта выгодно и самому руководителю, поскольку фактически только этот документ защищает его от произвола чиновников.

Трудно переоценить в жизни любого предприятия роль его директора. Хороший директор – ценность, которую любой разумный собственник бережет. Поэтому должна быть обеспечена социальная и правовая защита руководителей предприятий. Руководитель государственного предприятия должен получать столько, сколько эта работа сегодня стоит на рынке труда. К сожалению, традиции, накопленные в предыдущие времена по социальной и правовой защите руководителей, в существенной мере утрачены и во многих случаях директора оставлены один на один с теневым рынком и с криминалом. Сегодня быть директором небезопасно для жизни.

Конечно, защищены должны быть все граждане, но директора государственного унитарного предприятия надо защитить особо, ибо у него нет тех возможностей по самозащите, которые все-таки есть у частного капитала. У него вся надежда только на государство. Поэтому правоохранительным органам целесообразно разработать и принять в ближайшее время специальную программу по защите менеджмента государственных предприятий и учреждений.

Хорошо, результативно работающий директор должен быть защищен и от произвола «волевых начальников» и «волевых чиновников». Слабо еще в этом плане защищены и руководители акционерных обществ с государственным участием. Они зависят от совета директоров, акционеров. Крупные специалисты часто лишаются работы, потому что некоторым влиятельным акционерам не нравится, что он ведет самостоятельную политику.

В связи с этим, по нашему мнению, необходимо прекратить кадровые перестановки, когда с приходом новых членов правительства или региональных властей, начинаются замены и среди руководителей государственных предприятий. Причем замечено, что, как правило, речь идет об успешно действующих предприятиях, руководители которых почти в 2 раза чаще сменяются, чем руководители «лежащих» предприятий. Логика здесь понятная – контроль за денежными потоками. Такая практика должна быть искоренена на корню, поскольку иначе не обеспечить эффективной работы предприятий.

Проблема формирования высококлассного менеджмента связана и с несовершенством законодательной базы в области управления государственным имуществом. Рассмотрим ее более подробно.

6. Несовершенство законодательства по управлению государственным имуществом и невыполнение существующих норм и правил

Существенной проблемой эффективного управления госсобственностью является несоблюдение действующего законодательства. Например, в настоящее время есть немало предприятий, правовая форма которых вообще не предусмотрена законодательством, при этом они зарегистрированы и сдают ежеквартально отчеты о своей деятельности в контролирующие органы. Такие предприятия фактически выбывают из правового поля, поэтому необходимо объединить усилия по совершенствованию законодательства как федеральных органов власти, в том числе налоговых, правоохранительных, статистических, систем регистрации, так и региональных.

Существуют правовые проблемы и с применением схемы «золотой акции», поскольку при этом требуются дополнительные соглашения акционерного общества и Правительства Российской Федерации о комплексе компенсационных условий для акционеров, например, предоставление обществу преимущественных условий получения нормально финансируемых государственных заказов.

Анализ показывает, что много нарушений действующего законодательства было допущено в процессе приватизации. Например, эксперты Минтранса России отмечают, что приватизация многих объектов транспортного комплекса России проведена незаконно. Соответствующими службами Минтранса России в течение 1998-1999 годов была проведена инвентаризация примерно 15 тыс. объектов автомобильного, морского и речного транспорта, в том числе 3 тыс. объектов федерального имущества стратегического значения, не подлежащих приватизации. При этом в собственности частных компаний оказались свыше 100 крупных причалов, терминалов, судов /26/.

По оценкам экспертов, от сдачи в аренду федеральных объектов отрасли в 1998 г. году государство получило 171,8 млн. рублей дохода, причем почти 90% этих средств поступило из морских судоходных и портовых компаний. Тем не менее государство не получает значительной части положенных ему средств. Это происходит потому, что в ходе приватизации акционерные компании незаконно получили во владение объекты федеральной собственности, в частности причалы, терминалы, суда, гидротехнические сооружения. Многие объекты были сданы акционерам в аренду за чисто символическую плату. В результате государство потеряло контроль над рядом стратегически важных для экономической безопасности России портов и судоходных компаний: морской порт Санкт-Петербург, Находка, Туапсе, Архангельск, ряд причалов в Новороссийске, Приморское морское пароходство /26/.

Несовершенна и процедура банкротства предприятий. Правовой механизм банкротства породил такое количество проблем и конфликтов, он настолько не совершенен и имеет негативную практику применения, что необходимость срочного внесения изменений в законодательство уже назрела. Возникает часто ситуация, когда государство само банкротит свое предприятие: одновременно государство должно этому предприятию финансовые средства, которые вывели бы его на нормальную работу и оно же начинает процедуру его банкротства.

Существенные перекосы были допущены в свое время при реализации закона о местном самоуправлении в части разграничения собственности на государственную и муниципальную. Это породило массу проблем во многих субъектах Российской Федерации, например, в Ставропольском крае /25/.

Некоторые районные центры, такие как города Буденновск, Георгиевск и Минеральные Воды долгое время входили в единую структуру своего района, играя при этом ключевую роль. Крупные, рентабельные, высокодоходные предприятия этих городов создавались когда-то, что называется, всем миром при самом активном участии сельского населения этих районов. Но сегодня предприятия стали муниципальной собственностью этих городов и село фактически лишилось своей доли собственности в этих городах. Сегодня в крае эти три города пытаются выйти из состава своих районов, оставив селу развалившиеся колхозы и совхозы, забрав себе консервные заводы, молкомбинаты, птицекомбинаты, мясокомбинаты и все остальное, что создавалось общим трудом.

Это порождает существенные сложности во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов и возникающий при этом эгоизм разрушает единый хозяйственный комплекс регионов.

Возникают проблемы и с реализацией обязанностей инвесторов, победивших в соответствующих конкурсах. Часто ими просто откровенно не выполняются инвестиционные и социальные условия, определенные по условиям конкурса. Конкурс прошел, новые хозяева получили собственность и не выполняют инвестиционные условия, создав массу социальных проблем государству и местным властям.

Масштабы нарушений законодательства при приватизации были большими, поэтому правительственная Комиссия по оперативным вопросам приняла решение просить Генпрокуратуру России принять предусмотренные законодательством меры в защиту интересов России в отношении конкурсных сделок приватизации, заключенных до 31 июля 1997 года, условия которых не были выполнены надлежащим образом и по которым не был осуществлен возврат объектов продаж в госсобственность /26/.

Кроме того, Минэкономики России и Минфин России должны разработать и представить в правительство методику определения ущерба, причиненного бюджетам всех уровней в связи с ненадлежащим исполнением покупателями федерального имущества конкурсных условий сделок приватизации.

Министерству юстиции России поручено взять под особый контроль деятельность судебных приставов по исполнению судебных решений о возврате акций в государственную собственность.

По данным Российского фонда федерального имущества в 1992-1997 гг. на инвестиционных и коммерческих конкурсах было продано 1804 пакета акций предприятий, принадлежавших государству. Из них в соответствии с действующим законодательством расторгнуто с недобросовестными собственниками 328 договоров /29/.

7. Несоблюдение социальных прав и гарантий трудящихся

Особенности рыночных отношений, сложившихся в России, и связанная с этим усиливающаяся тенденция к нарушениям закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан приводят к тому, что государственные предприятия сегодня оказываются в числе немногих хозяйствующих субъектов, где еще сохранилась практика обеспечения социальных прав трудящихся.

Как следствие, эти предприятия вынуждены держать развитую инфраструктуру, что ложится в конечном счете на их бюджет и порождает экономические проблемы. Например, на бюджете акционерного общества «ГАЗ» по существу огромная социальная сфера в виде огромного города численностью 350 тыс. жителей с развитой инфраструктурой.

Очень много городов в 30-50 тыс. человек в Свердловской области, где одно предприятие градообразующее и оно полностью акционировано. Эффективно управлять таким предприятием с соблюдением жизненных прав всего населения этих городов сегодня существующими законами практически невозможно.

Эти проблемы мешают эффективной, с экономической точки зрения, работе предприятий, относящихся к государственной собственности. Передача объектов соцкультбыта в муниципальную собственность, с одной стороны, вроде бы позволяет снять с предприятия этот груз, но, с другой стороны, любое государственное предприятие находится не в безвоздушном пространстве. Оно занимает территорию города, оно интегрировано в городскую среду, инженерную, социальную и т.п., оно создает рабочие места, служит источником дохода городского бюджета и многое другое. Поэтому местным властям сегодня важна любая собственность, находящаяся на их территории, но самое главное – эффективно работающая.

8. Проблемы оборонно-промышленного комплекса

Весомую часть государственной собственности составляют предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК), поскольку в государственной собственности оставлены, как правило, только предприятия, имеющие для страны стратегическое или исключительно важное экономическое значение. Большинство из этих предприятий были вынуждены пойти на приватизацию своего имущества из-за резкого сокращения государственного оборонного заказа и отсутствия оборотных средств для самостоятельного выпуска высокотехнологичной продукции. Хотя в процессе приватизации предприятий ОПК государство сохранило все необходимые рычаги влияния, положение дел здесь остается в большинстве случаев напряженным.

СПРАВОЧНО

Характеризуя ситуацию в отрасли, принимавший участие в совещании в Нижнем Новгороде, первый заместитель министра обороны России Николай Михайлов отметил, что наметившийся подъем в оборонной промышленности пока носит несистематический характер. "Тем не менее, рост становится тенденцией, надеюсь, что она станет долгосрочной". Главной проблемой отрасли, по его словам, является потеря производственного потенциала сотен предприятий. Восстановить многие производства, особенно высокотехнологичные, либо трудно, либо невозможно в силу величины необходимых затрат, считает замминистра.

После развала СССР объемы производства по многим направлениям ВПК упали в 10 раз. За последние 2 года Россия ушла с рынка вооружений почти 20 стран. Н.Михайлов назвал сложившуюся сейчас в ОПК ситуацию "обнадеживающей" и выразил надежду на то, что в 2000 году российские позиции на внешнем рынке существенно укрепятся.

Для разрешения этой задачи необходимо усовершенствовать систему управления ВПК, определить приоритеты в области финансирования и принять федеральную программу вооружений /26/.

Обеспечение эффективности работы оборонных предприятий напрямую связано с заказом оборонной продукции. А поскольку объем государственного оборонного заказа постоянно снижался, то и экономическая эффективность работы таких предприятий имела тенденции к неуклонному снижению.

Если учесть, что оборонная продукция, как правило, является высокотехнологичной, требующей больших затрат труда, энергии, других средств, то в условиях отсутствия заказов, а следовательно, и оборотных средств, многие предприятия ОПК не могли эффективно развиваться в условиях рыночных отношений. Сама специфика выпускаемой такими предприятиями продукции не позволяет им выходить самостоятельно на рынки сбыта, поэтому очень сложно в таких условиях ожидать от них высокой экономической эффективности. Эти предприятия, как никто другой, во многом зависят от чиновников, которые в свою очередь применяют всю систему административных и экономических мер часто не тогда, когда нужно.

Примером этому может служить история Тульского патронного завода, хорошо известного не только в России, но и за рубежом. Это предприятие выпускает более 200 млн. боеприпасов в год, доказавших свою конкурентоспособность и фактически является курицей, несущей «золотые яйца».

Но орган управления высокого уровня, в лице генерального директора Российского агентства по обычным вооружениям, головного агентства, которому подчинено это предприятие, принимает меры к фактическому вытеснению этого предприятия не только с внешнего, но даже и с внутрироссийского рынка. Производится административное регулирование конъюнктуры рынка, меняя ее не с использованием рыночного механизма – конкуренции, а незаконным путем. Этим самым на высокоэффективной работе предприятия, относящегося к оборонно-промышленному комплексу, ставится крест /74/.

Таким образом, предприятия оборонно-промышленного комплекса вынуждены функционировать не только в условиях весьма специфических рыночных отношений, но и в условиях полной неопределенности со стороны тех органов управления, которым они вынужденно подчинены в силу специфики выпускаемой продукции.

Определенные трудности с повышением эффективности работы государственных предприятий, выпускающих оборонную продукцию, связаны и с необходимостью поддержания мобилизационных мощностей. Это очень серьезная государственная проблема, которая до настоящего времени из-за отсутствия финансирования практически не решается как на федеральном, так и региональном уровнях.

В целом без совместного влияния федеральных и региональных властей финансово-экономических проблем предприятий ОПК не решить. Примером положительного взаимодействия может служить акционерное общество «Казанский вертолетный завод». Местные органы власти договорились с ним о том, что у него будет уровень рентабельности в 1999 г. не менее 19%. В соответствующем договоре определено, что это АО должно сохранить 6 тыс. 750 рабочих мест, обеспечить своевременную выплату заработной платы, увеличив ее до конкретного размера. Также определено, что акционерное общество своевременно будет выплачивать все налоги, в том числе и коммунальные платежи и т.д.

Проблема приращения государственной собственности

В части обеспечения приращения государственной собственности необходима разработка правовой базы по вопросам приобретения пакетов акций и долей в перспективных корпорациях и других акционерных обществах, имеющих важное государственное и региональное значение. Это возможно, в частности, за счет включения в уставный капитал земельных участков, на которых расположены общества, а также за счет государственных инвестиций в их капитал, выделенных им ранее или предлагаемых к выделению.

При этом был бы очень полезен механизм отражения государственной доли в капитале акционерного общества в счет задолженности его по платежам в бюджеты. Таким образом, будет создана возможность оказания положительного влияния со стороны государства на деятельность наиболее перспективных корпораций и других акционерных обществ.

Разработанная Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации /34/ во многом по-новому решает проблемы повышения эффективности функционирования государственных предприятий и организаций. В то же время очевидна определенная сложность в разработке информационно-аналитического обеспечения с точки зрения реализации этой Концепции.

Например, существует некоторая опасность излишней зарегулированности, бюрократизации, усложнения во взаимоотношениях представителей государства в акционерных обществах и аппарата Мингосимущества России. Если проанализировать методические указания и инструкции по заполнению отчетов государственных представителей в акционерных обществах, то на каждого государственного представителя нужно будет иметь рабочий аппарат, включая бухгалтерский, чтобы грамотно готовить соответствующие документы. В соответствии с руководящими документами в этой области, например, представитель государства должен отслеживать котировку акций на биржевых торгах, фиксировать динамику и потом сообщать эти данные в Мингосимущество России. Работа не подъемная для одного человека, а ведь для этого есть специальные институты.

Обобщая изложенное, можно выделить следующие основные проблемы, связанные с управлением конкретных видов объектов государственной собственности:

1. По управлению государственными унитарными предприятиями:

- не соответствует потребностям государства и возможностям содержания в государственной собственности количество федеральных государственных унитарных предприятий;

- отсутствует мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий;

- не установлены цели деятельности каждого предприятия;

- отсутствует контроль за деятельностью руководителей предприятий;

- отсутствуют налоговые доходы в федеральный бюджет от деятельности предприятий;

- не соответствуют Гражданскому кодексу Российской Федерации учредительные документы более чем 80% предприятий

- не заключены контракты с руководителями более чем 50% предприятий;

- низка квалификация руководителей предприятий;

- наличие абсолютных прав у руководителей предприятий по распоряжению имуществом, включая денежные средства;

- отсутствие единых принципов управления государственной собственностью в отраслях экономики;

- недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению контроля эффективности управления государственным имуществом.

2. По управлению государственными пакетами акций:

- не соответствует возможностям государства по эффективному управлению количество пакетов акций, находящихся в собственности Российской Федерации;

- отсутствует мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ;

- не установлены цели деятельности акционерных обществ с государственным участием;

- не соответствуют действующему законодательству учредительные документы многих акционерных обществ;

- усложнена процедура принятия решения по управлению акциями, включая передачу акций в доверительное управление;

- отсутствуют необходимые средства для управления госпакетами акций;

- отсутствует контроль за деятельностью менеджмента, неэффективна работа представителей государства;

- не соответствует уровень управления пакетами акций акционерных обществ, приносящих подавляющую долю доходов в федеральный бюджет в виде дивидендов, значимости этих обществ для государства и российской экономики;

- отсутствуют единые принципы управления государственной собственностью в отраслях российской экономики;

- недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению контроля эффективности управления государственным имуществом.

3. По управлению недвижимостью, находящейся в федеральной собственности:

- отсутствует достоверный и полный реестр федеральной недвижимости;

- не используются механизмы рыночной оценки принадлежащих государству объектов недвижимости;

- не вовлечено в оборот большое количество объектов незавершенного строительства;

- нерационально распределены полномочия государства как собственника недвижимости между различными федеральными органами исполнительной власти;

- отсутствуют единые принципы управления государственной недвижимостью в отраслях российской экономики;

- недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению контроля за эффективностью управления государственным имуществом.

Следует отметить, что задача повышения эффективности управления государственным имуществом не сводится лишь к упорядочению осуществления государством полномочий собственника, а нужна последовательная, планомерная, системная реализация многих мер с участием как федеральных, так и региональных органов власти в интересах совершенствования способов и методического аппарата управления государственной собственностью (см. рис. 1.14).

Что касается государственной экономической политики в целом, то, по нашему мнению:

- государство должно опираться на тех отечественных и иностранных инвесторов и менеджеров, которые взялись за подъем производства всерьез и надолго;

- в экономике страны необходимо создать такой деловой климат, при котором в реальном секторе на равных смогут работать не только гиганты-производители, но и предприятия малого и среднего бизнеса, а также любые другие хозяйствующие субъекты;

- необходимо наличие в распоряжении государства соответствующих механизмов принятия чрезвычайных мер для локализации и предотвращения предкризисных и кризисных ситуаций;

- необходима обязательная замена менеджеров или собственников (ренационализация со справедливой компенсацией в соответствии с действующим законодательством), чьи предприятия и компании стабильно показывают экономические результаты ниже средних в соответствующих отраслях промышленности и др.

2.2. Нормативно-правовая база совершенствования системы управления государственной собственностью

Управление государственной собственностью в широком смысле слова охватывает деятельность многих структур и включает в себя ряд элементов прямого и косвенного воздействия субъектов управления на объекты управления: определение целей, правовое регулирование, управленческие решения, распорядительные действия, иерархические команды в системах управления, контроль. Государственное управление в экономической сфере дополняется государственным регулированием общих правил поведения субъектов хозяйствования, установлением правовых режимов для групп субъектов, индивидуальными административными актами управления /77/.

Государственной собственности необходим четкий порядок управления, при котором разграничение функций разных органов способствует согласованному решению общих задач, поэтому очень важно как и кто ею распоряжается.

Как уже отмечалось, на федеральном уровне управление государственной собственностью возложено на Правительство Российской Федерации, которое обязано выполнять эту работу согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». Большое количество вопросов решается и с помощью Указов Президента Российской Федерации.

Главной же задачей Правительства Российской Федерации является выработка государственной политики, которая позволит не только сохранять и эффективно управлять, но и приумножать государственное достояние. В силу этого эффективность управления в этом секторе экономики должна быть очень высокой.

Конституционное признание равенства государственной и иных форм собственности (статья 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (статья 72). А пункт «д » статьи 71 Основного закона относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную собственность и управление ею.

Содержание права государственной собственности определено в статьях 113, 124, 125, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации. Оно распространяется:

- во-первых, на объекты собственности, которые закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями или составляют средства бюджета и иное государственное имущество, включенное в казну Российской Федерации и ее субъектов;

- во-вторых, на осуществление прав собственника от имени Российской Федерации и ее субъектов уполномоченными органами государственной власти;

- в-третьих, на государственные унитарные предприятия, которым государственное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Эти основополагающие нормы конкретизированы в целом ряде федеральных законов – о приватизации, естественных монополиях, железнодорожном транспорте, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли, Воздушном кодексе Российской Федерации и др.

Однако в силу ряда политических причин наряду с этим в последние годы появлялись многочисленные Указы Президента Российской Федерации, с помощью которых решалась судьба государственной собственности. Например, вопросы акционирования, порядок участия представителей государства в управлении акционерными обществами, организация управления ими и др. К тому же и в субъектах Федерации начали создаваться собственные нормы, касающиеся управления государственным имуществом.

В итоге получилось, что республиканские конституции и областные уставы стали по-разному определять не только содержание понятия «объект государственной собственности», но и режимы его использования. Более того, в ряде областей были приняты отдельные законы, касающиеся казенного имущества или устанавливающие порядок управления и передачи данных объектов в ведение муниципальных органов.

Противоречивость и пробелы в регулировании режима государственной собственности снижают ее потенциал. А ведь именно единый собственник в лице государства должен обеспечить эффективность управления ею в масштабе страны. Отсюда оправданы предложения о необходимости принятия федеральных законов: об управлении государственной собственностью в Российской Федерации; о порядке отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Эту же цель преследует и проект нового Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской федерации», разрабатываемый в настоящее время Правительством Российской Федерации.

Как уже отмечалось, важным каналом влияния государства на деятельность акционерных обществ является участие его представителей в управлении этих обществ. Для этой цели Указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации в крупнейших и наиболее важных для государства акционерных обществах образуются коллегии представителей для обеспечения интересов государства по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности. Как правило, в состав таких коллегий входят руководители федеральных министерств и ведомств, региональных комитетов по управлению государственным имуществом, высококлассные специалисты, главы администраций. Таково, например, постановление Правительства РФ от 7.04.1998 г. «О назначении представителей государства в открытых акционерных обществах оборонно-промышленного комплекса».

Своеобразным режимом использования госсобственности является управление пакетами акций, принадлежащих Российской Федерации. Оно создает рычаги для участия государства в управлении, прежде всего, предприятиями стратегического значения. Вопрос в том, как их эффективно использовать в интересах не только этих предприятий, но и предприятий других отраслей экономики страны.

Еще один аспект – передача права распоряжения федеральной собственностью на своей территории органам субъектов Федерации. Начало этому было положено соглашением между Мингосимуществом России и администрациями г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Передача в регион прав владения госсобственностью расширяет возможности последнего влиять на развитие промышленности, оценку деятельности директоров предприятий, ситуаций банкротства и т.п. Такие соглашения получают все большее распространение. Но здесь следует подчеркнуть, что окончательные решения по эффективному управлению федеральной собственностью Губернатор субъекта Федерации может принять только по согласованию с Мингосимуществом России и Правительством Российской Федерации.

Непростым делом оказалось разграничение объектов государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Первым нормативным актом в этой сфере стало Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.1992 г. Затем вступил в силу Гражданский кодекс Российской Федерации, в котором содержится ряд норм, регулирующих порядок продажи предприятий (статьи 559-566).

Однако следует учитывать и то, что Правительство РФ довольно часто принимает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений субъектам Федерации. Но здесь главное, что не меняется собственник – государство, поэтому изменение отношений собственности происходит с помощью административно-правового акта. В случаях же передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям согласно статье 295 Гражданского кодекса, разрешающей эту процедуру, смена собственника очевидна.

Необходимо отметить, что круг объектов федеральной собственности определен Конституцией Российской Федерации, а объектов собственности регионов – в их конституциях и уставах. Тем не менее, подвижность этих объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, что вполне оправдывает подготовку рабочими группами ряда Комитетов Государственной Думы федерального закона «О национализации».

В настоящее время в субъектах Федерации по-разному определяются состав и перечень объектов государственной собственности. В одном случае для этого принимается соответствующий закон, в другом – постановление, в третьем – решение.

Управление на основе действующего законодательства включает в себя и такой важный элемент, как принятие управленческих решений в соответствии с законодательными нормами. Анализ показывает, что соотношение подзаконных актов с законом остается острой проблемой, поскольку нормы законов часто нарушаются. Показательны в этом плане данные опроса политической элиты, работников министерств и региональных структур об исполнении федеральных законов. В соответствии с их оценками эти законодательные акты в экономике выполняются на 14,1%, 11,5%,16,5%, в социальной сфере на 6,5%, 8,4%, 10,6% /77/.

На практике необходимо исходить из таких критериев законности, как правомочность субъектов, соответствие содержания решения полномочиям органа его принявшего, правильный выбор формы нормативного акта, соблюдение процедуры подготовки и принятия акта.

Таким образом, воплощение требований законов является важным условием устойчивого развития экономики и эффективного управления государственной собственностью.

В 1998-1999 гг. Мингосимуществом России совместно с другими органами исполнительной власти проделана большая работа по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс управления федеральной собственностью:

1. Практически решена задача оптимизации количества пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. Важным шагом к созданию эффективной системы управления федеральным имуществом стало принятие постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 784 «О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже». В перечень включено 697 акционерных обществ.

Пакеты акций АО, не имеющих стратегического значения, необходимо продавать, используя их реальную оценку и предпродажную подготовку для достижения максимального бюджетного и социально-экономического эффекта.

С выходом подготовленных в Мингосимуществе России постановлений Правительства Российской Федерации, как указанных выше, так и других, например от 30.06.1998 г. №685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества», определены принципы формирования перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, акции которых закреплены в федеральной собственности, а также установлен источник финансирования деятельности представителей государства в органах управления открытых акционерных обществ.

2. Во исполнение Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» Мингосимуществом России в 1998 г. подготовлен, согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами и внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления «О порядке осуществления деятельности представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ».

3. Вышло постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. №685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования государственного имущества». Этим постановлением в качестве источника финансирования института представителей государства, как и предлагалось Мингосимуществом России, определены дивиденды по федеральному пакету акций (в размере не более 10% от всей суммы). Порядок расходования этих средств еще предстоит выработать совместно с Минфином России.

4. Расширено применение механизма доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.1998 г. №396 «О частичном изменении постановления Правительства Российской Федерации от 07.08.1998 №989», которое позволило начать работу комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

5. Отменены льготы по перечислению дивидендов в федеральный бюджет. Президентом Российской Федерации 16 апреля 1998 г. подписан Указ №396 «О признании утратившими силу Указов Президента Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности».

Данный указ позволяет существенно повысить доходную базу федерального бюджета. Ведь именно основные плательщики дивидендов по федеральным пакетам акций пользовались этими льготами: нефтяные компании, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Транснефть» и «Транснефтепродукт».

Кроме того, Мингосимуществом России подготовлены и в установленном порядке представлены в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении в федеральные законы изменений по отмене льготного порядка распределения доходов от сдачи в аренду федерального имущества» и проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности».

6. Порядок реализации Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и пути совершенствования учета федерального имущества изложен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 июня 1998 г. №696 «Об организации учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества».

Постановление регламентирует порядок учета и ведения реестра федерального имущества, определяет принципы построения реестра, объекты учета и данные о них, порядок предоставления информации для внесения в реестр. В рамках этого постановления формируется правовое поле для обобщения и систематизации информации о федеральном имуществе для его последующей оценки и выбора методов управления.

7. Целям развития форм инвестиций в средства производства, защиты прав собственности, прав участников инвестиционного процесса и обеспечения эффективности инвестирования посвящен Федеральный Закон от 29.10.1998 г. «О лизинге», определивший предмет лизинга; объекты лизинга; формы типы и виды лизинговой деятельности; правовые и экономические основы лизинговых отношений; меры государственной поддержки лизинговой деятельности; право инспектирования и контроля лизинговых сделок.

8. В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями Правительством Российской Федерации принято Постановление от 6.12.1999 г. №1348 «О федеральных государственных организациях, основанных на праве хозяйственного ведения», устанавливающее:

- порядок проведения анализа деятельности предприятий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти;

- условия сохранения (создания) государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;

- порядок закрепления в федеральной собственности акций АО, образуемых при приватизации предприятий.

9. «Основные положения структурной реформы в сфере естественных монополий», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 28.04.1997 г. №426, определили задачи реформирования электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта и связи, основными из которых являются:

- совершенствование системы регулирования в сферах естественных монополий;

- выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;

- придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организационного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками;

- совершенствование нормативной базы регулирования в сферах естественных монополий;

- координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий;

- определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах естественных монополий;

- повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям АО, являющихся субъектами естественных монополий, путем усиления ответственности представителей государства и проведения ежегодной аудиторской проверки.

10. «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 г. №1300, внесены изменения и дополнения Указом Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. №24) определяет, что одним из направлений обеспечения национальной безопасности России является усиление государственного регулирования в экономике. Естественно предположить, что это относится и к государственной собственности.

11. Утвержденная Постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. №1024 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации определяет:

- цели, задачи и принципы управления государственным имуществом;

- механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями;

- механизм управления акциями, долями РФ в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ;

- механизм управления федеральной недвижимостью;

- цели, задачи и принципы государственной политики приватизации;

- основные методы и меры по реализации государственной политики приватизации;

- порядок государственного контроля за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий.

12. В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями и акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, Правительством Российской Федерации приняты постановления:

- от 4.10.1999 г. №1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ»;

- от 9.12.1999 г. №1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации»;

- от 11.01.2000 г. №23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности»;

- от 29.01.2000 г. №81 «Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий»;

- от 3.02.2000 г. №104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ».

Практические мероприятия по реализации этих постановлений определены рядом распоряжений Мингосимущества России, в частности:

- от 11.11.1999 г. №1506-р «Об утверждении Методических указаний по заполнению форм отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ»;

- от 16.02.2000 г. №188-р «Об утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия»;

- от 16.02.2000 г. №189-р «Об утверждении примерного контракта с руководителем федерального государственного унитарного предприятия».

Основные положения этих постановлений и распоряжений изложены в Приложении 3.

В целях усиления контроля за эффективностью управления государственным имуществом, а также ускорения реализации «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» Мингосимуществом России подготовлено «Положение о Правительственной комиссии Российской Федерации по контролю за эффективностью управления государственной собственностью».

Как считают некоторые специалисты /25/, законодательная база, регламентирующая управление государственной собственностью, сформирована не более, чем наполовину, благодаря чему пока еще выпало из-под контроля примерно три четверти объектов госсобственности.

Несмотря на очевидный законотворческий прогресс в этой области, требуют срочного принятия законопроекты о казенных предприятиях, об управлении пакетами акций, находящихся в собственности государства, а также о бюджетных учреждениях и организациях. Поскольку становится очевидным, что чиновники не смогут управлять огромным объемом государственной собственности ни при каких обстоятельствах, то нужен закон или другой нормативный акт о доверительном управлении для привлечения частных управляющих.

В рамках совершенствования государственных правовых основ функционирования института собственности, важно активизировать работу по организации системы регистрации прав, особенно в сфере частной собственности, и развивать законодательство о ценных бумагах и о банковской деятельности, в частности, для развития ипотеки. Кроме того, необходимо вносить изменения и дополнения в законы об акционерных обществах, о банкротстве, о приватизации.

К этому добавляется несогласованность законодательных актов федерального и регионального уровней. Так по оценкам Минюста России сегодня до 20% принимаемых в регионах законодательных и других нормативных актов противоречит законам Российской Федерации.

В настоящее время Правительство Российской Федерации пытается упорядочить свою законотворческую деятельность. Так например, согласно проекту плана Правительство Российской Федерации должно разработать в 2000 г. 73 законопроекта, 18 из которых имеют приоритетное значение, в том числе следующие /11/.

1. «О порядке изменения конституционно-правового статуса объекта Российской Федерации».

2. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

3. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (в части уточнения положений, касающихся ограничений импорта и применения «антидемпинговых и компенсационных мер»).

4. «О государственных минимальных социальных стандартах».

5. «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации».

6. «О государственном финансовом контроле».

7. «О службе в органах внутренних дел».

Как видно из этого перечня, среди первых семи приоритетных законопроектов нет ни одного из тех, о необходимости принятия которых говорилось выше.

Сложность проблемы управления государственной собственностью, распределенной по объектам различных юридических статусов, в современных условиях требует высокого качества соответствующих управленческих решений. Этому существенным образом способствует высокий уровень развития информационных технологий, который позволяет существенным образом изменить как сам механизм принятия, так и качество принимаемых управленческих решений. Для этого алгоритмическое обеспечение процессов выработки рациональных управленческих решений должно включать модели и алгоритмы, обеспечивающие диалоговые человекомашинные процедуры формирования исходного множества альтернатив, их упорядочения и выбора наиболее рациональной альтернативы. Совокупность таких моделей, наряду с различными математическими (логическими) методами теории принятия решений должна составить математическое обеспечение принятия решений по управлению государственной собственностью /37/.

Именно поэтому важнейшим направлением повышения эффективности управления государственной собственностью является создание информационно-аналитического обеспечения, в том числе и на основе автоматизированных рабочих мест, реализующих современные высокие технологии и научные методы подготовки управленческих решений и позволяющих с использованием новой вычислительной техники автоматизировать процесс управления сложными системами.

2.3. Направления совершенствования управления объектами государственной собственности

Как уже отмечалось, Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации /34/ устанавливает следующие цели по совершенствованию системы управления государственной собственностью:

- оптимизация структуры государственной собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

- вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в хозяйственный оборот;

- увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

- использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- повышение конкурентоспособности организаций государственного сектора экономики, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности за счет содействия внутренним преобразованиям в них и прекращения выполнения несвойственных им функций.

Для достижения этих целей требуется решение таких задач, как:

- полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав государства на них;

- классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления ими;

- оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

- установление целей государственного управления для каждого объекта управления (группы объектов);

- обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

- обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Конечные цели совершенствования системы управления государственной собственностью на ближайшую перспективу заключаются в следующем:

1. По совершенствованию управления государственными унитарными предприятиями:

- концентрация усилий государства по управлению собственностью;

- реализация единого подхода к управлению государственной собственностью независимо от отраслевой принадлежности;

- повышение персональной ответственности руководителей министерств и ведомств, за результаты управления государственным имуществом;

- повышение эффективности управления государственными предприятиями, реализующими государственные цели и задачи;

- освобождение государства от содержания излишней собственности;

- создание условий для повышения качества управления предприятиями и эффективности их хозяйственной деятельности;

- повышение ответственности руководителей за результаты деятельности вверенных им предприятий;

- устранение возможностей злоупотреблений руководителей предприятий в имущественных вопросах;

- обеспечение условий для оперативного принятия решений по фактам безответственного отношения к управлению государственным имуществом;

- привлечение к управлению предприятиями исключительно профессиональных менеджеров;

- поддержание требуемого уровня профессиональной подготовки руководителей государственных предприятий;

- увеличение налоговых доходов федерального бюджета;

- создание условий для усиления контроля со стороны государства за деятельностью акционерных обществ с государственным участием;

- обеспечение сохранности государственного имущества, закрепленного за предприятиями.

2. По совершенствованию управления государственными пакетами акций:

- концентрация усилий государства по управлению собственностью;

- реализация единого подхода к управлению государственной собственностью независимо от отраслевой принадлежности;

- повышение персональной ответственности руководителей министерств и ведомств, за результаты управления государственным имуществом;

- освобождение государства от содержания излишней собственности;

- повышение уровня полноты, достоверности и оперативности получения информации о деятельности акционерных обществ с государственным участием;

- создание условий для принятия научно-обоснованных и своевременных решений по управлению пакетами акций;

- обеспечение возможностей для усиления контроля со стороны государства за деятельностью акционерных обществ с государственным участием;

- обеспечение условий для широкого использования института доверительного управления;

- повышение эффективности управления принадлежащими государству пакетами акций за счет привлечения к управлению высокопрофессиональных управляющих;

- повышение эффективности функционирования института представителей государства в органах управления акционерных обществ, за счет создания необходимых условий для реализации ими своих полномочий, а также стимулирования их эффективной работы;

- регламентация деятельности представителей государства в акционерных обществах для исключения принятия ими своевольных решений и обеспечение контроля за их деятельностью;

- усиление контроля и повышение качества управления пакетами акций акционерных обществ, производящих продукцию стратегического назначения, за счет повышения уровня представительства и создания возможностей для получения ими необходимой информации в интересах принятия своевременных решений по управлению стратегическими пакетами акций;

- обеспечение условий для оперативного принятия решений по фактам безответственного отношения к управлению государственным имуществом.

3. По совершенствованию управления федеральной недвижимостью:

- формирование полного реестра федеральной недвижимости;

- реализация единого подхода к управлению государственной собственностью независимо от отраслевой принадлежности;

- повышение персональной ответственности руководителей министерств и ведомств, за результаты управления государственным имуществом;

- получение достоверной информации по объектам федеральной недвижимости;

- регистрация прав РФ на принадлежащее ей имущество;

- увеличение не менее чем в 3 раза доходов федерального бюджета от использования объектов федеральной недвижимости;

- обеспечение соответствия результатов оценки объектов федеральной недвижимости рыночным ценам;

- увеличение налоговых доходов федерального бюджета;

- создание новых рабочих мест;

- максимальное вовлечение объектов федеральной недвижимости в хозяйственный оборот;

- обеспечение строгого учета объектов федеральной недвижимости;

- повышение уровня координации действий федеральных органов исполнительной власти по управлению объектами недвижимости;

- повышение доходов федерального бюджета от использования федеральной недвижимости;

- обеспечение условий для оперативного принятия решений по фактам безответственного отношения к управлению государственным имуществом.

Конкретный набор средств и методов по достижению поставленных в Концепции целей будет определяться ходом реализации основных ее положений. Отдельные меры рассмотрены ниже.

Например, в целях решения экономических и финансовых проблем в сфере управления государственными пакетами акций целесообразно использовать схему взаимодействия представителей государства, назначаемых в органы управления акционерных обществ, часть акций которых закреплена в федеральной собственности, с аудиторами и аудиторскими фирмами. Эта схема сводится к следующему /41/.

Мингосимущество России или его территориальный комитет по управлению государственным имуществом, при необходимости убедиться в достоверности бухгалтерского (финансового) отчета и финансово-экономического положения акционерного общества, в органы управления которого он назначил представителя государства, предлагает ему внести на рассмотрение предложение о поручении проведения аудиторской проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующего субъекта конкретной аудиторской фирме, квалификация специалистов которой не вызывает сомнения. Представитель государства голосует за это решение пакетом принадлежащих государству акций. После утверждения органами управления решения представитель государства принимает активное участие в подготовке договора с аудиторской фирмой на проведение аудита, консультируясь при этом с комитетом по управлению государственным имуществом о направлении и объемах планируемой проверки и документах, которые должны быть представлены после завершения аудита.

Доклад представителя государства должен включать результаты аудиторской проверки и предложения по улучшению финансово-экономического состояния проверенного предприятия. Такой порядок прописан в постановлении Правительства Российской Федерации от 04.10.1999 г. №1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществах».

Создание эффективной системы управления государственной собственностью с включением в нее Мингосимущества России, его территориальных органов и агентств, представителей государства в органах управления АО, в уставном капитале которых имеется доля государственной собственности, а также аудиторских фирм и аудиторов, осуществляющих контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий (акционерных обществ), повысит их прибыльность и уменьшит незаконный отток средств, предназначенных для перечисления в федеральный бюджет и внебюджетные фонды.

В целом, основные направления совершенствования управления объектами государственной собственности определяются прежде всего типами объектов. Применительно к государственным унитарным предприятиям основными направлениями совершенствования являются:

- утверждение (переутверждение) уставов по форме типового устава;

- аттестация руководителей предприятий;

- назначение на должность руководителей по конкурсу;

- заключение (перезаключение) контрактов с руководителями по форме типового контракта;

- осуществление текущего контроля за деятельностью предприятия;

- представление предприятием показателей и отчета по утвержденной формы, подтвержденных аудиторским заключением;

- аудиторские проверки с использованием утвержденной методики определения экономических показателей деятельности предприятий, в том числе установление размера прибыли, подлежащей перечислению в бюджет;

- занесение в информационный реестр экономической эффективности Мингосимущества России.

Основные направления и формы реформирования этих предприятий могут быть следующими (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Направления и формы реформирования государственных

унитарных предприятий

Основными направлениями совершенствования управления государственными пакетами акций являются:

- утверждение (переутверждение) уставов АО в соответствии с типовым уставом, если позволяет размер пакета акций;

- определение перечня АО, в органах управления которых необходим представитель государства;

- установление упрощенного порядка назначения представителей государства в органах управления АО;

- установление порядка отчетности представителей государства в органах управления АО;

- аттестация менеджмента в АО, в которых доля акций государства превышает 50%;

- установление систем показателей финансово-хозяйственной деятельности АО;

- обеспечение текущего контроля за деятельностью АО;

- принятие организационных выводов о соответствии менеджмента;

- определение перечня АО, акции которых передаются в доверительное управление.

На рис 2.3. представлены основные направления оптимизации количества акций, закрепляемых за государством.

Рис. 2.3. Направления и формы оптимизации количества акций,

закрепляемых за государством

Что касается совершенствования таких способов управления государственной собственностью, как управление собственностью сданной малому бизнесу, инновационным центрам, другим эффективным собственникам в аренду (лизинг) или залог, то можно отметить следующее.

Аренда – предоставление имущества (земли) его хозяином во временное пользование другим лицам на договорных условиях, за плату. Аренда оборудования называется лизингом /60/.

Другими словами, аренда представляет собой основанное на договоре срочное возмездное владение и пользование предприятиями и другими имущественными комплексами, землей, иными природными ресурсами, а также имуществом или правами, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления предпринимательской деятельности.

Из сказанного следует, что объектами аренды могут быть:

- земельные участки и другие обособленные природные объекты;

- предприятия и другие имущественные комплексы;

- отдельные здания, сооружения (недвижимость);

- сырье, продукция, иные виды имущества и другие вещи, которые не теряют своих свойств в процессе их использования;

- права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работу, услуги, и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.

В настоящее время возникла необходимость в разработке и реализации целевой программы, направленной на решение основополагающих проблем государственного регулирования отношений собственности при сдаче государственной собственности в аренду. Для этого Мингосимущество России совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами проводит детальную инвентаризацию всех договоров аренды, в особенности договоров с юридическими лицами, которые используют государственную собственность неэффективно и не по назначению (см. п. 2.1).

Базой для принятия решения по договорам аренды должна стать рыночная стоимость объектов недвижимости. Для определения величины арендной платы и обоснования платежей за арендуемое имущество необходимо составить реестры начальной стоимости объектов, сдаваемых в аренду.

СПРАВОЧНО

Мингосимущество России и Минтранс России намерены подготовить проекты постановлений Правительства Российской Федерации, принятие которых позволит значительно увеличить арендную плату за государственное имущество в морских портах.

В ходе приватизации 1993-1994 годов многие сооружения морских портов России, в том числе причалы и терминалы, стивидорные акционерные компании, занимающиеся переработкой грузов, получили в аренду по остаточной стоимости, и плата за аренду в настоящее время «носит чисто символический характер». Между тем, по мнению Росморфлота, рыночная стоимость аренды портовых сооружений как минимум в 10 раз выше /25/.

Четкое определение контрольных функций органов управления государственной собственностью, прав и обязанностей должностных лиц с вытекающими полномочиями и ответственностью позволяют обеспечить повышение эффективности арендных отношений всех участников предпринимательской деятельности, включая государство. Фискальная сторона вопросов аренды государственной собственности может быть строго определена как по характеру объектов, так и по способам и формам государственного контроля за ней. Для защиты государственной собственности, передаваемой в аренду, следует ввести обязательное страхование недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, в целях обеспечения внебюджетной компенсации нанесенного ему ущерба.

Сделки по передаче прав аренды должны осуществляться в основном через конкурсы и аукционы. При этом победитель конкурса (аукциона) перечисляет государству средства, полученные в результате проведения конкурса (аукциона), в том числе и валютные.

В целях дальнейшего развития одной из форм арендных отношений – лизинга Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 27.06.1996 г. №752 «О государственной поддержке развития лизинговой деятельности в Российской Федерации», а 29.10.1998 г. Президентом Российской Федерации одобрен Федеральный закон «О лизинге».

Лизинг – форма предпринимательской деятельности, основанная на передаче предприятиям или другим хозяйствующим субъектам, в том числе и представителям малого бизнеса в пользование на условиях оплаты, срочности и возвратности имеющегося или специально для этого приобретаемого оборудования /13/.

Лизинг может быть определен как форма экономико-правовых взаимоотношений, при которых потребитель (лизингополучатель) осуществляет пользование средствами производства вместо приобретения их в собственность. Основные принципы, виды и субъекты лизинга представлены соответственно на рис. 2.4 и в табл. 2.2, 2.3.

Рис. 2.4. Основные принципы лизинговых отношений

С позиций инвестиционной деятельности лизинговые взаимоотношения могут рассматриваться как альтернативный вариант приобретения в собственность оборудования или осуществления за счет собственных либо заемных средств переоснащения и технического перевооружения производства, совершенствования технологий на основе научно-технических достижений, реализуемых самим пользователем.

К экономическим преимуществам лизинга можно отнести:

- доступность приобретения самого эффективного, производительного и, соответственно, дорогостоящего оборудования для всех предприятий и других хозяйствующих субъектов, независимо от их размеров и форм собственности без первоначальных капитальных вложений;

Таблица 2.2

Классификация лизинга

- высокая гибкость, позволяющая оперативно реагировать на изменение рыночной конъюнктуры при закупке оборудования;

- широкий спектр услуг и возможность заключения сложных, многоступенчатых сделок, обеспечивающих эффективную адаптацию объектов лизинга потребностям лизингополучателя;

- фиксированные лизинговые платежи, способствующие стабильности финансовых планов лизингополучателя и частично снижающие последствия инфляционных процессов;

- многочисленные налоговые преимущества.

Таблица 2.3

Субъекты лизинговых отношений

Экономические преимущества лизинговых операций дают реальную возможность хозяйствующим субъектам, в том числе малого бизнеса осуществить модернизацию изношенной производственной базы, начать обновление парка оборудования с использованием достижений науки и передового опыта не прибегая к крупным капиталовложениям, развертывать новые производства без мобилизации больших единовременных финансовых ресурсов.

Перспективы развития и направленность лизинга в экономике России определены Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1994 года №1929 и постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 года №633 «О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности».

Потенциальными лизингополучателями могут быть:

- предприятия, независимо от размеров и форм собственности, а также предприниматели и представители малого бизнеса, нуждающиеся в средствах для структурной перестройки, переоснащения и модернизации производства на основе новейших технологий, но не имеющие доступа к кредитным ресурсам;

- все предприятия и индивидуальные товаропроизводители для внедрения в производство достижений научно-технического прогресса;

- вновь образуемые в процессе конверсии оборонной промышленности предприятия и производства для создания своей производственной базы на основе использования последних достижения науки и техники.

С правовой точки зрения лизинговая операция может быть определена как особый вид хозяйственной сделки, дающей право предприятию-лизингополучателю пользоваться не принадлежащим ему оборудованием или имуществом в течение определенного срока за периодически выплачиваемые лизинговые платежи.

В соответствии с законодательством России финансирование приобретения лизингового имущества осуществляется лизинговыми компаниями за счет собственных или заемных средств.

В случае необходимости использования уникального оборудования, требующего серьезных навыков при его эксплуатации, целесообразно применение более сложных форм лизинга:

- лизинг с дополнительными обязательствами лизинговой компании по фирменному обслуживанию;

- лизинг для специального, вновь создаваемого оборудования (как правило, во многом уникального, высокотехнологичного, технически сложного), когда во время первичной эксплуатации лизинговая компания, являясь его владельцем, несет полную ответственность за качество работы;

- лизинг с неполной оплатой стоимости оборудования (оперативный лизинг), когда лизинговая сделка заключается на короткий срок, а потом оборудование возвращается лизингодателю.

Правовая основа залога была сформулирована в начале рыночных реформ законом «О залоге», введенным в действие Постановлением Верховного совета РСФСР от 16.01.1992 г. №2190-1, а затем в Указе Президента Российской Федерации от 28.2.1996 г. №293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» и Гражданском кодексе Российской Федерации (1997 г.).

Сфера применения законодательства о залоге достаточно широко определяет, в частности, требования, вытекающие из договоров займа, купли-продажи, имущественного найма, перевозки грузов и др. Предметом залога могут быть вещи, ценные бумаги, любое другое имущество и имущественные права, которые в соответствии с законодательством РФ могут быть отчуждены залогодателем.

К сожалению, до настоящего времени не получила широкого развития практика залога с оставлением заложенного имущества у залогодателя. Залоговым законодательством определено, что в этом случае предметом залога могут быть предприятия, здания, сооружения, транспортные средства, космические и другие объекты. Такая форма залога предоставляет залогодателю время для мобилизации средств, необходимых для выкупа заложенного имущества, т.е. речь идет об ипотеке, как залоге предприятия, строения, здания, сооружения и иных объектов, связанных непосредственно с землей.

Договор об ипотеке, так же как и договор о залоге движимого имущества или прав на имущество в обеспечение обязательств по договору, который должен быть нотариально удостоверен, подлежит нотариальному удостоверению и регистрации в порядке, установленном для регистрации сделок с соответствующим имуществом. В случае заключения договора ипотеки государственными и муниципальными предприятиями им необходимо получить согласие соответствующего органа управления имуществом на передачу имущества в залог.

Начиная с 1994 г. согласование сделок залога имущества, находящегося в федеральной собственности, закрепленной за федеральными государственными предприятиями на праве полного хозяйственного ведения, осуществляют территориальные органы и агентства Мингосимущества России.

В сложившихся в настоящее время в России условиях, связанных с хроническими неплатежами и, как следствие, с бюджетным дефицитом залог может сыграть существенную роль. Однако залог государственного имущества должен рассматриваться только с точки зрения социальной значимости, экономической целесообразности и эффективности.

Практика показывает, что проблем с использованием высоколиквидных объектов государственной собственности, как правило не возникает. В то же время большая доля низколиквидных и неликвидных объектов государством не может эффективно использоваться или быть продана на аукционах. Это прежде всего объекты, высвобождаемые в процессе проводимой Мингосимуществом России совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами инвентаризации госсобственности, при осуществлении военной реформы, объекты незавершенного строительства, а также производственные мощности государственных унитарных предприятий, дальнейшее нахождение которых в государственной собственности нецелесообразно. На содержание этих объектов государство вынужденно тратит большие средства, а отдачи от их использования нет.

По нашему мнению, перспективными направлениями повышения отдачи от этой государственной собственности является их передача в аренду на льготных условиях или льготная продажа субъектам малого и среднего бизнеса, студенческим инновационным и бизнес – центрам, органам социальной защиты. Это позволит решить не столько экономические проблемы, стоящие перед Россией, сколько социальные, столь же важные и актуальные в настоящее время.

Например, использование свободных и неэффективных производственных мощностей государственных унитарных предприятий в интересах малого и среднего бизнеса позволит создать новые рабочие места и, таким образом, обеспечить решение проблемы занятости прежде всего в тех регионах, где эта проблема особенно актуальна. Наиболее эффективным экономическим инструментом при этом является лизинг высвобождаемого производственного оборудования. Для этого может понадобиться расчленение технологических цепочек на фрагменты, каждый из которых будет привлекательным для лизингополучателя. Лизингодателем в этом случае будут выступать органы управления государственным имуществом, которые должны осуществить эту процедуру с максимальной эффективностью.

Основная стратегия реформы управления государственной собственностью

Тенденции развития государственности в стране связаны с дальнейшим повышением управляемости экономики России, координацией деятельности министерств и ведомств в интересах достижения единой цели – роста экономики страны. В этой связи и работа Мингосимущества России предполагает усиление координации действий с Российским фондом федерального имущества, Федеральной службой Российской Федерации по финансовому оздоровлению и банкротству, Федеральной комиссией Российской Федерации по рынку ценных бумаг и Федеральным долговыми центрами Российской Федерации, деятельность которых направлена по сути дела в одном направлении.

Структура Мингосимущества России имеет ряд существенных особенностей, основной из которых является то, что оно состоит из центрального аппарата и территориальных органов в субъектах Российской Федерации. При этом территориальные органы, составляющие большую часть численности органов управления государственным имуществом, фактически имеют двойное подчинение – как центральным органам, так и региональным властям.

На рис. 2.5 представлены основные направления государственной политики в сфере реформирования управления государственной собственностью.

Рис. 2.5. Основные направления государственной политики

в сфере приватизации

Основной стратегией дальнейшего совершенствования системы управления государственной собственностью является передача основных рычагов управления государственным имуществом в субъекты Федерации. Но здесь следует подчеркнуть, что основные решения по эффективному управлению федеральной собственностью и контроль их выполнения в субъектах Федерации остаются за Мингосимуществом России и Правительством Российской Федерации.

При этом непосредственно из центра предполагается управлять примерно 200 – 300 наиболее крупными и важными для государства объектами федеральной собственности. Управление остальными объектами должно остаться за территориальными органами, действующими под руководством центрального органа Мингосимущества России.

Конечным результатом такой стратегии должно стать окончательное распределение всего объема государственной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами. В рамках этого должна быть также решена задача очищения государственного бизнеса от социальной сферы путем передачи ее муниципалитетам с переводом им соответствующих финансовых потоков.

Деятельность территориальных органов управления государственным имуществом должна быть построена таким образом, чтобы объектом их управления был имущественный комплекс всего региона, во всей его целостности, а не отдельные предприятия. Посредством этого будут созданы предпосылки и к системному управлению государственным имущественным комплексом в целом.

Выше (см. п. 1.3) было показано, что в целях проведения реформы управления государственной собственностью необходимо дальнейшее развитие специального информационно-аналитического обеспечения (ИАО ГС). На него следует возложить задачи оперативного сбора достоверной информации и аналитической ее обработки с использованием соответствующего методического обеспечения для подготовки проектов управленческих решений в области повышения эффективности управления государственной собственностью.

При этом основными задачами ИАО ГС могут быть следующие.

1. Учет предприятий для обеспечения их эффективной работы

Анализ показал, что до 1998 г. учет федерального имущества осуществлялся достаточно формально и заключался практически в ведении реестра названий государственных унитарных предприятий, учреждений и акционерных обществ с долей государства.

В настоящее время задача учета государственных предприятий поставлена на качественно новый уровень. В рамках ее решения, завершается работа по созданию Реестра объектов государственной собственности (уже учтено около половины юридических лиц). Кроме этого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2000 г. №23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» Мингосимуществом России разрабатывается такой реестр эффективности.

Актуальность проблемы формирования федерального банка данных о предприятиях и организациях, относящихся к государственной собственности, подтверждается следующим. Поскольку учет таких объектов осуществляется не только Мингосимуществом России, но и отраслевыми министерствами, через которые осуществляется управление ими, то в результате сравнения данных этих учетов уже выявлено на 250 предприятий и 300 учреждений больше, чем числится у федеральных министерств и ведомств. В процессе дальнейшей работы это рассогласование, очевидно, увеличится.

Создаваемые в Мингосимуществе России реестры, помимо всего прочего, должны также учитывать технико-экономические показатели, устанавливаемые государственным унитарным предприятиям, которые по сути дела должны представлять систему планов: перспективного, среднесрочного и краткосрочного. Это тем более важно, что поскольку большая часть государственной собственности управляется территориальными органами, то их деятельность должна быть увязана с государственной и региональной экономической политикой.

При организации учета объектов государственной собственности, осуществляемой с использованием указанных реестров, информацию важно формировать таким образом, чтобы была возможность не только иметь представление о конкретном объекте, но и видеть историю и перспективу этого объекта. Это позволит принимать управленческие решения с учетом не только перспективы развития предприятий, но и его ретроспективы.

Особенно это важно в отношении предприятий, ранее созданных в качестве совместных. Проведенный анализ показал, что многие такие предприятия продолжают функционировать с использованием этой организационно-правовой формы, хотя такой формы не существует с 1992 г. При этом многие российские участники в этих предприятиях уже «потерялись», что фактически создало дополнительные предпосылки к потере федеральной доли в совместных предприятиях.

Реестры важны не сами по себе, их главная задача – обеспечить повышение эффективности использования государственной собственности и обеспечение контроля за ее использованием и движением. В настоящее время такой контроль со стороны непосредственно органов управления государственной собственностью ослаблен, поэтому основными источниками информации о нарушениях в этой области являются правоохранительные органы, Счетная палата Российской Федерации, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации.

Для обеспечения эффективного контроля использования некоторых видов государственной собственности вышло постановление Правительства Российской Федерации от 03.02.2000 г. №104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ». Кроме этого в настоящее время разрабатывается Концепция системы контроля за использованием федеральной собственности. Реализация требований этих нормативных актов также невозможна без качественного информационно-аналитического обеспечения.

Представляется целесообразным, чтобы при выполнении Мингосимуществом России функций учета объектов государственной собственности информационно-аналитическое обеспечение было совместимо с принятой в опытную эксплуатацию автоматизированной системой отраслевого учета государственных унитарных предприятий и акционерных обществ.

СПРАВОЧНО.

Постановлением Правительства Российской Федерации «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» Мингосимуществу России поручено в течении 2000 года создать реестр предприятий государственного сектора.

В соответствии с этим постановлением Мингосимущество России будет вести реестр на основе отраслевых баз данных федеральных органов исполнительной власти и своих территориальных органов. Методическое и программное обеспечение работ по ведению реестра, организация защиты информации, контроль за ведение отраслевых и территориальных баз данных возложены также на Мингосимущество Российской Федерации.

Первоначально такой реестр будет создан для 200 наиболее крупных федеральных государственных унитарных предприятий и 47 АО, контрольный пакет акций которых принадлежит государству. К концу 2000 г. этот реестр будет дополнен сведениями о всех остальных предприятиях (более 13 тыс.) и акционерных обществах, акции которых государство имеет в своей собственности (более чем 3800) /21/.

2. Управление государственной собственностью в условиях рыночной экономики

При реформе управления государственной собственностью необходимо исходить из того, что оно осуществляется в условиях рынка и находится в конкурентном поле экономики России. Это обусловливает такую задачу информационно-аналитического обеспечения, как совершенствование управления государственным имуществом в конкурентном поле, когда рядом с ним находится частная собственность, региональная собственность, муниципальная, совместная и иностранная собственность.

При этом важной задачей остается подготовка и проведение конкурсов, аукционов и опционов по продаже государственной собственности. В дальнейшем, если позволит законодательная база, то информационно-аналитическое обеспечение должно позволять подготавливать сделки купли-продажи с инвесторами, в том числе и по результатам прямых переговоров.

С учетом того, что региональные имущественные комплексы, как правило, развиваются в депрессивном варианте, эта задача является сложной. Особенно плохо обстоят дела в этом отношении на предприятиях оборонно-промышленного комплекса (в настоящее время 70% предприятий, находящихся на положении банкротов, в основном относятся к предприятиям комплекса).

Поэтому в рамках этой управленческой задачи важное место занимает построение эффективных управленческих технологий, которые должны обеспечить достижение поставленных перед системой управления государственной собственностью целей. При этом необходимо учитывать поведенческие особенности многих предприятий, относящихся к оборонно-промышленному комплексу, заключающиеся в том, что такие предприятия стремятся создавать гамму дочерних предприятий, на которых обеспечивается высокая рентабельность. Так например, довольно часто возникает ситуация, когда дочерние предприятия имеют рентабельность более 150%, а материнские компании в это время находятся в процедуре банкротства (например, при заводе “Янтарь”, в Калининградской области, создано 26 дочерних предприятий, некоторые из которых имеют рентабельность более 1000%).

Управленческие технологии, используемые при решении задач эффективного функционирования государственной собственности в рыночных условиях должны соответствовать основному направлению экономической работы Мингосимущества России: создание предпосылок для выгодного оборота (купли – продажи) государственной собственности. При этом важно, чтобы потери государства от того, что оно после продажи перестанет получать доходы от этой собственности (например, в виде дивидендов) были компенсированы многократным увеличением налоговой базы, которая будет много выше у эффективного собственника.

3. Организация инвестиционной деятельности

В рамках этой задачи информационно-аналитическое обеспечение должно быть направлено на повышение эффективности работы с инвестициями, прежде всего с федеральными. Актуальность этой задачи связана с тем, что отсутствие эффективного контроля приводит зачастую к бесследному исчезновению в регионах части денег, выделяемых федеральным бюджетом. Поэтому необходимо создать инструменты, позволяющие отслеживать движение федеральных инвестиций и строить систему их трансформации в собственность. При этом результаты любой инвестиции должны рассматриваться как появление того или иного объекта собственности. В настоящее время многие такие объекты, появившиеся в результате федеральных инвестиций, зачастую не получают статуса федеральной собственности, а передаются в частную или иную собственность.

Информационный контроль за движением инвестиций важен и с точки зрения выполнения инвестиционных обязательств теми инвесторами, которые провели пакеты через процедуру инвестиционных торгов, либо коммерческих конкурсов с инвестиционными условиями. За выполнением этих условий должен следить Российский фонд федерального имущества.

Другое важное направление инвестиционной деятельности связано с совершенствованием работы с акционерными обществами в годовом цикле проведения собраний акционеров. Это направление может стать важным рычагом в повышении эффективности деятельности акционерных компаний с государственным участием и должно рассматриваться не только как попытка пополнить бюджет через «давление» на дивиденды, но и как реальный фактор управления производством.

С этой целью Мингосимущество России выпустило распоряжение от 11.11.1999 г. №1506-р «Об утверждении Методических указаний по заполнению форм отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ».

Процессы глобализации экономики и необходимость получения иностранных инвестиций требуют участия эффективно работающих российских корпораций на мировых фондовых рынках, например, в Нью-Йорке, Лондоне и Токио. Для этого, ИАО ГС должно обеспечивать формирование открытой бухгалтерской отчетности по международным стандартам за последние пять лет. Без этого невозможно продать или купить акции даже самых ликвидных предприятий на международных фондовых рынках. Кроме того, для участия на крупнейших международных фондовых биржах необходимо, как правило, заключать договоры с андерайтерами либо с профессиональными участниками рынка ценных бумаг, которые бы занимались размещением акций отечественных предприятий через биржи за рубежом.

Важной функцией с точки зрения государственной инвестиционной деятельности является проведение маркетинговых и других исследований, чтобы определить заинтересованных лиц в приобретении того или иного пакета акций. Эффективность этой работы зависит в первую очередь от Российского фонда федерального имущества и Федеральной комиссии Российской Федерации по рынку ценных бумаг.

4. Формирование нормативно-правового поля деятельности органов управления государственной собственностью

С целью проведения реформы управления государственной собственностью необходимо создать систему законодательного и нормативного правового обеспечения, которая позволила бы урегулировать весь комплекс имущественных отношений как на уровне государства, так и уровне субъектов Федерации. Эта система должна включать измененные и дополненные Федеральные законы «О приватизации государственного имущества…» и «Об акционерных обществах», новые постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и Мингосимущества России.

Как уже отмечалось в настоящее время Мингосимущество России подготовило редакцию Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и 26 постановлений Правительства Российской Федерации, 6 из которых уже подписаны и вступили в действие.

При этом для формирования более совершенного поля деятельности предприятий и организаций, относящихся к государственной собственности, важным является разработка уставов каждого такого предприятия. Мингосимущество России выпустило распоряжение от 16.02.2000 г. №188-р «Об утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия», в котором, в частности, определяется, каким государственным имуществом наделяется предприятие, какое имущество освободилось, каким образом используется или реализовано. В соответствии с этим распоряжением юридические лица, имеющие федеральное имущество, должны получить соответствующие свидетельства. В настоящее время такие свидетельства получили только 11% юридических лиц.

Задача контроля этого процесса также должна решаться с использованием соответствующего информационно-аналитического обеспечения.

5. Выполнение информационных задач

Без информатизации, без создания соответствующего программного обеспечения задачи по реформе системы управления государственной собственностью не решить. Не решив такую задачу, очень сложно осуществлять соответствующий мониторинг и вырабатывать рациональные управленческие решения по эффективному управлению государственным имуществом – центральной задаче Мингосимущества России.

При этом необходимо использовать информацию, которая имеется в регионах. Кроме того, должны быть использованы данные, стекающиеся в другие государственные органы, прежде всего органы статистики и налоговые органы. Однако перечень данных, формируемых этими органами, не всегда соответствует целям и задачам, решаемым в Мингосимуществе России при создании Реестра федеральной собственности, то необходимо провести координационную работу по стыковке форматов данных, сопряжению программно-технического обеспечения федеральных и территориальных органов.

В целом, информационно-аналитическое обеспечение при выполнении информационных задач должно позволить эффективно решить Мингосимуществу России многие управленческие задачи меньшим количеством персонала. Это особенно важно в настоящее время, когда наблюдаются тенденции по сокращению управленческого аппарата министерств и ведомств, других органов государственной власти и управления.

6. Организационно-техническое обеспечение деятельности органов управления государственной собственностью

Для эффективного управления государственной собственностью необходимы соответствующие финансовые средства, как минимум на приобретение оргтехники, разработку и внедрение программно-технического и организационно-техническое обеспечение. И, самое главное, на содержание управленческого аппарата всей системы управления. Кроме этого, необходимо дооснастить и переоснастить материально-техническую базу центрального аппарата и территориальных органов Мингосимущества России. Это диктуется, прежде всего, новыми задачами и функциями, возлагаемыми на эти органы в соответствии с реформой управления государственной собственностью.

Роль информационно-аналитического обеспечения при решении организационно-технических вопросов обусловлена тем, что из центра невозможно увидеть и учесть при постатейном распределении объема финансирования всех запросов и потребностей территориальных органов. В результате, зачастую выделенные ассигнования не полностью осваиваются (например, в 1999 г. из выделенных Минфином России 41,6 млн. руб. на содержание аппарата освоено только около 30 млн. руб.).

Анализ показывает, что в настоящее время наметились серьезные изменения в управлении экономикой страны в целом и федеральной собственностью, в частности. Общее направление этих изменений соответствует принятой в странах с рыночной экономикой современной теории государственного сектора. В соответствии с этой теорией государство в развитой рыночной системе призвано обеспечивать институционально-правовую структуру экономики и восполнять так называемые «провалы рынка».

О начале новой экономической политики, соответствующей в основном этой теории свидетельствуют выступления руководителей государств и Министерства государственного имущества Российской Федерации.

Так, например, анализ выступлений исполняющего обязанности Президента Российской Федерации В.В.Путина позволяет определить основные направления совершенствования экономики страны на ближайшую перспективу. Развитие России возможно только на пути превращения ее в конкурентоспособную страну на мировой арене. В настоящее время конкуренция в мире настолько жесткая, что если мы не осознаем этого, то будем так быстро отставать и так быстро терять свои позиции, что результат окажется плачевным, а его последствия представить невозможно.

При этом у России нет ресурса времени для того, чтобы многие годы «выходить из социализма». Надо учесть, что даже на самом оптимальном пути развития могут быть трудности, но нам целесообразнее пройти через них, чем съесть сегодня все то, что предназначено для будущих поколений, и оказаться на бобах.

Государство должно установить твердые, общепризнанные правила с целью обеспечить законность и демократию во всех сферах жизни общества, в том числе в экономической. Проблемы, накопившиеся в стране требуют, чтобы государство начало с себя. Оно должно не только устанавливать равные правила, но и соблюдать их /58/.

Это связано с тем, что жить по закону может себе позволить только эффективное сильное государство. И только оно должно гарантировать свободу – предпринимательскую, личную, общественную. Чем сильнее государство, тем свободнее личность.

Для эффективного управления государством необходимо провести «большую инвентаризацию страны», поскольку сегодня нет реальных цифр того, что принадлежит государству, никто не назовет ни точного числа работающих предприятий, ни их доходов, ни даже – достоверных данных о населении страны. В целом, общенациональный приоритет заключается в том, чтобы побороть собственную бедность. Россия обладает огромной территорией, природными ресурсами, многонациональной культурой и образованностью нации. Однако сегодня Россия – «богатая страна бедных людей».

Другой приоритет заключается в защите рынка от незаконного вторжения, как чиновного, так и криминального. Суть государственного регулирования экономики состоит не в том, чтобы душить рынок и расширять бюрократическую экспансию в новые отрасли, а, наоборот, помочь ему встать на ноги. Все субъекты хозяйствования должны быть поставлены в равные условия. А государственные институты недопустимо использовать в интересах клановой или групповой борьбы.

Все участники политической и экономической жизни в нашей стране должны быть в абсолютно равных условиях, чтобы никто не мог, подобравшись к власти слева или справа, диктовать свои условия. В этой связи борьба с коррупцией в России направлена на создание «нового облика страны». Без этого невозможны нормальные инвестиции в экономику России.

Очевидно, что без государственного регулирования не будет сильного государства, но государственное регулирование не должно быть удавкой на шее рынка. В то же время пересматривать гарантии прав собственника, защиты рынка от чиновничьего беспредела нельзя. Нужны низкие налоги, но собирать их надо много. Настолько много, чтобы государство было сильным и эффективным.

В рамках этих положений Центр стратегических разработок планирует в апреле 2000 г. подготовить идеологию программы развития России на 10 лет. В основе программы лежит приведение обязательств государства в соответствие с реальным бюджетом.

Ключевая роль в реализации программы экономического развития России должна быть отведена государству, которому необходимо существенно расширить сферу своей ответственности. Анализ ресурсных и производственных возможностей российской экономики свидетельствует о том, что экономический рост в России будет проходить в три этапа. При этом в первые три года экономический рост может достичь 10% в год, в последующие два года темпы экономического роста могут снизиться до 2-4% в год, а затем стабилизироваться на уровне не ниже 5% в год.

По оценкам экономистов /25/ для модернизации российской экономики понадобятся инвестиции в размере 2-2,5 трлн. долл. в течение 20-25 лет. При этом три четверти этих денег могут быть изысканы внутри страны. Для повышения производительности экономики примерно вдвое против нынешнего уровня потребуется примерно 15-20 млрд. долл. прямых инвестиций в реальную сферу.

Вместе с тем любые меры, направленные на возобновление экономического роста, должны опираться на поддержку большинства населения. При формировании программы экономического развития России необходимо сосредоточить внимание на укреплении государства, модернизации экономики, улучшении инвестиционного климата, а также достойной внешней политике.

Значительный экономический рост в России в среднесрочной перспективе возможен. Способствовать этому росту могут расширяющиеся возможности предприятий, адаптировавшихся к рыночным условиям, повышение стабилизационной и направляющей роли государства в экономике.

3. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОе ОБЕСПЕЧЕНИе СИСТЕМЫ управления государственной собственностью

3.1. Стратегия информатизации управленческих процессов в органах Мингосимущества России

Процессы информатизации деятельности, связанной с управлением государственной собственностью, как показал анализ, начались практически с момента образования организационных структур по управлению объектами государственной собственности. Основной характерной чертой этих процессов на начальном этапе была стихийность, которая привела к тому, что каждое структурное подразделение Госкомимущества России, других министерств и ведомств разрабатывало программное обеспечение для решения частных практических задач, не ориентируясь на решение макроэкономических задач по управлению объектами государственной собственности.

Первоначально процессы информатизации были направлены на создание системы, способной обеспечивать соответствующие органы управления достоверной исходной информации. По мере усложнения задач и резкого увеличения потоков информации об управляемых объектах возникла необходимость в создании специального методического аппарата, позволяющего агрегировать исходную (первичную) информацию и приводить ее к виду, удобному для принятия решений по управлению большим количеством сложных объектов.

Таким образом, создались объективные предпосылки для возникновения развитого информационно-аналитического обеспечения системы управления государственным имуществом. Оно включает информационную часть, решающую задачи сбора необходимой первичной информации, и аналитическую часть, позволяющую анализировать реальное состояние управляемых объектов путем обработки исходной информации с помощью соответствующего комплекса методик (см. раздел 4), и вырабатывать проекты управленческих решений в соответствии с поставленными целями.

Необходимо отметить, что для реализации стратегии информатизации существенную роль играл и играет уровень технической оснащенности структурных подразделений Мингосимущества России и его территориальных органов, поскольку большинство компьютеров давно морально устарело и не способно работать с современным программным обеспечением, использовать современной методическое обеспечение.

Анализ показывает, что в настоящее время программно-технические средства, используемые в территориальных органах Мингосимущества России, по своим характеристикам весьма разнородны /24/:

- от компьютеров с процессорами PC-286 до мощных современных серверов и высокопроизводительных рабочих станций с процессором типа Pentium;

- от матричных принтеров с узкой кареткой до лазерных с высококачественной печатью;

- от простых копировальных аппаратов с производительностью 2-3 страницы в минуту до мощной множительно-копировальной техники;

- от операционной системы MS DOS версии 5 и текстовых редакторов типа Лексикон и Фотон устаревших версий до современных операционных систем и современных пакетов Microsoft Office.

В целом, в органах управления государственной собственностью, особенно территориального уровня, положение с техническим обеспечением дела обстоят следующим образом: около 50% вычислительных средств территориальных органов (компьютеры, принтеры, модемы) морально и физически устарели.

В отношении программного обеспечения необходимо отметить, что в начале 90-х годов Мингосимуществом был разработан ряд программных продуктов, предназначенных для решения основных задач управления государственным имуществом, которые были разосланы в территориальные органы (агентства, комитеты). Эти разработки, выполненные на удовлетворительном для того времени уровне, сыграли положительную роль.

Однако их возможности ограничивались в основном выполнением таких функций, как:

- ведение реестра предприятий, относящихся к государственной собственности;

- ведение реестра акционируемых предприятий;

- формирование и контроль выполнения план-графика продажи акций акционерных обществ;

- формирование отчетности территориальных органов по ходу процесса приватизации.

С расширением объема функций, выполняемых территориальными органами, возникла необходимость решения с помощью процессов информатизации и других управленческих задач. Поэтому многие территориальные органы осуществили собственные разработки, прежде всего потому, что перечень готовых программных продуктов не мог охватить всю совокупность деловых процедур, которые должны выполнять территориальные органы. Кроме того, многие из разработанных ранее программных продуктов ориентированы были на работу в устаревшей программной среде, неадекватной возможностям современной техники.

Такие разработки были ориентированы в основном на решение следующих задач, стоящих перед территориальными органами:

- ведение договоров аренды государственного имущества, хозяйственного ведения, оперативного управления, залога и т.д.;

- учет недвижимости;

- анализ финансового состояния предприятий;

- ведение бухгалтерского учета;

- организация документооборота, делопроизводства и контроля исполнения документов.

Именно этот процесс протекал стихийно, поскольку Госкомимуществом России недостаточно эффективно осуществлялась единая политика по информатизации и автоматизации своих территориальных органов. Госкомитет практически не разрабатывал для своих территориальных органов новые программные продукты, предназначенные для повышения уровня информатизации и автоматизации решения управленческих задач, возникающих в процессе основной деятельности. Исключение составил программный комплекс для сбора информации по объектам недвижимости. Комитеты централизовано не обеспечивались необходимыми разработками по автоматизации документооборота и делопроизводства, ведению бухгалтерского учета, информационно-справочными и правовыми системами, системами по учету кадров и др.

В конце 1998 года Мингосимущество России провело инвентаризацию состояния программно-технического и организационно-технического обеспечения системы управления государственной собственностью. Результаты инвентаризации показали, что в настоящее время на вооружении территориальных органов находится много программных продуктов, выполненных с использованием самых разнообразных средств и систем программирования и не совместимых между собой.

Известно, что интегральная оценка современного уровня информатизации территориальных органов может быть проведена по такому показателю, как степень оснащенности. Мингосимуществом России по этому показателю территориальные органы были разделены на три группы: имеющие хорошую, удовлетворительную и неудовлетворительную оснащенность.

К первой группе были отнесены территориальные комитеты /24/:

города Москвы;

города Санкт-Петербурга;

Республики Татарстан;

Республики Башкортостан;

Нижегородской области;

Омской области;

Хабаровского края;

Московской области;

Самарской области;

Новосибирской области;

Краснодарского края.

В комитетах этой группы имеется современная вычислительная техника, оргтехника и средства связи, развернуты локальные вычислительные сети, и они в большей степени используют лицензионное программное обеспечение. В этих территориальных органах, как правило, имеются и ведутся свои современные разработки на основе использования современных программных средств и информационных технологий. Основное направление информатизации в комитетах этой группы – переход от этапа автоматизации разрозненных задач к созданию интегрированных систем автоматизации.

Большая часть комитетов была отнесена ко второй группе, хотя индивидуальная оснащенность их весьма различна. Характерной чертой этих комитетов является то, что, обладая не самой совершенной техникой и не имея в достаточном количестве современных программно-технических средств, они, тем не менее, ведут собственные программные разработки. Очень часто эти разработки выполняются с использованием устаревающих программных средств, как правило, не лицензионных, и реализуют устаревшие информационные технологии, что не позволяет достичь современного уровня информатизации. В этих комитетах, наряду с собственными разработками, используется программное обеспечение, централизовано поставленное Мингосимуществом России.

Самая низкая оснащенность в комитетах, составляющих третью группу:

Ненецкого автономного округа;

Республики Тыва;

Республики Алтай;

Амурской области;

Республики Марий Эл;

Республики Ингушетия.

Комитеты этой группы оснащены морально и физически устаревшей как вычислительной, так и оргтехникой. Но даже такой техники в них очень мало. Своих программных разработок эти комитеты не выполняют, в основном эксплуатируются программные продукты, полученные централизованно из Мингосимущества России. Именно комитеты этой группы острее других нуждаются в программно-техническом оснащении современными вычислительными средствами и модернизации устаревшего технического обеспечения для выполнения возложенных на них задач и функций.

Как отметило руководство Мингосимущества России после проведенной инвентаризации в 1998 году, такого типа стихийный процесс не может дальше продолжаться, поскольку на разработку функционально и многократно дублирующих друг друга программ были затрачены значительные финансовые ресурсы, а эффект от их использования – минимальный. Тем более, что принятие правильных и своевременных управленческих решений, необходимых для управления государственной собственностью, возможно только при оперативном сборе достоверной и полной информации.

Поэтому в 1999 году было принято решение о разработке Единой стандартной концептуальной модели данных государственного имущества , которая позволяет унифицировать:

- структуру данных, собираемых от территориальных органов;

- структуру баз данных территориальных органов;

- процедуру ведения баз данных;

- прикладные задачи, решаемые территориальными органами;

- программное и аппаратное обеспечение автоматизированных систем территориальных органов.

Особенностью разработки такой модели является то, что объекты управления характеризуются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в различных сферах, таких как производство материальных ценностей и услуг, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, государственное управление и т.д. Поэтому при информатизации управленческой деятельности необходимо структурировать объекты управления с выделением однотипных групп объектов и описания задач, целей и методов управления ими (см. раздел 1).

Кроме того, концептуальная модель данных должна обеспечивать однозначную идентификацию объектов государственного имущества, например на основе линейной геопривязки объектов, которая, помимо точной идентификации объектов, позволит обеспечить простую трансляцию модели в полную геоинформационную модель государственного имущества. В то же время такая модель должна быть открытой и допускать:

- простое развитие без нарушения действующих прикладных программных разработок;

- использование разнообразных форм представления данных (текстовую, графическую, аудио-, фото-, видео- и другую информацию);

- простую разработку новых прикладных задач.

Реализация концептуальной модели данных создает предпосылки для разработки аналитической составляющей информационно-аналитического обеспечения, позволяющей решать весь комплекс управленческих задач, которые применительно к территориальным органам управления государственным имуществом можно условно разделить на две группы:

1. Задачи основной деятельности территориальных органов , связанные с вопросами управления, в том числе приватизации и распоряжения государственной собственностью. Эти задачи вытекают из основных положений нормативных актов, определяющих деятельность этих органов.

Комплекс таких задач можно разбить на ряд функциональных подкомплексов, объединяющих взаимосвязанные функции и направленных на совершенствование управления государственной собственностью. Такой подход, отражая функциональный принцип построения информационно-аналитического обеспечения, учитывает функциональную общность, присущую территориальным органам и позволяет минимизировать суммарные затраты на создание ИАО ГС.

Основными функциональными комплексами территориальных органов управления государственной собственностью являются задачи, обеспечивающие текущее управление объектами, и задачи, решаемые в интересах стратегического преобразования структуры собственности.

Текущее управление объектами государственной собственности сводится прежде всего к решению следующих задач:

- управление объектами, сданными в аренду, концессию или доверительное управление;

- управление пакетами акций открытых акционерных обществ;

- управление имуществом казенных предприятий;

- управление имуществом государственных унитарных предприятий на правах хозяйственного ведения;

- управление объектами социальной и непроизводственной сферы;

- управление государственным капиталом;

- управление природными ресурсами и др.

В интересах стратегического преобразования структуры собственности решаются такие задачи, как:

- реструктуризация предприятий;

- приватизация предприятий.

В условиях рыночной экономики и равенства всех форм собственности вышеперечисленные задачи являются по сути дела экономическими задачами, решение которых предполагает использование соответствующих методик, прежде всего:

- учета и оценки стоимости объектов собственности;

- аудита и оценки их финансово-экономического состояния;

- оценки доли государства в совместной собственности;

- оценки и контроля эффективности решений по управлению собственностью.

2. К числу вспомогательных задач , обеспечивающих деятельность территориальных органов, относятся следующие функциональные комплексы:

- правовое обеспечение;

- документооборот;

- бухгалтерский учет;

- управление кадрами.

Функциональный комплекс в интересах правового обеспечения управленческой деятельности должен позволять осуществлять:

- проведение правовой экспертизы проектов правовых и нормативных актов, подготавливаемых и издаваемых территориальными органами в пределах установленной компетенции;

- правую защиту государственных интересов по вопросам приватизации, управления, распоряжения и контроля сохранности государственного имущества;

- систематизацию, учет, хранение и актуализацию нормативно-правовой базы.

Функциональный комплекс задач по обеспечению документооборота, связанный с использованием электронного контура управления, должен позволить:

- создать корпоративный архив электронных документов и внедрить централизованный механизм управления корпоративным архивом;

- унифицировать процедуры работы персонала с электронными документами и внедрить современные методы работы с документами, хранимыми в электронном архиве;

- внедрить технологию работы персонала с изображениями бумажных документов;

- внедрить единые механизмы обмена документами и информационными сообщениями между сотрудниками территориального органа;

- создать единую автоматизированную среду управления делопроизводственной деятельностью организации, включающую единые автоматизированные процедуры регистрации документов (входящих, исходящих, внутренних), управления и контроля исполнения документов и поручений.

Разработка и внедрение комплекса задач по бухгалтерскому учету позволит автоматизировать деятельность бухгалтерий территориальных органов, а комплекс задач по управлению кадрами позволит обеспечить работу с кадрами, прежде всего:

- подготовку, аттестацию, назначение, контроль деятельности и освобождение от должности руководителей и специалистов;

- переподготовку и повышение квалификации работников территориальных органов по управлению государственным имуществом;

- создать базу данных по должностным лицам, связанным с управлением и распоряжением государственным имуществом.

С учетом изложенного, общая стратегия информатизации Мингосимущества России должна предусматривать гибкое программно-техническое оснащение эффективно работающих территориальных органов современными средствами вычислительной техники, оргтехники и связи. При этом необходимо:

- учесть новые функции и задачи, возлагаемые на Мингосимущество России в соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации ;

- сохранить и максимально использовать накопленный научно-технический и информационный заделы;

- обеспечить развитие имеющихся в территориальных органах информационных систем без нарушения действующих прикладных программных разработок (если они удовлетворяют пользователей);

- модернизировать и развить вычислительные и телекоммуникационные мощности Мингосимущества России и его территориальных органов;

- использовать современные и перспективные информационные технологии.

Одним из принципов технического перевооружения территориальных органов должен быть дифференцированный подход, в том числе учитывающий не только поступления доходов в бюджет от эффективного управления государственной собственностью, но и всю их экономическую деятельность. Такой подход позволяет довести технический уровень каждого эффективно работающего с точки зрения государства территориального органа до высокого уровня, позволяющего внедрять современные технологии хранения и обработки информации.

Стратегия Мингосимущества России должна предусматривать техническое оснащение в основном эффективно работающих для государства территориальных органов в создании локальных вычислительных систем и приобретении лицензионного программного обеспечения, а также их оснащение другими техническими средствами.

В частности, для осуществления оперативного обмена информацией между центральным аппаратом Мингосимущества России и его территориальными органами необходимо оснащение их высокоскоростными модемами. Это создаст предпосылки для последующего использования широких возможностей, предоставляемых международной сетью Интернет и другими специальными информационными сетями, развивающимися очень быстрыми темпами.

Кроме того, для внедрения в эффективно работающих территориальных органах современных систем автоматизации документооборота, делопроизводства и ведения электронных архивов необходимо их оснастить сканирующими устройствами, а для обеспечения бумажного документооборота – копировально-множительной техникой.

С точки зрения программного обеспечения стратегия Мингосимущества России предусматривает варьирование от предоставления готовых программных разработок до формирования единой системы требований к информационным системам территориальных органов с обеспечением безусловного их выполнения. Повышение эффективности управленческой деятельности территориальных органов может быть достигнуто за счет их комплексной информатизации и автоматизации. При этом установка локальных вычислительных сетей и внедрение клиент-серверных технологий является неотъемлемым этапом этого процесса.

Из изложенного следует, что информатизация и автоматизация как Мингосимущества России, так и его территориальных органов при проведении реформы управления государственной собственностью становится очень важной и актуальной задачей.

3.2. Назначение, задачи и принципы создания информационно-аналитического обеспечения

Информационные ресурсы, необходимые для обоснования решений по управлению государственной собственностью

Практика показывает, что информация является одним из ресурсов, эффективное использование которого обусловливает достижение целей с минимальными затратами других ресурсов (материальных, людских и т.д.). Под информационными ресурсами в общем случае понимается совокупность данных, имеющих документальное или иное подтверждение достоверности и используемых той или иной системой (организационной структурой) в процессе ее функционирования.

Применительно к рассматриваемой проблеме информационные ресурсы представляют собой совокупность данных маркетингового, научно-технического, производственно-технологического, финансового, экономического, юридического и т.п. характера, используемых при обосновании решений по управлению государственной собственностью и распределенных на различных носителях (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Структура информационных ресурсов, используемых при

управлении государственной собственностью

С целью осуществления эффективной управленческой деятельности следует учитывать следующие положения:

- для принятия решений по эффективному управлению государственной собственностью необходима достоверная и оперативная информация обо всех аспектах данного процесса, получение которой связано с определенными трудностями и дополнительными затратами;

- механизмы сбора информации и ее аккумулирование являются сложными не только с технической, но и с организационно-правовой точки зрения;

- в соответствии с Федеральным Законом “Об информации, информатизации и защите информации” информационные ресурсы могут быть государственными и негосударственными, что затрудняет создание единой информационной инфраструктуры;

- информация в условиях рынка стала товаром, имеющим не только потребительную, но и рыночную стоимость, что требует для ее получения существенных материальных затрат;

- определенная часть информационных ресурсов отнесена к государственной тайне, доступ к которой ограничен, что приводит к проблемам ее использования на различных уровнях принятия решений;

- достаточно большая часть информационных ресурсов отнесена предприятиями и организациями различных форм собственности к коммерческой тайне и закрыта для доступа;

- многие предприятия, осуществляя собственное информационное обеспечение своей деятельности в условиях жесткой конкуренции, сознательно генерируют поток ложной информации, позволяющий скрыть реальное положение вещей на предприятии;

- получение информации является необходимым, но недостаточным условием принятия обоснованных решений, поскольку важен также способ преобразования исходной информации в такие управленческие решения, которые были бы максимально эффективными.

В основе информационного обеспечения деятельности органов управления государственной собственностью лежит в основном экономическая информация, получаемая в процессе экономического анализа деятельности предприятий, оценочной деятельности или аудиторских проверок. Потоки плановых, нормативных, стратегических, бухгалтерских, оперативных данных, их хранение, передачу, обработку и использование можно организовать только с помощью информационного обеспечения, созданного с использованием теории информации, главными принципами которой являются /3/:

- выявление информационных потребностей и способов их эффективного удовлетворения;

- объективность отражения процессов производства, обращения, распространения и потребления, использования природных, трудовых, материальных и финансовых ресурсов;

- единство информации, поступающей из различных источников, а также плановых данных, устранение дублирования в первичной информации;

- оперативность информации, обеспечиваемая применением новейших средств связи и внедрением методов дистанционной передачи первичных данных непосредственно на ЭВМ;

- всесторонняя обработка первичной информации;

- ограничение объема исходной информации и повышение коэффициента ее использования;

- кодирование первичных данных с целью эффективного использования каналов связи и преобразующих устройств;

- разработка программ использования и анализа первичной информации для целей управления.

Качество функционирования любой информационной системы напрямую зависит от качества исходной информации. Что касается экономической информации, являющейся исходной базой для выработки эффективных решений по управлению государственной собственностью, то важной особенностью настоящего времени является установление единых норм бухгалтерской отчетности и максимальное ее приближение к международным стандартам. Однако действующая российская система бухгалтерского и статистического учета еще не отвечает современным международным требованиям, предъявляемым системой управления государственной собственностью.

В связи с этим отчетность, поступающая в руководящие органы, используется в основном в качестве исходного материала для составления бизнес-планов на будущее и пока не позволяет ее использовать в режиме оперативного управления. Только принципиально новая схема информационного обеспечения, основанная на базе дистанционной передачи исходных данных непосредственно на воспринимающие устройства ЭВМ, позволит решить эту проблему. Такая система предполагает сокращение объема передаваемых данных, поскольку на основе минимально необходимого числа базисных показателей с помощью соответствующих алгоритмов могут быть получены любые производные показатели.

В связи с тем, что проверка исходных данных является одним из важных этапов экономического анализа, возрастает роль контрольно-проверочной функции информационно-аналитического обеспечения, в процессе функционирования которого уточняются взаимосвязи экономических явлений процессов и связи между показателями финансово-экономической деятельности предприятий.

При создании информационно-аналитического обеспечения процесса управления государственной собственностью необходимо иметь в виду, что экономическая информация неоднородна. Поэтому схема взаимосвязей отдельных видов информации имеет тенденцию к усложнению. При этом систематический рост объема информации не обеспечивает достаточность ее для принятия рациональных управленческих решений, но приводит к избыточности данных. В связи с этим необходимо такое преобразование информационных потоков, которое сдерживало бы излишнее увеличение объемов информации и, в то же время, ликвидировало имеющиеся пробелы в тех или иных данных.

Таким образом, обеспечение процесса управления государственной собственностью информационными ресурсами требует решения правовых, нормативных, организационных и технических задач, позволяющих осуществить не только сбор информации, но и ее преобразование к удобному для обработки виду, чтобы можно было использовать соответствующий математический аппарат, без применения которого невозможно принимать тщательно выверенные рациональные управленческие решения.

В связи с этим необходимо рассматривать не только процесс формирования информационных ресурсов, но и механизм их обработки и переработки в управленческие решения. Выработка (принятие) решений является одной из важнейших задач управления сложными динамическими процессами, к которым относится управление государственной собственностью.

Поиск рациональных управленческих решений в сложных ситуациях, характеризующихся многокритериальностью, наличием неопределенных (неконтролируемых) факторов, необходимостью учета мнений многих лиц, участвующих в управлении, и т.д., обусловливает необходимость использования методов теории принятия решения. Для этого математический аппарат, применяемый для обоснования решений, должен удовлетворять следующим требованиям:

- обладать способностью к развитию в результате совершенствования методов;

- обеспечивать исследование, анализ и оценку эффективности объектов управления, а также максимальное разнообразие возможностей, необходимых для использования при решении вновь возникающих задач;

- обеспечивать возможность творческого вмешательства лиц, принимающих решения, в процесс подготовки вариантов управленческих решений;

- обеспечивать своевременную выработку обоснованных рекомендаций для лиц, принимающих решения.

Эффект от использования современных информационных технологий и математического аппарата при обосновании решений может быть получен только при комплексировании их в составе специальной информационной системы. Современное развитие техники и рыночные отношения создают предпосылки для создания такой системы.

Многие фирмы специализируются на создании прикладных программ, среди которых можно выбрать наиболее применимые (бухгалтерские, проектные, прогнозные и т.д.). Существует множество баз и банков данных, содержащих юридическую, маркетинговую, техническую, экономическую и другую информацию, необходимую при выработке и реализации решений.

Большие возможности представляются при использовании региональных, федеральных и международных информационных сетей, позволяющих получать оперативную информацию со всех концов света по всем областям знаний. Однако при этом имеется другая опасность – возможность «захлебнуться» в потоке информации.

Поэтому необходима разработка такого механизма сбора и обработки информации, который автоматически позволял бы осуществлять поиск необходимых данных, отсеивать недостоверную информацию, агрегировать и актуализировать обработанную в соответствующих базах данных и предоставлять ее должностным лицам в требуемом для выработки решений объеме. Другими словами, возникает необходимость создания эффективного информационно-аналитического обеспечения процесса управления государственной собственностью.

Назначение, задачи и принципы создания информационно-аналитического обеспечения

Под информационно-аналитическим обеспечением процесса управления государственной собственностью (ИАО ГС) будем понимать функционально законченный информационно-технологический комплекс организационных структур, технических, программных и телекоммуникационных средств, предназначенный для осуществления мероприятий по оперативному сбору, накоплению, обработке, обобщению и распространению информации, используемой органами управления государственным имуществом для выработки решений и контроля их выполнения. Можно привести еще одно определение, трактующее ее как совокупность информационных ресурсов, программного и организационного обеспечения в виде программ, регламентов, инструкций, методик. Общая структурная схема ИАО ГС представлена на рис. 3.2.

Рис. 3.2. Структурная схема информационно-аналитического

обеспечения системы управления государственной собственностью

Основной целью создания ИАО ГС является обеспечение руководства данными, необходимыми для повышения эффективности принимаемых управленческих решений по рассматриваемой проблеме.

Достижение этой цели возможно в результате решения следующих задач:

- сбор, анализ, обработка, накопление, хранение и передача информации;

- предоставление информации в установленной форме на автоматизированные рабочие места пользователей;

- организация доступа к информации заинтересованных организаций и учреждений;

- подготовка рекомендаций по управленческим решениям и моделирование последствий их принятия;

- контроль использования бюджетных средств;

- информационное обеспечение экспертиз принимаемых решений;

- оперативный анализ информации об объектах собственности;

- стандартизация представления данных в интересах различных конечных пользователей;

- контроль качества, аттестации и сертификации продукции, создаваемой подведомственными Мингосимуществу России предприятиями и организациями.

Специальной задачей ИАО ГС является комплексное информационное обслуживание субъектов управления государственной собственностью на этапах подготовки, принятия, реализации и контроля выполнения решений.

При этом создание системы должно позволить:

- сформировать распределенный банк данных о всей государственной собственности, включая данные о финансово-экономическом состоянии и производственных возможностях предприятий (корпораций);

- оперативно информировать лиц, принимающих решение, о развитии технологической базы в России и за рубежом;

- интенсифицировать процесс принятия решений в складывающихся финансово-экономических условиях;

- повысить эффективность контроля и управления ходом выполнения принятия решений;

- повысить эффективность учета государственного имущества;

- формировать и оперативно распространять каталоги объектов государственной собственности.

Анализ перечня задач, решаемых ИАО ГС, позволяет условно разделить его на две составляющие: информационную, обеспечивающую сбор, обработку, хранение и выдачу информации, необходимой для выработки решений, и аналитическую, позволяющую решать задачи подготовки и выбора рациональных управленческих решений с прогнозной оценкой возможных последствий их реализации.

Реализация информационной составляющей предполагает создание совокупности баз данных (БД), объединенных в единый банк данных (БнД). Учитывая накопленный опыт по созданию БД различного назначения, создание программного обеспечения банка данных не должно вызвать сложных проблем.

Способы реализации аналитической составляющей, которая предполагает создание моделирующего аппарата, позволяющего обобщать и анализировать текущую и перспективную информацию и на этой основе вырабатывать и проверять различные варианты решений в области управления государственной собственностью, в настоящий момент не достаточно проработаны, прежде всего из-за необходимости формализации управленческих задач.

В силу многоаспектности управленческих задач в рассматриваемой области невозможно определить заранее весь их спектр и, следовательно, весь набор возможных запросов к ИАО ГС со стороны соответствующих организационных структур. Поэтому информационно-аналитическое обеспечение должно разрабатываться с определенной избыточностью, позволяющей наращивать возможности по решению тех или иных задач в процессе управления государственной собственностью на основе таких общих требований, как:

- своевременное обеспечение пользователей достоверной исходной информацией;

- обмен информацией на основе законодательных и нормативно-правовых актов, а также соответствующих экономических механизмов;

- наличие баз данных по проблемным вопросам в предметной области;

- интеграция систем связи и информации на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне предприятий (организаций);

- использование перспективных информационных технологий;

- профессиональная компетенция разработчиков и пользователей ИАО ГС.

Кроме того, ИАО ГС должно создаваться с учетом следующих принципов:

1. Принцип системного подхода, предполагающий исследование и анализ тенденций в изменении ценообразовательных процессов в их органическом единстве с установлением критериев и требований, обеспечивающих его оптимальное функционирование.

2. Принцип комплексности решаемых задач, обеспечивающий возможность решения конкретных задач, возникающих в процессе управления государственной собственностью в условиях нестабильности экономики страны, не изолированно, а в органическом функциональном единстве, служащем общему интересу. Тем самым должны создаваться предпосылки для оптимизации бюджетных запросов и их аргументированному отстаиванию в интересах поддержания объектов государственной собственности в требуемом состоянии.

3. Принцип непрерывного развития, дающий возможность вводить новые или модифицировать существующие в настоящее время информационные элементы для решения управленческих задач при изменении условий функционирования государственной собственности, а также своевременно учитывать развитие технического и программного обеспечения.

4. Принцип соответствия тому классу и масштабности управляемых объектов государственной собственности, для управления которыми оно создается. Реализация этого принципа позволяет установить взаимооднозначное соответствие между объектами управления и средствами его проведения.

5. Принцип устойчивости, реализация которого обеспечивает реакцию на возмущения любого характера в информационных потоках без существенного изменения своей собственной центральной структуры, что, в свою очередь, не отрицает определенной степени гибкости и адекватной адаптации на переориентацию некоторых приоритетов в рамках управления государственной собственностью. Этот принцип позволяет сконструировать и внедрить относительно стабильную структуру ИАО ГС, если иметь в виду его структуру, с одной стороны, а, с другой – минимизировать издержки от необходимости изменения программно-аппаратного обеспечения при каждой трансформации номенклатуры управленческих решений.

6. Принцип оптимальности, согласно которому затраты времени и средств на поддержание в работоспособном состоянии должны оставаться минимальными в течение определенного периода времени. Естественно, что с течением времени поддержка ИАО ГС в актуализированном состоянии будет требовать больших затрат, чем сразу после ее внедрения, за счет необходимости обновления программного и математического обеспечения, а также оборудования (в связи с их моральным и физическим старением) и адаптации в связи с возможным расширением решаемых управленческих задач. Как правило, принято считать, что период минимальных затрат времени и средств, определяется сроком окупаемости капитальных вложений на вычислительную и другую организационную технику.

7. Принцип рационализации документооборота, предполагающий глубокую обоснованность состава и структуры документов, на основе которых формируется файловая система и ее иерархичность в базах данных ИАО ГС, их функционирование в информационных потоках, которые обеспечивают решение задач по управлению государственной собственностью, а также изменение при необходимости маршрутов движения документов на пути к соответствующим базам данных. Этот принцип должен выдерживаться при проектировании любой информационной системы и предполагает установление постоянных информационных связей как между отдельными базами данных, так и в цепочке: отдельно взятая база данных – банк данных, которая их реализует на практике посредством своего программно-аппаратного комплекса, включающего в себя конкретные подсистемы глобальной задачи.

Рационализация документооборота предполагает устранение дублирования информации в документах и максимальное упрощение их состава и структуры.

8. Принцип обеспечения единой информационной базы. Он предполагает формирование массивов данных, которые удовлетворяют требованиям файловой структуры, определяемой программными продуктами и оборудованием, а также персоналом (т.е. СУБД). Эти требования должны быть едины для всех элементов системы – объектов государственной собственности. Однако это не означает, что пакеты документации (по форме и структуре, количеству единиц входящих в них документов) обязаны быть абсолютно идентичны для всех без исключения объектов.

Информационная база, определяя мощность и достоверность информации, представляет собой совокупность данных в форме приспособленной для непосредственного машинного их хранения и обработки. При этом должно быть проведено отделение процессов формирования, текущего ведения и обработки данных от процессов решения задач в организационном, информационном и программном планах. Это приводит к необходимости автоматического ведения данных и организации информационной базы в соответствии с процессами функционирования всей системы.

9. Принцип минимизации ввода и вывода данных. Решение этой задачи помогает повысить эффективность работы всей системы, так как операции ввода/вывода обычно являются узким местом. Этот принцип распространяется и на информационные потоки от более низких иерархических уровней управления, тем более что здесь существует проблема согласованности соответствующих информационных каналов.

Информатизация управленческих процессов привела к тому, что к настоящему времени создано или находится в стадии создания значительное число баз данных различной направленности. Поэтому при создании новых баз данных системы управления государственной собственностью необходимо опираться на имеющийся задел. При этом основной принцип должен заключаться в том, что создаваемые базы данных должны интегрироваться, по мере возможности, в существующие базы данных или использовать их для получения необходимой информации.

Существующие в настоящее время базы данных по экономической тематике можно разделить на две большие группы:

- базы данных по предприятиям и организациям, содержащие информацию о промышленных предприятиях, предприятиях непроизводственной сферы, научно-исследовательских организациях, об их финансовом состоянии и операциях, а также информацию об их руководителях и специалистах;

- базы данных по продукции, содержащие информацию по промышленной продукции, информацию по вычислительной и коммуникационной технике, программному обеспечению и электронным компонентам.

Эти базы данных содержат также информацию по продукции и услугам предприятий непроизводственной сферы: научно-технические результаты, инновационную информацию, а также информацию по коммерческим предложениям, инвестициям, контрактам, электронным биржам, строительным объектам, новым технологиям, недвижимости, интеллектуальной собственности и т.п.

Например, источником информации для принятия решений по эффективному управлению государственными унитарными предприятиями в Мингосимуществе России является база данных Реестра объектов федеральной собственности, который ведется в соответствующем департаменте.

Основная задача функционирования этой базы данных заключается в сборе информации и подготовке обобщенных данных, позволяющих оценить прежде всего реальное экономическое положение каждого предприятия и перспективы его развития. Учитывая то, что объем информации, аккумулируемой в этой базе данных, во многом определяется государственным участием, то база данных строится таким образом, чтобы ее основной блок данных мог формироваться независимо от уровня зависимости от органов управления государственной собственностью.

Как правило, этот блок данных может включать общедоступные сведения:

1. Регистрационно-учетные данные:

- наименование предприятия (полное, сокращенное, код ОКПО и т.д.);

- местонахождение (юридический адрес, код СОАТО, адрес исполнительного органа, телефон, телекс, телефакс);

- сведения о регистрации (наименование регистрирующего органа, дата регистрации, регистрационный номер, срок окончания действия);

- год основания (реконструкции, если она была);

- классификационные признаки предприятия (организационно-правовая форма, в чьей собственности находится, к какой собственности стремится и т.д.).

2. Данные, характеризующие экономическое состояние предприятия, в том числе: цены на продукцию; соотношение цен и издержек (цена на «свою» и «чужую» продукцию); зарплата; занятость; объем производства; инвестиции (закупка оборудования); кредиты; портфель заказов; запасы непроданной продукции; загрузка производственных мощностей; финансовое положение.

3. Данные о деловой репутации: известность фирмы; добропорядочность в выполнении обязательств; наличие устойчивой клиентуры; конкурентоспособность продукции; устойчивость финансового положения; устоявшаяся кооперация.

4. Дополнительные данные, характеризующие привлекательность предприятий: наличие лицензий на различные виды деятельности; развитость инфраструктуры (подъездные пути, линии связи, объекты соцкультбыта, здравоохранения и т.д.); вхождение в транснациональные компании; наличие зарубежных партнеров; ориентация на международные рынки сбыта и т.д.

В целом, эти данные должны позволить оценить эффективному собственнику или инвестору общее состояние того или иного объекта, относящего к государственной собственности, по показателям, структура которых представлена в табл. 3.1 /69/.

Таблица 3.1

Структура основных показателей, характеризующих состояние объекта государственной собственности

Применительно к предприятиям с высокой долей государственного участия или унитарным предприятиям база данных должна иметь и дополнительный блок, содержащий подробную информацию о деятельности каждого предприятия. При этом, поскольку номенклатура данных, характеризующих деятельность предприятия, его экономическое состояние и перспективы развития может включать более ста различных наименований, то непременным условием работы базы данных должна быть возможность получения данных в стандартизованной электронной форме от предприятий, предусмотренных бухгалтерской отчетностью в реальном масштабе времени. Другими словами, этот блок базы данных должен располагаться непосредственно на каждом предприятии, заполняться автоматически, по мере выполнения соответствующими службами предприятий своих функций.

Связи этого информационного блока с основной базой данных должны осуществляться с использованием информационно-коммуникационной системы. Это позволит обеспечить высокий уровень достоверности информации за счет исключения дополнительных узлов ввода и обработки информации.

Современный уровень развития информационных технологий, особенно в отношении различного рода компьютерных сетей, позволяет отказаться от ранее традиционной системы баз данных, объединяемых в специализированный банк данных, при создании различных информационных систем. Применительно к информационно-аналитическому обеспечению системы управления государственной собственностью, представляется целесообразным использование возможностей, предоставляемых всемирной компьютерной сетью Интернет. Тем более, что на это нацелена и разрабатываемая общая стратегия информатизации Мингосимущества России.

В этом случае поиск необходимой для решения конкретной управленческой задачи информации может быть осуществлен, в том числе и на сайтах соответствующих предприятий и организаций этой сети.

СПРАВОЧНО.

Основные тенденции развития сети Интернет, определяющие перспективы ее использования при создании информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью могут характеризоваться следующим /26/.

1. В настоящее время многие предприятия уже имеют свои сайты, с помощью которых осуществляется не только реклама соответствующей продукции, но и ее реализация.

2. Американский концерн Моторола объявил о разработке специальной технологии, позволяющей подключаться в Интернет через телевизор.

3. Компания Intel объявила о планах создания нового вида устройств, при помощи которых можно будет подключаться к Интернету без компьютера. Эти устройства будут меньше, дешевле и более гибкими в использовании по сравнению с компьютером.

4. Всемирный банк намерен продавать свои облигации с помощью сети Интернет.

5. В мире уже более 5 лет эффективно действуют Интернет – корпорации, Интернет – банки, Интернет – магазины и другие Интернет – организации.

Широкому использованию Интернета для решения задач по управлению государственной собственностью способствует то, что количество пользователей этой сетью постоянно увеличивается. В табл. 3.2 представлена динамика подключений к Интернету в США, России и Китая за последнее время /42/.

Таблица 3.2

Динамика подключений к Интернету в США, России и Китая

(млн. чел).

Однако ориентация информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью на использование возможностей международной компьютерной сети Интернет должна учитывать и негативные стороны, связанные с распространением интернетовских технологий на область различного рода коммерческих сделок.

По данным ФКЦБ /35/ существует потенциальная опасность при торговле ценными бумагами через Интернет. Основанием для этого являются данные о мошеннических схемах, собранных Комиссией по ценным бумагам и биржам США.

Кроме того, Интернет все больше и больше становится ареной информационных войн, субъектами которых являются не отдельные хакеры, а спецслужбы государств. С учетом того, что многие государства используют данную компьютерную сеть для нужд управления, существует опасность нарушения работы тех или иных объектов. Только за последнее время известно несколько серьезных случаев использования сети Интернет для несанкционированных действий.

Например произошедшую в июле 1999 г. на Тайване крупную системную аварию в энергосистеме острова многие считают результатом диверсии с использованием этой информационной сети /42/.

С использованием сети Интернет китайскими хакерами, как считают японские специалисты, в Японии разрушена станция компьютерной связи правительства и некоторых средств массовой информации /35/.

В январе 2000 г. были выведены из строя компьютеры агентства национальной безопасности США /27/.

И хотя в настоящее время зарубежные компании начали поставки в Российскую Федерацию и страны СНГ такого программного продукта, как Norton Internet Security 2000 – первого комплексного и полностью интегрированного программного комплекса, предназначенного для обеспечения безопасности при работе с Интернетом, проблемы безопасного использования этой сети остаются. Программный комплекс Norton Internet Security 2000 сочетает в себе удобство пользования персонального компьютера и мощную систему защиты пользователей от опасностей, возникающих при работе с Интернетом. Этот пакет достаточно эффективно на современном этапе защищает личные данные пользователей от атак вирусов и хакеров, а также контролирует доступ к тем или иным сайтам Интернета /65/.

С учетом вышеизложенного полностью исключать базу данных Реестра объектов федеральной собственности, как составной части информационно-аналитического обеспечения Мингосимущества России, нецелесообразно, тем более, что она позволяет использовать информацию, составляющую государственную или коммерческую тайну. Однако ее роль и функции, с учетом возможностей использования сети Интернет, в процессе разработки информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью могут быть существенно изменены и дополнены.

Основная ее роль в этом случае состоит в аккумулировании обобщенных данных, в том числе полученных и через сеть Интернет, для непосредственного использования аналитической составляющей (методическим обеспечением) при подготовке проектов управленческих решений. В конечном итоге, по мере создания ИАО ГС может возникнуть необходимость трансформации этой базы данных в банк данных, включающего несколько специализированных баз данных.

Именно с этой точки зрения необходимо рассмотреть основные требования к информационно-аналитическому обеспечению системы управления государственной собственностью и банка (базы) данных.

3.3. Основные требования к информационно-аналитическому обеспечению

Большая ответственность за принятие правильных решений по организации работ в области управления государственной собственности и необходимость решения перечисленных выше задач обусловили следующие общие требования к ИАО ГС:

1. Обеспечение пользователей информацией в полном объеме требований в данной предметной области за счет априорной избыточности хранимой информации и адаптивного интерфейса, учитывающего контекстное решение управленческих задач.

2. Адаптация компонентов информационной составляющей к возможным изменениям информационных потребностей пользователей без существенной модификации ранее реализованных алгоритмов обработки информации.

3. Разработка компонентов аналитической составляющей с учетом возможностей расширения и изменения перечня расчетных задач.

Кроме того, ИАО ГС должно удовлетворять требованиям, предъявляемым со стороны конечных пользователей, а именно:

- контекстная обработка и предоставление информации в удобном для пользователя виде;

- удовлетворение актуальных информационных потребностей пользователей путем обеспечения возможностей хранения и модификации больших объемов многоаспектной информации;

- обеспечение заданного уровня достоверности хранимой информации, ее непротиворечивости, целостности, полноты данных;

- дифференцируемость доступа к данным пользователей с различными категориями допуска, конфиденциальность предоставляемой информации;

- обеспечение возможности контекстного поиска информации по произвольной группе признаков;

- обеспечение заданной производительности при обработке запросов;

- обеспечение возможностей реорганизации и расширения баз данных при изменении границ предметной области;

- обеспечение простоты и удобства обращения к базе данных за информацией;

- автоматизированное проектирование форм документов для выдачи результатов аналитической информации по установленным формам как на дисплей, так и на бумажные носители;

- обеспечение контроля и обновления данных, восстановления массивов информации после отказа технических средств, а также контроля идентичности одноименной информации в базах данных;

- безопасность информации.

Создание информационного обеспечения, удовлетворяющего всей совокупности изложенных требований, представляет собой задачу высокой сложности, решение которой требует существенных затрат средств и времени. Поэтому целесообразно поэтапное создание ИАО ГС путем взаимного согласования методического, программного, технического и организационного обеспечения, в наибольшей степени отвечающих заданным требованиям.

Практика создания подобных систем позволяет выделить в нем три этапа:

1. Проектирование БД на концептуальном, логическом и физическом уровнях с целью построения такой структуры, которая адекватно отображала бы описываемую предметную область и могла бы быть эффективно реализована с помощью выбранных средств технического и общего программного обеспечения.

2. Предварительное эскизное проектирование функциональных подсистем в интересах максимального удовлетворения потребностей конечных пользователей, специалистов по каталогизации и стандартизации, а также абонентов от различных организаций.

3. Разработка программного обеспечения с учетом предъявляемых к нему требований по модульности, комплексируемости и мобильности.

При этом работы по созданию ИАО ГС и поддержанию его в работоспособном состоянии должны включать:

- создание нормативно-справочной базы;

- создание информационных массивов;

- разработку форм документов и схемы документооборота в процессе организации управления государственной собственности;

- разработку классификаторов;

- разработку методов обработки информации на всех этапах ее прохождения.

Как отмечено выше, основой ИАО ГС является единый банк данных (БнД).

Необходимость систематизации и обобщения оценок по всем аспектам управления государственной собственностью обусловливает структуру ИАО ГС как специализированной проблемно-ориентированной информационно-аналитической системы, способной решать как информационные, так и аналитические задачи.

К информационным задачам относятся:

- сбор, хранение, обработка и распространение информации;

- своевременное и полное удовлетворение потребителей достоверной фактографической и проблемно-ориентированной информацией;

- обеспечение государственных органов управления, научно-исследовательских, проектных и конструкторских организаций достоверной информацией об объектах управления;

- целевое информационное обеспечение органов управления и научно-исследовательских организаций о современном уровне, тенденциях и перспективах развития производственных технологий;

- информационное обеспечение научно-технических и технологических программ;

- информационное сопровождение экспертизы и оценки объектов управления.

При этом банк данных должен обеспечивать:

- выявление приоритетных и наукоемких направлений научно-технического прогресса, определяющих возможности по созданию высокотехнологичной конкурентоспособной продукции;

- сопоставительный анализ отечественных и зарубежных достижений в рассматриваемой сфере деятельности;

- сравнительный анализ технико-экономических показателей технологий с передовыми достижениями в стране и за рубежом на всех стадиях научно-технических и производственных циклов;

- технико-экономическое обоснование принимаемых управленческих решений.

Информационную часть банка можно представить в виде совокупности отдельных (локальных) баз данных, обеспечивающих функционирование банка в целом. При этом каждая такая локальная база данных может иметь свою собственную структуру и функционировать как самостоятельная информационная система.

При определении количества баз данных, включаемых в состав банка данных, необходимо учитывать не только полный охват и представление в банке данных всей совокупности информации, необходимой для обеспечения заданной эффективности его функционирования, но также и имеющиеся различия в представляемых. Кроме этого необходимо учесть требования по минимальной простоте организации баз, межбазовых связей, ответов на запросы и составления отчетов.

По типу содержащейся информации базы данных можно разделить на:

- документографические и документальные;

- фактографические;

- справочные (энциклопедии и справочники по проблеме, адреса и телефоны организаций и т.п.);

- ресурсные, включающие фактографическую информацию о природных ресурсах (земля, вода, недра, биоресурсы, вторичные ресурсы и отходы, экологическая составляющая и т.п.).

Создание и развитие баз данных ИАО ГС должно быть основано на использовании основных закономерностей информационного производства, которые можно сформулировать следующим образом:

- базы данных являются продуктом информационного производства, предназначенным для повышения эффективности выполнения предприятиями (организациями), государственными учреждениями, ведомствами своих функций;

- качество баз данных определяется интенсивностью использования содержащейся в них информации пользователями всех уровней.

При формировании баз данных необходимо использовать государственные базы данных, которые содержат информацию межведомственного значения и создаются за счет федерального бюджета. Информация государственных баз данных представляется кругу пользователей соответствующего уровня либо бесплатно, либо по ценам, установленным государством с целью воздействия на цены информационного рынка и предотвращения нерационального использования информационного ресурса в процессе управления государственной собственностью.

С целью формирования информационных массивов при запросах и составлении отчетов, индексирования и поиска в базе данных, адресации запросов, организации связи между базами данных, обеспечения возможности организации связи, обмена информацией и совместимости с другими информационными системами, в том числе международными, повышения эффективности информационного обслуживания и минимизации затрат при формировании информационных массивов необходимо предусмотреть указание в соответствии с рубрикатором, взятым за основу при формировании банка данных: к какому классу, подклассу или группе относится данный объект государственной собственности.

В настоящее время в России на государственном уровне действуют: «рубрикатор Государственной автоматизированной системы научно-технической информации», «Универсальный десятичный классификатор», используемый в библиотечном деле, «Международный классификатор изобретений», которые охватывают практически все возможные области знаний и периодически обновляются и дополняются.

Важнейшим фактором качественного функционирования банка данных ИАО ГС является обеспечение как первоначального его заполнения информацией, так и дальнейшее ее обновление. Для этого должна быть предусмотрена разработка специальных нормативно-технических документов, обязывающих соответствующие организации и учреждения представлять в БнД необходимую информацию.

Задачи, возложенные на банк данных ИАО ГС, обусловливают следующие основные требования, предъявляемые к нему:

- достаточность для организации управления государственной собственностью;

- адекватность отображения предметной области (полнота данных, динамичность информационной модели, актуальность информации, ее соответствие состоянию объекта на данный момент времени);

- возможность взаимодействия с пользователями разных категорий и в разных режимах, обеспечение высокой эффективности доступа;

- обеспечение конфиденциальности (секретности) данных, надежности, целостности, защиты от случайного или преднамеренного разрушения баз данных;

- обеспечение взаимной независимости программ и данных;

- технологичность обработки данных, приемлемые характеристики функционирования (стоимость обработки, время реакции системы на запросы, требуемый объем памяти и т.п.);

- организация информационных массивов в виде баз данных по вопросам управления государственной собственностью;

- обмен информацией на основе законодательных и нормативно-правовых актов, а также экономических механизмов;

- использование общепринятых классификаторов для кодирования информации;

- применение установленных форм представления выходных документов и информации, терминов и сокращений;

- возможность контроля и обновления данных, восстановления массивов информации после отказа технических средств, а также контроля идентичности одноименной информации в БнД и др.

Поскольку банк данных создается в интересах решения задач Министерства государственного имущества Российской Федерации, он должен быть разработан с учетом его особенностей.

Конечным результатом создания ИАО ГС должна стать иерархическая система автоматизированных рабочих мест (АРМ), оснащенных экспертными системами, позволяющими осуществлять обоснование и подготовку как частных решений на микроуровне, так и решение управленческих задач на высших уровнях с максимально эффективным использованием всей имеющейся информации.

Преимущество такого построения системы АРМ заключается в последовательном снижении размерности задач, решаемых на высших уровнях иерархии за счет поэтапной свертки первичной информации, осуществляемой в процессе подготовки предложений по управленческим решениям на более низких уровнях. Таким образом, управленческие решения, по сути дела, представляют собой результат свертки большого объема первичной информации.

Одним из важнейших достоинств системы АРМ, создаваемых в интересах решения задач управления государственной собственностью, является документирование процесса подготовки управленческих решений путем ведения электронного журнала. Этот журнал должен автоматически формироваться и содержать такие данные, как:

- регистрационные данные пользователя;

- вид управленческой задачи и основное ее содержание;

- последовательность рассуждений пользователя и экспертной системы;

- принятое решение, его обоснование и т.д.

Кроме чисто административной ценности этот журнал позволит решать различные научные задачи путем анализа и обработки накопленных в нем статистических данных.

Номенклатура АРМ и их функциональное назначение определяется организационной структурой субъектов процесса управления государственной собственностью. Многообразие задач, которые должны решаться на них, требует использования современных методов обработки информации и получения новых знаний. Целесообразно, по нашему мнению, ориентироваться на создание экспертных систем, которые способны получать, накапливать, корректировать знания (представляемые в основном экспертами) из соответствующей предметной области, решать на основе этих знаний практические задачи и объяснять ход решения.

Для создания ИАО ГС в предложенном выше виде необходимо решить три основные задачи:

- создать информационную инфраструктуру, обеспечивающую сбор необходимой информации в реальном или близком к реальному масштабу времени, первичную ее обработку и хранение;

- разработать систему программно-аппаратных комплексов для преобразования больших массивов первичной информации в формализованные исходные данные, необходимые для применения соответствующих математических методов;

- создать экспертные системы, позволяющие осуществлять преобразование формализованной информации в проекты решений, а также оценивать последствия их реализации.

Рассмотрим возможные направления решения этих задач.

1. Создание информационной инфраструктуры.

Под информационной инфраструктурой будем понимать систему стационарных и отдельных сооружений, являющихся основой для создания ИАО ГС, включающую пункты управления, системы телекоммуникаций и другие объекты и оборудование, используемые для автоматизированного сбора первичной информации и доведения ее до соответствующих органов. Основной задачей информационной инфраструктуры является обеспечение оперативного доступа к любой информации, хранящейся в той или иной базе данных и необходимой для принятия соответствующих управленческих решений.

Создание современной информационной инфраструктуры – сложный процесс как с точки зрения практической реализации, так и с точки зрения теоретического исследования. Это обусловлено тем, что информационная инфраструктура представляет собой исключительно сложный пространственно разнесенный комплекс, которому очень сложно дать математическое описание и формализовать всю совокупность требований, предъявляемых к ней. Поэтому при ее создании необходимо ориентироваться на перспективные технические решения, поскольку уровень развития телекоммуникационных систем сегодня настолько высокий, что приводит к быстрому моральному старению технических и программных средств. Кроме того, создаваемая инфраструктура должна отвечать современным требованиям (по стоимости; структурной надежности; качеству передачи сообщений; характеристикам временных задержек; эффективности использования ресурсов и т.д. /48/).

СПРАВОЧНО.

Быстрыми темпами идет совершенствование компьютерной техники. Особенно большие успехи в этой области достигнуты в части развития основного компонента компьютеров – процессоров. При этом новейшие поколения процессоров создают не только всем известные фирмы, но, что особенно важно, отечественные фирмы.

Так, например, российская фирма «Эльбрус» с помощью крупнейшего британского инвестиционного банка «Роберт Флемингс» создает быстродействующий компьютерный процессор, не имеющий аналогов в мире.

Прототип такого процессора «Эльбрус-Е2b» уже работает быстрее любой модели процессоров лидера современной компьютерной техники – американской компании «Intel», которые та сможет выпустить в ближайшие три года.

Разрабатываемый процессор использует параллельную схему работы, что позволяет одновременно выполнять несколько компьютерных операций одновременно. В основе этой разработки лежит процессор, выпускаемый ранее в интересах создания вооружения и военной техники /76/.

Почти одновременно компания Ай-Би-Эм также объявила о планах создания нового суперкомпьютера, примерно в 2 млн. раз более мощного нынешних. Производство этого компьютера будет стоить примерно 100 млн. долл.

2. Разработка системы программно-аппаратных комплексов для преобразования больших массивов информации.

Решение задачи создания информационной инфраструктуры обусловливает возможность решения другой важной задачи – разработки системы программно-аппаратных комплексов, позволяющих не только хранить в базах данных большие массивы информации, но и автоматизировано их обобщать, преобразовывать к виду, необходимому для соответствующих АРМ.

Поскольку в настоящее время существует большое количество баз данных, используемых в различных целях, то в интересах максимального использования созданного задела, рациональным направлением построения структуры программно-аппаратных средств ИАО ГС является объединение уже существующих в данной области баз данных в единую систему.

Одним из условий обеспечения высокой эффективности управления государственной собственностью и сокращения затрат на управленческую деятельность является создание эффективной системы электронного обмена информацией, необходимой для подготовки и принятия соответствующих управленческих решений с учетом перспектив развития экономики Российской Федерации. Для создания такой системы можно использовать как существующие информационные системы международного уровня (например, Интернет), так и государственные и региональные информационные системы, созданные и создаваемые в интересах решения задач различными министерствами и ведомствами.

В рамках этого, в Мингосимуществе России важное место уделяется электронным видам связи. Основным направлением в этой области является внедрение современной технологии всемирной сети Интернет, развитие сетей ФАПСИ и Атлас. Уже в 1999 г. реально обеспечивалась электронная связь с 23 территориальными органами. В середине 2000 г. ожидается, что общее количество подключенных территориальных органов будет доведено до 65. В остальных регионах планируется развивать сеть Атлас, которая обеспечивает высокую защищенность и доступность географически удаленных районов.

С учетом особенностей управления государственной собственностью и высокими требованиями по обеспечению конфиденциальности информации, связанной с государственной собственностью, целесообразно ориентироваться на создание специализированной информационно-коммуникационной системы (ИКС) Мингосимущества России. Эта система должна обеспечивать информационное взаимодействие большого количества организаций и предприятий различных ведомств: органов законодательной власти, федеральных органов управления, региональных органов управления государственным имуществом, а также непосредственно предприятий и организаций, включенных в состав объектов государственной собственности.

Кроме того, единая информационно-коммуникационная система, обеспечит совместимость существующих и разрабатываемых баз данных программно, лингвистически, организационно, технически, а также по форме и структуре хранящейся в них информации, необходимой для управления государственной собственностью.

При создании ИКС необходимо исходить из того, что любая необходимая для принятия решений информация уже существует и задача, которую она должна решить, заключается в том, чтобы найти ту базу данных, где находится необходимая информация, организовать доступ к этой базе данных в соответствии с ее статусом, преобразовать информацию к нужному виду и с помощью информационной инфраструктуры обеспечить доставку потребителю. Естественно, что ИКС прежде всего должна объединить государственные базы данных, функционирующие в рамках федеральных и муниципальных органов власти и управления, а при отсутствии в них необходимой информации организовать оперативный поиск в других базах данных.

Предварительный анализ показал, что информационные потоки между объектами ИКС будут иметь преимущественно вертикальное направление, в соответствии с иерархией взаимосвязи подразделений Мингосимущества России, однако в ряде случаев требуется передача данных и по горизонтали. Поэтому для создания ИКС целесообразно принять смешанно-иерархическую топологию сети на основе территориально-административного устройства Российской Федерации.

В составе ИКС можно выделить совокупность функциональных и обеспечивающих подсистем. Обеспечивающие подсистемы служат методической, инструктивной и инструментальной основой проектирования функциональных подсистем, определяют их научно-технический уровень, возможности по развитию, наращиванию и изменению состава. Функциональные подсистемы являются ядром ИКС. Их состав определяется задачами, решаемыми системой.

3. Создание экспертных систем.

Сложность и многофакторность задач, решаемых в процессе управления государственной собственностью, требуют привлечения математических методов для подготовки управленческих решений. Объем информации, который должен быть при этом переработан, значительно превышает возможности даже высококвалифицированных специалистов, поскольку необходимо использовать разнообразные знания.

Использование информационных систем не решает проблему, так как в лучшем случае обеспечивает только поиск и предоставление необходимой информации, что в данном случае является необходимым, но недостаточным условием, поскольку более важны способы и методы ее преобразования в конкретные управленческие решения. Эти преобразования могут быть представлены в виде набора правил вывода, обобщающих знания прежде всего из таких предметных областей, как военная доктрина, законодательство, юриспруденция, экономика, ценообразование, методы оценки экономического состояния объектов государственной собственности и т.д.

Многообразие информации, которая используется для выработки управленческих решений, требует создания специального математического аппарата, с помощью которого можно было бы преобразовывать соответствующую информацию в варианты решений. Решить эту задачу можно только с привлечением современных систем обработки знаний, наиболее перспективными из которых являются экспертные системы – компьютерные программы, созданные для выполнения тех видов деятельности, которые под силу только человеку-эксперту, и обладающие следующими основными свойствами /46,68/:

- компетентностью, т.е. рекомендуемые ею решения должны быть такого же высокого уровня, как предложения высококвалифицированных экспертов;

- способностью к рассуждениям на основе символьных преобразований;

- способностью использовать как общие, так и частные схемы рассуждений;

- способностью решать сложные задачи из различных предметных областей;

- способностью к переформулированию запросов и задач;

- способностью к метарассуждениям, т.е. к рассуждениям о собственной работе.

Экспертная система – это программный комплекс, аккумулирующий опыт специалистов в некоторой предметной области с целью тиражирования его для использования менее квалифицированными пользователями. Она представляет собой человеко-машинную систему, построенную на основе таких компонентов, как база знаний (совокупность знаний, описанных с использованием выбранной формы их представления) и механизм выводов, который обеспечивает манипулирование с этими знаниями при решении прикладных проблем.

Характерная особенность "экспертных систем", отличающая их от традиционных систем обработки информации, заключается в использовании информации высокого уровня обобщения, называемой знаниями. Формализм описания такого рода знаний определяется как представление знаний, а компонент, который использует для решения проблем знаний экспертов, описанные в заранее выбранной для них форме представлений, является механизмом выводов.

Знаниями принято называть хранимую в ЭВМ информацию, формализованную в соответствии с определенными структурными правилами, которую ЭВМ может автономно использовать при решении проблем по таким алгоритмам, как логические выводы.

Применительно к проблеме управления государственной собственностью целесообразно преимущественно ориентироваться на экспертные системы с продукционной моделью представления знаний. Продукционная модель основана на правилах, позволяющих представить знания в виде предложений типа ЕСЛИ (условие), ТО (действие), где условие – это образец, по которому осуществляется поиск в базе; действие – действие или оператор, выполняемый при успешном исходе поиска.

Простота и наглядность этого способа обусловила его применение во многих системах. В состав продукционных систем входят: база правил, глобальная база данных, интерпретатор правил.

База правил – это область памяти, которая содержит базу знаний – совокупность знаний, представленных в форме правил вида ЕСЛИ-ТО.

Глобальная база данных – это область памяти, содержащая фактические данные, которые описывают вводимые данные и состояния системы.

Интерпретатор – это механизм вывода, являющийся тем компонентом системы, который формирует заключения, используя базу правил и базу данных.

Механизм, реализуемый как средство выводов в продукционных системах в принципе не сложный. Он имеет функцию поиска в базе знаний, последовательного выполнения операций над знаниями и получение заключений. При этом существует два способа проведения таких заключений – прямые выводы и обратные выводы.

В прямых выводах осуществляется продвижение к поставленной цели с последовательным применением правил к данным (фактам), которые принимаются за отправную точку. В прямых выводах выбирается один из элементов данных, содержащихся в базе данных, и если при сопоставлении этот элемент согласуется с посылкой правил, то из правила выводится соответствующее заключение и помещается в базу данных или же исполняется действие, определяемое правилом, и соответствующим образом изменяется содержимое базы данных.

Выводы, при которых процесс движения в направлении от поставленной цели к отправной точке, являются обратными. Процесс нисходящих выводов начинается от поставленной цели. Если эта цель согласовывается с консеквентом (заключением) правила, то посылка правила принимается на подцель, или гипотезу, и этот процесс повторяется до тех пор, пока не будет получено совпадение подцели, или гипотезы с полученными данными.

Основные принципы построения экспертной системы с использованием элементов искусственного интеллекта в интересах совершенствования системы управления государственной собственностью заключаются в следующем:

- простота и доступность системы, позволяющая работать на ней практически каждому пользователю который не обладает знаниями по работе с операционными системами и системами управления базами данных;

- дружественность интерфейсов (открытость системы) подразумевает, что диалог эксперта и машины является взаимообучающий;

- скорость обработки данных должна позволять генерировать управленческие решения в реальном или близком к реальному масштабу времени;

- высокая надежность системы, т.е. снижение вероятности ошибки при решении поставленной задачи;

- адаптивность системы к любым условиям работы;

- способность объяснения генерируемых проектов управленческих решений.

Одним из достоинств экспертных систем является способность накапливать знания и опыт высококвалифицированных специалистов (экспертов) в какой-либо предметной области, которые могут затем использоваться специалистами с меньшей квалификацией. Такой эффект достигается благодаря тому, что экспертная система в своей работе воспроизводит примерно ту же логику рассуждений, которую применяет человек- эксперт при анализе проблемы, но анализирует и использует значительно больший объем информации, чем может переработать человек. И поскольку экспертная система работает в диалоговом режиме, при котором пользователь не только формирует запросы, но и принимает собственные решения. Получаемые при этом новые знания автоматически накапливаются в базе знаний и затем используются при решении новых задач.

Кроме того, важнейшей особенностью экспертной системы является ее способность объяснять ход рассуждений, что облегчает специалистам понимание того, почему предлагается то или иное решение. В случае отсутствия необходимых знаний, экспертная система может обратиться к соответствующей алгоритмической модели, позволяющей рассчитать необходимые характеристики и сформировать недостающие знания с использованием данных, хранящихся в соответствующих базах данных.

Важной частью процесса обслуживания потребителей информации является аналитическая составляющая, основная задача которой – подготовка информационного материала, всесторонне, максимально достоверно и в сжатой форме освещающего как состояние исследуемого вопроса, так и возможные результаты его развития в том или ином направлении.

Особое значение аналитической деятельности в области управления государственной собственностью имеет тот фактор, что она напрямую влияет на процессы управления при выработке управленческих решений. С изменением характера процессов управления должна изменяться и технология подготовки аналитической информации. Необходимость таких технологических изменений проявляется именно сейчас, при переходе к экономическим (рыночным) методам управления.

Эффективное функционирование аналитической составляющей ИАО ГС возможно при наличии соответствующих прикладных и сервисных программ.

Рыночные отношения ставят перед звеньями, управляющими механизмом принятия решений в данной области, новые задачи:

- формирование научно-технической политики;

- выявление и оценка новых направлений развития объектов государственной собственности;

- информационный мониторинг и прогноз изменяющегося внешнего окружения, опосредованно влияющего на процесс управления государственной собственностью.

Таким образом, аналитическая деятельность становится одной из основных составляющих прогнозных исследований в процессе управления государственной собственностью.

Для этого требуется многоаспектный анализ аналитической информации, включающий такие составляющие, как научно-техническая, производственная, экономическая, финансово-кредитная, социальная, экологическая.

3.4. Основные направления внедрения новых информационных технологий

Современные информационные технологии, непрерывно развивающиеся в настоящее время, создают предпосылки для существенного расширения возможностей информационно-аналитического обеспечения процесса управления государственной собственностью. Одним из перспективных направлений развития ИАО ГС, реализующим достижения в области информационных технологий, является использование современных интеллектуальных технологий, которые могут обеспечить непрерывную информационную поддержку аналитической деятельности органов Мингосимущества России.

Использование современных интеллектуальных технологий

Развитие международной информационной сети Интернет, помимо обеспечения чисто информационно-коммуникационной связи между объектами системы управления государственной собственностью, может стать важным элементом для обеспечения непрерывного мониторинга за международной конъюнктурой рынка, тенденциями в развитии экономической науки и процесса аналитической деятельности органов управления всех уровней. Связано это с тем, что в условиях развития телекоммуникационных систем и интерактивных медиа возрастают возможности доступа отдельного пользователя к практически неограниченным распределенным информационным ресурсам. Фактически уже создано электронное информационное пространство.

Однако несмотря на то, что работа в Интернете не представляет сложности даже для неискушенного в этом отношении пользователя, проблема использования информации, распределенной в этой сети, не потеряла актуальности. Она перешла из области организации доступа к нужным сайтам к проблеме обобщения огромного объема информации, ставшего доступным для любых пользователей. Это связано, прежде всего, с тем, что, с одной стороны, человек имеет естественные ограничения по переработке информации, а с другой – каждый текстовый документ, рассматриваемый как источник информации, содержит огромную избыточность. Поэтому очень сложно с помощью простого просмотра документов, содержащихся в Интернете, получить нужные знания. Для решения этой проблемы на рубеже 90-х годов была выдвинута идея «навигации» в едином информационном пространстве – «навигации знаний» /75/.

«Навигация знаний» стала возможной по мере развития интеллектуальных технологий поиска и обработки текстовой информации для поддержки работы соответствующих аналитиков, одним из средств которых является гипертекст. Использование гипертекста для этого стало возможным в результате того, что в рамках концепции гипертекста возникли подходы, использующие достаточно строгие интеллектуальные процедуры, правила и алгоритмы для анализа содержащейся в гипертекстах информации. Речь идет о проблеме линеаризации гипертекста: построении в гипертекстовой сети путей, обладающих свойством когерентности (связности).

При использовании гипертекста каждый элемент информации осознается в его взаимосвязях, поэтому появляется возможность, выделяя группы тесно взаимосвязанных элементов информации, выявлять основные аспекты проблемы, структурировать ее, определяя пробелы в имеющейся информации, а в конечном счете, осмыслить проблему в целом и приблизиться к ее решению.

Важным является то, что гипертекстовая сеть может наращиваться за счет все новых элементов информации с их связями. Гипертекст принципиально открыт для добавления новых элементов, поскольку в процессе развития такой сети не нарушается ее структура, и добавление новых записей просто расширяет гипертекст как единую, непрерывную ткань: в нее могут включаться и элементы ранее созданных линейных текстов.

При построении гипертекстовой сети фактически повторяется логическая процедура деятельности любого аналитика, состоящей из следующих этапов:

- чтение источников (текущих новостей, научных статей и т.д.);

- выписка из этих источников фрагментов и помещение их в определенные емкости (картотеки);

- обобщение и написание аналитического доклада.

Использование гипертекстовой технологии позволяет отдельные фрагменты постепенно группировать в более крупные концептуальные модели благодаря устанавливаемым между ними связям. Это обеспечивает поддержку аналитической деятельности специалистов.

В настоящее время разработаны различные варианты гипертекстовой технологии, основными из которых являются /73/:

- направление IBIS – реализует технологию многоаспектного рассмотрения проблем и является разновидностью групповой работы (в коллективно формируемый гипертекст включают аспекты решаемой проблемы, идеи, выдвигаемые в ходе ее решения, а также аргументы, обосновывающие или отвергающие эти идеи);

- направление NoteCards – предполагает интерактивную работу эксперта с гипертекстовой базой данных, при которой эксперт переходит от одного фрагмента текстовой информации к другим, двигаясь по схеме смысловых связей между фрагментами, заполняя пробелы в информации и прорабатывая систему аргументации с точки зрения полноты и последовательности;

- системы СЕМПРО и БАГИС – отечественные гипертекстовые системы аналитического назначения, ориентированные на организацию идей.

Например, БАГИС помогает установить между фрагментами информации логические и смысловые связи, на основе которых они могут быть упорядочены в соответствии с определенными целями (по отношению к какой-либо идее, предположению, соображению). БАГИС на каждом шаге указывает, какая информация может продолжить формируемый текстовый материал. Однако главная особенность этой системы в том, что она способна обеспечить автоматическое упорядочивание узлов гипертекста и представление их в форме связного дискурса.

Гипертекст формируется этими системами по принципу достаточной смысловой близости текстовых фрагментов (узлов) независимо от метода создания: вручную или автоматически. Другой принцип – принцип полноты связей, обеспечивается тем, что все узлы, которые могут быть связаны по принимаемым критериям, должны быть соединены связями. В результате структура этого гипертекста отражает фактически существующую систему семантических связей между когнитивными элементами (понятиями, связями), представленными в его узлах.

Все свойства такой гипертекстовой сети оказываются семантически значимыми, информативными и в определенной мере объективными. В целом возникает соответствие между топологической структурой гипертекстовой сети и смысловой связью содержащихся в ее узлах понятий или высказываний. Следовательно, участкам гипертекстовой сети, для которых характерна высокая степень топологической связанности узлов, соответствуют системы понятий или высказываний, тесно связанных по смыслу. Благодаря этому создается возможность строить достаточно связные по содержанию тексты, используя топологические (теоретико-графовые) критерии.

Важная особенность систем автоматической «навигации», подобных СЕМПРО и БАГИС, состоит в том, что при невозможности, в силу фрагментарности информации, обеспечить полностью связное рассуждение, эти системы фиксируют в соответствующих местах наличие смысловых разрывов. Идея автоматической «навигации» может быть применена к неограниченным совокупностям текста, в которых связи до начала «навигации» не установлены.

При «навигации» в открытом текстовом пространстве очередной текстовый фрагмент, кандидат на продолжение навигационного пути, включается в этот путь, если у него обнаруживается достаточная степень импликацитной связанности, т.е. семантического подобия с предшествующими, включенными в навигацию фрагментами. При таком подходе не требуется выбор текстового фрагмента, в наибольшей степени отвечающего определенным критериям, поскольку ставится задача выбора фрагмента, который отвечает такого рода требованиям на уровне «разумной достаточности».

Поэтому не возникает необходимость полного просмотра некоторого множества текстов. Как только программа автоматической «навигации» обнаруживает фрагмент , удовлетворяющий требованиям, она включает его в навигационный путь.

При выходе в открытое информационное пространство, например Интернет, особенно важно избежать хаотичности «навигации». Поэтому так важно придать ей осмысленный характер. Это может быть достигнуто путем использования специальных критериев. В этом случае очередной фрагмент должен иметь признаки семантического подобия определенному числу предшествующих фрагментов (с учетом их расположения в уже построенном навигационном пути).

Процесс «навигации» в открытом информационном пространстве может быть интерпретирован в терминах информационного поиска следующим образом:

1. Осуществляется каскадный (последовательный) поиск элементов информации. Исходный запрос при этом формируется пользователем, а последующие запросы – автоматически.

2. При автоматическом формировании очередного запроса в него включаются ключевые слова, отражающие содержание текстовых фрагментов, выбранных в предшествующих актах поиска.

3. При автоматическом формировании очередного запроса в него включаются такие слова, благодаря которым очередной выбираемый фрагмент окажется семантически связанным с несколькими предшествующими (с учетом их места в последовательности выбранных фрагментов). Таким образом, при выборе очередного фрагмента принцип релевантности соединяется с принципом когерентности.

4. После выбора очередного фрагмента он индексируется дополнительно, в нем выделяются семантические атрибуты, которые не являлись основанием для поиска, но будут использоваться для последующих поисков. Таким образом, обеспечивается не только «преемственность» по отношению к предшествующему материалу, включенному в навигацию, но и его развитие, обогащение новыми элементами семантики.

Программа автоматической «навигации» в открытом информационном пространстве принадлежит к типу программ, работающих автономно. Пользователь время от времени вступает в контакт с программой для ознакомления с результатами и внесения соответствующих корректив. К таким программам предъявляется много требований, но основными из них являются требование хорошего понимания пользователя, обучаемости и рациональной стратегии.

Рациональная стратегия должна заключаться прежде всего в целесообразной очередности просмотра массивов информации, исходя из данных, содержащихся в запросе. Пользовательский интерфейс такой системы – это интерфейс высокоуровневого диалога, существенным образом отличный от интерфейса прямой манипуляции. В этой системе должны быть предусмотрены /73/:

- организация выхода программы на связь с пользователем в назначенное время или при получении определенных результатов;

- уровень предъявления результата, например на уровне основных понятий сформированного текста или полного текста;

- указание смысловых разрывов в тексте при использовании ослабленных критериев связности;

- усиление или ослабление пользователем критериев релевантности или когерентности;

- оценка пользователем сформированной книги в целом с выделением удачных и неудачных фрагментов для «обучения программы».

Современные системы, осуществляющие интеллектуальный поиск и интеллектуальную обработку текстов, характеризуются такими свойствами, как «чувствительность к контексту»; поиск похожих текстов и текстов, соответствующих смыслу запроса без обязательного наличия в них запросных слов; расширение запроса и предложение пользователю дополнительной, смежной, явно не запрошенной информации.

Для реализации этих свойств используются различные механизмы: нейросети, генетические алгоритмы, «коллективная фильтрация», системы эвристических правил. Функциональная ориентация этих систем также может быть различной:

- воспроизведение в иных формах содержания документов (автоматическое реферирование, выделение основных тезисов или отображение содержания документа в виде понятийной схемы);

- выделение из текстов различного рода информативных элементов (количественных данных, собственных имен, особо информативных фраз);

- сортировка, кластеризация и категорирование документов;

- отбор, извлечение из массивов текстовых документов тех полных текстов или фрагментов, которые соответствуют запросу пользователя.

В последнее время стали появляться технологии и системы, ориентированные на выделение в найденных полных текстах релевантных фрагментов, например абзацев, или предъявление пользователю только релевантных объектов с ссылкой на полные тексты. Такие фрагменты часто присутствуют и в тех полных текстах, которые в целом не являются релевантными к запросу. Интеллектуализация поиска в этом случае состоит в том, чтобы обеспечить извлечение и включение в выходной материал также и тех текстовых фрагментов, чья релевантность может быть оценена исходя из их соответствия не только словам, но и смыслу пользовательского запроса.

Использование гипертекстовых технологий в рамках информационно-аналитического обеспечения процесса управления государственной собственностью позволит существенным образом расширить функциональную нагрузку ИАО ГС. С внедрением таких технологий появляется возможность сделать его не только инструментом для анализа больших массивов документальной информации, характеризующей состояние управляемых объектов, но и обеспечить анализ состояния и направление развития среды, в которой функционируют эти объекты.

Кроме того, в этом случае информационно-аналитическое обеспечение станет способным решать дополнительно и такую важную задачу в интересах повышения эффективности функционирования объектов государственной собственности, как непрерывное обучение управленческого персонала, поддержание на высоком уровне его информированности о конъюнктуре рынка, современных экономических теориях, направлениях и конкретных способах обеспечения эффективности работы предприятий.

Однако непрерывное совершенствование информационных технологий будет способствовать стремительному устареванию программного обеспечения ИАО ГС. Эта проблема характерна для всех современных разработок в области информационных систем, поэтому найдено соответствующее решение, в основе которого лежит использование современных методологий и автоматизированных технологий проектирования и разработки прикладного программного обеспечения информационных систем. Их использование при разработке информационно-аналитического обеспечения процесса управления государственной собственностью позволяет выбрать такие способы его реализации, при которых обеспечивается непрерывное совершенствование прикладного программного обеспечения, вслед за развитием информационных технологий.

Использование современных методологий и технологий проектирования информационных систем

Информационная система для большого предприятия уже является сложным объектом, а применительно для такой масштабной организационной системы как система управления государственной собственностью ее сложность становится поистине грандиозной. Поэтому освоение современных методологий, в которых обобщен опыт создания информационных систем является по существу единственным выходом для разработчиков программного обеспечения ИАО ГС.

При этом важно ориентироваться на использование соответствующей нормативной базы, обобщающей достижения в области проектирования, разработки и внедрения информационных систем. Это позволяет обеспечить совместимость разработанного программного обеспечения с теми программами, которые будут появляться по мере развития информационных технологий. Как показано в /48/, главными в указанной области являются три группы международных стандартов:

- стандарты качества ISO 9000-3/9001;

- СММ -модель американского института SEI;

- стандарт ISO 12207 – Процессы жизненного цикла программного обеспечения.

Первые два стандарта описывают требования к системе качества организации, разрабатывающей эскизные информационные системы и эксплуатирующей их.

СММ – модель по существу развивает положения о системе качества, формируя критерии ее «совершенства» пятиуровневой системы технологичности, которые могут быть достигнуты организацией-разработчиком. Наивысшие (четвертый и пятый) уровни характеризуют организации, овладевшие методами коллективной разработки, в которых технологические процессы создания и сопровождения прикладного программного обеспечения информационной системы комплексно автоматизированы и поддержаны методологически и технологически.

Стандарт ISO 12207 подробно описывает процессы жизненного цикла программного обеспечения (см. рис. 3.3) /37/. В этом стандарте, сформирован подход к существу и описанию современных методологий и технологий создания, сопровождения и развития прикладного программного обеспечения.

Рис. 3.3. Процессы жизненного цикла программного обеспечения

Существенное значение имеет и использование современных методологий разработки прикладного программного обеспечения. Как правило, внедрение инструментальных средств без методологической основы не приведет к ожидаемому результату.

Методология объединяет совокупность технических и организационных механизмов коллективного решения сложных проблем информатизации: методы решения задач и схему организационного механизма ведения работ (поэтапное распределение ролей персонала, функций каждой роли, результатов операции). Она дает описание комплексного механизма ведения работ, включая основные, вспомогательные и организационные процессы жизненного цикла программного обеспечения с учетом особенностей класса решаемых задач и возможностей организации разработчика.

В основе практически всех современных методологий лежит модельный подход /48/, основанный на том, что описание объекта автоматизации и разрабатываемой информационной системы производится в виде комплекса моделей, в которых в сжатой форме фиксируются свойства указанных объектов, существенные с позиций информатизации. Модели описывают, прежде всего, процессы и данные, используемые в процессах. Структурный и объектно-ориентированный методы определяют виды используемых моделей. В методологии определяют, какие именно модели на каком этапе используются, кем и для чего. Иногда с методологией связывают конкретный набор инструментов, хотя некоторые методологии в принципе не привязаны к конкретному инструментарию.

Основными параметрами методологий являются архитектура информационной системы (клиент-серверная, двухзвенная, многозвенная, распределенная, Internet/Internet/Extranet и др.) и метод разработки (структурный, объектно-ориентированный, компонентно-базированный, RAD и др.).

Метод разработки должен выбираться исходя из требований к свойствам системы и с учетом того, что ходе разработки, внедрения и сопровождения возникает большое количество вспомогательных процессов, не должен ориентироваться на использование только одного какого-либо инструментального средства. Как считают специалисты, на практике должны быть использованы комплексы инструментальных средств, обеспечивающих автоматизацию основных и вспомогательных процессов жизненного цикла программного обеспечения. В табл. 3.3 приведены рекомендации по использованию различного инструментария для разработки программ /48/.

Таблица 3.3

Комплексы инструментальных средств для комплексной автоматизации коллективной разработки программ

Продолжение табл. 3.3

Рынок инструментальных средств сегодня дает возможность сформировать типовые решения для организаций, основанные на наборе взаимоувязанных инструментальных средств для автоматизации процессов жизненного цикла. Использование таких средств, с одной стороны, требует их приобретения, что вызывает дополнительный расходы на создание ИАО ГС, а с другой – обеспечивает снижение расходов за счет применения типовых решений, автоматизации проектирования, использования международных стандартов при создании соответствующего программного обеспечения. Таким образом, при технико-экономической оценке работ по созданию ИАО ГС появляется возможность для поиска оптимальной стратегии его создания.

При всей привлекательности использования современных информационных технологий для создания ИАО ГС нельзя забывать и о том, что сегодня любая информационная система становится объектом для несанкционированного вмешательства со стороны третьих лиц. Потери от этого могут быть очень велики.

Например, по данным американской компании Computer Economics, в середине января 2000 г. объявившей результаты своих исследований о вирусных атаках за 1999 г., вирусы нанесли различным компаниям ущерб в размере 12,1 млрд. долл. При этом фирма уверена, что реальный ущерб больше, поскольку многие компании не сообщают о своих потерях из коммерческих соображений. Отмечено также, что новые вирусы становятся все более опасными и разрушительными /62/.

3.5. Нормативно-правовые, экономические и организационные аспекты создания информационно-аналитического обеспечения

Правовые и экономические основы создания ИАО ГС

Поскольку ИАО ГС предполагает взаимодействие большого числа субъектов: юридических и физических лиц, представляющих, собирающих, обрабатывающих, распространяющих и потребляющих информацию, она должна иметь развитую нормативно-правовую базу (НПБ), определяющую правоотношения при функционировании системы и юридический статус результатов ее функционирования. НПБ должна включать правовые нормы, регламентирующие:

- права собственности на систему и хранящуюся в ней информацию;

- способы получения информации для заполнения соответствующих баз данных;

- права юридических и физических лиц на информацию;

- способы защиты прав государства и потребителя информации;

- правоотношения (права, обязанности и ответственность) между лицами, обслуживающими систему;

- юридическую силу информации на носителях и документов, используемых при функционировании системы, а также создаваемых системой.

Учитывая, что в соответствии с нормами права собственник ИАО ГС может в отношении своей собственности совершать любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и законные интересы других лиц, одним из основополагающих является вопрос собственности системы. Необходимо учитывать, что основаниями для возникновения права собственности являются:

- создание системы своими силами и за свой счет;

- наличие контракта на создание системы;

- наличие договора купли-продажи, поставки или другого договора, содержащего условия перехода права собственности к другим юридическим и физическим лицам.

Приобретение прав на отдельные элементы системы не является основанием для приобретения прав собственности на систему в целом. В случае, если создание ИАО ГС будет осуществляться за счет централизованных (бюджетных) источников финансирования, право собственности может быть делегировано государством соответствующим юридическим лицам в виде одного из полномочий: владение, пользование, распоряжение.

В связи со спецификой информации в области управления государственной собственности, записанной на возобновляемые носители, должны быть уточнены используемые термины – опубликование, тиражирование, воспроизведение и т.п., а также толкование понятий имущественного и неимущественного права (в частности, права владения и права распространения). Необходимо вычленить и режимы ограничений, относящиеся как к имущественным, так и неимущественным правам, определить порядок передачи прав от одних юридических лиц другим.

В связи с высоким приоритетом сбора и распространения информации об объектах государственной собственности система должна в обязательном порядке проходить государственную регистрацию и сертификацию в соответствующих органах, занимающихся вопросами информационного обеспечения в Российской Федерации.

Основными целями регистрации являются:

- информирование заинтересованных организаций и ведомств об имеющихся и доступных для использования информационных ресурсах;

- организация правовой охраны собственности, включая авторские права на ИАО ГС (его элементы);

- организация эффективной государственной поддержки разработки и внедрения системы, планирование государственной информационной политики и стратегии в области управления государственной собственностью.

В процессе регистрации определяется и такой важный элемент структуры правового обеспечения, как источник получения информации для заполнения и функционирования баз данных. Формирование баз данных ИАО ГС может осуществляться следующими способами:

- собственная генерация на основе интеллектуальной обработки самостоятельно получаемой исходной информации;

- собственная генерация на основе отбора и обработки информации из иных источников на традиционных носителях;

- составление БД путем экстрагирования, слияния или автоматизированной обработки сведений из других баз данных;

- комбинированные способы генерации.

Регистрационные документы должны содержать перечень основных источников получения исходной информации, полный перечень других БД, используемых для формирования БД ИАО ГС, в том числе и путем обработки их записей (наименование БД, данные о ее владельцах и, если это возможно, регистрационный номер).

Право на информацию, составляющую государственную тайну, регулируется специальным законодательством. Виды информации, которые подлежат созданию, распространению и использованию только государственными организациями и объединениями, определяется законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Поскольку в создании информации предполагается совместное участие нескольких юридических лиц, то все они считаются совладельцами такой информации. Порядок и правила пользования правами, принадлежащими совладельцам информации, определяются их соглашениями.

Если пользователь получил от собственника ИАО ГС, владельца или посредников недоброкачественную (неполную, недостоверную, несвоевременную, не в заданном виде и т.п.) информацию, то он вправе требовать от них безвозмездного устранения недостатков в согласованный срок. Впредь, до устранения недостатков, пользователь вправе отказаться от оплаты работ, а если они уже оплачены, требовать в установленном порядке возврата уплаченной суммы.

Таким образом, решение правовых вопросов функционирования ИАО ГС является достаточно сложной и многоплановой задачей, требующей тщательного рассмотрения.

Основные положения, определяющие экономические основы создания ИАО ГС, сводятся к следующему:

- финансирование работ по созданию и обеспечению функционирования системы из федеральных бюджетных средств, выделяемых на государственное управление, из бюджетных средств ведомств (организаций , учреждений) – потенциальных пользователей информацией и вступивших в кооперацию с Мингосимуществом России по созданию ИАО ГС, а также за счет внебюджетных финансовых ресурсов;

- осуществление контроля за использованием бюджетных средств, направляемых на создание и развитие системы;

- предоставление льгот по информационному обеспечению организациям, участвующим в управлении государственной собственностью, а также инвесторам системы;

- предоставление права Мингосимуществу России и совладельцам системы (если таковые будут) устанавливать цену на конкретные информационные продукты и услуги;

- осуществление государственного контроля над ценами на определенный период или на определенный вид информационной продукции;

- установление государством цен на информационную продукцию (услуги), выполненную по государственному заказу и за счет бюджетных средств.

Из изложенного видно, что создание ИАО ГС позволит Мингосимуществу России эффективно решать многие задачи, обеспечивая единство решений на всех уровнях управления, непрерывное накопление знаний в данной предметной области и подготавливая необходимые условия для достижения поставленных целей.

Предложения по владению, использованию, распоряжению, доступу и защите информации, содержащейся в базах данных информационно-аналитического обеспечения

В процессе функционирования информационно-аналитическое обеспечение системы управления государственной собственностью должно оперировать большими объемами разнородной информации, полученной из различных источников. В условиях рыночных отношений, когда любая информация имеет как своего собственника, так и рыночную цену вопросы соблюдения соответствующих норм права имеют первостепенное значение, поскольку в противном случае возможны большие судебные издержки.

Кроме того, ИАО ГС как система, обладающая высоким информационным, аналитическим, организационным, программным, методическим потенциалами способна оказывать разнообразные информационные услуги, оплата которых составит фонд ее развития. В этих условиях регламентация всего комплекса отношений между различными субъектами при эксплуатации ИАО ГС становится просто необходима.

Рассмотрим предложения по владению, использованию, распоряжению, доступу и защите информации, содержащейся в базах данных информационно-аналитического обеспечения, которые обеспечат возможность упорядочить процессы создания и использования информационно-аналитического обеспечения и информационных ресурсов Мингосимущества России, его территориальных органов и подведомственных организаций. Эти предложения позволят, по нашему мнению, регламентировать процессы:

- формирования и использования информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителям документированной информации;

- разработки и модернизации ИАО ГС, в части создания и использования информационных ресурсов, формируемых в результате эксплуатации этих систем;

- взаимоотношений должностных лиц, связанных с созданием и использованием информационных технологий и средств их обеспечения;

- организации защиты информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах при функционировании ИАО ГС.

Применительно к информации баз данных, разрабатываемых в интересах создания информационно-аналитического обеспечения системы управления государственным имуществом владение, использование, распоряжение, доступ и защита информации должны осуществляться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, нормативными, распорядительными и иными регламентирующими документами компетентных органов федерального управления, затрагивающими рассматриваемые вопросы. Основными нормативно-правовыми документами, лежащими в основе предложений являются:

Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации»;

Закон РФ «О защите государственной тайны»;

Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации»;

Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 г. №608 «О сертификации средств защиты информации».

В рассматриваемых предложениях использованы следующие термины и определения.

1. Информационный ресурс – один или несколько связанных между собой массивов данных (баз данных) информационно-аналитического обеспечения, которые содержат информацию, имеющую документальное или иное подтверждение достоверности.

Информационные ресурсы могут быть товаром, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

2. Информационная система – организационно-упорядоченная совокупность информационного ресурса и информационных технологий, программной оболочки и организационного обеспечения в виде регламентов, инструкций, методик и т.д.

3. Информационные процессы – процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации.

4. Конфиденциальная информация – документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения – субъект, в полном объеме реализующий полномочия владения, использования и распоряжения этими объектами.

6. Потребитель информации – субъект, обращающийся к информационно-аналитическому обеспечению или посреднику за получением необходимой ему информации и пользующийся ею.

Субъекты процесса информатизации Мингосимущества России определены приказом Мингосимущества России от 10.03.1998 г. №47 (см. ниже).

Порядок владения, пользования и распоряжения ИАО ГС

Как уже отмечалось ранее, в соответствии с действующим законодательством собственником информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств государственного бюджета, а также полученных путем иных установленных законом способов является Российская Федерация, если иное не предусмотрено в соответствующем договоре. Собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации, являются субъекты Федерации. Мингосимущество России также является собственником информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет выделяемых ему бюджетных и внебюджетных средств. Тем не менее, во избежание возможных споров, заключаемые договора на создание и модернизацию ИАО ГС, а также создание и ведение информационных ресурсов должны четко регламентировать имущественные права Мингосимущества России, субъектов Федерации и иных лиц.

Право собственности на средства обработки информации не создает права собственности на информационные ресурсы, принадлежащие другим собственникам. Документы, обрабатываемые в порядке предоставления услуг или при совместном использовании средств обработки, принадлежат их владельцу. Принадлежность и правовой статус получаемой при этом информации определяется договором.

Порядок накопления и обработки документированной информации с ограниченным доступом, правила ее защиты и порядок доступа к ней определяются Мингосимуществом России в соответствии с его компетенцией на основе действующего в этой области законодательства. При наличии информации, отнесенной к государственной тайне, организации, работающие с ней, должны иметь соответствующую лицензию.

Информационные ресурсы, научно-методическое обеспечение, технологии и средства их обеспечения включаются в состав имущества юридического лица, осуществляющего права собственника или владельца этих объектов. Научно-методическое обеспечение, технологии и средства их обеспечения выступают в качестве товара при соблюдении исключительных прав разработчиков. Мингосимущество России, являясь собственником или владельцем ИАО ГС, обязано защищать права авторства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В договорах, заключаемых на информационные услуги, должно быть оговорено, что информация, полученная организациями и гражданами на законных основаниях из государственных информационных ресурсов, собственником или владельцем которых является Мингосимущество России, может быть использована ими для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой на источник информации. При этом источником прибыли может являться только результат вложенного труда и средств при создании производной информации, но не исходная информация, полученная из государственных информационных ресурсов.

Технические задания на разработку компонентов ИАО ГС должны включать требование о документировании информации как обязательного условия ее включения в информационные ресурсы. Документирование осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации. Документ, полученный из ИАО ГС, приобретает юридическую силу только после его подписания должностным лицом в установленном порядке.

Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с использованием телекоммуникационных систем ИАО ГС, должна подтверждаться электронной цифровой подписью. Для этого необходима лицензия на право удостоверения идентичности электронной цифровой подписи.

Собственники информационных ресурсов имеют право:

- назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение или оперативное управление информационными ресурсами;

- устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним;

- определять условия распоряжения документами при их копировании и распространении;

- определять порядок получения информации потребителями (место, время, необходимые процедуры, ответственные должностные лица и т.д.).

Мингосимущество России и пользователи, ответственные за формирование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления потребителям документированной информации согласно действующим положениям, должностным инструкциям, иным организационно-распорядительным документам и (или) договорам на услуги по информационному обеспечению.

Доступ к информации

Информационные ресурсы, не отнесенные к категории ограниченного доступа, собственником или владельцем которых является Мингосимущество России, имеют статус открытых и общедоступных. При организации доступа к информационным ресурсам ИАО ГС на Мингосимущество России возлагается:

- установление порядка предоставления потребителям информации с указанием места, времени, ответственных должностных лиц, а также необходимых при этом процедур;

- обеспечение условий доступа потребителей к информации;

- обеспечение соблюдения режима обработки и правил предоставления информации, установленных собственником этих информационных ресурсов в соответствии с законодательством РФ.

Условия и правила доступа пользователей (потребителей) к информационным ресурсам, создаваемым в процессе функционирования ИАО ГС, должны устанавливаться в таких документах, как:

- техническое задание на создание (модернизацию) ИАО ГС;

- инструкция пользователю;

- паспорт информационно-аналитического обеспечения или его подсистемы (компонента);

- специальная организационно-распорядительная документация;

- реестр информационных ресурсов и систем Мингосимущества РФ.

Ответственность за нарушения установленных правил работы с информационными ресурсами несут пользователи информации, допустившие нарушения, а также подразделения, занимающиеся администрированием баз данных и другими видами обеспечения функционирования системы.

Защита информации

Защите подлежит документированная информация, утрата, искажение либо неправомерное обращение с которой может нанести серьезный ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю или иному лицу. Защита информационных ресурсов не является самоцелью и затраты на ее осуществление не должны превышать размеры возможного ущерба.

Уровень и порядок защиты той части информационных ресурсов, которые отнесены к государственной тайне, определяются соответствующим законодательством. Уровень и порядок защиты конфиденциальной части информационных ресурсов устанавливаются и обеспечиваются собственником или владельцем соответствующей информации.

Защита информационных ресурсов обеспечивается совокупностью организационных, программных и технических мер, направленных на достижение следующих целей защиты информации, находящейся в базах данных ИАО ГС:

- предотвращение утраты, разрушения или искажения информации вследствие сбоев, отказов оборудования и иных аварийных ситуаций;

- предотвращение несанкционированных действий по уничтожению, модификации, искажению, копированию, блокированию информации;

- предотвращение хищения или подделки информации;

- предотвращение других форм незаконного вмешательства в информационные ресурсы и ИАО в целом;

- обеспечение защиты государственной тайны, конфиденциальности документированной информации;

- обеспечение правового режима документированной информации как объекта собственности;

- обеспечение прав субъектов, участвующих в информационных процессах при функционировании ИАО ГС.

Требования к мерам по обеспечению защиты информации должны определяться в технических заданиях на разработку (модернизацию) ИАО ГС или его компонентов. Неотъемлемой частью работ по защите информации должна быть оценка эффективности применяемых средств и методов защиты с учетом принятых при создании ИАО ГС технических решений.

При этом целесообразно использовать весь комплекс основных мероприятий по обеспечению защиты информации, прежде всего:

- организационные и программные меры, направленные на безусловное обеспечение сохранности больших массивов информации, восстановление которых может потребовать значительных усилий;

- организационные и программные меры, направленные на минимизацию потерь при сбоях и отказах средств вычислительной техники (автоматическое сохранение с заданной периодичностью, распределение хранимой информации на различных носителях, двухфазная фиксация и журналирование транзакций, теневые серверы и т.д.);

- организационные и программные меры, направленные на создание защищенных зон (выделение режимных помещений, категорирование применяемых технических средств и т.д.);

- организационные и программные меры, направленные на разграничение доступа к информации (разработка правил работы с информацией, должностных инструкций, регистрация запросов к базам данных, рациональное управление потоками информации, постоянный мониторинг за состоянием системы защиты информации и попытками ее преодоления и т.д.);

- шифрование наиболее важной информации.

Обеспечение защиты информационных ресурсов не должно снижать заданный уровень основных функциональных характеристик информационно-аналитического обеспечения и его компонентов (прежде всего по надежности, быстродействию, эргономичности и т.д.), а также потребительских свойств информации.

Организационно-нормативные акты, регламентирующие порядок создания ИАО ГС

Общая организационная схема процесса формирования заказа на проведение работ по созданию ИАО ГС приведена на рис. 3.4.

Рис. 3.4. Организационная схема формирования заказа на проведение

работ по информатизации Мингосимущества России

При этом необходимо руководствоваться организационно-нормативными документами Мингосимущества России, основными из которых являются следующие:

1. Положение о рабочей группе по вопросам информатизации и программно-технического обеспечения Мингосимущества России, утвержденное Приказом Мингосимущества РФ от 6.03.1998 г. №45 .

Это положение определяет состав и функции рабочей группы по вопросам информатизации и программно-технического обеспечения Мингосимущества России, ее права, обязанности и порядок деятельности.

Рабочая группа является функциональным органом при заместителе Министра, курирующим вопросы информатизации и программно-технического обеспечения Мингосимущества России и в своей деятельности руководствуется законами Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами. В ее состав входят:

- руководитель рабочей группы;

- заместитель руководителя рабочей группы;

- секретарь рабочей группы;

- члены рабочей группы.

Членами рабочей группы могут быть уполномоченные представители структурных подразделений Мингосимущества России.

2. Положение об уполномоченных лицах, ответственных за вопросы информатизации структурных подразделений Мингосимущества России, утвержденное Приказом Мингосимущества РФ от 6.03.1998 г. №45 .

Это положение определяет порядок назначения, основные функции, права и обязанности уполномоченных лиц, ответственных за вопросы информатизации структурных подразделений Мингосимущества России и его территориальных органов.

Уполномоченные лица являются ответственными представителями структурных подразделений центрального аппарата Мингосимущества России и его территориальных органов. Они могут входить в рабочую группу по вопросам информатизации и программно-технического обеспечения Министерства.

В своей деятельности уполномоченные лица руководствуются законами Российской Федерации, другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Мингосимущества России.

3. Положение о порядке прохождения и финансирования заказов на создание и модернизацию информационных систем Мингосимущества России, утвержденное приказом Мингосимущества РФ от 10.03.1998 г. №47 .

Положение определяет:

- порядок и процедуры формирования, финансирования и контроля за выполнением программ и планов работ по информатизации Мингосимущества России;

- взаимоотношения должностных и юридических лиц, принимающих участие в создании, модернизации и эксплуатации информационных систем, подсистем и отдельных функциональных задач;

- взаимоотношения должностных и юридических лиц, принимающих участие в поставке, монтаже и инсталяции средств вычислительной и организационной техники, телекоммуникационного оборудования, цифровых АТС, лицензионного и сертифицированного программного обеспечения и т.д.;

- распределение прав владения и использования результатов выполненных работ по информатизации Мингосимущества России.

Кроме того, положение определяет, что основными субъектами процесса информатизации Мингосимущества России являются:

Государственный заказчик – Мингосимущество России;

- рабочая группа по вопросам информатизации и программно-технического обеспечения;

- заказчик проекта – территориальный орган Мингосимущества России, подведомственная или уполномоченная Министерством организация (предприятие), имеющая статус юридического лица;

- пользователь – структурное подразделение Мингосимущества России, территориальный орган, подведомственная Мингосимуществу России организация, которым должны быть переданы в эксплуатацию программно-технические средства и(или) результаты завершенных работ по проекту;

- уполномоченное лицо – ответственный представитель пользователя;

- потребитель – структурное подразделение Мингосимущества России, его территориальный орган, а также любая другая организация, использующая результаты работ (продукцию) по завершенному проекту, но не являющаяся пользователем;

- исполнитель – российское или иностранное предприятие любой формы собственности, действующее в установленном законе порядке и выполняющее на договорной основе работы по созданию, модернизации и эксплуатации информационных систем.

4. Методические рекомендации по организации закупки средств вычислительной техники, телекоммуникационного оборудования, лицензионного и сертифицированного программного обеспечения и оргтехники для Мингосимущества России и его территориальных органов, утвержденные Приказом Мингосимущества РФ от 25.05.1998 г. №124.

Рекомендации определяют:

- права, обязанности и взаимоотношения должностных и юридических лиц, принимающих участие в заказе, поставке, монтаже и инсталяции средств вычислительной и организационной техники, телекоммуникационного оборудования, цифровых АТС, лицензионного и сертифицированного программного обеспечения;

- порядок и процедуры размещения заказов на поставку программно-технических средств;

- порядок и процедуры размещения заказов на строительно-монтажные и пусконаладочные работы, связанные с поставкой программно-технических средств;

- порядок закупки и поставки программно-технических средств, в том числе путем проведения конкурсов, для нужд Мингосимущества России, осуществляемых за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации.

5. Методические рекомендации по организации конкурсов на право реализации проектных работ по созданию информационных систем для Мингосимущества России и его территориальных органов, утвержденные Приказом Мингосимущества РФ от 25.05.1998 г. №125.

Рекомендации определяют:

- порядок и процедуры размещения заказов на работы по созданию и модернизации информационных систем, подсистем, отдельных функциональных задач и комплексов задач;

- права, обязанности и взаимоотношения должностных и юридических лиц, принимающих участие в заказе, реализации и внедрении проектов в промышленную эксплуатацию.

6. Рекомендации по заключению договоров на проектные работы, закупку и сервисное обслуживание средств вычислительной техники, эксплуатацию информационных систем Мингосимущества России, утвержденные Приказом Мингосимущества РФ от 23.06.1998 г. №143 .

В документе приведены рекомендуемые формы договоров, связанных с проведением проектных работ и поставкой средств вычислительной, телекоммуникационной и организационной техники и лицензионного программного обеспечения для нужд информатизации Мингосимущества России, его территориальных органов и подведомственных организаций.

Для каждого типа договора приведены необходимые пояснения по порядку его разработки и согласования, указаны формы, состав и содержание приложений, которые должны являться неотъемлемыми частями данного типа договора.

3.6. Методический подход к оценке затрат на создание информационно-аналитического обеспечения

При разработке методического подхода к оценке затрат на создание ИАО ГС необходимо учитывать принципы, которые были положены в основу его создания (см. выше).

Особенности объектов, подлежащих управлению, предполагают, что основным видом обрабатываемых в ИАО ГС данных будет технико-экономическая информация, которая, являясь одной из разновидностей информации, представляет собой отраженное разнообразие технических и экономических явлений и процессов. Ее специфической особенностью является отражение всей деятельности предприятия или организации через систему стоимостных, натуральных и иных показателей. Она в основной своей массе дискретна, что обусловлено ее формированием по мере свершения тех или иных фактов или явлений в процессе деятельности предприятий, и отражается в документах или других носителях информации. По своей природе экономическая информация цифровая или алфавитно-цифровая и соответственно отображается на носителях при помощи сравнительно ограниченного алфавита.

Известно, что такая информация может рассматриваться на разных уровнях: синтаксическом, семантическом и прагматическом.

Синтаксический уровень анализа информации позволяет абстрагироваться от ее смыслового содержания и степени полезности и рассматривает отношения и характер этих отношений между знаками системы данных. На этом уровне устанавливаются группы данных по определенным правилам, а также документы, информационные образования и т.п.

На семантическом уровне анализируются смысловые характеристики информации с целью устранения многозначности, выявления синонимии и т.п. Изучение и обработка данных на семантическом уровне не предполагает анализа их ценности и полезности для принятия тех или иных решений, который составляет содержание прагматического уровня.

На прагматическом уровне рассматриваются категории полезности и ценности информации для потребителя (заказчика) данных, частота использования семантических единиц в решении конкретных задач.

Информационно-аналитическое обеспечение управления государственным имуществом, реализованное с учетом вышеизложенных требований, предполагает наличие организационной и программно-технической составляющих. Поэтому общие затраты на создание ИАО ГС (S_иао ), как правило, выражаются в виде суммы:

,

где:

S_орг – затраты на создание организационных структур информационно-аналитического обеспечения;

S_пр – затраты на проектирование ИАО ГС;

S_по – стоимость программного обеспечения, включая стоимость разработки специального программного обеспечения, создаваемого непосредственно в интересах ИАО ГС;

S_тс – затраты на закупку технических средств, обеспечивающих функционирование информационно-аналитического обеспечения на всех уровнях иерархии;

S_тк – стоимость системы телекоммуникаций, создаваемых специально или арендуемых для создания единой информационно-телекоммуникационной системы.

Затраты на создание системы информационно-аналитического обеспечения могут быть оценены исходя из следующих основных предпосылок.

1. С учетом иерархичности построения, ИАО ГС должно включать организационные единицы различного уровня сложности. Чем выше уровень иерархии элемента, чем он больше выполняет функций, тем больше требуется персонала, тем выше должна быть его квалификация.

2. На нижних уровнях, как было определено ранее, ИАО ГС может быть интегрировано в информационные системы непосредственно предприятий и организаций, находящихся в государственной собственности. Поскольку целевое предназначение этих информационных систем не связано напрямую с информационно-аналитическим обеспечением, а используется лишь как источник исходной информации, то в этом случае нет необходимости содержания специального обслуживающего персонала.

3. Степень интегрированности внутренних информационных систем предприятий и организаций, относящихся к государственной собственности, в ИАО ГС определяется в зависимости от типа объекта государственной собственности, степени его зависимости от государства (доли государственного участия в нем). Чем выше такая интегрированность, тем меньше затрат требуется на создание ИАО.

4. Для решения ряда информационных задач могут быть использованы существующие базы данных различных министерств и ведомств, например, Госкомстата России, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Министерства юстиции Российской Федерации и т.д., финансируемых из государственного бюджета.

5. Создание информационной инфраструктуры информационно-аналитического обеспечения может быть обеспечено частично за счет использования государственных систем коммуникации.

Масштабность работ по созданию ИАО ГС определяется тем, что в настоящее время государство остается крупнейшим собственником в стране (см. раздел 1). Поэтому проблема оценки затрат на создание информационно-аналитического обеспечения, связывающего в единый контур управления такое большое количество разнородных объектов, может быть решена только в рамках специально выполняемого технико-экономического обоснования. В рамках же данной работы остановимся на основных положениях, которые должны быть положены при расчете основных составляющих затрат на создание ИАО ГС и которые могут быть использованы непосредственно при проведении технико-экономического обоснования.

При определении затрат на создание организационных структур информационно-аналитического обеспечения S_орг необходимо исходить из следующего.

С учетом задач, стоящих перед информационно-аналитическим обеспечением управления государственной собственностью, наиболее полная организационная структура должна быть на самом верхнем уровне ИАО ГС. Анализ накопленного в области эксплуатации информационных систем опыта показывает, что организационная структура центрального элемента ИАО ГС должна включать, как правило, следующие основные компоненты:

- руководство;

- группу сбора и обработки информации;

- администрацию банка данных;

- группу системных программистов;

- группу прикладных программистов;

- группу эксплуатации.

Функциональная нагрузка этих подразделений, а следовательно, и количество сотрудников определяется процессом движения исходной информации, ее обобщения, подготовки и принятия управленческих решений. Этот процесс заключается в следующем.

Группа сбора и обработки информации агрегирует предварительную информацию и после соответствующего анализа и контроля ее достоверности заполняет в соответствии с установленными в ИАО ГС требованиями базы данных. В результате этого формируется пакет формализованных данных, которые в виде определенной файловой структуры записываются на накопители и передаются в администрацию ИАО ГС.

Администрация, по формализованной информации из отдельных баз данных, оценивает ее качество и соответствие требованиям ИАО ГС и вводит информационные массивы в соответствующие базы данных. После обработки этой информации образуется конечный продукт, называемый результатной информацией, которая служит целям непосредственного воздействия на принятие окончательного решения заказчиком этой информации (на прагматическо-семантическом уровне).

Для обеспечения обработки информации администрация ИАО ГС выполняет следующие основные функции.

1. Подготовка и поддержание системных программных средств. Администрация ИАО ГС должна отслеживать состояние дел в области систем управления базами данных (СУБД) и пакета прикладных программ (ППП), выбирать и приобретать программные средства, выполнять генерацию системы и проверку ее работоспособности, обеспечивать поддержание системных библиотек, выполнять работы по развитию системы.

2. Создание и поддержание баз данных. К ним относятся: определение состава и проектирование структуры базы данных, описание ее на языке описания данных (ЯОД), обеспечение загрузки и поддержания в актуальном состоянии. Администрация ИАО ГС должна разрабатывать также технологические процессы обработки данных в базах данных.

3. Обеспечение надежного функционирования системы. Администрация проверяет целостность баз данных, определяет контрольные точки, обеспечивает ведение журналов, получение копий, восстановление баз данных в случае сбоев.

4. Управление эффективностью функционирования ИАО ГС. С этой целью администрация собирает и анализирует статистические данные о функционировании системы, выполняет реорганизацию, реструктуризацию и расширение системы.

5. Организационно-методическая работа. Администрация ИАО ГС выбирает или создает методики проектирования баз данных, программного обеспечения, определяет экономическую эффективность ИАО и его цели в увязке с общими задачами и планами управления государственной собственностью, планирует этапы создания, очередность подключения пользователей, определяет регламент работы, а также ответственных за предоставление данных в систему.

Как показывает опыт, наиболее существенной долей общих затрат являются затраты на проектирование ИАО ГС (S_пр ). Обычно разработка сложных информационных сетей включает несколько основных этапов: предпроектную стадию, техническое проектирование, рабочее проектирование. В рамках этих стадий, по мере закупки или создания соответствующего программного обеспечения, формируется и составляющая затрат за счет стоимости программного обеспечения, включая стоимость разработки специального программного обеспечения, создаваемого непосредственно в интересах ИАО ГС (S_по ).

Рассмотрим содержание основных этапов проектирования ИАО ГС.

Предпроектная стадия создания предполагает определение экономической и системно-технической целесообразности создания ИАО ГС. Основными предпосылками при этом является целевое использование данных, обеспечение доступа к данным в интерактивном режиме, наличие информационных взаимосвязей и необходимость их поддержания в системе. Одной из проблем, которые необходимо решать на предпроектной стадии, является выбор СУБД. Для этого проводится триединый анализ имеющихся программных средств (источники: каталоги; техническая документация; научная литература – монографии, статьи, отчеты по НИР; проектная документация по информационным технологиям), требований заказчика и имеющихся ограничений.

Выбор СУБД осуществляется в основном методом экспертных оценок, а эксперты представляют собой как разработчика, так и заказчика. После выбора СУБД определяется перечень компонентов программного обеспечения, которые необходимо создавать методами оригинального проектирования. СУБД и ППП окружения включают в себя программные средства внутримашинной организации данных и общения с базами данных в процессе функционирования ИАО ГС.

Набор функций, выполняемых системным программным обеспечением, и уровень их реализации различаются для разных СУБД и, как следствие, различаются состав и характер конкретных работ, которые необходимо выполнить при проектировании в условиях конкретной СУБД. Проектирование программного обеспечения заключается в настройке системного программного обеспечения на конкретные условия, разработке оригинальных программных средств для реализации тех функций ИАО ГС которые не выполняются, системными средствами и взаимной увязке всех программных средств.

Техническое проектирование . На стадии технического проектирования ИАО ГС одно из основных отличий от традиционного проектирования автоматизированных информационных систем заключается в изменении идеологии проектирования внутримашинного информационного обеспечения: вместо локальных массивов проектируется единая база данных. На этой стадии уточняется инфологическая модель. Далее определяется состав баз данных, строится даталогическая модель, определяются физические характеристики баз данных. Для пользователей на стадии технического проектирования определяются фрагменты баз данных, доступные каждому из них.

При проектировании баз данных возникает необходимость в анализе большого объема информации, учете множества противоречивых требований, проведении всевозможных расчетов, принятии разнообразных решений. Проектирование БД в таких условиях требует хорошего знания предметной области, СУБД и других программных средств, а также методов организации данных, характеристик технических средств.

Кроме проектирования баз данных, при разработке ИАО ГС необходимо создавать внешнее по отношению к банку информационное обеспечение: разрабатывать классификаторы с учетом требований СУБД, проектировать формы входных и выходных документов, изменять в случае необходимости документооборот, создавать загрузочные массивы, а в некоторых случаях – промежуточные массивы.

Параллельно с проектированием информационного обеспечения производится установка и освоение СУБД и прикладного программного окружения. Особенности проектирования технологического процесса обусловлены ограничениями, которые накладывает СУБД на используемые технические средства и носители данных, и требованиями, которые предъявляет СУБД к упорядочению исходных данных, а также спецификой выполнения функций создания, ведения, реорганизации и реструктуризации БД, возможностью выполнения некоторых технологических операций средствами СУБД и др. В целом, к СУБД, предполагаемым к использованию в ИАО ГС, применимы следующие основные требования:

1. Удовлетворение информационных потребностей пользователей.

2. Обеспечение возможности работы с большими объемами информации.

3. Поддержка заданного уровня достоверности хранимой информации и ее непротиворечивости.

4. Осуществление доступа к данным только пользователей имеющих на это полномочия.

5. Обеспечение возможности поиска информации по любой требуемой группе признаков.

6. Соответствие заданным требованиям по производительности.

7. Возможность реорганизации и расширения при изменении границ предметной области.

8. Обеспечение выдачи информации в форме, удобной для восприятия.

9. Простота использования.

10. Возможность обслуживания нескольких (не обязательно одновременно) пользователей.

Таким образом, СУБД – это программный продукт, обеспечивающий централизованное управление данными в рамках человеко-машинной системы. Эту систему можно рассматривать как надстройку над средствами управления данными (файловой системой) операционной системы. Целесообразность централизованного управления данными состоят в следующих преимуществах:

1. Сокращается избыточность в хранении данных.

2. Поддерживается целостность и непротиворечивость данных.

3. Многоаспектность использования данных, то есть поддержка новых приложений на основе уже имеющихся данных.

4. Комплексная оптимизация хранения и использования данных.

5. Стандартизация и унификация способов хранения данных.

6. Разграничение доступа к данным различных групп пользователей.

Необходимо также уяснить, что в зависимости от стадии жизненного цикла, СУБД ИАО ГС выполняет одну из следующих двух функций: формирование баз данных, включая их модификацию (на стадиях создания, реструктуризации или реорганизации); обработку данных (на стадии эксплуатации).

Развитые СУБД обеспечивают независимость прикладных программ, к ним обращающихся, от конкретной организации данных. Это позволяет реорганизовывать данные без глобальной модернизации соответствующих программ. Указанная независимость реализуется, как правило, в результате того, что СУБД поддерживает следующие три уровня представления данных: физический, логический и концептуальный. Физический уровень определяет форматы размещения данных (логических записей) на внешних носителях информации. Логический уровень является промежуточным и описывает взаимосвязи между логическими записями. Концептуальный уровень определяет структуру баз данных в терминах объектов предметной области и отношений между ними.

При этом концептуальный уровень является внешним, а физический и логический – внутренними. Каждый уровень описывается соответствующей схемой базы данных. СУБД обеспечивает преобразование (отображение) данных одного уровня в данные другого уровня. Изменение одного из внутренних уровней не влияет на прикладные программы. Для представления данных в развитых СУБД на концептуальном уровне применяются различные модели данных. Под моделью данных понимают формализм (формальную систему), используемый для представления данных. Известны такие модели данных: иерархическая; сетевая; реляционная.

В иерархической модели объекты предметной области представляются узлами (вершинами), а отношения между ними – дугами, связывающими вершины, причем получившийся в результате такого отображения граф должен удовлетворять ограничениям, налагаемым на деревья. Иерархическая модель характеризуется:

- недостаточной простотой;

- неоднородностью, затрудняющей манипулирование данными;

- отсутствием строгой математической основы;

- высокой эффективностью, ведущей к увеличению скорости манипулирования данными;

- неполнотой, так как не любая предметная область может быть представлена в этой модели;

- неравноправием между данными вследствие того, что одни из них должны быть жестко подчинены другим (то есть ассиметрией отношений);

- сложностью обновления БД.

Часть недостатков этой модели устраняется в сетевой модели данных, которая является обобщением иерархической модели за счет того, что предметная область может представляться графом произвольного вида. Сетевой модели присущи следующие основные свойства: сложность, неоднородность, отсутствие строгой математической основы, невысокая эффективность, полнота, равноправие между данными, сложность обновления БД.

В основе реляционной модели данных (Relation – отношение) лежит понятие отношения между объектами предметной области, а сами отношения представляются таблицами. БД при этом представляет собой совокупность таблиц. Реляционная модель обладает следующими основными свойствами:

- простота;

- однородность (единообразие) представления данных, что облегчает их обработку;

- наличие строгой и стройной математической основы, что позволяет создавать реляционно полные как процедурные (базирующиеся на реляционной алгебре), так и декларативные (опирающиеся на реляционное исчисление) языки манипулирования данными;

- низкая эффективность вследствие разобщенности семантически взаимосвязанных данных;

- полнота;

- равноправие между данными;

- легкость обновления данных.

В связи со сложностью проблемы создания ИАО ГС целесообразно предусматривать моделирование или создание его по частям. При проектировании ИАО ГС используются разные средства и методы моделирования. Чаще всего для моделирования употребляются средства, ориентированные на конкретную СУБД. Это могут быть как аналитические, так и статистические (физические) модели. Главная трудность использования аналитических моделей обусловлена сложностью моделируемой системы, что не позволяет адекватно представить ее в математической модели. Множество же упрощающих предположений снижает ценность получаемых результатов.

Суть статистического моделирования заключается в том, что генерируются модельные экземпляры данных и производится загрузка ими баз данных ИАО ГС. Далее генерируется поток запросов, который обрабатывается этой моделью в среде реальной СУБД. При этом средства модели обеспечивают сбор и накопление соответствующей статистики. Статистическое моделирование широко применяется в практике проектирования. Одно из основных его преимуществ – точность оценки. Основные недостатки этого метода: возможность применения его только на поздних этапах проектирования, большой расход ресурсов, недостаточная гибкость.

На стадии технического проектирования разрабатываются процедуры, входящие в сферу деятельности пользователей и Службы администрации в условиях функционирования ИАО ГС, структурные схемы, отражающие взаимодействие подразделений и должностных лиц с базами данных.

Рабочее проектирование . На стадии рабочего проектирования осуществляется генерация схем и подсхем, создаются программные средства ИАО ГС, разрабатываемые путем индивидуального проектирования, осуществляется многоцелевое тестирование баз данных.

ИАО ГС является динамической системой и с вводом его в эксплуатацию обычно не заканчиваются работы по проектированию. В него может быть включена подсистема анализа функционирования, которая в некоторых случаях выявляет целесообразность реструктуризации ИАО, необходимость подключения новых пользователей, подготовки новых управленческих решений, предоставление пользователям новых режимов работы с базами данных.

Непосредственная работа должностных лиц по управлению объектами государственной собственности с информационно-аналитическим обеспечением будет осуществляться на автоматизированных рабочих местах (АРМ), создаваемых для различных иерархических уровней системы управления государственной собственности.

Современные персональные компьютеры дают возможность построения систем ИАО нового типа, отличающихся, с одной стороны, разнообразием средств отображения информации, с другой – интеграцией этих средств и обеспечением максимального удобства и простоты работы пользователей, не обладающих специальной подготовкой. Поэтому основу АРМ и должны составить персональные компьютеры с соответствующим периферийным оборудованием. Затраты на закупку этих средств и составят основную часть стоимости технических средств S_тс .

Работы по созданию удобных для пользователей автоматизированных рабочих мест основываются на подборе более подходящих моделей человеко-машинного взаимодействия, учете особенностей определенных сфер применения автоматизированных систем. Общими чертами интегрированной системы, которая может служить основой для построения АРМ, являются удобный ввод проблемно-ориентированной информации; быстрый доступ к ранее введенной информации; формирование и обработка документов сложной структуры; создание удобной системы вывода.

Интеграция в рассматриваемой системе должна проявляться, во-первых, в том, что все программные компоненты системы взаимно согласованы и могут обмениваться информацией друг с другом. Во-вторых, должен обеспечиваться единый стиль взаимодействия пользователя с автоматизированной системой, который предусматривает минимум манипуляций на клавиатуре, единообразное и наглядное отображение информации, простое управление ходом диалога, быстрое переключение между различными функциональными компонентами системы.

Концепция построения такой системы лежит в основе современных разработок, которые используют объектно-ориентированный подход. Сущность его состоит в том, что каждая логически замкнутая информационная единица трактуется как отдельный объект, который может рассматриваться пользователем с разных точек зрения. Одни объекты представляются естественнее всего как таблицы или строки в них, другие – как текстовые документы, третьи – как графические изображения.

Как показал анализ отечественного и зарубежного опытов, действительная автоматизация предполагает:

- приближение компьютера к рабочему месту пользователя;

- оснащение рабочего места привычными, удачными и надежными средствами;

- реализацию программ, позволяющих работать в циклах, просматривать различные массивы данных и вырабатывать решения;

- устранение рутинных операций в процессе выпуска результатной документации и проведения громоздких вычислений;

- обеспечение высокой реактивности системы на запросы или задания оператора;

- представление возможности легкого доступа к АРМ (определенному кругу лиц), возможности прерывания работы с сохранением ранее созданной информации, сохранения промежуточных вариантов решения.

Однако выполнение возлагаемых на АРМ функций возможно только при наличии соответствующего программного обеспечения. Выделим некоторую группу проблем, решение которых требуется в интересах создания соответствующего программного обеспечения:

- разработка единой структуры данных, совместимых по внутримашинным возможностям;

- создание информационной базы данных, релевантной решаемой задаче и совместимой по структуре с СУБД;

- разработка простого языка общения “запрос – ответ”, основные синтаксические правила которого являются постоянными относительно различных прикладных программ (с возможностью расширения в необходимых случаях с сохранением основных синтаксических правил построения фраз);

- реализация функциональных модулей.

Проблемная ориентация АРМ осуществляется прикладными программами. При этом успех внедрения и эффективность той или иной прикладной диалоговой задачи определяется как уровнем алгоритмической проработки способов решения прикладной задачи, так и, в значительной степени, учетом возможностей и составом технических средств, операционной системы, вспомогательных и сервисных утилит, выбором конкретной СУБД, расшивкой «узких мест» языками программирования, а также учетом инженерно-психологических особенностей различных групп пользователей. Именно это и определяет затраты на закупку технических средств, обеспечивающих функционирование информационно-аналитического обеспечения на всех уровнях иерархии.

При разработке АРМ в первую очередь возникают проблемы правильного выбора состава и соотношения аппаратурной части комплекса и его совместимости с программным обеспечением, которое фактически и должно определять виды основных технических средств, предполагаемых для укомплектования автоматизированных рабочих мест различных иерархических уровней управления государственной собственностью, а именно:

- компьютеры, обеспечивающие непосредственную работу программного обеспечения;

- принтеры, позволяющие подготавливать необходимые документы, предусмотренные технологией работы ИАО ГС;

- стримеры, предназначенные, прежде всего, для хранения на кассете стримера копии всей информации с соответствующего винчестера и позволяющие восстановить информацию в случае форсмажорных обстоятельств (отключение питания, пожар, повреждение компьютера механическим путем и т.п.);

- сканеры, позволяющие вводить в компьютер образы изображений, представленных в виде текста, рисунков, фотографий или другой графической информации;

- источники бесперебойного питания, позволяющие сохранить работоспособность технического оборудования в случае сбоя в подаче электропитания.

В связи с высокими темпами обновления компьютерной техники, дать практические рекомендации по выбору конкретных типов технического оборудования невозможно, поскольку примерно через каждые 8 месяцев появляются новые, более совершенные модели. Важно, чтобы при выборе технического обеспечения выполнялось одно из основных условий работы ИАО ГС – безусловная сохранность информации. Это обусловлено тем, что по некоторым оценкам, в случае серьезного использования компьютера, через три-четыре месяца ввода в эксплуатацию баз данных стоимость данных в них начинает превышать стоимость самого компьютера.

В настоящее время в Мингосимуществе России, при решении задач комплектования органов управления вычислительной техникой основным направлением стала закупка ее полными комплектами /74/. Поставленный комплект – это не только три современных высокопроизводительных компьютера, это еще и сетевая технология, это единая технология обработки данных и это, наконец, единое информационное пространство.

Что касается затрат на системы телекоммуникаций, создаваемых специально или арендуемых для создания единой информационно-телекомуникационной системы (S_тк ), то они определяются выбранной стратегией создания ИАО ГС: создание специальных, использование существующих государственных и коммерческих (например, Интернет), создание специальных дополнений к существующим телекоммуникациям.

В отношении локальных вычислительных сетей (ЛВС) простейшим вариантом, обеспечивающим снижение затрат на их создание в территориальных органах Мингосимущества России, может быть создание одноранговой ЛВС на основе возможностей, имеющихся в операционных системах не ниже Windows 95. Для этого требуется всего лишь современный компьютер, недорогой сетевой кабель и коннекторы. В то же время при этом станет возможным коллективное использование принтеров и другого периферийного оборудования, что в свою очередь позволит снизить затраты на создание ИАО ГС.

В заключение напомним, что исходной информацией для выработки с помощью ИАО ГС рекомендаций по вопросам управления государственной собственностью являются сведения о финансово-хозяйственной деятельности объектов управления, их экономическом и технико-технологическом состоянии, формах собственности и ведомственной принадлежности, трудовых ресурсах (кадровом обеспечении) и т.д.

Большинство этих сведений может быть получено путем переработки исходной (первичной) информации с использованием инструментов, используемых при управлении, таких как экономический анализ, аудит и оценка объектов государственной собственности, контроль процесса управления государственной собственностью, анализ обеспеченности органов управления квалифицированными кадрами и др.

Для этого необходимо иметь соответствующее методическое обеспечение, составляющее основу аналитической составляющей информационно-аналитического обеспечения системы управления государственной собственностью. Методические основы, которые могут составить фундамент такого обеспечения, рассмотрены в следующем разделе.

4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ управления государственной собственностью

4.1. Экономический анализ в системе управления государственной собственностью

Экономический анализ с научной точки зрения представляет собой систему специальных знаний, связанную с исследованием экономических процессов в их взаимосвязи, обоснованием бизнес-планов и объективной оценкой их выполнения, выявлением положительных и отрицательных факторов экономических процессов, раскрытием тенденций и пропорций хозяйственного развития, принятием оптимальных управленческих решений /3/.

Предметом экономического анализа являются хозяйственные процессы предприятий и корпораций (ассоциаций, концернов, холдингов, финансово-промышленных групп и т.д.), социально-экономическая эффективность и конечные финансово-экономические результаты их деятельности, складывающиеся под воздействием объективных и субъективных факторов и получающие отражение через систему экономических данных.

Становление экономического анализа в России как науки обусловливалось объективными требованиями и условиями, свойственными появлению любой новой отрасли научных знаний.

Первым из них является практическая потребность: рыночные отношения, деятельность по управлению государственным имуществом, профессиональная маркетинговая деятельность, изучение внутренних и внешних факторов, определяющих конечные финансово-экономические результаты.

Второе условие связано с развитием самой науки, по мере развития которой происходит ее дифференциация. Экономический анализ сформировался в результате дифференциации общественных наук.

Отдельные формы экономического анализа были присущи прежде всего учетным наукам (балансоведению, статистике, бухгалтерскому учету и др.). Однако по мере углубления экономической деятельности предприятий (корпораций) возникла необходимость выделения экономического анализа как отдельной системы знаний, поскольку учетные дисциплины перестали удовлетворять требованиям практики. Сформировавшись в самостоятельную науку, экономический анализ комплексно, системно использует данные, способы и приемы исследований, присущие статистике, планированию, математике, бухгалтерскому учету и другим наукам.

Процесс дифференциации экономической науки, помимо всего прочего, способствовал выделению таких специальных дисциплин, как маркетинг, менеджмент, планирование, бухгалтерский учет, экономическая кибернетика, статистика и др.

В /3/ показано, что взаимосвязь экономических наук может быть представлена в виде схемы (рис. 4.1). При этом четко выраженных границ между экономическим анализом и специальными дисциплинами нет. Наиболее тесно экономический анализ связан с бухгалтерским учетом, являющимся основным источником информации (до 70%) о финансово-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, и статистикой, являющейся также информационной базой и арсеналом математических методов, аналитических способов и приемов, используемых экономическим анализом.

В настоящее время актуальной задачей является дальнейшее совершенствование управления во всех сферах экономики: национальным хозяйством в целом, его отраслями, корпорациями, предприятиями, государственным имуществом. Управление в любой сфере отличается многоаспектностью функций и элементов. В качестве его слагаемых выступают планирование, организация, регулирование (координация), стимулирование, контроль.

Рис. 4.1. Взаимосвязь экономических наук и дисциплин

Основными принципами управления являются: конкретность и оперативность руководства, индивидуальная ответственность, объективность и научная обоснованность принимаемых решений.

Перечисленные функции и принципы управления в той или иной мере связаны с экономическим анализом. Теория принятия управленческих решений исходит из многовариантности, неопределенности, влияния дополнительных факторов на каждый вариант решения и др. Принятое решение требует разработки возможных направлений действий и их обоснования путем проведения экономического анализа различных управленческих вариантов.

При аналитической обработке информации в процессе экономического анализа применяется ряд методов, способов, подходов и приемов, обусловливающих его специфичность.

Во-первых, это системный, комплексный подход. Финансово-хозяйственные процессы рассматриваются как многообразные, внутренние сложные единства, состоящие из взаимосвязанных элементов. Системность экономического анализа проявляется и в объединении, в совокупности всех специфических приемов, присущих как ему, так и другим наукам – математике, статистике, экономической кибернетике, бухгалтерскому учету, менеджменту и др.

Способы и приемы экономического анализа условно делятся на две группы /3/: традиционные и математические.

К традиционным способам и приемам относят использование абсолютных, относительных и средних величин; применение сравнения, группировки, индексного метода, метода цепных подстановок, балансового метода.

Без абсолютных величин в экономическом анализе обойтись невозможно. Но если в бухгалтерском учете они являются основным измерителем, то в экономическом анализе абсолютные величины используются, как правило, в качестве базы для исчисления средних и относительных. Относительные величины применяются при анализе явлений динамики, изучении показателей структурного порядка интенсивности. Большое значение в экономическом анализе имеют средние величины, используемые при обобщении соответствующей совокупности типичных, однородных показателей, явлений, процессов; при переходе от единичного к общему, от случайного – к закономерному; при сравнении изучаемого признака; при оценке изменения варьирующего показателя во времени и т.п.

Сравнение – наиболее распространенный способ анализа, производимый в нескольких формах: сравнение с планом, с прошлым, с лучшим, со средними показателями.

Группировка является неотъемлемой частью любого экономического исследования и позволяет изучать те или иные экономические явления в их взаимосвязи, выявлять влияние наиболее существенных факторов. Группировки предполагают определенную классификацию явлений и процессов, а также причин и факторов их обусловливающих. Они подразделяются на типологические, структурные, аналитические и в виде таблиц.

Типологические группировки используются для изучения однородных предприятий (корпораций) и однотипных видов производств.

Структурные группировки используются при изучении состава предприятий (корпораций) и структуры выпускаемой ими продукции.

Аналитические группировки предназначены для выявления взаимосвязи и взаимодействия между изучаемыми явлениями, объектами и показателями. Они охватывают, по существу, типологические и структурные группировки.

Групповые таблицы строят как по одному признаку (простые группировки), так и по нескольким (комбинированные группировки).

Индексный метод основан на относительных показателях, выражающих отношения уровня данного явления к уровню его в прошлое время или к уровню аналогичного явления, принятого в качестве базового. Индексным методом можно выявлять влияние на изучаемый показатель различных факторов. Известно несколько форм индексов: агрегатная, арифметическая, гармоническая и др.

Агрегатную форму индекса можно использовать для решения классической аналитической задачи, например, определения влияния на объемы произведенной или реализованной продукции факторов количества и цен. Динамика оборота по реализации промышленной продукции должна характеризоваться временными рядами, построенными за несколько прошедших лет, с учетом изменения цен.

Метод цепных перестановок используется для определения влияния отдельных факторов на соответствующий совокупный показатель в случаях, когда зависимость между изучаемыми явлениями имеет строго функциональный характер: в виде прямой или обратной зависимости.

Балансовый метод широко применяется в бухгалтерском учете, статистике, планировании и при анализе финансово-хозяйственной деятельности предприятий (корпораций). В частности, на предприятиях этот метод используется при анализе использования рабочего времени, производственного оборудования; движения сырья, готовой продукции; финансового положения.

Использование математических методов в экономическом анализе – одно из направлений его совершенствования, обеспечивающее повышение эффективности анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий (корпораций) за счет сокращения сроков анализа, более полного охвата влияния факторов на результаты деятельности, точных вычислений, решения многомерных задач и т.п.

На рис. 4.2. представлена примерная классификация экономико-математических методов экономического анализа, которые могут быть использованы в системе управления государственной собственностью.

По признаку оптимальности все экономико-математические методы делятся на оптимизационные и неоптимизационные. При этом если метод позволяет находить решение по заданному критерию оптимальности, то он относится к оптимизационным.

По признаку точности решения указанные методы подразделяются на точные, если соответствующий алгоритм позволяет получить только единственное решение по заданному критерию оптимальности или без него, и приближенные, когда при поиске решения используется стохастическая информация и решение можно получить с любой степенью точности.

Большое значение в анализе производственной и финансово-хозяйственной деятельности имеют так называемые балансовые и факторные методы.

Балансовые методы – это методы анализа структуры, пропорций и соотношений.

При прямом факторном анализе выявляются отдельные факторы, влияющие на результативные показатели, устанавливаются формы детерминированной или стохастической зависимости между результативным показателем и набором факторов, выясняется роль отдельных факторов в изменении результативного показателя.

Если ставится задача увязать ряд экономических характеристик, т.е. построить функцию, содержащую в себе основное качество всех рассматриваемых аргументов (факторов) – задача синтеза, то это обратная задача факторного анализа.

В основе классификации видов экономического анализа лежит классификация функций управления.

Функции управления – это особый вид управленческой деятельности, продукт специализации в сфере управления. Они подразделяются на главные (общие) функции, отражающие содержание самого процесса управления, и специфические, отражающие особенности различных объектов управления.

Рис. 4.2

Взаимосвязь общих и специфических функций управления государственной собственностью состоит в том, что общие функции не могут выполняться сами по себе, без приложения к какому-либо объекту управления, а любая специфическая функция управления каким-либо объектом может быть осуществлена только с помощью общих функций.

К общим (головным), или как их иногда называют, основным, функциям можно отнести /3/:

- информационное обеспечение управления (сбор, обработка и упорядочение исходной информацией об объектах управления, экономических явлениях и процессах);

- анализ (анализ хода и результатов экономической деятельности, оценка ее успешности и возможностей совершенствования на основе научно-обоснованных критериев);

- планирование (прогнозирование, перспективное и текущее планирование экономического развития объектов управления);

- организация управления (организация эффективного функционирования элементов хозяйственного механизма объекта управления в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов);

- контроль (контроль за выполнением бизнес-планов и управленческих решений).

Первые две общие функции отражают технологические этапы управления, которые сводятся к информационному и аналитическому обеспечению процесса принятия решений.

Само принятие решений осуществляется в виде функций управления, отражающих временные этапы управления: планирование, организация управления и контроль. Следовательно, экономический анализ и другие виды управленческой деятельности, отражающие первую функцию (бухгалтерский учет, статистика) являются такими функциями управления, которые присущи другим общим и специфическим функциям управления.

По содержанию процесса управления выделяют перспективный (прогнозный) анализ, оперативный анализ, текущий (ретроспективный) анализ по итогам деятельности за тот или иной период. Такая классификация экономического анализа соответствует содержанию основных функций, отражающих временные этапы управления: этап предварительного управления (функция планирования), этап оперативного управления (функция оперативного управления), заключительный этап управления (функция контроля). Все эти три вида экономического анализа присущи процессу управления государственной собственностью.

В зависимости от характера объектов управления экономический анализ классифицируется на виды, отражающие:

- отраслевую структуру национального хозяйства;

- внутриотраслевую структуру;

- стадии процесса расширенного воспроизводства – производство, обмен, распределение и потребление;

- составные элементы производства (трудовые и материальные ресурсы) и составные части производственных отношений (финансовые, кредитные и др.).

Кроме того, экономический анализ классифицируется по:

- субъектам (органы государственного и хозяйственного управления, аудиторские фирмы, кредитные и финансовые органы и др.);

- периодичности (годовой, квартальный, месячный и т.д.);

- содержанию и полноте изучаемых вопросов (полный анализ финансово-хозяйственной деятельности отрасли, предприятия; локальный анализ деятельности отдельных подразделений предприятий и т.п.);

- методам изучения управляемого объекта (комплексный, сравнительный, функционально-стоимостной и др.);

- степени автоматизации вычислительных работ.

На практике перечисленные виды анализа в чистом виде встречаются очень редко и на каждом уровне системы управления ежедневно принимается множество решений, для обоснования которых используются различные виды экономического анализа. Например, основой принятия решений по управлению производством на уровне предприятия является оперативный анализ, для которого характерно «проигрывание» хозяйственных ситуаций и применение стандартных решений.

С повышением уровня управления доля оперативного управления снижается, уступая место стратегическому. Для высоких уровней управленческой иерархии присуще стратегическое управление, связанное с планированием и прогнозированием. Для решения задач стратегического управления, как правило, применяется комплексный экономический анализ предприятий и корпораций.

4.2. Аудит: цели, функции и задачи

Развитие рыночных отношений вызвало необходимость в новой отрасли экономических знаний и практической деятельности, независимом контроле за деятельностью хозяйствующих субъектов, обеспечивающем подтверждение достоверности их финансовых отчетов, т.е. в аудите. Это в полной мере относится, например, к государственным унитарным предприятиям, эффективное управление которыми возможно только в том случае, если достоверно известны условия его функционирования и основные финансово-экономические показатели. Именно для этого производится аудиторская проверка, основной целью которой является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации /3/. В некоторых зарубежных источниках аудитом называют комплексный экономический анализ.

В нашей стране официальной датой рождения аудита считается март 1991 г., когда Учредительным собранием Аудиторской палаты был утвержден ее устав. Он определил, что аудит – осуществляемая на договорных началах проверка независимым аудитором и аудиторской организацией правильности ведения бухгалтерского учета, достоверности и полноты финансовой отчетности и ее составления на предприятии (в корпорации) любой формы собственности требованиям действующего законодательства.

Кроме того, деятельность аудиторов и аудиторских фирм регламентированы Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 г. №2263 «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации», которым утверждены «Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации». Основной целью аудита, определенной этими документами, является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершаемых ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в России.

Временными правилами аудиторским фирмам и аудиторам дано право осуществлять аудиторские проверки работы всех хозяйствующих субъектов, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также органов государственной власти и управления всех уровней и органов местного самоуправления.

Таким образом, одной из основных задач аудита является документальная проверка деятельности хозяйствующих субъектов. Методами документальной проверки устанавливается соответствие первичной бухгалтерской документации истинному содержанию хозяйственных операций. При этом осуществляется контроль соответствия самих операций действующим законам и юридическим подзаконным актам. Проверенные первичные документы, данные текущего учета, показатели, нашедшие отражение в бизнес-плане или балансе, отчет о финансовых результатах могут служить информационной базой экспертной системы, функционирующей в информационно-аналитической системе государственной собственности (ИАО ГС).

Аудиту присущи две основные функции: контрольно-оценочная и консультативно-советующая (консалтинговая).

Контрольно-оценочная функция реализуется в двух направлениях:

- оценка правильности применяемой на предприятии системы учета;

- оценка правильности действий учетного персонала в процессе фиксации хозяйственных и финансовых операций в бухгалтерской документации (проверка учета операций с денежными средствами, расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами, операций с производственными запасами, материальными ценностями и товарами, соблюдения трудового законодательства и расчетов по оплате труда, учета затрат и калькулирования себестоимости продукции, учета готовой продукции и ее реализации и т.д.).

Консультативно-советующая (консалтинговая) функция реализуется в виде консультативной деятельности в форме услуг:

- консультации по составлению отчетности;

- анализ эффективности используемой формы учета;

- анализ и оценка действий администрации за отчетный период;

- разработка путей повышения уровня эффективности хозяйствования в последующем периоде.

Аудит выступает в двух формах: внешней и внутренней /36/.

Внешний аудит – независимая экспертиза финансовой отчетности хозяйствующего субъекта с целью обеспечения информацией внешних по отношению к предприятию субъектов (собственников, финансовых и налоговых служб, страховых компаний и т.д.).

Внутренний аудит – внутрихозяйственный контроль за источниками затрат и резервами, осуществляемый силами предприятий в целях снабжения информацией руководства предприятия по системе учета, статьям затрат, прогнозу, прибыли, финансовому анализу и др.

При внутреннем аудите аналитическое начало проявляется значительно больше, чем при внешнем. Это обусловлено тем, что предприятия и корпорации в условиях рыночных отношений обладают правом на коммерческую тайну. Они обязаны публиковать лишь баланс и отчет о финансовых результатах, которые и используются преимущественно при внешнем аудите. Информационная база при внутреннем аудите расширяется, меняются и акценты аналитических разработок. Внутренний аудит, свойственный, как правило, крупными предприятиям и корпорациям, объединен с их маркетинговой деятельностью – управлением торгово-производственной деятельностью, включающей экономический анализ.

Объектами аудиторской деятельности являются /66/:

- финансовые и трудовые ресурсы, нематериальные активы, средства и предметы труда;

- хозяйственные процессы (основное и вспомогательное производство, сбыт и снабжение, развитие и внедрение новой техники и новейших технологий);

- результаты деятельности (рентабельность, прибыль, себестоимость, фондоотдача и др.);

- функции управления (планирование, учет, экономический анализ, регулирование).

Каждый из указанных объектов имеет различные аспекты, которые составляют предмет аудиторской деятельности.

С точки зрения деятельности Мингосимущества России по совершенствованию системы управления государственной собственностью наибольший интерес представляет внешний аудит, предметом которого является учет хозяйственных операций, подтверждающих реальность отчетности и ее законность, а также выявление истинного положения дел на предприятии. Конечной целью аудита являются анализ финансового состояния, финансовой устойчивости и финансовых показателей предприятия (корпорации) любой формы собственности, т.е. комплексная оценка его производственной и финансово-хозяйственной деятельности (см. п. 4.4).

Комплексная оценка финансово-хозяйственной деятельности представляет собой ее характеристику, полученную в результате комплексного исследования, т.е. одновременного и согласованного изучения совокупности показателей, отражающих все ее (или многие) аспекты финансовых процессов, и содержащую выводы о результатах деятельности хозяйствующего субъекта на основе выявления качественных и количественных отличий от базы сравнения (план, норматив, предшествующий период, достижения аналогичных показателей других субъектов и т.д.).

Комплексная оценка служит инструментом учета анализа и планирования, индикатором научно-технического и технологического состояния предприятия (корпорации), критерием сравнительного оценивания деятельности предприятий (корпораций), показателем эффективности принятых ранее управленческих решений и полноты их реализации, основой выбора возможных вариантов развития исследуемого объекта. Она широко применяется в случаях, когда число оцениваемых параметров мало и количество исследуемых объектов небольшое.

При увеличении количества объектов и особенно оцениваемых параметров решение задачи комплексной оценки усложняется. Конечно, легче всего было бы оценивать результаты финансово-хозяйственной деятельности предприятия по одному показателю, синтезирующему все стороны его функционирования. Однако сложность производственной и финансово-хозяйственной деятельности не позволяет выделить какой-либо один показатель в качестве основного. Поэтому задача обычно сводится к комплексной оценке финансово-хозяйственной деятельности предприятия на основе системы показателей с агрегированием различных методов качественного и количественного анализа.

Процедура комплексной оценки может быть представлена в виде следующих этапов:

- определение цели и задач комплексной оценки;

- выбор исходной системы показателей;

- организация сбора исходной информации;

- расчет выбранных показателей;

- проверка рассчитанных показателей по базовым.

Для получения обобщающей комплексной оценки выбранные показатели сводят к единому интегральному показателю. Это, однако, не означает, что для оценки используется только один интегральный показатель. Исследованию должны подлежать все показатели, которых, как правило, при финансовом анализе используется более 30. Поэтому выводы, сделанные на основе только одного интегрального показателя носят ориентировочный характер и являются вспомогательными. Для того, чтобы сформировать интегральный показатель в настоящее время разработан ряд методов, например методы детерминированной и стохастической оценки.

Как уже отмечалось, четкой границы между экономическим анализом и аудитом не существует и реализация обоих этих процессов предусматривает оценку (анализ) финансово-экономического состояния предприятия (корпорации), суть которой изложена ниже.

4.3. Оценка финансово-экономического состояния предприятий

Анализ бухгалтерского баланса и отчета о финансовых результатах

Как уже отмечалось, эффективное управление государственными предприятиями возможно только в том случае, если достоверно известны условия их функционирования и основные финансово-экономические показатели. Для этого производится аудиторская проверка, основной целью которой является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации. Например, такая проверка для федеральных государственных унитарных предприятий проводится в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.01.2000 г. №81 /см. Прил. 3/.

Анализ нормативных документов, регламентирующих бухгалтерский учет, показывает, что понятие соответствия бухгалтерской отчетности нормативным требованиям не является элементарным. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

В соответствии с Законом РФ «О бухгалтерском учете» основными задачами бухгалтерского учета являются:

- формирование полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении;

- обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью;

- предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявление внутрихозяйственных резервов обеспечения её финансовой устойчивости.

Таким образом, если аудитор подтверждает достоверность бухгалтерской отчетности, он тем самым подтверждает, что финансовая отчетность, формируемая бухгалтерским учетом, дает достоверную информацию об имущественном положении организации, позволяет контролировать целесообразность хозяйственных операций с ней, предотвращать «негативные» результаты деятельности и т.д.

Однако по результатам аудита нельзя полагать, что мнение аудитора гарантия будущего благосостояния клиента. Для этого аудитор должен удостовериться, что данное предприятие, вероятно, не испытает в текущем году существенного сокращения объемов или даже ликвидации, а показатели предприятия не испытывают существенного искажения из-за нерациональных отношений с контрагентами.

Международные нормативы аудита включают и такой норматив, как «Оценка аудитором возможности постоянного функционирования предприятия», который рекомендует анализировать определенные финансовые, производственные и другие показатели.

Таким образом, анализ финансового состояния предприятия не включен в процесс аудиторской проверки, но в силу его принципиальной важности, может быть проведен в качестве дополнительной услуги аудиторской фирмы или аудитора. Но фактически финансовый (экономический) анализ вплетен во все аудиторские процедуры, поскольку аудитор прибегает к финансовому анализу уже на стадии планирования аудита.

Расчеты коэффициентов ликвидности, устойчивости, рентабельности и т.д. должны дать аудитору первое представление о достоверности финансовой отчетности. Эти расчеты, например, могут заставить усомниться в соответствии декларируемой предприятием сферы деятельности фактически проводимым хозяйственным операциям. Очень плохие или очень радужные показатели деятельности предприятия являются также одним из признаков ошибки или обмана. Также очевидно, что плохое финансовое состояние предприятия увеличивает вероятность авантюрных решений руководства. Заметим, что в наших, чаще всего неблагоприятных, условиях очень сбалансированные показатели могут, наоборот, породить сомнения в их достоверности.

Сложность процедуры аудита требует разработки специального плана. В процессе реализации этого плана аудитор уточняет первоначальные оценки финансового состояния предприятия с тем, чтобы его мнение о достоверности бухгалтерской отчетности имело известную степень риска и соответствовало рекомендациям Порядка о составлении аудиторского заключения о бухгалтерской отчетности.

Международные нормативы аудита предполагают также и самостоятельное проведение анализа финансовой отчетности в качестве процедуры установления ее достоверности. Оценка достоверности, достигаемая таким анализом, рассматривается как менее гарантированная, относительно полноценного аудита. Еще меньшую степень гарантии дает проведение отдельных, согласованных с клиентом, процедур проверки бухгалтерской отчетности. Тем не менее, при наличии благоприятных условий, в частности эффективного внутреннего контроля, эти ограниченные контрольные процедуры могут быть достаточными для оценки как краткосрочных, так и долгосрочных перспектив.

При оценке финансового состояния на краткосрочную перспективу, как правило, приводятся показатели оценки удовлетворительности структуры баланса (текущей ликвидности, обеспеченности собственными средствами и способности восстановления (утраты) платежеспособности). При характеристике платежеспособности следует обратить внимание на такие показатели, как наличие денежных средств на расчётных счетах в банке и иных кредитных учреждениях, в кассе организации, убытки, просроченные дебиторская и кредиторская задолженности, не погашенные в срок кредиты и займы; на оценку положения организации на рынке ценных бумаг.

При оценке финансового состояния на долгосрочную перспективу приводится характеристика структуры источников средств, степень зависимости организации от внешних инвесторов и кредиторов и пр. Кроме того, может быть приведена оценка деловой активности организации, критериями которой являются:

- широта рынков сбыта продукции, включая наличие поставок на экспорт;

- репутация организации, выражающаяся, в частности, в известности клиентов, пользующихся услугами организации;

- степень выполнения плана;

- обеспечение заданных темпов экономического роста;

- уровень эффективности использования ресурсов организации и др.

Приказом Минфина России от 06.07.1999 г. №43н в соответствии с Программой реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности утверждено «Положение по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации» (ПБУ 4/99). В этом Положении устанавливаются состав и методические основы формирования бухгалтерской отчетности организаций, являющихся юридическими лицами по законодательству Российской Федерации, кроме кредитных и бюджетных организаций.

Приказом Минфина России «О годовой бухгалтерской отчетности организации» от 12.11.1996 г. №97 введены дополнения к краткосрочной оценке с целью оценки полноты перечисления соответствующих налогов в бюджет и уплаченных (подлежащие уплате) штрафных санкциях за неисполнение обязательств перед бюджетом. При оценке положения организации на рынке ценных бумаг должна быть указана причина имевших место негативных явлений. В долгосрочном анализе необходимо указывать динамику инвестиций за предыдущие годы и на перспективу с определением эффективности этих инвестиций.

Федеральным законом «О бухгалтерском учете» в редакции от 23.07.1998 г. №123-ФЗ в ст. 13 определен состав бухгалтерской отчетности, который включает:

- бухгалтерский баланс;

- отчет о прибылях и убытках;

- приложения к ним, предусмотренные нормативными актами;

- аудиторское заключение, подтверждающее достоверность бухгалтерской отчетности организации, если она в соответствии с федеральными законами подлежит обязательному аудиту;

- пояснительная записка.

В этом законе отмечено, что пояснительная записка должна содержать существенную информацию об организации, ее финансовом положении, сопоставимости данных за отчетный и предшествующий ему годы, методах оценки и существенных статьях бухгалтерской отчетности. В пояснительной записке должно сообщаться о фактах неприменения правил бухгалтерского учета в случаях, когда они не позволяют достоверно отразить имущественное состояние и финансовые результаты деятельности организации, с соответствующим обоснованием.

Таким образом, анализ бухгалтерской отчетности, хотя и не ставит прямой целью оценку финансового состояния предприятия, тем не менее, позволяет сформировать необходимый набор данных для ее проведения.

Обычно диагностика экономического состояния предприятия (организации) предполагает проведение следующих мероприятий:

- анализ установленной финансовой отчетности организации (анализ баланса, отчета о финансовых результатах, движении денежных средств);

- анализ материалов управленческого бухгалтерского учета организации (анализ структуры и динамики затрат организации во взаимосвязи с доходами, со структурой и объемом ее деятельности; особый интерес представляет «маржинальный» анализ затрат и доходов организации, анализ «внешних» эффектов, позволяющий уточнять механизмы государственного регулирования различных сфер бизнеса);

- анализ нефинансовых материалов (данный аспект аналитической работы предполагает обработку значительного объёма информации, связанной с тенденциями научно-технического прогресса в рассматриваемой отрасли и сфере деятельности, экологическими и другими последствиями работы предприятия).

Рассмотрим некоторые из этих мероприятий подробнее.

Как правило, оценка финансового состояния предприятия основывается на анализе отдельных групп экономических показателей, рассчитываемых на основе его бухгалтерской отчетности. При этом используются в основном данные, полученные в процессе анализа бухгалтерского баланса и отчета о финансовых результатах.

Вариант анализа бухгалтерского баланса

Первым возможным шагом данного варианта анализа является преобразование стандартной формы баланса в укрупненную (агрегированную) форму, методологически и терминологически совпадающую с используемыми в мировой практике формами балансовых отчетов. При этом активы баланса могут быть перегруппированы по степени их ликвидности, а текущие пассивы – по сроку погашения.

В статью «Уставный капитал» включается только оплаченный акционерами капитал, поэтому валюта агрегированного баланса может отличаться от валюты бухгалтерского баланса на сумму задолженности учредителей. Отдельной строкой агрегированного баланса показывается чистый оборотный капитал, определяемый как часть текущих активов (оборотного капитала), финансируемых за счет инвестированного капитала. Величина этого показателя характеризует степень ликвидности предприятия, что придает данному показателю особую важность.

Чистый оборотный капитал (ЧОК ) рассчитывается как разность между текущими активами (ТА ) и пассивами (ТП ):

,

или как разность между инвестированным капиталом (ИК ) и постоянными активами (ПА ) /16/:

.

Индикатором развития предприятия является изменение значения валюты баланса. Результатом данной части анализа должно стать выявление источников увеличения или сокращения величины активов, по которым данные изменения произошли.

На этом шаге используется показатель – коэффициент мобилизации дополнительного капитала (К_мдк ), рассчитываемый как отношение прироста чистого оборотного капитала ( DЧОК ) к приросту инвестиционного капитала (DИК ) и показывающий, какая часть прироста инвестиционного капитала направлена на увеличение оборотных средств:

,

где:

DИК = изменение собственных средств + изменение долгосрочных обязательств.

При отрицательных значениях прироста исходных показателей рассчитывать данный показатель нецелесообразно.

Вариант анализа отчета о финансовых результатах (прибылях и убытках)

Анализ отчета следует начинать с преобразования его в более удобный для исследования вид:

- во-первых, если интервал исследования меньше года, необходимо произвести соответствующие пересчеты, так как отчет о финансовых результатах в течение одного года выполняется нарастающим итогом;

- во-вторых, принятая форма отчета о финансовых результатах и их использовании создана по принципу одноступенчатой модели, в частности, себестоимость реализованной продукции показана одной позицией, что крайне обедняет возможный анализ.

Поэтому для построения полноценного отчета о прибылях и убытках необходимо, как минимум, разделить затраты на реализованную продукцию, на переменные и постоянные затраты, используя для этого данные соответствующих рабочих форм бухгалтерского учета.

Методический подход к оценке показателей финансово-экономической деятельности предприятий

В настоящее время существуют различные подходы к анализу и оценке финансово-экономического состояния предприятий. За рубежом разработана система оценки деятельности фирм, основанная на показательной отчетности по результатам проверки их финансовой деятельности независимой аудиторской фирмой. В отечественной практике в последнее время наиболее часто используются /4/: экспресс-анализ финансового состояния и детализированный анализ финансового состояния предприятия.

Для оценки финансово-экономичсекого состояния предприятия, по нашему мнению, можно использовать и такие обобщающие показатели, как ликвидность, привлечение заемных средств, оборачиваемость капитала, прибыльность, для характеристики которых можно использовать известные финансовые коэффициенты /5,73/.

1. Ликвидность оборотных активов:

К_{1 –} коэффициент абсолютной ликвидности (наличность + эквиваленты наличностей)/(краткосрочные обязательства);

К₂ – промежуточный коэффициент ликвидности (краткосрочные запасы-запасы)/(краткосрочные обязательства);

К₃ – коэффициент покрытия (краткосрочные активы)/(краткосрочные обязательства).

2. Привлечение заемных средств:

К₄ – коэффициент соотношения заемных и собственных средств (все краткосрочные + долгосрочные заемные средства) / (собственные средства);

К₅ – коэффициент долгосрочного привлечения заемных средств (долгосрочные займы)/(собственные средства + долгосрочные займы).

3. Оборачиваемость.

Оборачиваемость оборотных средств исчисляется продолжительностью одного оборота в днях или количеством оборотов за отчетный период и характеризуется следующими коэффициентами:

К_{6 –} коэффициент общей оборачиваемости капитала (объем реализации)/(среднегодовая стоимость активов);

К₇ – коэффициент оборачиваемости товарно-материальных запасов (себестоимость реализованной продукции)/(среднегодовая стоимость товарно-материальных активов);

К₈ – коэффициент оборачиваемости счетов к получению (объем реализации в кредит)/(среднегодовая стоимость счетов);

К₉ = 365/К₈ (в днях);

К_{10 –} коэффициент оборачиваемости счетов к платежу (себестоимость реализованной продукции ± изменение величины запасов)/(среднегодовая стоимость счетов к платежу);

К₁₁ = 365/К₁₀ , (в днях);

К₁₂ – коэффициент оборачиваемости собственного капитала (активов) (объем реализации)/(среднегодовая стоимость собственного капитала).

Наиболее важными из этих коэффициентов является коэффициент оборачиваемости активов (К_оа ), показывающий, сколько раз за период «обернулся» рассматриваемый вид актива (А ):

,

где:

ВР – выручка от реализации;

;

А_нп – значение актива на начало периода;

А_кп – значение актива на конец периода.

База для расчета оборачиваемости (числитель приведенной выше формулы) для каждого элемента текущих активов может быть разная: для дебиторской задолженности – выручка от реализации, для товаров – покупная стоимость реализованных товаров, для незавершенного производства и запасов – себестоимость реализованной продукции.

Период оборота активов (П_оа ) – показывает, какова продолжительность одного оборота актива в единицу времени (срок “бездействия”):

.

Сумма периодов оборота отдельных составляющих текущих активов, за исключением денежных средств, составляет “затратный цикл” предприятия.

Период оборота предъявленных счетов (кредит поставщиков) и период оборота авансов и предоплат (кредит покупателей) рассчитываются по формулам, аналогичным периодам оборота активов.

Период оборота прочих текущих пассивов определяется экспертным методом, исходя из частоты выплаты заработной платы и налогов.

Сумма периодов оборота текущих пассивов составляет «кредитный цикл» предприятия.

Разность между «затратным циклом» и «кредитным циклом» составляет «чистый цикл».

«Чистый цикл» – важнейший показатель, характеризующий финансовую организацию основного производственного процесса. Рост этого показателя свидетельствует о росте потребности в финансировании со стороны внешних по отношению к производственному процессу источников (собственный капитал, кредиты). Отрицательное значение “чистого цикла” может означать, что кредиты поставщиков и покупателей с избытком покрывают потребность в финансировании производственного процесса и предприятие может использовать образующийся излишек на иные цели, например, на финансирование постоянного капитала.

4. Прибыльность

Данный показатель характеризуется следующими финансовыми коэффициентами:

Прибыльность переменных затрат ( П_прз ) – показывает, насколько изменится валовая прибыль (В_пр ) при изменении переменных затрат (ПрЗ на единицу затрат):

.

Прибыльность постоянных затрат (П_псз ) – степень отдаления предприятия от точки безубыточности:

,

где:

П_осд – прибыль от основной деятельности;

ПсЗ – постоянные затраты.

Прибыльность всех затрат (П_пз ) – показывает, сколько прибыли от основной деятельности приходится на единицу текущих затрат:

,

где:

П_з – сумма переменных и постоянных затрат.

Прибыльность продаж (П_пр ) – показывает долю прибыли от основной деятельности в выручке от реализации:

.

Показатели прибыльности инвестиционной деятельности оценивают эффективность использования свободных денежных средств в долгосрочных и краткосрочных финансовых вложениях (депозиты, акции и иные ценные бумаги), а также эффективность хранения в валюте.

Показатели прибыльности торговых операций рассчитываются только в случае наличия такой деятельности.

Показатели прибыльности всей деятельности рассчитываются аналогично показателям прибыльности основной деятельности, но при этом анализируется деятельность предприятия в целом.

Балансовая прибыльность затрат (П_бз ) показывает, какую балансовую прибыль (БП ) получило предприятие, произведя затраты:

.

Чистая прибыльность затрат (П_чз ) показывает, какую чистую прибыль (ЧП ) получило предприятие, произведя затраты:

.

Прибыльность всей деятельности (П_д ) показывает, сколько чистой прибыли содержится в выручке от реализации и доходах от прочей реализации (Д_пр ):

.

Точка безубыточности (ТБ ) показывает, какую минимальную сумму предприятие должно получить при реализации продукции, чтобы покрыть свои издержки:

.

Абсолютное отклонение от точки безубыточности (О_аб ) показывает, насколько реальная выручка от реализации превосходит значение точки безубыточности:

.

Запас прочности (З_пр ) – отношение О_аб к выручке от реализации, показывающее, какую долю в выручке занимает доходная часть:

.

Общая оценка финансового состояния с использованием приведенных показателей должна производиться экспертами и специалистами в области финансового анализа, умеющими объяснить ту или иную динамику перечисленных показателей и дать ей оценку в конкретных условиях.

Как было отмечено, в отечественной практике анализа финансового состояния предприятия широкое распространение получил подход, основанный на экспресс-анализе и детализированном анализе финансового состояния предприятия. На первом этапе экспресс-анализа устанавливается целесообразность анализа финансовой отчетности. На втором – оценка работы в отчетном периоде (на основе ознакомления с пояснительной запиской к балансу), определение тенденций к изменению основных показателей деятельности, а также качественных изменений в имущественном и финансовом положении предприятия.

Для проведения экспресс-анализа могут использоваться следующие экономические показатели /33/:

- хозяйственные средства предприятия и их структура;

- основные средства предприятия;

- структура и динамика оборотных средств предприятия;

- основные результаты финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

- эффективность использования финансовых ресурсов.

Например, для получения подробной характеристики имущественного и хозяйственного положения федерального государственного унитарного предприятия, а также оценки возможностей развития его на перспективу используется детализированный анализ, алгоритм проведения которого представлен на рис. 4.3.

При детализированном анализе финансово-экономического состояния предприятий, в том числе федеральных государственных унитарных предприятий предлагается использовать показатели, рассмотренные в /5,73/. Здесь следует отметить, что приводимые численные значения показателей являются примерными и показывают или степень финансовой устойчивости предприятия или степень приближения его к банкротству.

5. Показатели имущественного положения:

- сумма хозяйственных средств, находящихся в распоряжении предприятия (дает обобщенную стоимостную оценку активов, числящихся на балансе предприятия);

- доля активной части основных средств (машины, оборудование и транспортные средства);

- коэффициент износа (характеризует долю стоимости основных средств, оставшуюся к списанию в последующих периодах);

- коэффициент обновления (показывает, какую часть от имеющихся на конец отчетного периода основных средств составляют новые основные средства);

- коэффициент выбытия (определяет, какая часть основных средств, с которыми предприятие начало деятельность в отчетном периоде, выбыла в силу ряда причин).