Методические рекомендации по созданию образовательных автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях 1 - реферат

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по созданию образовательных автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях

1. Сложившаяся в России сеть бюджетных образовательных учреждений насчитывает в настоящее время более 135 тысяч учреждений, финансирование которых осуществляется из средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Объемы расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование
в 2008 году составили 1 410 млрд. рублей, что превышает аналогичный показатель 2000 года в 6,6 раза и составляет 12,2% от общего объема расходов консолидированного бюджета страны. Вместе с тем, многие образовательные учреждения активно привлекают средства из внебюджетных источников. Сегодня внебюджетные средства в целом ряде учреждений высшего профессионального образования составляют более 50% от общего объема получаемых ими финансовых ресурсов. Такое положение вполне адекватно для учреждений подобного типа и соответствует мировой практике.

Тем не менее, данная ситуация противоречит реализуемым направлениям реформирования бюджетной сферы, предусматривающим серьезные ограничения на использование бюджетными учреждениями полученных ими доходов. Установление Бюджетным кодексом Российской Федерации подобных ограничений не только отрицательно скажется на эффективности расходования средств, но и приведет к снижению стимулов к получению внебюджетных доходов образовательными учреждениями. В этих условиях возникает потребность в создании и развитии автономных учреждений в системе образования Российской Федерации.

Правовой статус образовательного автономного учреждения определен Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ
«Об автономных учреждениях». Правовое положение государственного образовательного учреждения, в том числе существующего в форме автономного учреждения, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 вышеуказанного закона, регулируется также Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Исходя из положений перечисленных законодательных актов, правовой режим имущества образовательного автономного учреждения, права образовательного автономного учреждения по распоряжению бюджетными и внебюджетными средствами, его ответственность по своим обязательствам, а также гарантии государства по финансовому обеспечению деятельности образовательного учреждения в форме автономного учреждения характеризуются следующим образом:

Правовой режим имущества образовательного автономного учреждения:

имущество автономного учреждения находится у него в оперативном управлении и принадлежит государству, приватизация такого имущества запрещена;

автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться движимым (за исключением особо ценного) и недвижимым имуществом (за исключением имущества, закрепленного учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем);

автономное учреждение вправе с согласия учредителя вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать указанное имущество другим юридическим лицам;

земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Распоряжение бюджетными и внебюджетными средствами образовательного автономного учреждения:

бюджетное финансирование автономного учреждения осуществляется не по смете, а в виде субвенций и субсидий, в связи с чем упрощается механизм использования бюджетных средств;

автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях;

доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано;

автономное учреждение сверх заданий учредителя по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, гражданам и юридическим лицам за плату и вправе осуществлять иные виды деятельности.

Ответственность образовательного автономного учреждения по своим обязательствам:

автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного.

Гарантии государства по финансовому обеспечению деятельности образовательного автономного учреждения:

финансовое обеспечение установленного учредителем задания (контрольные цифры приема) осуществляется за счет бюджетных ассигнований;

учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом: расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного учредителем, расходов на уплату налогов, расходов по обеспечению развития автономных учреждений в рамках программ;

объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем автономному учреждению, не может быть меньше аналогичного задания для бюджетного учреждения;

собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением своей деятельности.

Основные цели преобразования образовательных бюджетных учреждений в автономные учреждения:

Создание условий для финансово-хозяйственной самостоятельности и экономической мобильности.

Повышение эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности образовательных учреждений.

Формирование системы четкого разграничения функций и полномочий между заказчиком, производителем и потребителями образовательных услуг.

Усиление ответственности за конечные результаты деятельности бюджетного образовательного учреждения, повышение результативности и прозрачности финансирования сферы образования.

Повышение доли внебюджетных доходов в консолидированном бюджете бюджетного образовательного учреждения.

Таким образом, переход в форму автономного учреждения дает возможность тем образовательным учреждениям, которые имеют существенные источники внебюджетных доходов, действовать более свободно, что может привести к повышению эффективности их деятельности, следовательно, и к улучшению финансового обеспечения образовательной деятельности таких учреждений за счет внебюджетных источников.

Основными критериями перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение являются:

1. Высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам (более 40%).

2. Возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к государственным гарантиям.

3. Возможность привлечения грантовых и спонсорских средств на осуществление деятельности.

4. Возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения качества услуг.

5. Наличие реализуемых совместных проектов с работодателями в сфере профессионального образования.

6. Масштабы населенных пунктов (районов), на территории которых оказываются услуги.

7. Удельное соотношение количества образовательных учреждений к количеству населения (в том числе в разрезе образовательных учреждений по уровням).

8. Оптимальное соотношение бюджетных учреждений и автономных организаций или учреждений для населенных пунктов различных масштабов.

При этом Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ
«Об автономных учреждениях» установлено, что высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Таким образом, с учетом региональных особенностей, в субъекте Российской Федерации может быть установлен запрет на перевод в автономное учреждение образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общеобразовательных школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением, специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи и т.п., а также малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых образовательных учреждений.

2. С целью обеспечения эффективности процесса перехода образовательных учреждений в образовательные автономные учреждения необходимо разработать и принять на уровне субъекта Российской Федерации необходимые нормативные правовые и методические акты, направленные на реализацию положений федерального законодательства с учетом региональной и отраслевой специфики.

К таким актам относятся:

порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения;

порядок осуществления функций и полномочий учредителя государственного (муниципального) автономного учреждения;

порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений;

условия и порядок формирования задания учредителя государственному (муниципальному) автономному учреждению и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания;

порядок создания бюджетного учреждения по решению учредителя государственного (муниципального) автономного учреждения путем изменения его типа;

перечень государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению.

3. Мероприятия по переходу образовательных учреждений субъекта Российской Федерации в форму автономных учреждений следует разделить на три этапа:

предварительный этап , в рамках которого необходимо, прежде всего, провести разъяснительную и информационную работу среди сотрудников образовательного учреждения; подготовить доклад для представления уполномоченному органу образовательного учреждения о переходе в форму автономного учреждения, который бы содержал в себе цели и задачи перехода в автономное учреждение, оценку рисков и преимуществ перехода (или не перехода) в форму автономного учреждения, предложений о разделении компетенции между органами управления образовательного автономного учреждения;

подготовительный этап после принятия уполномоченным органом образовательного учреждения решения о переходе образовательного учреждения в форму автономного учреждения, в рамках которого целесообразно создать рабочую группу, которая бы обеспечила подготовку необходимых документов. На данном этапе также осуществляется подготовка и согласование нормативного акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о переходе в форму автономного учреждения;

переходный этап , который начинается после издания соответствующего нормативного акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и включает в себя действия по изменению учредительных документов образовательного учреждения, переоформлению иных правоустанавливающих документов, разработку схем организации финансово-хозяйственной деятельности, обучение персонала, формирование состава Наблюдательного совета.

Примерный перечень мероприятий по переходу образовательного учреждения в форму автономного учреждения

4. При принятии решения о переводе образовательного учреждения в форму автономного учреждения необходимо проводить оценку показателей текущей деятельности образовательного учреждения и будущей деятельности образовательного учреждения, а также достаточности имущества, которое планируется закрепить за автономным образовательным учреждением. При этом необходимо оценивать следующие показатели:

сохранение целей деятельности и ведение образовательной деятельности создаваемым автономным образовательным учреждением;

соотношение объемов образовательной деятельности и иных видов деятельности будущего образовательного автономного учреждения;

доступность образовательных услуг, предоставляемых будущим образовательным автономным учреждением;

сохранение качества образовательных услуг, предоставляемых будущим образовательным автономным учреждением;

осуществление повышения квалификации (профессиональной переподготовки) педагогических работников;

укомплектованность штата будущего образовательного автономного учреждения специалистами соответствующей квалификации в соответствии с установленными лицензионными требованиями, а также федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями;

изменение размера средней заработной платы работников будущего образовательного автономного учреждения, которое обеспечивается за счет предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

изменение общего объема доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности будущего образовательного автономного учреждения;

достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за образовательным автономным учреждением в соответствии с установленными лицензионными требованиями, а также федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями.

Критерии оценки показателей текущей деятельности государственного и муниципального образовательного учреждения и будущей деятельности образовательного автономного учреждения:

1. Показатель «сохранение целей деятельности и ведение образовательной деятельности создаваемым образовательным автономным учреждением» оценивается путем сопоставления целей деятельности, закрепленных в уставе образовательного учреждения, и описания основных целей и направлений деятельности создаваемого автономного учреждения, указанных в предложении о создании образовательного автономного учреждения.

Показатель оценивается положительно в случае сохранения целей деятельности образовательного учреждения или их дополнения.

2. Показатель «соотношение объемов образовательной (и научной – для образовательных учреждений высшего профессионального образования) деятельности и иных видов деятельности будущего автономного образовательного учреждения» оценивается путем сопоставления фактических и плановых значений показателя «объем доходов образовательного учреждения от осуществления образовательной (и научной – для образовательных учреждений высшего профессионального образования) деятельности» текущей деятельности образовательного учреждения и будущей деятельности автономного учреждения.

Показатель оценивается положительно, если объем расходов на осуществление образовательной (и научной – для образовательных учреждений высшего профессионального образования) деятельности составляет 50 и более процентов от общего объема расходов образовательного учреждения.

3. Показатель «доступность образовательных услуг, предоставляемых будущим образовательным автономным учреждением» рассчитывается путем совокупной оценки показателей «сохранение целей деятельности и ведение образовательной деятельности создаваемым образовательным автономным учреждением» и «соотношение объемов образовательной деятельности и иных видов деятельности будущего образовательного автономного учреждения».

Показатель оценивается положительно, если составляющие его показатели оценены положительно.

4. Показатель «сохранение качества образовательных услуг, предоставляемых будущим образовательным автономным учреждением» оценивается путем выявления соответствия описания ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг, указанных в предложении о создании образовательного автономного учреждения, требованиям, установленным федеральным государственным образовательным стандартом и федеральными государственными требованиями, а также сравнительной оценки значений показателей, используемых при государственной аккредитации.

Показатель оценивается положительно, если описания ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг соответствует или превышает требования федерального государственного образовательного стандарта, а также, при отсутствии отрицательной динамики по более чем 50 % показателей, используемых при государственной аккредитации.

При оценке сохранения качества образовательных услуг, предоставляемых общеобразовательным учреждением, также учитывается изменение среднего балла единого государственного экзамена выпускников данного общеобразовательного учреждения по русскому языку и математике, за последние 3 года[1] .

Показатель оценивается положительно, если выявлена положительная динамика результатов единого государственного экзамена выпускников общеобразовательного учреждения по русскому языку и математике.

5. Показатель «осуществление повышения квалификации (профессиональной переподготовки) педагогических работников» оценивается путем сравнения фактических и плановых значений показателя «удельный вес педагогических работников образовательного учреждения, прошедших повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку в общей численности педагогических работников образовательного учреждения» текущей деятельности образовательного учреждения и будущей деятельности образовательного автономного учреждения.

Показатель оценивается положительно, если удельный вес педагогических работников образовательного учреждения, прошедших повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку в общей численности педагогических работников образовательного учреждения составляет 20 и более процентов от общей численности педагогических работников образовательного учреждения ежегодно.

6. Показатель «укомплектованность штата будущего автономного образовательного учреждения специалистами соответствующей квалификации в соответствии с установленными лицензионными требованиями, а также федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями» оценивается путем выявления соответствия плановых значений показателя «численности работников учреждения» требованиям, установленным лицензией образовательного учреждения.

Показатель оценивается положительно, если планируемая численность работников будущего образовательного автономного учреждения соответствует лицензионным требованиям к образовательным учреждениям данного типа и вида, либо превышает их.

7. Показатель «изменение размера средней заработной платы работников будущего автономного образовательного учреждения, которая обеспечивается за счет предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» оценивается путем сопоставления фактических и плановых значений показателя «средняя заработная плата работников, которая обеспечивалась за счет предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» текущей деятельности учреждения и будущей деятельности образовательного автономного учреждения.

Показатель оценивается положительно, если рост средней заработной платы работников будущего автономного образовательного учреждения, обеспечивается за счет предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, составляет 10 и более процентов в год.

8. Показатель «изменение общего объема доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности будущего образовательного автономного учреждения» оценивается путем сравнения фактических и плановых значений показателя «объем доходов учреждения от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» текущей деятельности учреждения и будущей деятельности образовательного автономного учреждения.

Показатель оценивается положительно, если объем доходов автономного образовательного учреждения от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности снижается не более чем на 10 % в год.

9. Показатель «достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за образовательным автономным учреждением в соответствии с установленными лицензионными требованиями, а также федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями» оценивается путем сопоставления сведений об имуществе государственного учреждения, закрепленном на праве оперативного управления, и перечня объектов движимого имущества учреждения, которые предполагается включить в состав особо ценного движимого имущества образовательного автономного учреждения, а также сведений об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого образовательного автономного учреждения, указанных в предложении о создании образовательного автономного учреждения.

Показатель оценивается положительно, если перечень имущества создаваемого автономного образовательного учреждения соответствует лицензионным требованиям, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов и федеральным государственным требованиям, либо превышает их.

Основаниями для отказа в переводе образовательного учреждения в образовательного автономное учреждение может являться одно из следующих оснований:

изменение основных целей деятельности создаваемого образовательного автономного учреждения;

прекращение осуществления образовательной деятельности создаваемым образовательным автономным учреждением;

снижение доли образовательной деятельности создаваемого образовательного автономного учреждения по отношению к иным видам деятельности;

снижение доступности образовательных услуг предоставляемых создаваемым образовательным автономным учреждением;

снижение качества образовательных услуг, предоставляемых создаваемым образовательным автономным учреждением;

сокращение количества педагогических работников, прошедших повышение квалификации (профессиональной переподготовки) за последние 3 года;

неукомплектованность штата создаваемого образовательного автономного учреждения специалистами соответствующей квалификации;

приостановление действия лицензии, отсутствие лицензии за последние 3 года;

приостановление действия свидетельства о государственной аккредитации, отсутствие государственной аккредитации за последние
3 года;

уменьшение средней заработной платы работников образовательного учреждения, которая обеспечивалась за счет предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, за последние 3 года;

ежегодное снижение объемов доходов образовательного учреждения от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в течение последних 3-х лет;

недостаточность недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепляемого за образовательным автономным учреждением.

5. Исходя из специфики деятельности образовательных учреждений, в перечень видов особо ценного движимого имущества образовательных автономных учреждений попадет в основном малоценное имущество, именно оно необходимо для осуществления основной деятельности образовательного автономного учреждения (специальная мебель, доски, лабораторное оборудование, учебники).

Перечень видов особо ценного имущества целесообразно подразделить на имущество образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, и имущество образовательных учреждений, реализующих профессиональные образовательные программы.

Второй раздел следует разграничить в зависимости от реализуемых направлений подготовки (специальностей), возможно деление в зависимости от уровня реализуемых профессиональных образовательных программ.

Для образовательных учреждений, реализующих профессиональные образовательные программы, необходимо учесть имущество, используемое для проведения практики.

В особо ценное движимое имущество образовательных автономных учреждений следует включить имущество, используемое в научно-исследовательской деятельности.

При этом из состава особо ценного движимого имущества образовательных автономных учреждений можно исключить движимое имущество, которое используется для осуществления административно-хозяйственной деятельности образовательного учреждения.

Перечень видов особо ценного движимого имущества образовательных автономных учреждений (для образовательных учреждений профессионального образования) можно построить на основании подразделов, классов и подклассов Общероссийского классификатора основных фондов (ОКОФ) с учетом перечней:

направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования (приказ Минобрнауки России
от 12 января 2005 г. № 4),

специальностей среднего профессионального образования (приказ Минобрнауки России от 20 декабря 2007 г. № 370),

профессий начального профессионального образования (постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 1999 г. № 1362).

Так, например, в состав особо ценного движимого имущества общеобразовательного учреждения могут войти:

мебель (столы, парты, шкафы, вешалки, подставки, стулья, скамьи и наборы мебели для школ, детских садов и яслей)
(код ОКОФ 16 3612020);

мебель для библиотек (шкафы, стеллажи библиотечные и прочая) (код ОКОФ 16 3612040);

инвентарь спортивный (код ОКОФ 16 3693000);

оборудование учебное (код ОКОФ 16 3695000);

оборудование лабораторное (код ОКОФ 16 3695160);

пособия учебные и оборудование школьное
(код ОКОФ 16 3695030) и др.

В состав особо ценного имущества образовательных учреждений профессионального образования могут войти:

кинофотофонодокументы (код ОКОФ 19 0001020);

оборудование медицинское и хирургическое
(код ОКОФ 14 3311000);

машины швейные (код ОКОФ 14 2926070);

средства транспортные (код ОКОФ 15 0000000) (используемые в образовательном процессе);

инструменты музыкальные (код ОКОФ 14 3692000);

приборы оптические (код ОКОФ 14 3321000) (микроскопы, кинокамеры и проч., используемые в образовательном процессе).

6. В состав расходов, учитываемых при расчете нормативов затрат на оказание образовательным учреждением услуг (в течение одного учебного года) физическим и/или юридическим лицам, могут быть включены:

1) расходы на оплату труда научно-педагогического, инженерно-технического, административно-хозяйственного, производственного, учебно-вспомогательного, прочего обслуживающего персонала и охраны (далее – работников образовательного учреждения);

2) расходы на начисления на оплату труда работников образовательного учреждения;

3) расходы на оплату услуг связи;

4) расходы, связанные с проведением производственной практики обучающихся, и командировочные расходы руководителей производственной практики;

5) расходы, связанные с повышением квалификации педагогического персонала, и расходы на возмещение затрат, связанных со служебными командировками лиц, проходящих повышение квалификации за пределами места расположения образовательного учреждения;

6) расходы, связанные со служебными командировками;

7) расходы на выплату ежемесячных денежных компенсаций педагогическому персоналу на обеспечение книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями;

8) расходы на формирование библиотечного фонда, издание учебно-методической литературы, раздаточных материалов, непосредственно связанных с предоставлением образовательной услуги;

9) расходы на приобретение в учебных целях предметов снабжения и расходных материалов;

10) расходы на стипендиальное обеспечение, выплаты социальной и материальной поддержки обучающимся и расходы на обеспечение стипендий Президента Российской Федерации и специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации образовательного учреждения.

Перечисленные расходы могут входить в состав норматива затрат на оказание образовательным учреждением услуг физическим и/или юридическим лицам, которые рассчитываются на основе годовых нормативных объемов в расчете на одного потребителя каждой категории, т.е. на одного обучающегося по уровням реализуемых в образовательном учреждении образовательных программ и по формам обучения (очная, очно-заочная, заочная и экстернат). Объемы финансирования по перечисленным расходам рассчитываются в пределах ассигнований, предусмотренных в соответствующем бюджете на очередной финансовый год и плановый период. При отсутствии нормативных требований по отдельным расходам объемы финансирования определяются по сложившемуся факту, а именно: как средневзвешенные значения за последние три года по выборке не менее чем 30% образовательных учреждений, перешедших в статус образовательного автономного учреждения.

[1]