УТВЕРЖДАЮ

Генеральный директор -

________________ И.Б. Пикан

« » __________ 200 г.

ЗАКРЫТОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО

«АУДИТОРСКО-КОНСУЛЬТАЦИОННАЯ ГРУППА «РАЗВИТИЕ БИЗНЕС-СИСТЕМ»

научно-исследовательская работа в рамках реализации

«Программы по реализации административной реформы
в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы»

научно-исследовательские работы По методическому сопровождениЮ мероприятий и пилотных проектов административной реформы в Новосибирской области

Государственный контракт № 14/11 от 05 ноября 2008 года

ТОМ IV

НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА «РАЗРАБОТКА МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ»

Москва

2008

СОДЕРЖАНИЕ

1. ВВЕДЕНИЕ.. 5

1.1. Цель и назначение. 5

1.2. Область применения. 5

1.3. Методология проведения работ. 6

1.4. Информационная основа исследования. 6

1.5. Основные понятия и термины.. 7

1.6. Перечень нормативных правовых актов. 10

1.7. Перечень используемых сокращений. 21

2. Основные выводы и рекомендации.. 22

3. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В новосибирской области В КОНТЕКСТЕ ЗАДАЧ, ПОСТАВЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМОЙ С ЦЕЛЬЮ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ.. 27

3.1. Выявление причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков. 31

3.2. Анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов с целью определения состояния организации и проведения антикоррупционных мероприятий в Новосибирской
области. 55

3.3. Характеристика основных антикоррупционных мероприятий, проводимых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области. Оценка эффективности мер противодействия коррупции в Новосибирской области. 82

4. Разработка рекомендаций о первоочередных антикоррупционных мероприятиях, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области.. 86

4.1. Определение первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона. 86

5. Разработка проекта областной целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы 99

6. РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ВНУТРЕННЕЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ, А ТАКЖЕ ПРОВЕДЕНИЮ ВНЕШНЕЙ НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ в новосибирской области.. 101

6.1. Определение цели и предназначения методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов и формулирование основных понятий, используемых в методических рекомендациях. 101

6.2. Формулирование основных понятий, используемых в Методических рекомендациях. 102

6.3. Описание сути и направлений антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов на коррупциогенность. Формулирование задач анализа проектов правовых актов на коррупциогенность. 104

6.4. Разработка инструментов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области. 104

6.5. Разработка правовых и организационных условий применения Методических
рекомендаций. 106

6.6. Формулирование определений проявлений коррупции с целью применения их в Методических рекомендациях 106

6.7. Классификация типичных коррупционных факторов. 108

6.8. Разработка требований, предъявляемых к заключению (выводам) по результатам экспертизы (анализа) коррупциогенности проектов правовых актов. 109

7. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов) 110

7.1. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов) 110

7.2. Подготовка заключений по результатам проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов) 112

8. ВЫЯВЛЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИХСЯ ПОВЫШЕННЫМИ КОРРУПЦИОННЫМИ РИСКАМИ.. 162

8.1. Анализ функций (полномочий) исполнительных органов государственной власти новосибирской области, а также практики их реализации на выявление коррупционно опасных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти. 162

8.2. Выявление и описание существующих в практике признаков повышенного коррупционного риска функций (полномочий) органов исполнительной власти на основе анализа нормативных правовых и иных актов, а также с учетом зарубежной и отечественной практики антикоррупционной работы.. 168

8.3. Составление перечня основных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с повышенными коррупционными рисками, в отношении которых необходимо разрабатывать и внедрять антикоррупционные мероприятия. 196

9. Формирование перечня должностей, в наибольшей степени, подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей). Разработка предложений по внесению изменений в должностные регламенты коррупциогенных должностей.. 198

9.1. Определение перечня коррупциогенных должностей. 198

9.2. Разработка мер по повышению рисков злоупотребления должностными полномочиями и совершению коррупционных действий. 211

9.3. Разработка предложений по введению в должностные регламенты лиц, должность которых отнесена к коррупциогенным, определенных норм, препятствующих коррупционным
проявлениям.. 216

10. Организация проведения обучающего семинара для государственных служащих (руководящий состав) по предотвращению коррупционного поведения и формированию нетерпимого отношения к проявлениям коррупции.. 218

10.1. Разработка программы проведения обучающего семинара для государственных служащих (руководящего состава) по вопросам предотвращения коррупционного поведения и формированию нетерпимого отношения к проявлениям коррупции. 218

10.2. Проведение обучающего семинара. 218

10.3. Подготовка отчета о проведенном семинаре. 218

11. Разработка ведомственных планов мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками.. 219

11.1. Описание ожидаемых результатов реализации антикоррупционных мероприятий. 222

11.2. Разработка предложений по основным срокам и этапам реализации антикоррупционных мероприятий 223

11.3. Разработка проектов ведомственных планов мероприятий в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками, согласованных с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области. 223

Приложения.. 225

Приложение № 1. Проект Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы.. 226

Приложение № 2 Методические рекомендации проведения внутренней антикоррупционной экспертизы, а также внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области. 260

Приложение № 3 к отчету: Ведомственные планы мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, характеризующихся повышенными коррупционными рисками. 279

Приложение № 4. Отчет о проведенном обучающем семинаре. 336

1. ВВЕДЕНИЕ

1.1. Цель и назначение

В целях реализации целей и задач Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах[1] , Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года №Пр-1568, Плана противодействия коррупции[2] , Программы по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы[3] , Плана мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году[4] , а также в соответствии с Техническим заданием к Государственному контракту от 05 ноября 2008 года № 14/11 Заказчиком в лице Департамента стратегического управления и планирования Новосибирской области перед закрытым акционерным обществом «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем» (далее - ЗАО «АКГ «РБС», Консультант) была поставлена задача:

- произвести анализ состояния организации и проведения антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области в контексте задач, поставленных административной реформой с целью проведения оценки эффективности мер противодействия коррупции;

- обосновать необходимость разработки и внедрения в Новосибирской области основных антикоррупционных мероприятий в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона;

- выявить основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, характеризующиеся повышенными коррупционными рисками;

- разработать проект Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Целью настоящей работы явилась разработка механизмов противодействия коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области за счет снижения рисков проявления коррупции и устранения причин и условий, порождающих коррупцию в органах исполнительной власти Новосибирской области.

1.2. Область применения

Ожидаемые результаты работы планируется использовать для повышения эффективности деятельности и противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

1.3. Методология проведения работ

Для достижения поставленных целей и задач Консультантом в качестве базового метода исследования для получения выводов, формулирования рекомендаций и предложений был использован общенаучный диалектический метод познания. В качестве основных методов исследования также были применены: метод сравнительного и ретроспективного научного анализа нормативного материала и практики реализации правовых норм с использованием научных разработок юридического профиля, статистической, социологической информации; метод логического анализа и метод качественного анализа информации, непосредственно или косвенно касающейся деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области по осуществлению ими своих полномочий в регулируемых сферах.

Такой подход позволил комплексно и полно проанализировать существующий порядок и механизмы осуществления исполнительными органами государственной власти Новосибирской области полномочий в рамках антикоррупционной работы и сформулировать выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование системы антикоррупционных мероприятий, а также определить необходимые первоочередные антикоррупционные мероприятия для Новосибирской области.

Результаты анализа послужили основой для разработки проекта Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009 - 2012 годы.

1.4. Информационная основа исследования

В ходе работ Консультантом были проанализированы:

- законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты Новосибирской области, регламентирующие вопросы административной реформы и ее антикоррупционного направления;

- существующая нормативная правовая база, определяющая состав и объем функций исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- материалы, полученные от исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (политические, организационные, распорядительные, программные документы Заказчика, так или иначе затрагивающие вопросы антикоррупции);

- методические документы, регламентирующие вопросы противодействия коррупции;

- публикации и исследования, соответствующие теме исследования;

- открытые источники сети Интернет по коррупционным вопросам;

- иные документы и информация, содержащие сведения, позволяющие выявить характерные для исполнительных органов государственной власти Новосибирской области факторы коррупционных рисков;

- публикации и интервью региональных и отраслевых экспертов в российских и зарубежных изданиях.

В качестве исходной Консультанту была предоставлена Заказчиком следующая информация:

- План противодействия коррупции, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26.09.2008 г. № 241;

- Программа по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы, утвержденная распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007 г. № 127-р;

- План мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 18.04.2008 г. № 75-р.

Консультант не проводил проверку подлинности информации, полученной от Заказчика и из открытых источников.

1.5. Основные понятия и термины

1.6. Перечень нормативных правовых актов

Законодательство Российской Федерации

1. Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003 года[5] ;

2. Конвенция Совета Европы от 08.11.1990 об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности[6] ;

3. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию[7] - ратифицирована Российской Федерацией 25.07.2006;

4. Резолюция Генеральной ассамблеи Организации Объединенных наций 17.12.1979 № 34/169 «Об утверждении Кодекса поведения должностного лица по поддержанию правопорядка»[8] ;

5. Конституция Российской Федерации - Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.[9] ;

6. Бюджетный кодекс РФ[10] ;

7. Водный Кодекс Российской Федерации[11] ;

8. Градостроительный кодекс Российской Федерации[12] ;

9. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1.[13] ;

10. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 2.[14] ;

11. Кодекс РФ об административных правонарушениях[15] ;

12. Лесной Кодекс Российской Федерации[16] ;

13. Уголовный кодекс РФ[17] ;

14. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[18] ;

15. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденные Верховным Советом РФ 22.07.1993 № 5487-1[19] ;

16. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»[20] ;

17. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 26.06.2007) «О недрах»[21] ;

18. Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 24.10.2007) «Об образовании»[22] ;

19. Закон РФ от 14.05.1993 № 4979-1 (ред. от 21.07.2007) «О ветеринарии»[23] ;

20. Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[24] ;

21. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»[25] ;

22. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 10.05.2007) «Об особо охраняемых природных территориях»[26] ;

23. Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 20.04.2007) «О животном мире»[27] ;

24. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»[28] ;

25. Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 31.12.2005) «Об охране атмосферного воздуха»[29] ;

26. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[30] ;

27. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ (ред. от 04.11.2007) «О лицензировании отдельных видов деятельности»[31] ;

28. Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[32] ;

29. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[33] ;

30. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[34] ;

31. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [35] ;

32. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об Общественной Палате Российской Федерации»[36] ;

33. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[37] ;

34. Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 30.12.2006) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[38] ;

35. Федеральный Закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[39] ;

36. Федеральный закон от 27.06.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[40] ;

37. Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[41] ;

38. Указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»[42] ;

39. Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (в ред. 20.03.2007) «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[43] ;

40. Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»[44] ;

41. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. 29.09.2007) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[45] ;

42. Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[46] ;

43. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»[47] ;

44. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»[48] ;

45. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»[49] ;

46. Указ Президента РФ от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должностей государственной гражданской службы Российской Федерации»[50] ;

47. Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[51] ;

48. Указ Президента РФ от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»[52] ;

49. Указ Президента РФ от 19.05.2008г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»[53] ;

50. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 14.12.2006) «О реализации Федерального Закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[54] ;

51. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[55] ;

52. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (ред. от 14.04.2007) [56] ;

53. Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»[57] ;

54. Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»[58] ;

55. Постановление Правительства РФ от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных и муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»[59] ;

56. Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)»[60] ;

57. Постановление Правительства РФ от 27.12.2006 № 807 «О ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры»[61] ;

58. Постановление Правительства РФ от 31.07.2007 № 491 «Об утверждении положения о ведении реестра государственных или муниципальных контрактов, в которые включаются сведения, касающиеся размещения заказов и составляющие государственную тайну»[62] ;

59. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»[63] ;

60. Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2006 № 261-р «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера»[64] ;

61. Распоряжение Правительства РФ от 15.05.2007 № 609-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»[65] ;

62. Приказ Минэкономразвития РФ от 03.05.2006 № 124 «Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)» (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 17 июля 2006 года № 8069)[66] ;

63. Приказ Минэкономразвития РФ от 23.03.2007 № 102 «Об организации работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2007 году»[67] ;

Законы Новосибирской области

1. Устав Новосибирской области от 18.04.2005г. №282-ОЗ (в редакции от 13.12.2007);

2. Закон Новосибирской области от 11.05.2000г. № 95-ОЗ (в редакции от 02.07.2008г.) «О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области»;

3. Закон Новосибирской области от 03.03.2004г. № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области»;

4. Закон Новосибирской области от 29.12.2004г. № 253-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Новосибирской области";

5. Закон Новосибирской области от 01.02.2005г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области»;

6. Закон Новосибирской области от 06.04.2005г. № 287-ОЗ «О Реестре должностей государственной гражданской службы Новосибирской области»;

7. Закон Новосибирской области от 25.12.2006г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области»;

8. Закон Новосибирской области от 17.11.2006 № 51-ОЗ «Об Общественной Палате Новосибирской области»;

9. Закон Новосибирской области от 15.10.2007г. № 138-ФЗ «О государственных информационных системах, государственных ресурсах, территориальной информационной системе Новосибирской области»;

10. Закон Новосибирской области от 15.12.2007г. № 166-ОЗ «О прогнозировании, программах и планах социально экономического развития Новосибирской области»;

Постановления Новосибирского областного Совета депутатов

1. Постановление Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва от 24.05.2007г. № 87 «О создании комиссии Новосибирского областного Совета депутатов по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции и утверждении положения о комиссии по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции»;

2. Постановление Новосибирского областного Совета депутатов от 13.12.2007г. № 240 «О Плане законопроектной работы Новосибирского областного Совета депутатов на 2008 год».

Постановления Губернатора Новосибирской области,
администрации Новосибирской области

1. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 27.02.1998г. № 126 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1998 год»;

2. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 23.10.1998г. № 650 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год»;

3. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 25.11.2002г. № 818 «О мерах по усилению борьбы с преступностью, обеспечению законности и правопорядка на территории Новосибирской области в 2003 году»;

4. Постановление Администрации Новосибирской области от 26.05.2003г. № 353 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации Новосибирской области»;

5. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.06.2004г. № 377 «О программе «Реформирование государственной службы Новосибирской области (2003 - 2005 годы)»;

6. Постановление Губернатора Новосибирской области от 01.07.2004г. № 416 «О создании группы оперативного реагирования при Комитете по работе с обращениями граждан - общественной приемной Губернатора Новосибирской области Аппарата Губернатора области»;

7. Постановление Губернатора Новосибирской области от 06.02.2005г. № 49 «Об Инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области»;

8. Постановление Губернатора Новосибирской области от 15.03.2005г. № 145 «Об утверждении Положения о Государственной жилищной инспекции Новосибирской области»;

9. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Новосибирской области от 15.04.2005г. № 211 «О Департаменте агропромышленного комплекса Новосибирской области»;

10. Постановление Губернатора Новосибирской области от 15.04.2005г. N 213 «О Департаменте по тарифам Новосибирской области»;

11. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 214 «Об Инспекции государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Новосибирской области»;

12. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 217 «Об Управлении физической культуры и спорта Новосибирской области»;

13. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 218 «Об Управлении по обеспечению деятельности мировых судей Новосибирской области»;

14. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 219 «Об Управлении по делам молодежи Новосибирской области»;

15. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 220 «Об Управлении по делам ЗАГС Новосибирской области»;

16. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 221 «Об Управлении ветеринарии Новосибирской области»;

17. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 222 «Об Управлении государственной архивной службы Новосибирской области»;

18. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 223 «О Департаменте транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области»;

19. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 224 «О Департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области»;

20. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 225 «О Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Новосибирской области»;

21. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 227 «О Департаменте науки, инноваций, информатизации и связи Новосибирской области»;

22. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 229 «О Департаменте имущества и земельных Новосибирской области»;

23. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. № 230 «О Департаменте здравоохранения Новосибирской области»;

24. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.04.2005г. №233 «Об утверждении Положения о департаменте организации управления администрации области»;

25. Постановление Губернатора Новосибирской области от 20.04.2005 № 247 «Об Управлении делами Администрации Новосибирской области»;

26. Постановление Губернатора Новосибирской области от 16.02.2006 № 55 «Об утверждении Положения о порядке разработки и реализации областных целевых программ»;

27. Постановление Губернатора Новосибирской области от 20.04.2006г. № 185 «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области»;

28. Постановлением Администрации Новосибирской области от 22.08.2006г. № 64-па (в редакции от 11.04.2008г. № 96-па) «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;

29. Постановление Губернатора Новосибирской области от 28.12.2006 № 523 «Об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2007г. и на период до 2009г.»;

30. Постановление Губернатора Новосибирской области от 12.02.2007г. № 60 «Об утверждении Положения о Комитете по работе с обращениями граждан - общественной приемной Губернатора области»;

31. Постановление Губернатора Новосибирской области от 03.08.2007 № 309 «О Департаменте труда и занятости населения Новосибирской области»;

32. Постановление Губернатора Новосибирской области от 28.08.2007г. № 338 «Об утверждении инструкции по организации работы с обращениями граждан и проведению личного приема граждан в администрации Новосибирской области»;

33. Постановление Губернатора Новосибирской области от 03.09.2007 № 349 «Об Управлении по государственной охране объектов культурного наследия Новосибирской области»;

34. Постановление Губернатора Новосибирской области от 13.09.2007 № 356 «О Департаменте социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области»;

35. Постановление Губернатора Новосибирской области от 18.11.2007г. № 805 «О совершенствовании системы размещения государственного заказа в Новосибирской области»;

36. Постановление Губернатора Новосибирской области от 04.02.2008г. № 32 «Об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера»;

37. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.02.2008 № 40 «О Департаменте стратегического управления и планирования Новосибирской области»;

38. Постановление Губернатора Новосибирской области от 17.03.2008 № 94 «О Департаменте образования Новосибирской области»;

39. Постановление Губернатора Новосибирской области от 31.03.2008 № 117 «О Департаменте культуры Новосибирской области»;

40. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.04.2008г. № 144 «О распределении полномочий по вопросам, связанным с государственными закупками Новосибирской области»;

41. Постановление Губернатора Новосибирской области от 11.08.2008г. № 316 «Об утверждении порядка взаимодействия исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков и государственных заказчиков Новосибирской области при размещении заказов для государственных нужд»;

42. Постановление Губернатора Новосибирской области от 25.08.2008г. № 327 «Об утверждении Положения о департаменте развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области»;

43. Постановление Губернатора Новосибирской области от 23.09.2008г. № 371 «Об утверждении Положения о Департаменте финансов и налоговой политике»;

44. Постановление Губернатора Новосибирской области от 06.10.2008г. № 399 «Об утверждении порядка ведения реестра государственных гражданских служащих Новосибирской области»;

45. Постановление Губернатора Новосибирской области от 21.10.2008г. № 424 «Об утверждении Положения об Управлении по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Новосибирской области»;

46. Постановление Губернатора Новосибирской области от 12.08.2008г. № 318 об образовании комиссии по вопросам правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

47. Постановление Администрации Новосибирской области от 17.11.2008г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области».

Распоряжения Губернатора Новосибирской области,
администрации Новосибирской области

1. Распоряжение Администрации Новосибирской области от 15.02.2006г. № 58-ра «О создании комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области»;

2. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007г. № 126-р «О Плане мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2007г»;

3. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007г. № 127-р «О программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы»;

4. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 23.04.2007 № 128-р "О перечне административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, требующих первоочередной разработки

5. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 18.04.2008г. № 75-р «О Плане мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году»;

6. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 08.07.2008г. № 161-р «О мерах, по устранению недостатков, выявленных ходе проверки реализации федеральных законов от 02.12.1994г. № 53-ФЗ, от 21.07.2005г. № 94-ФЗ»;

7. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 26.09.2008г. № 241 «О Плане противодействия коррупции»;

8. Распоряжение Администрации Новосибирской области от 03.03.2008г. № 58-ра «О размещении государственного заказа на оказание услуг оператора электронной системы государственных и муниципальных закупок Новосибирской области».

Перечень методических документов:

1. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательства[68] ;

2. Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти^[69] ;

3. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов^[70] ;

4. Примерная программа противодействия коррупции субъекта Российской Федерации на 2007-2010 гг., разработанная Министерством экономического развития Российской Федерации, одобренная решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27.07.2007 № 66) [71] .

Перечень иных изученных документов:

Политические документы:

- Доклад Департамента Всемирного банка по управлению экономикой и борьбе с бедностью: Европа и Центральная Азия «Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции»[72] ;

- Доклад Подкомиссии Общественной палаты РФ по проблемам противодействия коррупции «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты»[73] ;

- Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций»[74] ;

- Послания Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной»[75] ;

- Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ[76] ;

- Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005[77] ;

- Послания Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ[78] ;

- Послание Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008г.[79]

1.7. Перечень используемых сокращений

2. Основные выводы и рекомендации

1. В настоящее время борьба с коррупцией переходит на качественно новый уровень. Этот уровень требует проведения последовательной системной работы всего государственного аппарата по выявлению и устранению причин и условий, порождающих коррупцию. Наличие определенных коррупционных рисков в деятельности исполнительных органов государственной власти характерно для органов государственной власти всех уровней. Такие риски присутствуют и в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Причины и условия, порождающие возникновение коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, различны.

Часть из них носит общий характер и является актуальной для любого властного субъекта и уровня власти:

- природа властеотношений, в особенности реализация монопольных и разрешительных функций (политические причины);

- уровень развития экономики Российской Федерации (экономические причины);

- стремление непосредственных носителей вла­сти к обладанию материальными благами и средствами их достижения (социальные причины);

- присутствие переходного периода (исторические причины);

- неразвитое гражданское общество;

- высокий уровень закрытости в работе государственных органов, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих (институциональные причины);

- деморализация общества и недостаточная информированность и организованность граждан (социально-культурные причины);

- несовершенство законодательства.

Отдельные причины и условия, порождающие возникновение коррупционных проявлений, представляют собой специфические факторы коррупционных рисков, характерные для деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, которые заключаются в геоэкономической характеристике региона: наличии природных ископаемых и богатых биоресурсах.

2. К факторам коррупционных рисков в деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области относятся:

- наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов,

- предоставление расплывчатых «полномочий»,

- высокая степень свободы действия (отсутствие объективных критериев для принятия тех или иных управленческих решений, отсутствие четкой регламентации деятельности),

- высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями,

- сложность структуры власти,

- наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну,

- закрытость (непрозрачность) деятельности государственных долж­ностных лиц и принятия ими экономически значимых решений.

3. Наиболее подвержены коррупционным рискам такие сферы деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области:

- размещение заказа для обеспечения государственных нужд Новосибирской области;

- исполнение государственной функции по лицензированию;

- предоставление государственных услуг в области образования;

- предоставление государственных услуг в области здравоохранения;

- предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания;

- управление и распоряжение имуществом Новосибирской области, в том числе земельными участками;

- природопользование (использование биоресурсов Новосибирской области);

- исполнение государственной функции по строительному надзору;

- государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

- исполнение государственной функции по надзору в сфере ветеринарии;

- исполнение государственной функции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

- исполнение государственной функции по охране и использованию объектов культурного наследия Новосибирской области;

- государственное регулирование тарифов (цен);

- государственный контроль в области жилищных отношений, предоставления коммунальных услуг.

Наличие коррупционных рисков в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также выявленных сфер деятельности, наиболее подверженных таким рискам, причин и условий, порождающих проявления коррупции, обуславливают необходимость реализации системы антикоррупционных мероприятий.

4. В Новосибирской области проводится последовательная работа и уже многое сделано по реализации антикоррупционного направления административной реформы.

Проведенный в предыдущем разделе настоящего Отчета анализ позволяет выделить сильные и слабые стороны реализуемых в области антикоррупционных мероприятий.

Сильными сторонами проводимой работы в сфере противодействия коррупции следует признать нормативное закрепление:

- порядка взаимодействия областного Совета Депутатов с правоохранительными органами Новосибирской области;

- необходимости реализации антикоррупционного направления в числе приоритетных задач совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- создания и порядка деятельности комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области;

- необходимости разработки проекта областного закона по противодействию коррупции;

- необходимости решения задач по внедрению антикоррупционных механизмов в рамках программно-целевого метода путем разработки самостоятельной программы противодействия коррупции;

- обязательности проведения экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов администрации области;

- статуса государственных гражданских служащих, требований к их служебному поведению, а также требований к кандидатам на государственные должности, порядку их замещения, ситуации «конфликта интересов» и порядка выхода из нее,

- открытости и прозрачности механизма осуществления государственных закупок;

- порядка разработки административных регламентов функций и услуг;

- прозрачности и открытости органов государственной власти Новосибирской области;

- организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров.

К числу слабых сторон проводимой работы в сфере противодействия коррупции относятся отсутствие:

- областного закона о противодействии коррупции;

- программы противодействия коррупции в сфере деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- кодекса этического поведения государственных гражданских служащих в Новосибирской области;

- порядка проведения общественной экспертизы проектов законов области;

- порядка проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- правовой регламентации условий и порядка проведения внешней независимой антикоррупционной экспертизы, а также внутренней антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, исключая Администрацию;

- перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- порядка проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства о размещении государственного заказа, методики и административного регламента проведения мониторинга, в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию в сфере размещения государственного заказа;

- правовой регламентации механизмов по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих;

- правовой регламентации осуществления гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти области;

- правовой регламентации процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов власти области.

Необходимо также обеспечить регламентацию всех функций и услуг исполнительных органов власти Новосибирской области, в первую очередь, тех, деятельность которых, характеризуется повышенными коррупционными рисками.

6. Первоочередными антикоррупционными мероприятиями, которые необходимо разработать и внедрить в деятельность исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона являются :

- разработка и реализация программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками;

- создание уполномоченного органа по противодействию коррупции;

- внедрение внутренней антикоррупционной экспертизы и внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов;

- формирование перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- разработка и внедрение Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области;

- внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области в части разработки порядка проведения служебных проверок;

- внедрение механизмов обратной связи с получателями государственных услуг, институтами гражданского общества, обеспечение информационной открытости власти, антикоррупционной пропаганды и правового воспитания также признается первоочередным антикоррупционным мероприятием;

- организация постоянного мониторинга результатов осуществления антикоррупционной деятельности.

Вышеуказанные предложения нашли свое отражение в проекте областной целевой программы «Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009 - 2012 годы».

3. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В новосибирской области В КОНТЕКСТЕ ЗАДАЧ, ПОСТАВЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМОЙ С ЦЕЛЬЮ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Целям и задачам административной реформы в современной истории России, конкретным мероприятиям по их реализации посвящено немало работ в периодической печати и в юридической литературе[80] .

Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи[81] .

По одной классификации[82] первый этап (1992 - 1993 гг.) характеризуется мерами по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти.

На втором этапе административной реформы (1996 - 1998 гг.) была в нескольких вариантах подготовлена Концепция административной реформы, где впервые в качестве одной из основных проблем, которые необходимо решить, была обозначена коррупция в системе управления.

На третьем этапе административной реформы (1999 - 2000 гг.) в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.

Четвертый этап административной реформы датируется 2003 - 2005 гг.

Однако, по другой классификации, предложенной Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[83] , период 2003-2005 годы является первым этапом реализации административной реформы.

К этому времени Президент РФ как основной субъект административных преобразований провозгласил идеологию реформы и ее концептуальные положения. Основные начала реформы определяются Посланием Президента России Федеральному Собранию РФ 2002 года, в котором отмечается, что «коррупция - это не результат отсутствия репрессий, хотел бы это подчеркнуть, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер, тем больше взяток и чиновников, их берущих». В послании на 2003 год, отражено, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения». «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии» (Послание на 2005 год). Однако эти высказывания, посвященные коррумпированности власти, не повлекли постановки в качестве отдельной задачи административной реформы борьбу с коррупцией. В качестве главных целей административной реформы были объявлены: оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.

Достижение указанных целей, безусловно, следует рассматривать в качестве базиса (основы) для реализации антикоррупционных мероприятий.

Период 2006-2008 гг. - второй этап реализации реформы[84] . В посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ на 2006, 2007 годы необходимость антикоррупционной деятельности впервые обозначена в числе важнейших стратегических планов Российского государства.

В 2006 году Россия ратифицировала основополагающий международный акт, регулирующий борьбу с коррупцией - Конвенцию ООН против коррупции от 31.10.2003 года. В Конвенции содержится комплекс мер по предупреждению и пресечению коррупции (создание органов, осуществляющих предупреждение коррупции, усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита, перечисление деяний, которые государства должны рассматривать как преступления; вопросы международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, обеспечение доказательственной базы при расследовании коррупции и др.). В соответствии с пунктом 3 статьи 32 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, после ее вступления в силу для РФ наше государство автоматически стало участником международной организации Группы государств против коррупции (ГРЕКО), созданной для осуществления мониторинга выполнения государствами - членами своих обязательств в области борьбы с коррупцией.

В связи с необходимостью разработки мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом Президентом РФ Д. Медведевым был утвержден национальный план противодействия коррупции от 31.07.2008г. №Пр-1568. Национальным планом противодействия коррупции предусматривается комплекс мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции, по совершенствованию государственного управления, по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, а также перечень первоочередных действий, которые должны быть предприняты различными органами власти. Особое внимание уделено повышению правовой культуры граждан и открытости судебных источников.

Контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции возложен на Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, основными задачами которого являются:

- подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции[85] .

Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции в том числе в органах исполнительной власти субъектов РФ, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления.

В Концепции административной реформы противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое, во-первых, состоит в том, что практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, либо способствующих ее распространению, а во-вторых, предусмотрена система мер по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции. Они являются отдельным направлением административной реформы.

Первоочередными задачами, поставленными административной реформой на 2007 год в части антикоррупционного направления, являлись:

- пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

- поэтапное развертывание систем мониторинга уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд;

- реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы, в том числе антикоррупционному;

- взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы, в том числе по антикоррупционному.

В 2008 году в рамках административной реформы предусматривалось осуществление работы по следующим направлениям:

- разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;

- разработка и принятие программ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ;

- разработка нормативно-правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме;

- переход федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий;

- организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг;

- создание пилотных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ;

- ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

- реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов РФ;

- проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора;

- - внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

- обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

- развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;

- корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В результате реализации мероприятий административной реформы в 2007 – 2008 гг. дальнейшая комплексная модернизация системы государственного управления рассматривается не только как продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и как модернизация стиля и методов их деятельности.

Каждому региону присуща определенная специфика коррупционных рисков, свои структура коррупционных деяний и методы их осуществления. Следовательно, эффективное решение проблем в сфере предупреждения и пресечения различных коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области будет зависеть от разработки и внедрения комплекса мер по противодействию коррупции с учетом требований законодательства, административной реформы, а также региональной специфики.

Таким образом, целью реализации административной реформы в Новосибирской области по этому направлению является внедрение специальных механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти области.

3.1. Выявление причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков

Безусловно, успех борьбы с коррупцией в России в целом, и в Новосибирской области в частности, во многом зависит от учета причин и условий, которые её порождают или могут способствовать её проявлению в деятельности исполнительных органов государственной власти. В своем прямом этимологическом значении под «причинами» понимают явление, вызывающее, обусловливающее возникновение другого явления; основание, предлог для каких-нибудь действий, а условия – это обстановка, в которой протекает что-либо, обстоятельства, при которых совершается что-либо, будучи обусловлено чем-то. Следовательно, первоочередной задачей, является определение понятия «коррупция» – предмета исследования, имеющего свои причины и условия возникновения.

Понятие коррупции прочно вошло в жизнь российского общества, несмотря на то, что в действующем национальном законодательстве России оно отсутствует. Этимология значения слова «коррупция» происходит от латинского термина «corruptio» – порча, подкуп и согласно толковым словарям русского языка означает «подкуп, соблазнение, развращение взятками (должностных лиц)»[86] , «преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения»[87] .

Глобальная программа против коррупции Комитета ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности дает следующие определения проявлений коррупции: взяточничество (обещание; предложение или предоставление какой-либо выгоды, ненадлежащим образом влияющих на действия или решения должностного лица); растрата (кража ресурсов людьми, облаченными властью и контролем над чем - либо ценным), мошенничество (любое поведение, направленное на обман или одурачивание человека или юридического лица, для собственной выгоды или выгоды третьей стороны), вымогательство (принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие), злоупотребление правом на рассмотрение, произвол (использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций любой группе (индивидууму) или, наоборот, дискриминации любой группы (индивидуума) ради личной выгоды), использование конфликта интересов (незаконные операции с ценными бумагами. Участие в сделках, приобретение должности или получение коммерческого интереса, что несовместимо с официальным положением и обязанностями, с целью незаконного обогащения, личной выгоды), получение незаконного пособия, льготы или незаконного вознаграждения (должностное лицо получает что-либо ценное от тех, кто хотел бы получить заказ от власти), фаворитизм (это - назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам), кумовство (это - форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности), незаконные пожертвования и вклады (это происходит, когда политические партии или правящие должностные лица, облеченные властью, получают деньги в обмен на потакание юридическим лицам или группам, делающим такой вклад) [88] .

Содержание любого явления выражается в формах его существования. Среди коррупционных проявлений в современный период можно выделить многие виды прямого или завуалированного совмещения должностей на государственной службе и в негосударственных коммерческих организациях, оказание государственными служащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим организациям за прямое либо завуалированное вознаграждение, предоставление тех или иных льгот, выгод и преференций коммерческим организациям, в которых они прямо или косвенно заинтересованы, использование государственными служащими личного либо ведомственного влияния и неформальных связей в тех же целях. Также к коррупции можно отнести и следующие нарушения: использование информации, официально еще не опубликованной, но ставшей известной государственному служащему в связи с выполнением служебных обязанностей; использование служебного положения в целях личного трудоустройства в негосударственной сфере после оставления государственной службы; принятие должностными лицами решений, обусловленных перспективами либо прямыми обещаниями такого трудоустройства; использование бывшими государственными служащими знания деятельности своего ведомства «изнутри», установившихся там неформальных связей для получения преимуществ своей новой организацией; учреждение коммерческих структур с использованием имущества государственных предприятий, на которых должностные лица работают, участие в руководстве этими структурами, обеспечение последним привилегированного положения, использование служебного положения в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности в целях приобретения этих объектов в свою собственность; неправомерная (из корыстных побуждений) передача коммерческим организациям финансов и кредитов, предназначенных для общегосударственных нужд и т.п.

Исследуя формы проявления коррупции в государственном аппарате в России, профессор Кузьминов Я. И. отмечает, что за 10 лет в нашей стране сформировались устойчивые и защитные механизмы коррупции в государственном аппарате, коррупция в настоящий момент практически не имеет «диких форм», вроде организованного вымогательства. В связи с этим выделяются характерные для России формы коррупционных отношений, а также отношений, скрывающих потенциальную возможность коррупции: рынок бюрократических услуг; чиновник на содержании; чиновничье предпринимательство; сети взаимных обязательств и «экономика одолжений»; коррупция как инструмент государства и др.[89] Следовательно, коррупция необязательно сопровождается получением денежных средств. Она может проявляться и в предоставлении необоснованных льгот, преференций, в демонстрации лояльности государственных служащих по отношению к политическим партиям, родственникам, знакомым, коммерческой организации и т.д.

Таким образом, формы коррупции в системе государственных органов представляют собой зависящие от конкретных социально-экономических условий способы достижения коррумпированными должностными лицами своих целей, связанных с удовлетворением ими личных, групповых и корпоративных интересов.

Трудности исследования феномена коррупции связаны с его многогранностью и проникновением в различные сферы, традиционно являющиеся объектами изучения различных общественных наук (экономики, истории, социологии, политологии, юриспруденции), применяющих различный инструментарий и использующих собственный понятийный аппарат. При определении понятия коррупции необходимо учитывать наличие различных взглядов на данную проблему, поскольку каждый из имеющихся подходов имеет под собой соответствующую эмпирическую базу и одновременно отражает комплекс различных элементов этого сложного и многофункционального явления.

Природу коррупции исследователи данного явления объясняют по-разному. «С древних времен коррупция является одним из наиболее устойчивых видов отклоняющегося поведения. Она возникает в тех сферах государственного управления, где интересы частных лиц, групп пересекаются с властными функциями государственного аппарата и представляющих его должностных лиц… Вечность коррупции, ее наличие в любом обществе и при любой социально-экономической формации свидетельствует о ее функциональности, то есть о том, что она удовлетворяет определенные требования общественной системы, играет специфическую роль в ее поддержании как целого»[90] . С этой точки зрения, коррупция связана не только с пороками общества, несовершенством человеческой природы, низкими моральными качествами носителей коррупционных отношений, но и рядом иных обстоятельств.

В современной научной литературе коррупцию рассматривают в нескольких аспектах: социальном, политическом, экономическом, криминологическо-правовом. В связи с чем, многообразие подходов к исследованию коррупции обусловливает отсутствие однозначного определения содержания этого явления. По мнению ряда исследователей, коррупцию легче разузнать, чем определить. Некоторые из них вообще считают, что дать четкое определение коррупции, которое было бы общепринятым, нельзя в принципе. Среди причин этого называют, прежде всего, культурные отличия разных обществ. В одном обществе различного рода явления воспринимаются как коррупция, в другом не только допускаются, но даже и ожидаются в соответствии с практикой данной культуры[91] . Следует согласиться, что взгляды общества на коррупцию могут различаться, хотя ее проявления практически всегда будут универсальны.

В средствах массовой информации и в общественном сознании, как правило, общество в целом негативно относится к коррупции, отождествляя ее, в первую очередь, со взяточничеством на различных уровнях государственной власти. Этому пониманию соответствует принятое в юридической науке понимание коррупции преимущественно как «законное – незаконное», что позволяет выделить следующие признаки коррупции: определение круга лиц, могущих совершить коррупционные деяния (государственные и муниципальные служащие); определение сферы, в которой могут совершаться эти деяния (в связи с выполнением служащим своих должностных обязанностей); определение целей таковой деятельности - обогащение, получение каких-либо преимуществ и преференций материального и иного характера, предоставляемых именно за осуществление некоторых действий, а также определение круга лиц, заинтересованных в совершении указанных деяний - сам государственный служащий или иное лицо, группа лиц.

Политология исследует коррупцию преимущественно в контексте вопроса о власти. Коррупция рассматривается в качестве способа осуществления власти или в качестве способа борьбы за нее. В зарубежной политологической литературе коррупция определяется как девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения[92] . В основе политической коррупции лежит неофициальный, бесконтрольный обмен ресурсами между властными элитами и другими структурами общества[93] . При этом, не все типы политической коррупции могут быть определены законом как правонарушения. В политической коррупции выделяются следующие элементы: а) «политический патронаж и клиентелизм» - опека политиками избранных нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку; б) «покупка голосов» - осуществляется в ходе избирательных кампаний, применяются в отношении фиксированных групп избирателей (подарки и иные материальные блага); в) «общественная кормушка» - деньги, выделяемые из бюджета местным властям, для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей[94] .

На основании изложенного, возможно определить понятие коррупции в узком смысле как явление, когда должностные лица, обличенные властью, намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом.

Однако эти представления касаются лишь части феномена «коррупция». Как подчеркивается в докладе Всемирного банка «Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой», в настоящее время считается общепризнанным, что коррупция выходит за рамки административного функционирования правительства и охватывает «внутреннюю организацию политической системы, взаимоотношения между ключевыми государственными институтами, взаимодействие между государством и предприятиями, а также взаимоотношения между государством и гражданским обществом[95] .

В связи с вышеизложенным, о коррупции можно говорить как в широком, так и в узком значении.

«В современном мире основной импульс прогресса исходит не от институтов государства, а от отдельной творчески развитой, свободной и ответственной личности. Именно здесь источник современной коренной трансформации основ общественного устройства, способствующей процветанию страны, искоренению причин коррупции»[96] . Таким образом, при выработке основных антикоррупционных мероприятий в деятельности исполнительных органов государственной власти необходимо учитывать социальную природу этого явления. Социология рассматривает коррупцию в контексте вопросов о строении социального пространства и воспринимает ее в качестве части совокупного социального организма общества. Коррупция обусловлена и тем обстоятельством, что одни лишь формальные, закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах отношения между государственными и негосударственными структурами не могут обеспечить полноценного функционирования системы государственного управления и объективно в любом обществе дополняются неформальными отношениями. Специфическим видом этих неформальных отношений и является коррупция. Следовательно, в широком смысле - коррупция – это синтетическое явление, представляющее собой особую социальную структуру, совокупность устойчивых и универсальных норм, принципов при взаимоотношениях людей. Без уяснения социальной сущности коррупции, без установления ее существенных признаков и круга деяний, попадающих под категорию коррупционных, нельзя определить реальные цели предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также сформулировать адекватные правовые и организационные средства их реализации. При этом, как замечает А.В. Дахин, особенность структур коррупции состоит в том, что они развиваются в сфере управления, в сфере функциональных отношений должностных лиц, дублируют, замещают собой функциональные отношения должностных лиц, представляют собой альтернативу разрешенным законодательством действиям этих лиц[97] .

Природа любого социального явления связана с его общественной ролью и причинными взаимосвязями с другими социальными явлениями. Причины его возникновения лежат в постоянно развивающихся и изменяющихся обще­ственных связях. Возникающие между социальными явлениями взаимосвязи при наличии определенных условий выступают основой появления нового, что полностью отвечает законам диалектики. Возникновение и трансформация со­циальных явлений происходит в среде, характеризующейся определенной коммуникативностью, т.е. обладающей определенными механизмами общения между индивидами. Такой средой выступает человеческое общество , вне кото­рого невозможно возникновение социальных явлений. По этой причине иссле­дование любого из них, в том числе и коррупции, предполагает в первую оче­редь, уяснение его природы и причинной взаимосвязи с другими явлениями.

Рассматривая коррупцию в широком смысле, следует отметить, что в научных работах по данной проблематике выделяются следующие признаки коррупции: отклоняемость поведения коррумпированной элиты по отношению к интересам общественного большинства; использование коррумпированной элитой метода принуждения для достижения властного экономического господства; неформальный характер деятельности участников коррупционных отношений; нелегитимность использования участниками коррупционных отношений материальных и нематериальных благ, принадлежащих обществу и государству, а также средств их достижения[98] . Поэтому коррупция как социальное явление представляет собой неформальное, отклоняющееся поведение управляющей элиты, проявляющееся в нелегитимном использовании ею социальных благ.

Таким образом, коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социального явления, поскольку затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой личности; коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства; коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др. В этом проявляется социальная опасность коррупции.

Однако исследование явления коррупции не должно ограничиваться только изучением её социальных граней. Многоаспектность и многогранность природы коррупции обусловливает необходимость освещения ее экономической составляющей.

Изучение литературы по обозначенной проблеме позволило сделать вывод о том, что в 60-е гг. XX века внимание ученых начали привлекать и экономические аспекты феномена коррупции[99] : коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т.д.). Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (см. рис. 1).

В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т.д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.

Таким образом, можно сказать, что коррупция, – сложное явление в деятельности органов власти, характеризующееся комплексом разнообразных признаков (социальных, экономических, политических и правовых). В связи с чем, определение соответствующей дефиниции возможно лишь на основе выделения ее признаков.

Во-первых , коррупция – это не простая совокупность каких-либо правонарушений, а целостное социально-правовое явление в системе органов государственной (муниципальной) власти.

Во-вторых , коррупция – это комплексное системное образование в системе государственной (муниципальной) службы, поэтому нельзя говорить о коррупции в случае обнаружения единичного (случая получения взятки тем или иным должностным лицом).

В-третьих , коррупция заключается в систематическом получении должностным лицом, обличенным властью, каких-либо материальных благ от третьих лиц (групп) за совершение различного рода деяний в интересах третьих лиц или групп.

В-четвертых , деяния, совершенные за вознаграждение, как правило, должны быть связаны с выполнением чиновником своих должностных обязанностей.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что коррупция в деятельности органов власти – это целостное социально-правовое явление, выражающееся в систематическом использовании должностным лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса (своих служебных полномочий) с одной стороны в целях получения незаконных преимуществ (за материальное вознаграждение), а с другой – в предоставлении этому лицу таких преимуществ заинтересованным субъектам (в интересах третьих лиц или групп), в связи с чем, подрывающее авторитет государственной власти и государственной службы и экономику государства.

Определение природы коррупции и исследование ее видов позволяет сделать вывод о сложности, многогранности данного явления, необходимости детального изучения его внутренней сути, причин и условий возникновения. В связи с чем, предлагается использовать междисциплинарный подход (социологический, политологический, экономический и правовой) при анализе причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков.

Исходя из задачи исследования, представляется целесообразным разделить такие причины и условия на 2 группы:

общие, то есть причины и условия, способствующие проявлению коррупции в деятельности любых органов исполнительной власти в РФ;

специфические причины и условия, свойственные исполнительным органам государственной власти Новосибирской области с учетом региональной специфики.

Анализ причин и условий первой группы

1. Природа властеотношений, как основная причина и условие коррупции.

Корни коррупции скрываются в механизме осуществления государственной власти. С появлением общества и его социальным расслоением, возникла объективная потребность в государстве, как некой организованной форме управления социальными группами с противоречивыми интересами. Государственная власть является организованной силой, обеспечивающей способность той или иной социальной общности (властвующего субъекта) подчинять своей воле членов общества (подвластных), используя любые методы, в том числе и метод принуждения. В идеале государство должно действовать в интересах всех слоев и групп общества и выступать нейтральным механизмом управления социальными процессами, позволяющим участникам общественных отношений, вне зависимости от социального положения, иметь равные права и обязанности, обеспеченные обязательностью их соблюдения.

С развитием общества, политизацией отношений между его представителями государство потеряло функциональный нейтралитет и стало служить интересам отдельных социальных слоев, групп, общностей и классов. Теперь государственная власть приняла форму самостоятельного вида социальной власти – форму политической (государственной власти ). В обществах, где существуют группы–антагонисты, государственная власть превращается в инструмент навязывания воли правящего класса или социальной группы. Именно эта возможность принуждения порождает коррупцию, т.к. ставит участников общественных отношений в заведомо неравное положение. Перерождение государства и изменение его социальной роли под влиянием коррупции проявляется в нарушении гармонии использования государственной властью методов осуществления управления – убеждения и принуждения. В основе их гармоничного сочетания лежит критерий социальной оправданности, согласно которому соотношение методов осуществления власти должно регулироваться общественными интересами. Лишаясь социальной оправданности, власть, сосредоточенная в руках отдельных корпоративных или социальных групп, превращается в самостоятельную силу, стоящую над остальным обществом. В связи с этим явление коррупции по своей природе неразрывно связано с механизмом реализации власти , где коррупционеры, выступая в качестве не­посредственных носителей власти, используют ее в качестве инструмента достижения привилегированного социального положения, связанного с обладанием значительными материальными благами. В свою очередь, коррупция представляет собой своеобразный индикатор, сигнализирующий о том, что власть перестает служить широким общественным интересам.

В целом же следует отметить, что феномен коррупции связан особенно с монопольными и разрешительными функциями государственной власти . Но это не означает, что сведение к минимуму этих функций государства автоматически должно вести к снижению уровня коррупции. Опыт целого ряда государств (Канада, Швеция, Германия, Франция, Голландия, Дания, Финляндия и др.) с относительно низким уровнем коррупции в системе государственной службы, показывает, что регулирующие функции государства в большинстве сфер государственного управления имеют традиционно высокий уровень коррупции. Поэтому наиболее важными с точки зрения снижения уровня коррупции являются реальные способы или технологии осуществления таких коррупционно опасных государственных функций .

Наличие монопольных разрешительных и контрольно-надзорных полномочий присуще и органам исполнительной власти Новосибирской области. Это вопросы лицензирования, выдачи разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию, проведение проверок хозяйствующих субъектов и т.д.

Сам факт наличия таких полномочий является одновременно и причиной, и условием, способствующим проявлению коррупции . Вместе с тем, как уже было отмечено выше, задача антикоррупционной работы в этом направлении заключается не в сведении к минимуму этих государственных функций, а в поиске определенных способов и технологий, позволяющих снизить уровень коррупционных проявлений при их осуществлении.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений при осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных функций органов власти, являются :

- стандартизация и регламентация государственных функций (услуг) по осуществлению контрольно-надзорных и разрешительных полномочий посредством разработки и принятия соответствующих стандартов и регламентов;

- деперсонализация получателей услуг (юридических и физических лиц, организаций) и минимизация их контактов с должностными лицами органов власти, осуществляющих контрольно-надзорные и разрешительные функции, в том числе путем автоматизации административно-управленческих процессов, дистанционного предоставления, организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров;

- разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции в органах власти, деятельность которых связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций;

- внедрение обязательной антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, регламентирующих правоотношения в сфере осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций;

- разработка и утверждение перечня коррупциогенных должностей в органе власти, деятельность которого связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций, что позволит локализовать и сконцентрировать усилия по противодействию коррупции в отношении соответствующих должностных лиц;

- внедрение системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок в органах власти, деятельность которых связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций;

- обеспечение внедрения технических средств контроля за исполнением должностными лицами органа власти, деятельность которого связана с осуществлением контрольно-надзорных и разрешительных функций, своих должностных обязанностей, включая систему передачи информации в правоохранительные органы;

- обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов власти, осуществляющих контрольно-надзорные и разрешительные функции путем создания соответствующих разделов на официальном интернет сайте Администрации Новосибирской области.

2. Экономические причины коррупции.

Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления. Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» («ускоряющая взятка»). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону («тормозящая взятка»). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить «самодурство» (взятка «за доброе отношение»).

Фактором, способствующим коррупции, является также кризисная ситуация в экономике, когда господствуют неопределенность прав собственности, рентоориентированное поведение, монополизм и низкая заработная плата государственных служащих.

Как показывает современный опыт развития России, система работы исполнительной и законодательной власти в условиях сырьевой направленности экономики защищает права на получение так называемой «статусной» ренты. «Говоря прямо – взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества и для государства», – подчеркнул Президент России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации[100] .

Мировой и отечественный опыт убедительно свидетельствуют о следующей закономерности: чем выше в экономике сырьевая доля, тем выше коррупция. И наоборот: коррупция тем меньше, чем выше доля интеллектуального труда. Следствием ориентации экономики на природные ресурсы является низкий уровень зарплаты, что служит питательной средой для коррупции.

Согласно заявлению министра финансов России, стремление государства увеличить степень своего участия в экономике приводит к росту коррупции. По его словам, в течение последних нескольких лет государство активно пыталось избавиться от предприятий, которые ему не нужны, продавая их. Однако в последнее время зачастую государство пытается усилить свое влияние в тех или иных отраслях. «У нас государство пошло в автомобильную сферу и другие отрасли, а нужны более решительные меры по снижению участия государства в экономике», - заявил глава Минфина. По его мнению, подобные перегибы увеличивают коррупцию в России. «Очевидно, что чиновник будет отстаивать интересы того предприятия, в совете директоров которого он участвует», - объяснил он. «Надо жестко поставить вопрос ухода государственных чиновников из бизнеса». Министр финансов также порекомендовал, как минимум, вдвое снизить количество разрешительных функций, находящихся в руках госчиновников. Министр экономического развития РФ, затрагивая тему коррупции, заявил, что она уже превратилась в отдельный экономический фактор. «Больше по инвестиционной привлекательности не бьет ничего. Если с этой проблемой мы не справимся, то говорить об ускорении динамики экономического развития невозможно».[101]

Таким образом, помимо общей экономической ситуации в стране, одними из экономических причин коррупции является бесконтрольность деятельности чиновников, низкая вероятность и тяжесть их наказания за злоупотребления, наличие административного усмотрения.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных экономическими причинами, являются :

- стандартизация и четкая регламентация административных действий государственных гражданских служащих при осуществлении ими государственных функций (услуг) посредством разработки и принятия соответствующих стандартов предоставления услуг и административных регламентов, обеспечивающих открытость и прозрачность деятельности государственных служащих;

- внедрение обязательной антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, позволяющей минимизировать широту дискреционных полномочий, сократить количество норм, построенных по формуле «вправе», а также выявить и устранить иные коррупциогенные факторы;

- внедрение системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок в органах власти;

- обеспечение внедрения технических средств контроля за исполнением должностными лицами органа власти своих должностных обязанностей, включая систему передачи информации в правоохранительные органы;

3. Социальные причины.

В основе коррупции лежит стремление непосредственных носителей вла­сти к обладанию материальными благами и средствами их достижения, что яв­ляется следствием сформировавшегося у них особого социального интереса, основанного на иных ценностях, чем те, которые служат обществу ориентиром желаемого поведения. Порождением этого являются безудержное стремление к обладанию материальными благами, желание пребывать в привилегированном социальном положении. Обладание властью и ее использование становится для них средством достижения первых двух ориентиров, а также выступает в качестве стабилизирующего, сохраняющего неизменность сложившегося по­ложения фактора. Этим объясняется поразительная живучесть коррупции, практическая невозможность ее полного искоренения.

Коррупция проявляется там, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо благами, влиять на деятельность организаций и граждан. Таким образом, коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами. Должностное лицо обязано принимать решения, исходя из целей, установленных правом (Конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

Таким образом, социальные причины коррупции касаются, в том числе и морально-этических принципов, которыми руководствуются должностные лица при принятии тех или иных управленских решений.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных социальными причинами, являются :

- разработка и утверждение перечня коррупциогенных должностей, в отношении которых антикоррупционные мероприятия должны реализовываться в первую очередь;

- стандартизация и четкая регламентация административных действий государственных гражданских служащих при осуществлении ими государственных функций (услуг), а также мер ответственности посредством разработки и принятия соответствующих стандартов предоставления услуг и административных регламентов;

- внедрение системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок в органах власти;

- обеспечение внедрения технических средств контроля за исполнением должностными лицами органа власти своих должностных обязанностей, включая систему передачи информации в правоохранительные органы;

- формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны государственных гражданских служащих в части создания и внедрения программа этического образования государственных гражданских служащих;

- разработка и принятия кодекса этического поведения.

4. Исследователями также выделяется исторический фактор коррупции.

Коррупция, как показывает мировой опыт, всегда растет в условиях трансформации общественных отношений. Это относится и к нынешнему историческому периоду - переходу России от тоталитарного государства к демократическому и правовому, от централизованной экономики с развитой теневой экономикой, к рыночной, от закрытого общества к открытому, демократическому обществу. Противоречия этого перехода обусловили возникновение взаимосвязанного комплекса причин стремительного роста и масштабного распространения коррупции.

5. Неразвитое гражданское общество

Серьезной причиной, порождающей коррупцию, является неразвитость гражданского общества. Деформированная социальная стратификация, высокий уровень бедности, отсутствие сильного среднего класса, низкий уровень правовой культуры, примирительное отношение людей к попранию своих прав и свобод, деформация моральных ценностей – все это способствует развитию и укоренению теневых общественных отношений. Чтобы государственная власть добросовестно исполняла законы, общество должно ее постоянно контролировать. Гражданское общество должно осуществлять пристрастный аудит расходования средств налогоплательщиков, работы судов, правоохранительных органов по соблюдению прав и свобод человека. Важнейшим условием такого контроля является информационная прозрачность органов власти, которая также является первоочередной целью административной реформы, в том числе и в части антикоррупционного направления.

6. Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих, их «морального облика».

Из-за закрытости и непрозрачности власти – недоступности ее для общественного контроля государство теряет эффективность управления и качества оказания публичных услуг населению, что неизбежно порождает коррупцию.

«По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности за 2004 г. Россия по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Govemance Research Indicator Country Snapshot), который определяется Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы Правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Результаты российских исследований состояния государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим»[102] .

В современном мире движущей силой социального прогресса является движение информации. В связи с этим любая система контролируется такой подсистемой, которая обладает большим информационным потенциалом и потребляет при этом наименьшее количество энергии.

Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны. Поэтому информационная прозрачность – движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.

В тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, практически нет коррупции, а государство соблюдает законы, то есть права и свободы человека, работает ответственно и эффективно на общее благо.

Вот почему такие успешные страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по данным «Трансперенси Интернешнл», практически нет коррупции, занимают первые места по уровню свободы прессы в рейтингах международной организации журналистов «Репортеры без границ». В то же время самые коррумпированные страны занимают последние места в рейтинге свободы прессы. В 2004 г., например, Россия занимала по этому рейтингу 140 место из 167 стран.

Таким образом, можно уверенно сказать, что информационная прозрачность модернизирует страну, создает условия для роста ее конкурентоспособности, укрепления гражданского общества, а в конечном итоге, искоренения коррупции.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основными способами и технологиями, позволяющими снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных закрытостью деятельности органов власти, являются :

- внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов власти путем:

- максимальной автоматизации административно-управленческих процессов с целью сокращения непосредственных контактов государственных служащих с гражданами и организациями при исполнении государственных функций (предоставлении услуг), в том числе путем дистанционного предоставления государственных услуг, выполнения отдельных административных действий или процедур в рамках предоставления государственных услуг (запись на прием по телефону либо с использованием электронной почты, прием заявления, принятие решения по заявлению, информирование заявителя о результатах рассмотрения и др.) либо информации о них;

- создания системы информационного взаимодействия с подразделениями правоохранительных органов, занимающимися вопросами противодействия коррупции;

- создания на постоянной основе «горячей линии» для сообщений о фактах коррупции;

- внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий при организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров;

- обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов власти путем:

- разработки и принятия региональных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок представления гражданам информации о деятельности органов государственной власти;

- создание в качестве необходимого элемента официального Интернет-сайта Новосибирской области раздела, посвященного предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с гражданами и организациями;

- обеспечение на официальном Интернет-сайте Новосибирской области автоматического раскрытия информации о деятельности органов власти, в том числе о готовящихся проектах нормативных правовых актах включая проекты административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления услуг, с целью их публичного обсуждения и получения максимального количества замечаний и рекомендаций по данным проектам;

- создания системы мониторинга (сбора, анализа и учета) коррупционных проявлений в деятельности органов власти, в том числе путем проведения опросов на Интернет-сайте, а также с использованием электронной почты, телефонных звонков, sms-сообщений от лиц и организаций, имевших удачный или неудачный опыт взаимодействия с указанными органами, их структурными подразделениями, подведомственными организациями.

7. Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества и недостаточная информированность и организованность граждан, чему способствует целый ряд особенностей российского менталитета. Среди них: влияние азиатской культуры и ценностей прошлых лет, предопределяющих особую роль дружеских отношений и семьи в жизни гражданина. Действие этих факторов практически исключает возможность создания «безличной бюрократии», которая работала бы согласно принципам, в которых нет места личным предпочтениям и симпатиям. Среди особенностей российского менталитета - слабое законопослушание, традиционно укоренившееся нигилистское отношение россиян к закону.

Одной из серьезнейших проблем отечественной экономики является моральный кризис, поразивший общество ввиду обвального характера преобразований и возникшего вакуума ценностей. Трудности предупреждения и пресечения коррупции связаны с достаточно противоречивым отношением к ней в обществе. Осуждая коррупцию в принципе, общественное сознание рассматривает многие ее проявления в повседневной жизни как естественные человеческие отношения, «нормы поведения». В таких условиях взятка, ускоряющая решение проблемы, рассматривается как нормальное явление, а оказание знакомому помощи в получении ценной лицензии, государственного контракта или должности в государственном учреждении - как моральный долг. У многих в результате беззакония государственной власти, особенно характерной для времени радикальных экономических реформ 90-х годов, деформировались моральные ценности. Социологические исследования ВЦИОМ свидетельствуют, что «85 % россиян спокойно относятся к коррупции в России. Общество считает, что с коррупцией должны бороться именно те государственные структуры, которым это и полагается «по штату». И только 11 % россиян полагают, что с коррупцией должны бороться правозащитные и другие общественные организации»[103] .

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основным способом, позволяющим снизить уровень коррупционных проявлений, обусловленных социально-культурными причинами, являются формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны граждан и организаций путем проведения публичных информационных мероприятий для различных целевых групп граждан и предпринимателей – получателей государственных услуг.

8. Политические причины.

Специфика политических причин коррупции заключается в воздействии участ­ников коррупционных отношений на российскую политическую систему, осуществляющую власть в нашей стране и играющую свою особую роль в форми­ровании механизма государственной власти. Именно посредством борьбы за власть между субъектами политической системы происходит социальная иерархизация. При этом, в процессе политических отношений коррупционеры, отстаивая корпоративные интересы, оказывают на политическую систему об­щества самое негативное влияние.

В России проявления политической коррупции особенно разнообразны. К ним относятся: коррупционный лоббизм, непотизм, протекционизм, олигополия.

Лоббизм в России получил распространение практически во всех законо­дательных и исполнительных органах государственной власти. В идеале он представляет одну из важнейших форм взаимодействия общества и государст­ва, т.к. оказывает влияние на процесс выработки и принятия ими нужных об­ществу экономических, социально–политических решений. Здесь лоббисты обеспечивают более тесную связь между обществом и государством. Воздействуя на власть, российские лоббисты способствуют ее оператив­ному реагированию только на импульсы, исходящие от влиятельных экономи­ческих и общественно-политических структур. При этом интересы остального общества практически не учитываются. Можно с уверенностью говорить о том, что лоббизм у нас превратился в инструмент реализации корпоративных инте­ресов и приобрел социально вредный характер, став одной из форм коррупции. Не менее серьезная ситуация связана с проблемой коррумпированного лоббизма в органах исполнительной власти. Ее следовало бы охарактеризовать, как проблему внутреннего лоббизма, существующую благодаря неправомерной деятельности лиц или групп внутри властных структур. Ими выступают чи­новники самых различных рангов и уровней, включая высших публичных и должностных лиц. Наблюдаемое при этом взаимодействие «внутренних» и «внешних» лоббистов представляет собой взаимосвязанные грани одного про­цесса. Оно, прежде всего, вызвано сохранением у государства значительной части его собственности и высокой зависимостью хозяйствующих субъектов от конкретных решений властей в области налогового, внешнеэкономического и т.п. регулирования. Прямым последствием такой зависимости, равно как и особой роли личностного фактора во взаимоотношениях бюрократических и кор­поративных интересов, стало повсеместное влияние коррупции на принимае­мые властью решения.

Другой распространенной формой коррупции в России является олигопо­лия. Сегодня в российском обществе сложилась очень небольшая социальная прослойка, владеющая солидными состояниями и занимающая ведущие пози­ции в политической, экономической и культурной жизни. В силу этого ее пред­ставители оказывают активное влияние на социальные процессы, принятие по­литических и экономических решений. В таком положении представители российской олигополии фактически не нуждаются в каких-либо формах самоорганизации, либо в создании «партии» своих интересов. Их заменила фактическая власть, реализуемая по неформальным каналам через власть официальную. Развитие олигополии в России свидетельствует о слабой организации государственной власти, преобладании в ней неофициальных связей между властными корпоративными группами, а, следовательно, высокой степени их коррумпированности. Таким образом, олигополия представляет собой одну из самых опасных для России форм коррупции, имеющей в своем основании неформальный механизм общения с государственной властью, выявить который крайне трудно в виду скрытного характера и завуалированности коррупционных отношений.

В течение последнего десятилетия регулирование экономических преобразований в стране заметно ослабило влияние оппозиционных действующей власти партий и движений. По сути, в борьбе за власть им отведена роль «по­жизненной оппозиции», где она лишена каких-либо шансов на успех, т.к. в рос­сийском обществе отсутствуют механизмы реальной передачи политической власти. Это также является следствием влияния на него коррупции, так как очевидное неравноправие между субъектами политической системы придает процессу их противостояния показной характер.

Итак, проведенный анализ показывает, что основными проявлениями коррупции, получившими распространение в России в целом при формировании органов законодательной и исполнительной власти, стали лоббизм, а также бюрократический и политический протекционизм, тесно связанные с олигополией, политической коррупцией. Их воздействие на механизм рос­сийского государства проявляется в непосредственном использовании его ор­ганов и функциональных возможностей корпоративными группами для совер­шения различных злоупотреблений властью.

Результатом влияния коррумпированного лоббизма в России явилась низкая эффективность принятых законов и невысокий авторитет самих законодателей в обществе. Она обусловлена несоответствием правовых актов потребностям социального регулирования. В то же время, принятие многих законов от­кладывается годами, несмотря на крайнюю необходимость в них. Это объясня­ется тем, что парламентарии больше заняты работой над принятием законов, устраивающих только корпоративные группы, занятые укреплением своего привилегированного социального положения.

Соответственно, одним из основных условий коррупции является несовершенное законодательство.

Несмотря на неоднократные попытки систематизации правовых и организационных мер борьбы с использованием должностными лицами и иными лицами, выполняющими управленческие функции, своего служебного положения в целях получения незаконного вознаграждения, в федеральном законодательстве до сих пор отсутствует правовое определение понятия и признаков коррупции, коррупционного преступления и коррупционного правонарушения. Не определен круг предусмотренных законодательством норм ответственности за преступления и правонарушения, охватываемые понятием коррупции. До сих пор в законодательстве не установлен объем допустимых мер контроля и правового воздействия, необходимых и достаточных для пресечения и предупреждения коррупционной деятельности. Не закреплены полномочия институтов государства и общества по обеспечению функционирования системы антикоррупционного воздействия и т.д. Таким образом, отсутствие системного законодательства по борьбе с коррупцией не позволяет повысить эффективность мер антикоррупционного воздействия.

Особую значимость решения одной из актуальнейших для России проблемы борьбы с коррупцией определил Президент РФ Дмитрий Медведев, включив ее в число общенациональных приоритетов.

Так, в целях создания системы противодействия коррупции в России и устранения причин, ее порождающих, Указом Президента РФ от 19.05.2008г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при президенте РФ по противодействию коррупции, основными задачами которого являются "подготовка предложений президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции".

Следующим шагом в направлении разработки мер по противодействию коррупции стало утверждение Президентом РФ национального плана противодействия коррупции от 31.07.2008г. №Пр-1568, предусматривающим комплекс мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции, по совершенствованию государственного управления, по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, а также перечень первоочередных действий, которые должны быть предприняты различными органами власти.

К первоочередным мерам по законодательному обеспечению противодействия коррупции согласно национальному плану является принятие проекта федерального закона «О противодействии коррупции», который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Проект федерального закона «О противодействии коррупции», являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию как социально-юридическое явление, коррупционное правонарушение как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и противодействие коррупции как скоординированную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

В законопроекте закреплены меры по профилактике коррупции, включающие в себя:

- специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

- совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;

- возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с исполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.

Большое внимание в законопроекте уделено определению основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции. Эти направления включают в себя, в частности:

- совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

- разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональной уровне;

- сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;

- введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

- обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

- развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.

В целях придания системности законодательному регулированию противодействия коррупции законопроект предусматривается принимать в пакете с проектами федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции от 31 октября 2003года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счётной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», которыми предлагается внести изменения в соответствующие законодательные акты Российской Федерации.

Система мер противодействия коррупции, предусмотренная законопроектом, строится на использовании прежде всего мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.

В целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе и иностранных, за коррупционные правонарушения в законопроекте устанавливается общая норма, согласно которой в случае, когда от имени или в интересах юридического лица передается взятка или осуществляется коммерческий подкуп, к юридическому лицу в порядке, предусмотренном административным и гражданским законодательством Российской Федерации, могут быть приняты такие меры ответственности, как, в частности, предупреждение и административный штраф.

В развитие этого общего требования в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также предлагается внести соответствующие изменения.

Важной причиной, порождающей коррупцию в массовом масштабе, является некачественное законодательство, регулирующее рыночную экономику.

В юридической литературе появилось понятие «взяткоемости» законодательства как критерия возможности и «благоприятных» условий для такого проявления коррупции как взяточничество. Большая «взяткоемкость» характеризует законодательство о валютном контроле, о таможне, о рекламе, о недрах и др. Нормативно-правовая база с одной стороны избыточна, а с другой – неполна. Законов принято к настоящему времени много, однако они часто дублируют друг друга, а в целом ряде случаев так при этом и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких групповых или ведомственных интересов. Многие законы были не обеспечены ни организационно, ни материально, что деформировало исполнение бюджета, открывало возможности для коррупции. Огромное число принятых декларативных норм, их противоречивость открывали возможности для произвола.

Российское законодательство содержит сегодня большой коррупционный потенциал в силу значительного завышения требований норм права, обилия дискреционных полномочий чиновника, огромного количества отсылочных норм.

В этой связи следует заметить, что проблема состоит не только во взяткоемкости законов, но и в процедурах их исполнения. Многие из этих законов соответствуют международным стандартам. Однако закрытость, непрозрачность процедур их исполнения способствует развитию коррупции, теневых общественных отношений.

Учитывая, что предметом исследования коррупции являются её проявления в деятельности органов исполнительной власти, призванных осуществлять только исполнение законов (статья 10 Конституции РФ), именно несовершенство законодательства следует признать одним из основных условий, способствующим проявлению коррупции в деятельности органов исполнительной власти.

Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основным способом, позволяющим снизить уровень коррупционных проявлений в действующем законодательстве является внедрение обязательной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

10. Конфликт интересов.

Как уже говорилось выше, институциональные корни коррупции «кроются» в самой системе государственного устройства, отношениях между государством и должностным лицом, осуществляющим свои полномочия от имени государства. Характер взаимоотношений по принципу «принципал – агент» позволяет должностному лицу использовать «административный ресурс» государства непосредственно в личных интересах или в интересах третьих лиц. Таким образом, сущность взаимоотношений государства и должностного лица органа публичной власти предполагает возникновение конфликта интересов.

Впервые на современном этапе административной реформы понятие «конфликт интересов» было закреплено в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»[104] . Согласно статье 19 данного Федерального закона под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Недопустимо рассматривать коррупцию как следствие неэффективного публичного управления государством. Коррупция неизбежна по причине самой сущности государства, выстраивание взаимоотношений между государством и должностным лицом государственного аппарата предполагает взаимодействие согласно модели «принципал - агент». Должностное лицо, действуя в интересах государства, получает возможность действовать от его лица, но при этом обладает определенной свободой действий. Поэтому цель борьбы с коррупцией – не её полная ликвидация, а её минимизация путем выявления причин и условий, способствующих ее возникновению и проявлению.

Личный конфликт интересов у должностного лица может возникнуть при прохождении государственной службы в органах исполнительной власти в следующих случаях:

- решение должностным лицом вопроса, связанного с интересами близких ему людей;

- разрешение дел, касающихся поддерживаемых им политических организаций;

- возможностью получения взятки за принятие решения или совершения определенного действия;

- трудоустройства после ухода с государственной службы в организацию, которая может стать поставщиком товаров (исполнителем работ, услуг) в целях удовлетворения государственных нужд, или о конкурентах которой за время службы должностным лицом была получены сведения коммерческого характера;

- работы по совместительству;

- получения подарков;

- использование административного ресурса в политических интересах во время предвыборных избирательных кампаний.

Наличие данного условия обусловлено неэффективной системой государственного и общественного контроля за действиями (решениями) должностных лиц. К числу способов, позволяющих снизить уровень коррупционных проявлений при данных коррупционных факторах, можно отнести практически все мероприятия, предусмотренные примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ, рекомендованной Министерством экономического развития РФ.

Как уже неоднократно отмечалось, каждый регион России обладает свойственной исключительно ему спецификой деятельности в силу географических, экономических и иных факторов. Для одних субъектов РФ приоритетом является государственное регулирование деятельности в области природопользования (добыча полезных ископаемых, морепродуктов и т.д.), в других особое внимание уделяется развитию металлургической промышленности, для социально-экономического развития третьей группы регионов важное значение приобретают вопросы государственного регулирования отношений в области сельского хозяйства и т.д. Специфика коррупционных рисков Новосибирской области, помимо вышеизложенных причин и условий, заключается в геоэкономической характеристике региона.

Сегодня, это динамично развивающийся регион России с высоким научным, инновационным и образовательным потенциалом, развитым транспортным, строительным и агропромышленным комплексом. Главное богатство Новосибирской области – ее огромный природный потенциал. В общей сложности, на территории Новосибирской области располагается
523 месторождения различных полезных ископаемых, из которых 83 в настоящее время эксплуатируются.

На территории области разведаны запасы таких полезных ископаемых как каменный уголь (Завьяловское и Листвянское месторождения, разведанные запасы — 905 млн тонн, прогнозные около 5,6 млрд тонн), тугоплавкие глины, торф. Осуществляется добыча высококачественных антрацитов (разведанные запасы составляют ≈ 800 млн тонн, прогнозируемые — около 5 млрд тонн).

Хотя область не относится к числу сырьедобывающих, несомненное значение для ближайшего будущего имеют месторождения нефти (разведанные запасы составляют 43 млн. тонн, прогнозные - 113 млн. тонн), антрацита (разведанные запасы - 905 млн. тонн, прогнозные около 5,6 млрд. тонн). Золота в Новосибирской области по промышленным запасам имеется около 6 тонн. Открыты месторождения мраморов, цементного сырья с балансовыми запасами известняков. Имеются значительные ресурсы подземных пресных, термальных и минеральных вод. Открыто 652 месторождения торфа с прогнозными ресурсами. Некоторые его виды применимы в медицинской и химической промышленности. Достаточно в области песков, тугоплавких и огнеупорных глин, сапропели.

В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях входит достаточно широкий объем полномочий, в том числе лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с пользованием участками недр регионального и местного значения; определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых; государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком.

Таким образом, разрешительные и контролирующие полномочия в сфере недропользования выступают специфичным фактором возникновения и развития коррупционных рисков Новосибирской области.

Новосибирская область обладает богатыми биоресурсами. На территории Новосибирской области водятся такие ценные пушные звери как: соболь, бобр. В речных бассейнах области водится обский осетр, который относится к особо охраняемому виду промысловых рыб.

Следовательно, реализация функций органов исполнительной власти Новосибирской области связана с особо ценным животным миром, что подпадает под правовое регулирование Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».

К полномочиям субъектов РФ, определенным Федеральным законом «О животном мире», относится, в том числе, выдача именных разовых и распорядительных лицензий на использование объектов животного мира. В соответствии с постановлением Губернатора Новосибирской области от 21 октября 2008 г. № 424 «Об утверждении Положения об Управлении по охране, контролю и регулированию объектов животного мира и среды их обитания» данную функцию осуществляет указанный исполнительный орган государственной власти Новосибирской области. При этом административный регламент осуществления разрешительного полномочия не утвержден, что является фактором, повышающим коррупционные риски.

С 1 января 2008 года полномочия исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в отношении объектов животного мира расширены, так как Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов осуществление следующих субвенционных полномочий с повышенным коррупционным риском в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов:

- введение на территории субъекта РФ ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

- выдача лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование объектов животного мира, кроме объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ;

- осуществление контроля за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира;

- организация и регулирование промышленного, любительского и спортивного рыболовства, за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства;

- государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта РФ, за исключением государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Наличие и реализация вышеперечисленных полномочий в условиях отсутствия административных регламентов деятельности государственных служащих выступает одним их специфических факторов коррупционных рисков, характерным для деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Рассмотренные в настоящем разделе предложения по устранению причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, нашли свое отражение в проекте областной целевой программы противодействия коррупции в Новосибирской области, разработанной в рамках настоящей работы.

3.2. Анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов с целью определения состояния организации и проведения антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области

Термин «коррупция» впервые появился в международных документах в 50-хх гг.
ХХ-го века. При этом его содержание не раскрывалось. В Кодексе поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией 34/169 Генеральной ассамблеи Организации Объединенных наций 17 декабря 1979 г., коррупция определена как «злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи со служебным положением». Таким образом, коррупция не ограничивается своим уголовно-криминологическим аспектом в форме, например, взяточничества. Вместе с тем, долгое время коррупция рассматривалась государственной властью Новосибирской области и органами государственной власти федерального уровня исключительно как разновидность должностных преступлений, о чем свидетельствует анализ следующих принятых в Новосибирской области нормативно-правовых актов:

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 27 февраля 1998 г. № 126 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1998 год»;

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 23 октября 1998 г. № 650 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности Администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год»;

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 25 ноября
2002 г. № 818 «О мерах по усилению борьбы с преступностью, обеспечению законности и правопорядка на территории Новосибирской области в 2003 году».

Таким образом, ещё до придания борьбе с коррупцией статуса самостоятельного направления в рамках административной реформы органами государственной власти Новосибирской области велась работа по предотвращению проявлений.

Анализ законодательных актов Новосибирской области, регламентирующих антикоррупционные мероприятия в контексте задач, поставленных административной реформой

Анализ правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов, принятых с 2005 года по настоящее время, показывает, что активизация процесса участия законодательного органа в разработке антикоррупционных мероприятий на новом этапе административной реформы началась с создания Комиссии Новосибирского областного Совета депутатов по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции и утверждении положения о ней (постановление Новосибирского областного Совета депутатов четвертого созыва от 24 мая 2007 г. №87 «О создании Комиссии Новосибирского областного Совета депутатов по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции и утверждении положения о комиссии по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции»).

Основными направлениями деятельности вышеназванной комиссии стали:

- подготовка предложений по совершенствованию правовых, экономических и организационных механизмов функционирования органов государственной власти, государственных органов и органов местного самоуправления в целях устранения причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции, в том числе разработка соответствующих проектов нормативных правовых актов РФ и Новосибирской области;

- анализ проектов законов Новосибирской области, законов и иных нормативных правовых актов Новосибирской области в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства Новосибирской области в области правового обеспечения противодействия коррупции;

- изучение причин и условий, способствующих проявлению коррупции в органах государственной власти и государственных органах Новосибирской области, проверка сведений об участии должностных лиц органов государственной власти области, органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области в коррупционной деятельности, подготовка предложений по их устранению;

- разработка мер по осуществлению общественного и государственного контроля за соблюдением законодательства Новосибирской области о государственной и муниципальной службе;

- подготовка предложений, направленных на повышение эффективности правоохранительной деятельности на территории Новосибирской области в целях предупреждения и пресечения должностных правонарушений, злоупотреблений властью, в том числе в правоохранительных органах;

- разработка мер по усилению общественного и государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе;

- сбор, анализ и подготовка информации о фактах коррупции, нецелевого использования бюджетных средств и выработка соответствующих рекомендаций областному Совету и правоохранительным органам;

- взаимодействие с правоохранительными, контрольными органами;

- рассмотрение заявлений и обращений граждан, организаций, органов местного самоуправления, касающихся вопросов правоохранительной деятельности и коррупции;

- рассмотрение отчетов и актов Контрольно-счетной палаты Новосибирской области, информации о состоянии законности и правопорядка, направляемой прокурором Новосибирской области и иными правоохранительными и контролирующими органами по вопросам, связанным с правоохранительной деятельностью и коррупцией, и подготовка по результатам их рассмотрения предложений областному Совету;

- рассмотрение иных вопросов в соответствии с направлениями деятельности комиссии.

Результат анализа принятых Новосибирским областным Советом депутатов нормативных правовых, распорядительных и иных актов по вопросу противодействия коррупции позволяет в исследовательских целях сгруппировать их по следующим направлениям:

организация и планирование антикоррупционной деятельности;

внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики;

вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией, обеспечение информационной открытости деятельности органов государственной власти Новосибирской области.

Рассмотрим каждое из обозначенных направлений более подробно.

Организация и планирование антикоррупционной деятельности

В целях придания процессу противодействия коррупции системного характера, создания законодательной основы для внедрения антикоррупционных механизмов, определения приоритетов данной деятельности, а также контроля за её результатами Новосибирским областным Советом депутатов предприняты определенные действий по организации и планированию антикоррупционной деятельности в области.

Учитывая, что к концу первого этапа реализации административной реформы в РФ превентивные меры борьбы с коррупцией уголовно-правового характера перестали рассматриваться государственной властью в качестве панацеи, поскольку изменилось восприятие явления коррупции общественностью и государственной властью – от единичных правонарушений до «системы общественных отношений, представляющей всеобъемлющую угрозу национальным интересам и безопасности страны»[105] , высшим законодательным органом государственной власти Новосибирской области стало целенаправленно и планомерно осуществляться дальнейшее правовое регулирование антикоррупционного направления исходя из нового концепта решения стоящих задач.

Так, Планом законопроектной работы Новосибирского областного Совета депутатов на 2008 год, утвержденным постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 13 декабря 2007 г. № 240, в 2008 году предусматривается внесение проекта областного закона «О противодействии коррупции в Новосибирской области» на рассмотрение Совета депутатов. Ответственным за подготовку и прохождение данного документа определен Комитет по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению.

Стоит признать, что российское законодательство довольно неохотно развивается в антикоррупционном направлении, и потому большая стимулирующая роль принадлежит международным актам. Речь идет о Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 г., Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Выполняя ратифицированные международные правовые акты, Россия развивает и совершенствует свое собственное законодательство о борьбе с коррупцией.

Утвержденный Президентом РФ от 31 июля 2008 г. Пр-1568 Национальный план противодействия коррупции, состоящий из четырех разделов, в качестве первоочередной меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, предусматривает разработку и внесение на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О противодействии коррупции». Следует отметить, что это уже не первая попытка федерального законодателя нормативно определить содержание понятия коррупция и систему мероприятий по противодействию ей.

В условиях отсутствия федерального закона о противодействии коррупции субъекты РФ в целях создания правовых основ борьбы с указанным явлением осуществляют собственное правовое регулирование на уровне региональных законов.

Анализ нормативной правовой базы субъектов РФ показал, что правовая регламентация вопросов противодействия коррупции является одной из важнейших задач, стоящих сегодня перед регионами. Так, законы, направленные на формирование политики противодействия коррупции, приняты и действуют в Пензенской, Калужской, Ульяновской, Новгородской, Брянской, Кемеровской, Саратовской областях, Республиках Татарстан, Чувашия, Марий Эл, Мордовия[106] . Указанные акты направлены на законодательное закрепление понятия коррупция и определение системы мер и механизмов по ее противодействию.

Учитывая вышеуказанное, принятие областного законодательного акта о противодействии коррупции следует признать одной из первоочередных задач Новосибирской области, решение которой позволит создать организационно-правовые предпосылки и условия для успешной и эффективной реализации антикоррупционных мероприятий на территории области .

Внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики

В 2003 - 2006 годах органами власти Новосибирской области велась целенаправленная работа по повышению эффективности гражданской службы в регионе, оптимизации затрат на ее развитие, внедрению новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности гражданских служащих области, обеспечению открытости гражданской службы области для населения, созданию оптимальных материально-технических условий для эффективного ее функционирования. Указанные мероприятия нашли свое отражение в целевой программе «Реформирование государственной службы Новосибирской области (2003 - 2005 годы)», утвержденной постановлением Губернатора Новосибирской области от 11 июня 2004 г. № 377.

В указанный период в области приняты основополагающие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы гражданской службы, реализация которых также способствует противодействию коррупции среди государственных гражданских служащих Новосибирской области. К таким нормативным актам следует отнести, в частности, Закон Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» и Закон Новосибирской области от 6 марта 2005 г. № 287-ОЗ «О реестре должностей государственной гражданской службы Новосибирской области».

Так, Законом Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» предусмотрено, что до образования государственного органа Новосибирской области по управлению государственной службой его задачи и функции выполняются администрацией Новосибирской области. Этим подчеркнута особенность статуса государственной гражданской службы как профессиональной деятельности, требующей особой организации не только со стороны непосредственного нанимателя (конкретного органа исполнительной власти Новосибирской области), но и высшего государственного органа исполнительной власти Новосибирской области. Сочетание кадровой работы в конкретном органе с курированием данного направления со стороны Администрации Новосибирской области не позволяет конкретному органу стать закрытой системой в рамках общей системы государственной службы области, а, значит, позволяет обеспечить прозрачность, формирование органов на основе принципа замещения должностей государственной службы наиболее компетентными и профессиональными кадрами. Кроме того, единство кадровой политики гарантирует стабильность функционирования органов области, качественное исполнение ими своих полномочий.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в Законе Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» нашла свою регламентацию ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, области или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, области или РФ (конфликт интересов).

В целях соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов Законом предусмотрено образование во всех государственных органах области комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено самостоятельное установление субъектом РФ порядка представления сведений о полученных государственным гражданским служащим соответствующего субъекта РФ доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера, а также порядок хранения и проверки указанных сведений.

В развитие вышеназванной нормы федерального закона статьей 3 Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» утверждение порядка представления сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего, отнесено к полномочиям Губернатора Новосибирской области.

Реализуя предоставленные полномочия, постановлением Губернатора Новосибирской области от 4 февраля 2008 г. № 32 утверждено Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Указанным Положением регламентируется порядок представления сведений о полученных государственным гражданским служащим Новосибирской области доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера, а также порядок хранения и проверки указанных сведений в Новосибирской области.

Статьей 4 Закона Новосибирской области от 11 мая 2000 г. № 95-ОЗ «О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области» установлено, что при наделении полномочиями в соответствии с действующим законодательством, избрании или назначении на должность, а впоследствии - ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, лица, замещающие государственные должности, обязаны предоставлять в кадровую службу соответствующего государственного органа сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера по форме и в порядке, установленным действующим законодательством для государственных гражданских служащих Новосибирской области.

Пунктом 2 постановления Губернатора Новосибирской области от 4 февраля 2008 г. № 32 «Об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера» установлена бланкетная норма о том, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих Новосибирской области, замещающих должности государственной гражданской службы Новосибирской области категории "руководители" в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, назначение на которые осуществляются Губернатором Новосибирской области, предоставляются для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям в порядке и на условиях, установленных Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Контроль за имущественным положением государственных гражданских служащих является важным антикоррупционным инструментом. Динамика изменения имущественного положения и её анализ с точки зрения соответствия расходов задекларированным доходам позволяет своевременно выявить наличие возможного коррупционного дохода. В то же время следует учесть возможные попытки ухода от существующего контроля, а, значит, необходимо детально описать процедуру проверки предоставляемых сведений, в том числе взаимодействие с органами, обеспечивающими регистрацию имущества и прав на него, порядок доступа к сведениям, относящимся к налоговой и банковской тайне. Кроме того, следует учесть возможность легализации коррупционного дохода, путем приобретения имущества членами семьи государственного гражданского служащего, поэтому следует разработать порядок контроля и за их имущественным положением.

В целом, анализ принятых правовых актов Новосибирской области в сфере регламентации государственной гражданской службы, свидетельствует о достаточности законодательного регулирования антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики в области, способствующему повышению эффективности борьбы с коррупцией.

Вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией, обеспечение информационной открытости деятельности органов государственной власти Новосибирской области

Трудно переоценить роль общественности в борьбе с коррупцией, поскольку именно взаимодействие государственных органов с гражданами и организациями порождает коррупцию. Следовательно, именно общественность является основным источником знаний о коррупционных действиях. В связи с этим, задача проводимой в Новосибирской области антикоррупционной политики – это использование институтов гражданского общества в качестве инструмента противодействия коррупции наряду с основными целенаправленными действиями власти.

В этом контексте в Новосибирской области установлена возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов (ст. 7 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области»). Вместе с тем, данное положение носит в определенном смысле декларативный характер, поскольку сам порядок проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов законодательно так и не определен. Отсутствие соответствующего нормативного правового акта препятствует непосредственной реализации данной правовой нормы, что в свою очередь, является коррупционным фактором.

Участие представителей общественности в борьбе с коррупцией в Новосибирской области обеспечивается посредством работы Общественной Палаты Новосибирской области. Так, в Законе Новосибирской области от 17 ноября 2006 г. № 51-ОЗ «Об Общественной Палате Новосибирской области» предусматривается проведение «общественной экспертизы», под которой понимается установление представителями общественности соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти Новосибирской области и муниципальных правовых актов потребностям развития социальной сферы и задачам развития гражданского общества (статья 2). Общественная палата вправе по решению совета Общественной палаты проводить общественную экспертизу проектов законов Новосибирской области, проектов нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов, проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, проектов муниципальных правовых актов и по обращению Губернатора Новосибирской области, Новосибирского областного Совета депутатов проводить общественную экспертизу проектов законов Новосибирской области, проектов постановлений Губернатора Новосибирской области, проектов нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов, проектов постановлений администрации Новосибирской области, проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (абзацы 6, 7 пункта 1 статьи 7 Закона).

Таким образом, законом предложен реальный механизм влияния на процесс принятия областных законов, предотвращения лоббирования и информирования общественности о выявлении несоответствия проекта нормативного правового акта общим потребностям и согласованным интересам граждан, проживающих на территории области.

Другой формой участия представителей общественности в деятельности органов государственной власти Новосибирской области является осуществление Общественной палатой Новосибирской области общественного контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (абзац 4 пункта 1 статьи 7 Закона Новосибирской области от 17 ноября 2006 г. № 51-ОЗ «Об Общественной Палате Новосибирской области»).

Реализация вышеуказанных мероприятий позволяют обеспечить реальное взаимодействие государственной власти с общественностью, в том числе служат инструментом предотвращения коррупционных проявлений в рамках осуществления правотворческого процесса.

Таким образом, анализ правовых, распорядительных и иных актов, принятых Новосибирским областным Советом депутатов, показывает, что законодательный орган государственной власти Новосибирской области принимает в соответствии со своей компетенцией активное участие в области организации антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области, в результате чего постепенно создается необходимая нормативная основа для противодействия коррупции, которая должна получить свою реализацию и развитие на уровне подзаконных актов.

Анализ нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, регламентирующих антикоррупционные мероприятия, в контексте задач, поставленных административной реформой

Анализ принятых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции позволяет в исследовательских целях сгруппировать их по следующим направлениям:

- создание условий для реализации специальных механизмов противодействия коррупции и планирование антикоррупционной деятельности;

- внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов и регламентация государственных услуг;

- обеспечение информационной открытости органов государственной власти Новосибирской области и вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией;

- организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров.

Создание условий для реализации специальных механизмов противодействия коррупции и планирование антикоррупционной деятельности

Постановлением Губернатора Новосибирской области от 28 декабря 2006 г. № 523 «Об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2007 г. и на период до 2009 г.» в числе приоритетных мероприятий в части совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и механизмов взаимодействия с системой местного самоуправления и институтами гражданского общества предусмотрена разработка комплекса мероприятий по противодействию условиям, порождающим коррупцию, вовлечение структур гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики.

Таким образом, противодействие коррупции является одним из приоритетных направлений деятельности исполнительной власти Новосибирской области, направленным на повышение эффективности государственного управления в области в целом.

Распоряжением Администрации Новосибирской области от 15 февраля 2006 г. № 58-ра «О создании комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области» создана комиссия по проведению административной реформы в Новосибирской области – координационный орган, образованный для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы, в том числе и антикоррупционного. Постановлением Администрации Новосибирской области от 1 октября 2007 г. № 124-па «Об утверждении положения о комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области» утверждено Положение о Комиссии.

Основной задачей Комиссии является:

- обеспечение согласованных действий между исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями по вопросам проведения административной реформы в Новосибирской области;

- выработка приоритетов и определение основных направлений проведения административной реформы в Новосибирской области;

- рассмотрение проектов нормативных правовых актов и предложений по вопросам проведения административной реформы в Новосибирской области.

Исходя из поставленных задач, комиссия осуществляет следующие функции:

- организует взаимодействие с федеральными органами власти, органами местного самоуправления, а также структурами гражданского общества по вопросам проведения административной реформы в Новосибирской области;

- рассматривает информацию о проведении административной реформы в Новосибирской области;

- определяет основные направления и приоритеты проведения административной реформы в Новосибирской области;

- рассматривает проекты управленческих решений по вопросам, связанным с проведением административной реформы в Новосибирской области;

- вырабатывает рекомендации по реализации мероприятий административной реформы в Новосибирской области;

- формирует рабочие группы по отдельным направлениям административной реформы в Новосибирской области.

Образование специального органа в Новосибирской области, к функциям которого отнесено определение основных направлений и приоритетов проведения административной реформы, осуществляемых исполнительными органами государственной власти области, является одним из важнейших элементов эффективной реализации задач административной реформы на каждом из её этапов.

Проблемы, возникающие в процессе реформирования системы государственного управления в контексте задачи проведения административной реформы в Новосибирской области по внедрению механизмов противодействия коррупции, требуют четкой последовательности в реализации, межведомственной координации и управления, а также организации и планирования (как краткосрочного, так и длительного). В связи с этим, важное значение имеет принятие распоряжения Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р «О программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы», которым одобрена одноименная программа (далее – Программа). Одним из важнейших направлений реализации Программы является решение задач по внедрению антикоррупционных механизмов, в том числе методики экспертизы нормативно-правовых актов на коррупциогенность. Тем самым определены приоритеты и сроки антикоррупционной деятельности, что призвано повысить её результативность.

На достижение вышеуказанных целей также направлены:

- План мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2007г., утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 126-р, которым в области борьбы с коррупцией предусмотрена разработка антикоррупционной программы по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- План мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2008 г. № 75-р.

Согласно Программе введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти области определено в качестве самостоятельной задачи, в связи с чем предусматривается необходимость разработки Программы противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти области, в которой должны быть определены цели, задачи, требования, условия, ограничения, принципы и последовательность мероприятий по реализации программы борьбы с коррупцией.

Во исполнение пункта 5 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 года № Пр-1568, распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241 утвержден План противодействия коррупции, одним из основных мероприятий которого также является р азработка программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы, запланированная на 1 квартал 2009 года.

Принятие Программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области позволит сосредоточить концентрацию сил и средств на наиболее важных направлениях противодействия коррупции, осуществить мобилизацию финансовых и организационных ресурсов, ведомств и структур для достижения одной цели.

Внедрение практики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов

Согласно Программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы, одобренной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р, одной из основных задач по реализации административной реформы в области является внедрение антикоррупционных механизмов, в том числе методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность также предусматривается в качестве одного из приоритетных направлений мероприятий, входящих в план противодействия коррупции в органах государственной власти, государственных органах Новосибирской власти, утвержденный распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241-р.

Обязательность осуществления экспертизы коррупциогенности актов органов исполнительной власти обусловлена требованиями постановления Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области», которым утверждено положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области (далее – Положение).

Положением устанавливается порядок представления и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и их проектов в администрации Новосибирской области, порядок и срок подготовки экспертных заключений.

Также к Положению прилагаются Методические рекомендации по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов (далее – Методические рекомендации), определяющие наиболее типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности в нормативных правовых актах Новосибирской области и их проектах.

В соответствии с Положением проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области осуществляется государственно-правовым департаментом администрации Новосибирской области по поручению Губернатора Новосибирской области или по решению комиссии по вопросам правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность[107] .

Определение конкретного структурного подразделения государственного органа исполнительной власти Новосибирской области и возложение на него обязанности выявления и устранения коррупционных предпосылок свидетельствует о создании реального и действенного механизма осуществления антикоррупционной экспертизы и является показателем действительного желания органов власти противодействовать коррупции. Однако указанный механизм осуществления антикоррупционной экспертизы имеет достаточно ограниченный характер и распространяется не на весь массив нормативных правовых актов, принимаемых в Новосибирской области.

Так, согласно Положению антикоррупционной экспертизе подлежат проекты законов Новосибирской области, вносимые в Новосибирский областной Совет депутатов Губернатором Новосибирской области, проекты постановлений Губернатора Новосибирской области, администрации Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и организаций, регулирующие вопросы предпринимательства, земельных отношений, собственности, государственного заказа, оказания государственных услуг и выполнения отдельных государственных функций.

Вместе с тем, согласно Уставу Новосибирской области и Закону Новосибирской области «О нормативных правовых актах Новосибирской области» областные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области также вправе издавать правовые акты, которые являются неотъемлемой составляющей системы нормативных правовых актов Новосибирской области.

Однако вышеназванное Положение и прилагаемые к нему Методические рекомендации не распространяются в отношении правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области в рамках своей компетенции,

Кроме того, Положение и Методические рекомендации не устанавливают механизм осуществления внешней независимой антикоррупционной экспертизы, обязательность проведения которой установлена Концепцией административной реформы в РФ.

Согласно рекомендациям Министерства экономического развития России антикоррупционная экспертиза должна производится в отношении всего массива нормативных правовых актов. При этом она должна осуществляться в двух направлениях:

- внутренняя антикоррупционная экспертиза, проводимая собственно разработчиком проекта нормативного правового акта, а также юридической службой при проведении правовой экспертизы проекта нормативного правового акта;

- внешняя антикоррупционная экспертиза, проводимая независимыми экспертами.

Указанные процессы должны получить отражение в Методических рекомендациях, а также нормативных правовых актах области, регламентирующих порядок осуществления правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным и необходимым на базе существующих Методических рекомендаций путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Новосибирской области [108] , определяющих общие принципы и процедуры проведения всех видов антикоррупционной экспертизы.

Внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики.

Специфика гражданской службы как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения соответствующих полномочий области, органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих и необходимость отдельного правового регулирования их служебного поведения, а также требований к кандидатам на государственные должности и порядку их замещения.

Указанное следует из положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», которым предписано государственным служащим не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций и исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей.

В связи с вышеизложенным, и во исполнение Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» исполнительными органами государственной власти Новосибирской области приняты следующие правовые акты:

- постановление Администрации Новосибирской области от 9 июня 2005г. № 32, установившее квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, предъявляемых к государственным гражданским служащим Администрации Новосибирской области;

- постановлением Губернатора Новосибирской области от 20 апреля 2006 г. № 185 утверждено Положение о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области. Согласно Положению кадровый резерв государственного органа формируется на конкурсной основе для замещения вакантных должностей гражданской службы высшей, главной, ведущей и старшей групп по категориям должностей гражданской службы в государственном органе согласно соответствующей части Реестра должностей государственной гражданской службы Новосибирской области, а непосредственно формирование кадрового резерва на конкурсной основе проводится в порядке, предусмотренном статьей 22 Федерального закона № 79-ФЗ, Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112.

Указанные бланкетные нормы указывают на то, что состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

Формирование кадрового резерва возложено на Департамент организации управления администрации области (пункт 2 Постановления Губернатора Новосибирской области от 20 апреля 2006 г. № 185).

Принятие Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области, объявления конкурсов в кадровый резерв позволяет решать задачу организации работы с кадровым резервом на новом уровне, а также использовать его, прежде всего, в целях должностного роста государственных гражданских служащих, обеспечения ротации государственных служащих. На основе конкурсных процедур сформирован список молодежного кадрового резерва, в котором состоит 44 человека.

В содержании данных нормативных правовых актов четко прослеживается антикоррупционная направленность государственной кадровой политики Новосибирской области в системе государственной гражданской службы.

До образования государственного органа по управлению государственной гражданской службой Новосибирской области Законом Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» предусмотрено, что его задачи и функции выполняются администрацией Новосибирской области, в том числе по обеспечению деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов и участию в деятельности аналогичных комиссий, создаваемых в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Постановлением Администрации Новосибирской области от 9 апреля 2007 г. № 36-па «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в администрации Новосибирской области» образована одноименная комиссия, которая рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности в администрации Новосибирской области, а также гражданских служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей областных и территориальных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Непосредственное осуществление деятельности Комиссии осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», утвердившим Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Согласно названному документу полномочия по противодействию коррупции в субъекте РФ возлагаются на подразделение по вопросам государственной службы и кадров высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации – на соответствующие структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Во второй половине 2007 г. во всех областных исполнительных органах государственной власти созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (24 комиссии), а также в территориальных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области (30 комиссий).

Созданы аналогичные комиссии и утвержден порядок их работы также в Новосибирском областном Совете депутатов, избирательной комиссии Новосибирской области, Контрольно-счетной палате Новосибирской области.

Во исполнение статьи 3 Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области» постановлением Губернатора Новосибирской области от 4 февраля 2008 г. № 32 «Об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера» утверждено одноименное положение.

Указанным Положением регламентируется порядок представления сведений о полученных государственным гражданским служащим Новосибирской области доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера, а также порядок хранения и проверки указанных сведений, в Новосибирской области.

В соответствии с пунктом 6 Положения проверка сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами при поступлении на государственную гражданскую службу Новосибирской области, а также государственными гражданскими служащими Новосибирской области, осуществляется кадровыми службами соответствующего государственного органа Новосибирской области на основаниях и в порядке, установленных Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 1998 г. № 641 в отношении федеральных государственных гражданских служащих.

В целях обеспечения практической реализации существующих законодательных положений Планом противодействия коррупции в органах государственной власти Новосибирской области, в государственных Новосибирской области, утвержденным распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241-р, предусмотрены следующие мероприятия в данном направлении:

- проведение проверок государственных гражданских служащих органов
исполнительной власти Новосибирской области на предмет их участия в предпринимательской деятельности, управления коммерческими организациями лично либо через доверенных лиц, оказания не предусмотренного законом содействия физическим и юридическим лицам с использованием служебного положения;

- проведение проверок достоверности представляемых государственными гражданскими служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

- разработка порядка предварительного уведомления представителя нанимателя о выполнении государственным гражданским служащим иной оплачиваемой работы;

- проведение проверок соблюдения государственными гражданскими служащими порядка предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы;

- проведение проверок по соблюдению государственными гражданскими служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

- анализ публикаций и сообщений в средствах массовой информации о фактах коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- анализ обращений граждан на предмет наличия информации о фактах коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- анализ практики рассмотрения писем юридических лиц в исполнительные органы государственной власти Новосибирской области с целью выявления причин и условий, способствующих затягиванию принятия управленческих решений, в том числе в форме нормативных правовых актов.

Однако, следует отметить, что непосредственно сама процедура проведения вышеназванных проверок, механизм их осуществления не регламентирован действующими нормативными правовыми актами Новосибирской области.

Основные принципы проведения служебной проверки определены статьей 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем, правовое регулирование процесса проведения служебной проверки на федеральном уровне носит рамочный характер и требует детализации в нормативных правовых актах Новосибирской области.

При проведении служебной проверки осуществляется комплекс документально оформленных мероприятий по установлению обстоятельств совершения государственным гражданским служащим должностных и дисциплинарных проступков, причин и условий, им способствующих, и принятию мер по устранению их последствий.

Соответственно представляется обоснованным, с правовой точки зрения, и целесообразным, с позиции эффективности правоприменительной практики, выработать единообразный подход к порядку осуществления внутреннего служебного контроля, который должен получить правовое регулирование на уровне единого самостоятельного правового акта области – Порядка проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Необходимо также отметить, что в целях обеспечения достижения поставленных задач в части противодействия коррупции требуется разработка и утверждение перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей). Согласно примерной программе противодействий коррупции в субъекте РФ, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в каждом субъекте РФ в рамках осуществления антикоорупционных мероприятий должны быть сформированы и утверждены перечни должностей, в наибольшей степени подверженные риску коррупции (коррупциогенные должностей) .

Такие перечни включают в себя должности государственной гражданской службы, замещение которых связано с:

- непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;

- осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

- подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

- подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;

- подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

- осуществлением регистрационных действий;

- подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

- подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.

Перечни коррупциогенных должностей должны утверждаться актами руководителей соответствующих государственных органов по согласованию с Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Данный механизм позволяет локализовать и сконцентрировать усилия по противодействию коррупции (например, в рамках внедрения внутреннего служебного контроля) в отношении должностных лиц, замещающих коррупциогенные должности.

Федеральный закон Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» указывает, что одними из принципов построения и функционирования системы государственной службы являются профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих. Данные принципы являются ведущим и основным началом при организации и функционировании государственной службы. Профессионализм как принцип подбора, расстановки и перемещения кадров одинаково важен для органов, осуществляющих каждую из трех конституционно закрепленных ветвей государственной власти.

Профессионализм государственной службы выражается, прежде всего, в профессиональной подготовке государственных служащих, а также в морально-этическом поведении на службе.

Морально-этическое поведение государственных служащих - одна из актуальных проблем, стоящих перед государственной службой Российской Федерации.

В мировой практике принято закреплять морально-этические требования к государственным служащим в особом кодексе поведения служащих. Такой кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающие принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности, ответственности и отчетности.

Основные правила поведения государственных служащих закреплены Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». В развитие вышеназванных положений Указа целесообразно принятие органами государственной власти Новосибирской области Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области, позволит создать необходимый правовой механизм, направленный на противодействие коррупции в части формирования антикоррупционного сознания, а также совершенствовать заложенные в федеральным законодательстве основные принципы поведения гражданского служащего, обеспечив установление этических норм, правил профессионального поведения государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти Новосибирской области для достойного выполнения ими своего служебного долга.

Совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов

В отдельной сфере государственного регулирования - в сфере государственных закупок для государственных нужд области - исполнительной властью Новосибирской области был предпринят ряд специальных мер по противодействию коррупции, что свидетельствует о пристальном внимании власти к эффективному расходованию бюджетных средств области. Так, по вопросам борьбы с коррупцией при размещении государственных заказов Новосибирской области были приняты следующие акты:

- постановление Главы Администрации Новосибирской области от 18 ноября 2007 г. №805 «О совершенствовании системы размещения государственного заказа в Новосибирской области»;

- постановление Администрации Новосибирской области от 17 августа 2007 г.
№ 91-па «О Единой комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 144 «О распределении полномочий по вопросам, связанным с государственными закупками Новосибирской области»;

- распоряжение Администрации Новосибирской области от 3 марта 2008 г. № 58-ра «О размещении государственного заказа на оказание услуг оператора электронной системы государственных и муниципальных закупок Новосибирской области».

Необходимым элементом в выполнении задачи повышения эффективности деятельности по размещению государственных заказов явилось принятие постановления Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 144 «О распределении полномочий по вопросам, связанным с государственными закупками Новосибирской области», которым на Департамент развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области возложены полномочия по:

- осуществлению функций по размещению заказов для государственных заказчиков;

- ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Новосибирской области по итогам размещения заказов;

- ведению официального сайта Новосибирской области в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов;

- организации взаимодействия структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления и оператора "Электронной системы государственных закупок Новосибирской области";

- осуществлению методического руководства, подготовке аналитических данных и отчетности по вопросам, связанным с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Расширение полномочий Департамента развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области в сфере размещения государственного заказа области нашло свое нормативное правовое закрепление в новой редакции Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 25 августа 2008 г. № 327 «Об утверждении Положения о департаменте развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области».

Можно выделить следующие виды деятельности Департамента, отвечающие цели противодействия коррупции:

Функциональные виды деятельности:

- осуществление функции главного распорядителя и получателя средств областного бюджета Новосибирской области, направляемых на финансирование мероприятий и областных целевых программ по развитию промышленности, малого и среднего предпринимательства, потребительского рынка и бытового обслуживания и в сфере размещения государственного заказа;

- организация взаимодействия структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления, и оператора Электронной системы государственных закупок Новосибирской области;

- ведение официального сайта Новосибирской области в сети Интернет для размещения информации о размещении государственных заказов;

- ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Новосибирской области по итогам размещения заказов;

- осуществление полномочий по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных заказчиков Новосибирской области;

- обеспечение эффективного расходования бюджетных средств, направляемых на обеспечение государственных нужд;

Информационно-методические виды деятельности:

разработка:

- системы единого подхода в области размещения областного государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд Новосибирской области, эффективного функционирования и развития системы закупок за счет средств областного бюджета;

- сводных прогнозов и планов закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Новосибирской области;

- методическое руководство, подготовка аналитических данных и отчетности по вопросам, связанным с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

- обобщение практики применения законодательства и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

Однако следует отметить, что механизмы данного анализа, формы его осуществления, периодичность, а также виды решений по результатам проведенной аналитической работы и обобщения практики и, самое главное, последствия таких исследований, действующей нормативной правовой базой Новосибирской области не регламентированы.

Надлежащее осуществление вышеуказанных функций призвано обеспечить эффективность и прозрачность процесса государственных закупок и расходования бюджетных средств области, внедрить систему планирования государственного заказа Новосибирской области.

Так, в рамках реализации функции по организации взаимодействия структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления, во исполнение распоряжения Губернатора Новосибирской области от 8 июля 2008 г. № 161-р «О мерах, по устранению недостатков, выявленных в ходе проверки реализации федеральных законов от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ» Департаментом развития промышленности и предпринимательства Новосибирской области был разработан порядок взаимодействия исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков и государственных заказчиков, утвержденный постановлением Губернатора Новосибирской области от 11 августа 2008 г. № 316.

Наибольшим значением в области противодействия коррупции обладает контрольно-аналитическая деятельность, позволяющая осуществлять учет результатов закупок.

Согласно пункту 2 постановления Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 144 органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных нужд определен Департамент финансов и налоговой политики Новосибирской области.

Согласно Положению о Департаменте финансов и налоговой политике, утвержденному постановлением Губернатора Новосибирской области от 23 сентября 2008 г. № 371, одной из основных задач Департамента является организация и осуществление государственного контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Для реализации указанной задачи, Департамент осуществляет следующие полномочия:

- контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов;

- проводит плановые и внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Новосибирской области;

- проводит внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в случаях, установленных законом;

- принимает предусмотренные законодательством меры при выявлении в результате проверок нарушения требований, установленных нормативными правовыми актами в сфере размещения заказов, в том числе направляет заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссиям предписания об устранении нарушения прав и законных интересов участников размещения заказов;

- привлекает к административной ответственности должностных лиц государственного или муниципального заказчика, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, членов конкурсной комиссии за нарушение федерального законодательства о размещении заказов;

- принимает и рассматривает:

- документы на предмет согласования решения о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

- жалобы участников размещения заказа для государственных нужд Новосибирской области, муниципальных нужд, обращение в суд, арбитражный суд с иском о признании размещения заказа недействительным.

Вместе с тем, порядок проведения вышеназванных плановых и внеплановых проверок, процедура принятия и рассмотрения документов на предмет согласования решения о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также жалоб участников размещения заказа для государственных нужд Новосибирской области, муниципальных нужд органами власти Новосибирской области не определены.

Кроме того, в целях внедрения мониторинга соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» необходимо также разработать соответствующую методику и административный регламент проведения мониторинга, в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию.

В Новосибирской области в качестве одного из механизмов совершенствования системы размещения государственного заказа также пока не получили надлежащей правовой регламентации меры по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих.

Регламентация исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)

В соответствии с Концепцией административной реформы регламентация функций и услуг выступает не только в качестве самостоятельного направления реформы, но и является действенным инструментом, способным минимизировать коррупционные риски.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» регламент устанавливает обязательные требования к административным процессам и их компонентам в объеме и формах, позволяющих обеспечить эффективную реализацию исполнительными органами власти, их структурными подразделениями и должностными лицами полномочий, установленных действующим законодательством.

Внедрение административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) существенно сужает возможности административного усмотрения должностных лиц при принятии управленческих решений, что, в свою очередь, минимизирует коррупционные риски.

В целях реализации на территории Новосибирской области мероприятий по разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций и услуг постановлением Администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее – Порядок).

Распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 128-р утвержден перечень из 69 наименований административных регламентов, требующих первоочередной разработки в соответствии с вышеназванном Порядком. Из них 19 регламентов были включены в качестве приоритетных в План мероприятий по реализации административной реформы на 2007 г. В целом за 2007-2008 годы запланирована разработка 98 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг областными исполнительными органами власти.

Проекты административных регламентов регулярно размещаются на официальном Интернет-сайте Администрации Новосибирской области.

В целях противодействия коррупции регламентации должны быть подвергнуты, в первую очередь, функции и услуги исполнительных органов власти, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками.

Обеспечение информационной открытости органов государственной власти Новосибирской области и вовлечение гражданского общества в борьбу с коррупцией

В целях совершенствования системы государственного управления, формирования системы предоставления государственных услуг на основе использования современных информационных и телекоммуникационных технологий и обеспечения широкого доступа к ним населения, повышения уровня информационной открытости исполнительных органов государственной власти и развития информационного общества в Новосибирской области постановлением Губернатора Новосибирской области[109] была образована межведомственная комиссия по развитию государственных информационных систем, программ информатизации и информационного общества в Новосибирской области.

К числу основных задач комиссии отнесена координация работы структурных подразделений администрации Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и подведомственных им организаций по использованию современных информационных технологий в их деятельности, созданию государственных информационных систем, формированию государственных информационных ресурсов Новосибирской области, разработке и реализации программ и проектов взаимодействия с гражданским обществом.

Одним из составляющих элементов информационной открытости органов власти выступает организация работы с населением. Постановлением Губернатора Новосибирской области от 12 февраля 2007 г. № 60 утверждено положение о Комитете по работе с обращениями граждан - общественной приемной Губернатора области, который является структурным подразделением администрации Новосибирской области, созданным для обеспечения взаимодействия администрации Новосибирской области с населением, организации работы по своевременному рассмотрению обращений граждан и организации личного приема граждан.

В целях оперативного принятия решений по обращениям граждан, поступающим в комитет по работе с обращениями граждан - общественную приемную Губернатора Новосибирской области аппарата Губернатора области, в том числе по "горячей линии", а также выполнения поручений Губернатора Новосибирской области, его заместителей по результатам личного приема граждан постановлением Губернатора Новосибирской области от 1 июля 2004 г. № 416 при комитете по работе с обращениями граждан – общественной приемной Губернатора Новосибирской области создана группа оперативного реагирования.

Постановлением Губернатора Новосибирской области от 28 августа 2007 г. № 338 утверждена инструкция по организации работы с обращениями граждан и проведению личного приема граждан в администрации Новосибирской области, устанавливающая требования к организации работы при рассмотрении обращений граждан (письменных и устных, индивидуальных и коллективных), поступающих в администрацию Новосибирской области, а также при проведении личного приема граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в администрации Новосибирской области.

В целях повышения гражданской активности, направленной на выявление и пресечение фактов коррупции и усиления правовой пропаганды с использованием средств массовой информации среди населения, организована работа «горячей линии» в ГУВД по Новосибирской области и до общественности доведено о необходимости обращения в ОВД по каждому фату вымогательства и получения взяток, злоупотреблений (превышений) должностными полномочиями, в том числе при распределении бюджетных средств, выделяемых на реализацию приоритетных национальных проектов и иных преступлений, совершаемых представителями органов государственной власти и местного самоуправления.

Однако, принятия вышеназванных нормативных правовых актов недостаточно для создания правовых основ для механизма обеспечения информационной открытости органов государственной власти Новосибирской области и вовлечения гражданского общества в борьбу с коррупцией.

Применительно к исполнительным органам государственной власти российское законодательство устанавливает нормы информационной открытости органов публичной власти и их взаимодействия с обществом. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, предусматривает в качестве одной из программных задач реформы повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Для решения указанной программной задачи в соответствии с Концепцией предполагается разработать и внедрить следующие механизмы:

- разработку и принятие нормативных правовых актов, закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

- внедрение механизмов повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- разработку и поэтапное развертывание системы мониторинга информационной открытости государственных и муниципальных органов и определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Кроме того, как подчеркивается в Концепции административной реформы в РФ, необходимо обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.

Анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области показывает, что механизмы, обозначенные в Концепции, в полной мере в области пока не реализуются, необходимая региональная нормативно-правовая и методическая база отсутствует, за исключением принятого постановления Администрации Новосибирской области от 26 мая 2003 г. № 353 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации Новосибирской области».

На основании изложенного, представляется целесообразным и необходимым разработать нормативные акты, направленные на:

- закрепление процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

- внедрение механизмов повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- поэтапное развертывание системы мониторинга информационной открытости государственных и муниципальных органов и определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров предоставления услуг

Одним из приоритетных направлений административной реформы является организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «единого окна» на базе многофункциональных центров предоставления услуг.

Следует отметить, что организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров позволяет не только обеспечить качество и комфортность их предоставления, уменьшить сроки получения услуг, но является механизмом, позволяющим минимизировать коррупционные риски за счет:

- минимизации количества контактов заявителей с чиновниками в процессе получения услуг;

- стандартизации и регламентации процедур предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых на базе центров;

- широкого информирования заявителей о сроках и порядке получения услуг, а также деятельности органов власти, их предоставляющих;

- внедрения современных информационно-коммуникационных технологий.

Постановлением администрации Новосибирской области от 13 октября 2007 г. № 136-па утверждено Положение о многофункциональном центре организации предоставления государственных и муниципальных услуг в Новосибирской области.

Таким образом, в Новосибирской области в качестве основных антикоррупционных мероприятий, получивших закрепление на уровне нормативных правовых актов, можно выделить следующие:

- создание условий для реализации специальных механизмов противодействия коррупции и планирование антикоррупционной деятельности;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов;

- внедрение антикоррупционных механизмов в рамках реализации кадровой политики;

- регламентация государственных услуг;

- организация предоставления услуг на базе многофункциональных центров.

На основании проведенного анализа нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области следует отметить, что ведущую роль в организации и проведении антикоррупционных мероприятий выполняют органы исполнительной власти Новосибирской области. Это обусловлено тем, что вопросы противодействия коррупции относятся к повседневной правоприменительной деятельности, осуществляемой Администрацией области и уполномоченными органами власти Новосибирской области в соответствующей сфере государственного управления.

Комплексный анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области позволяет сделать вывод, что органами государственной власти Новосибирской области в целом осуществляется целенаправленная реализация административной реформы в области организации проведения антикоррупционных мероприятий.

Вместе с тем, в целях обеспечения надлежащей регламентации и реализации комплексного подхода по противодействию коррупции представляется целесообразным:

- разработать и принять закон Новосибирской области о противодействии коррупции;

- разработать и утвердить областную целевую программу по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- на базе существующих Методических рекомендаций по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов^[110] путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области, а также по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) исполнительных органов государственной власти;

- сформировать и утвердить перечни должностей, в наибольшей степени подверженные риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- обеспечить регламентацию всех государственных функций и услуг, в первую очередь, осуществляемых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками;

- разработать и принять Кодекс этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области;

- разработать и утвердить порядок проведения общественной экспертизы областных законопроектов;

- разработать порядок осуществления гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти области;

- разработать проект нормативного правового акта, определяющего процедуру раскрытия информации о деятельности государственных органов власти области;

- разработать и утвердить порядок проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- разработать порядок проведения плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Новосибирской области, процедуры принятия и рассмотрения документов на предмет согласования решения о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также жалоб участников размещения заказа для государственных нужд Новосибирской области, муниципальных нужд органами власти Новосибирской области;

- разработать методику и административный регламент проведения мониторинга соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию;

- разработать нормативный правовой акт, содержащий правовые механизмы по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих.

3.3. Характеристика основных антикоррупционных мероприятий, проводимых исполнительными органами государственной власти Новосибирской области. Оценка эффективности мер противодействия коррупции в Новосибирской области

Согласно Концепции административной реформы необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции в органах исполнительной власти субъектов РФ.

В Концепции противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое, во-первых, состоит в том, что практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, либо способствующих ее распространению, а во-вторых, предусмотрена самостоятельная система мер, по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции.

Первоочередными задачами, поставленными административной реформой в части антикоррупционного направления, являются:

- внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов,
иных нормативных правовых актов;

- поэтапное развертывание систем мониторинга уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд;

- взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы, в том числе по антикоррупционному.

Проведенный в предыдущем разделе настоящего исследования анализ нормативных правовых, распорядительных и иных актов Новосибирской области в сфере противодействия коррупции, показывает, что в области ведется необходимая работа по созданию правовой основы для реализации антикоррупционных механизмов. Вместе с тем, по результатам анализа сформированной нормативной правовой базы выработаны предложения по ее совершенствованию и развитию в части усиления мер антикоррупционной направленности.

Задачей настоящего раздела отчета является оценка эффективности мер противодействия коррупции в Новосибирской области, с точки зрения определения сильных и слабых сторон антикоррупционных мероприятий, проводимых в области и получивших соответствующее закрепление в правовых актах.

Проведенный в предыдущем разделе настоящего Отчета анализ позволяет выделить сильные и слабые стороны реализуемых в области антикоррупционных мероприятий.

Сильными сторонами проводимой работы в сфере противодействия коррупции следует признать нормативное закрепление:

- порядка взаимодействия областного Совета Депутатов с правоохранительными органами Новосибирской области[111] ;

- необходимости реализации антикоррупционного направления в числе приоритетных задач совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области[112] ;

- создания и порядка деятельности комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области[113] ;

- необходимости разработки проекта областного закона по противодействию коррупции[114] ;

- необходимости решения задач по внедрению антикоррупционных механизмов в рамках программно-целевого метода путем разработки самостоятельной программы противодействия коррупции[115] ;

- обязательности проведения экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов администрации области[116] ;

- статуса государственных гражданских служащих, требований к их служебному поведению, а также требований к кандидатам на государственные должности, порядку их замещения, ситуации «конфликта интересов» и порядка выхода из нее[117] ,

- открытости и прозрачности механизма осуществления государственных закупок[118] ;

- порядка разработки административных регламентов функций и услуг[119] ;

- прозрачности и открытости органов государственной власти Новосибирской области[120] ;

- организации предоставления услуг на базе многофункциональных центров[121] .

К числу слабых сторон проводимой работы в сфере противодействия коррупции относятся отсутствие:

- областного закона о противодействии коррупции;

- программы противодействия коррупции в сфере деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- кодекса этического поведения государственных гражданских служащих в Новосибирской области;

- порядка проведения общественной экспертизы проектов законов области;

- порядка проведения внутреннего служебного контроля в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- правовой регламентации условий и порядка проведения внешней независимой антикоррупционной экспертизы, а также внутренней антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, исключая Администрацию;

- перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- порядка проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства о размещении государственного заказа, методики и административного регламента проведения мониторинга, в том числе в части проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию в сфере размещения государственного заказа;

- правовой регламентации механизмов по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих;

- правовой регламентации осуществления гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти области;

- правовой регламентации процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов власти области.

Необходимо также обеспечить регламентацию всех функций и услуг исполнительных органов власти Новосибирской области, в первую очередь, тех, деятельность которых, характеризуется повышенными коррупционными рисками.

С учетом вышеизложенного, а также на основании требований Концепции административной реформы, примерной программы противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в последующих разделах настоящего отчета сформированы рекомендации о первоочередных антикоррупционных мероприятиях, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области, что стало основой для формирования мероприятий проекта областной целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы.

4. Разработка рекомендаций о первоочередных антикоррупционных мероприятиях, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области

4.1. Определение первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий, которые необходимо разработать и провести в Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона

Системный анализ нормативных правовых и иных актов Новосибирской области показывает, что в настоящее время в исполнительных органах государственной власти созданы и используется значительное число инструментов, необходимых для построения комплексной системы результативного противодействия коррупции. Вместе с тем, успешное решение поставленной задачи обуславливает необходимость установления приоритетов в борьбе с причинами и условиями коррупции.

Определение первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий должно быть осуществлено исходя из требований:

- Концепции административной реформы в РФ в 2006- 2010 годах;

- Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ;

- примерной программы противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ;

- программных и иных правовых документов Новосибирской области, в том числе в сфере противодействия коррупции, отражающих специфику региона;

а также:

- причини и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков.

Согласно Концепции административной реформы ее основные мероприятия должны быть реализованы в период 2006 – 2010 годов.

В сфере противодействия коррупции задачами 2006 года были определены:

- разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ в том числе в сфере противодействия коррупции;

- разработка и внедрение стандартов массовых общественно значимых услуг;

- разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, предотвращающие появление новых избыточных функций, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;

- разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создания механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации;

- разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы;

- разработка типовых программ административной реформы для органов исполнительной власти субъектов РФ;

- подготовка типовых антикоррупционных программ для органов исполнительной власти субъектов РФ, разработка ведомственных антикоррупционных программ;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов;

- разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) проведения административной реформы на 2007 год и последующие годы;

- начало реализации программ проведения административной реформы в субъектах РФ;

- формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

В 2007 году основными задачами стали:

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ;

- внедрение приоритетных стандартов и административных регламентов услуг;

- внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц;

- совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы;

- обеспечение информационной открытости органов исполнительной власти субъектов РФ;

- пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;

- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

- завершение разработки и внедрение систем информационного обеспечения органов исполнительной власти субъектов РФ: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий , информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд , распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы;

- реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы;

- внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы;

- реализация программ проведения административной реформы в субъектах РФ.

Задачами 2008 года стали:

- разработка и внедрение основных стандартов и регламентов услуг (в том числе электронных) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;

- разработка и принятие программ противодействия коррупции в органах исполнительной власти субъектов РФ;

- разработка нормативно-правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме;

- переход органов исполнительной власти субъектов РФ на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий;

- организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг;

- создание пилотных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ;

- ликвидация избыточных функций органов исполнительной власти субъектов РФ;

- реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов РФ;

- проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора;

- внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

- обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

- развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;

- корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В 2009 - 2010 годах основные усилия планируется направить на создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ, что является одним из механизмов предупреждения коррупционных проявлений при предоставлении государственных и муниципальных услуг населению.

Концепция административной реформы не ограничивает субъекты Федерации возможностью построения собственной системы направлений деятельности по решению проблемы противодействия коррупции.

В Программе по реализации административной реформе в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы, одобренной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р, в качестве приоритетных направлений обозначены:

- оптимизация функций органов исполнительной власти;

- стандартизация и регламентация;

- управление по результатам;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Новосибирской области;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- противодействие коррупции;

- обеспечение административной реформы.

В рамках реализации направления по противодействию коррупции предусматривается разработка и реализация антикоррупционной программы Новосибирской области, внедрение в соответствии с методическими рекомендациями Минэкономразвития России экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

В течение 2007 года должна была произойти апробация предусмотренных в Программе мер в отношении органов власти по вопросам сокращения административных барьеров, совершенствования контроля и надзора, распределения финансовых и материальных ресурсов.

В 2008 году предполагалось приступить к реализации областной антикоррупционной программы в органах исполнительной власти Новосибирской области и начать работу по внедрению экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

В соответствии с пунктом 5 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 года № Пр-1568, распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26 сентября 2008 г. № 241-р утвержден План противодействия коррупции в органах государственной власти, государственных органах Новосибирской области , который предусматривает 4 основных направления мероприятий по противодействию коррупции:

- организационные меры по противодействию коррупции;

- проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

- осуществление внутренней диагностики коррупционных рисков в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- антикоррупционное образование.

Одним из ключевых мероприятий Плана противодействия коррупции является р азработка программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы, запланированная на 1 квартал 2009 года.

Коррупция – это явление, обладающее всеми признаками, позволяющими расценить её как региональную проблему, что обосновывает необходимость её решения программно-целевым методом. Ей присущи такие признаки, как устойчивость ситуации, оказывающей негативное долгосрочное воздействие на общественно-политическую и (или) социально-экономическую ситуацию, для изменения (преодоления) которой необходимы целенаправленные действия областных и муниципальных органов управления.

Использование программно-целевого метода позволяет выстроить систему антикоррупционных мероприятий в их взаимосвязи и взаимозависимости, определить приоритетность их реализации, сроки, ресурсы, ответственных исполнителей.

Необходимо отметить, что для законодательства Новосибирской области, в сравнении с законодательством РФ и других субъектов РФ, характерна достаточно высокая степень регламентации управленческих процессов, связанных с разработкой, утверждением и реализацией областных целевых программ и иным планированием деятельности исполнительных органов государственной власти, мониторинга исполнения целевых программ.

В соответствии с Законом Новосибирской области от 15 декабря 2007 г. № 166-ОЗ «О прогнозировании, программах и планах социально экономического развития Новосибирской области» постановлением Губернатора Новосибирской области от 16 февраля 2006 г. № 55 «Об утверждении Положения о порядке разработки и реализации областных целевых программ» (далее – Постановление № 55) определены основные принципы, порядок разработки, утверждения и реализации областных целевых программ. Согласно утвержденному Положению областная целевая программа - это комплекс мероприятий, увязанных по срокам, ресурсам, исполнителям и обеспечивающих эффективное решение особо значимых проблем социально-экономического развития Новосибирской области.

Таким образом, разработка и реализация программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области следует признать одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Проведение административной реформы в РФ предполагает решение комплекса взаимосвязанных блоков задач, каждый из которых со своей стороны способствует снижению коррупции в целом. Решение задачи минимизации специфических коррупционных рисков в отдельных сферах государственного управления, обладающих повышенными коррупционными рисками, осуществляется посредством разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ . При этом их разработка и применение должны осуществляться в комплексе с остальными мерами административной реформы.

Каждому органу исполнительной власти присуща определенная специфика, основанная на выполняемых полномочиях и осуществляемых государственных функциях, что порождает свою структуру коррупционных отношений, специфические коррупционные правонарушения и методы их осуществления. Именно в основных коррупционно опасных сферах регулирования в первоочередном порядке необходимо внедрять антикоррупционные мероприятия.

Ведомственные антикоррупционные программы, как правило, нацелены на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных ведомств. Объектом ведомственных антикоррупционных программ является, как правило, так называемая «вертикальная» коррупция, то есть перемещение коррупционных ресурсов между начальниками и подчиненными, а также «деловая» коррупция, то есть совокупность сделок между представителями государственных органов и объектами регулирования.

Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Новосибирской области утвержден постановлением администрации Новосибирской области от 24 марта 2008 г. № 70-а.

Разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции являются логическим продолжением антикоррупционной работы, начатой в области в рамках реализации административной реформы, что направлено на создание и внедрение комплексной системы превентивных мер противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области.

Система программных мероприятий ведомственных планов (программ) мероприятий по противодействию коррупции представляет собой:

- базовые программные мероприятия, разработанных Министерством экономического развития РФ и одобренных решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66);

- специфические программные мероприятия, разработанные в соответствии со спецификой ведомства, направленных на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Примерной Программой противодействия коррупции субъекта РФ, разработанной Министерством экономического развития РФ, предусмотрено, что в отношении основных сфер регулирования (закупки для государственных и муниципальных нужд, предоставление государственных и муниципальных услуг, здравоохранение, образование, социальная помощь и социальное обслуживание, земельные и имущественные отношения, жилищные отношения, жилищное строительство, дорожное строительство и содержание дорог) программы противодействия коррупции целесообразно утверждать актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции также является одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Для эффективного внедрения стратегических антикоррупционных направлений и механизмов необходимо определить субъект управления, который смог бы обеспечить координацию деятельности всех органов исполнительной власти области и должностных лиц в процессе реализации антикоррупционной политики в регионе. Этого же требуют и мероприятия, закладываемые в разрабатываемую областную целевую программу «О противодействии коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области на 2009-2012 годы». Потому одним из обязательных условий является определение уполномоченного органа по противодействию коррупции, чего до настоящего времени не сделано. Такой шаг станет показателем действительного желания органов власти области противодействовать коррупции. Кроме того, наличие органа с полномочиями по координации реализации антикоррупционной политики всеми субъектами создаст необходимые условия для целенаправленных и эффективных действий по противодействию коррупции как системному явлению.

Согласно примерной Программе противодействия коррупции в субъектах РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, полномочия по противодействию коррупции в субъекте РФ возлагаются на подразделение по вопросам государственной службы и кадров высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а в органах исполнительной власти субъектов РФ – на соответствующие структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Учитывая вышеуказанное, представляется целесообразным должностным лицам и органам исполнительной власти Новосибирской области, ответственным за реализацию административной реформы, положительно рассмотреть вопрос о наделении Департамента организации управления администрации области статусом уполномоченного органа по противодействию коррупции области.

Такое решение позволит расширить существующий организационно-правовой фундамент и создать необходимые предпосылки для эффективной реализации антикоррупционного направления административной реформы в Новосибирской области.

Таким образом, создание уполномоченного органа по противодействию коррупции также является одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Специальным механизмом противодействия коррупции является внедрение обязательной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов на коррупциогенность .

Указанная экспертиза имеет специфическое назначение и методы проведения. Это оценка нормативно-правового акта (проекта нормативно-правового акта) с точки зрения его возможной коррупциогенности (наличия коррупциогенных норм). Речь идет:

- о множественности вариантов диспозиций правовых норм (объем и характер отсылок и т.д.);

- о возможностях принятия ведомственных и локальных актов;

- о наличии коллизий правовых норм;

- об определении компетенции по формуле «вправе», «может»;

- о широте дискреционных полномочий;

- об отсутствии административных процедур;

- о завышенных требованиях к заявителю;

- об отсутствии конкурсных (аукционных) процедур.

Согласно Концепции административной реформы в целях внедрения обязательной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность необходимо разработать методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, обеспечить собственно проведение экспертизы, и на основе ее результатов вносить соответствующие изменения в правовые акты, корректировать их проекты.

Реализация данного мероприятия обуславливает необходимость:

- разработки методики проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

- определения порядка проведения внутренней и внешней экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

Реализация данного мероприятия возможна в трех направлениях.

Во-первых, внедрение процедуры экспертизы коррупциогенности нормативных актов как самостоятельной процедуры в рамках существующего нормотворческого процесса: в качестве обеспечения основной деятельности органов государственной власти (для органов, обладающих нормотворческими полномочиями) и (или) как вспомогательная деятельность при контроле (например, территориальные органы юстиции, прокуратуры).

Во - вторых, экспертизу может проводить независимый эксперт или экспертная организация, обладающая специальными познаниями в области права (так называемая «внешняя экспертиза»), то есть это может быть любая внешняя организация, специализирующаяся на предоставлении такого рода услуг на рынке и (или) обладающими специалистами, имеющими как минимум высшее юридическое образование и опыт работы по соответствующему направлению.

В - третьих, смешанный вариант, когда внедряют в правовую действительность оба вышеуказанных направления экспертизы.

Исходя из требований Концепции административной реформы, более целесообразен и отвечает потребностям проводимой борьбы с коррупцией, смешанный подход.

Следует особо отметить, что экспертиза должна носить комплексный характер, то есть объектом рассмотрения должна стать не отдельная норма конкретного нормативного акта, а совокупность норм в их взаимосвязи, в том числе, и нормы, содержащиеся в самостоятельных нормативных актах, но регулирующие один круг общественных отношений. Непосредственной целью антикоррупционной экспертизы является установление такого порядка, при котором анализ актов на коррупциогенность и соответствующая коррекция правовых норм станут обязательным условием процедуры согласования и принятия новых правовых актов. В дальнейшем, разработка правовых актов должна осуществляться с учетом методических рекомендаций по определению их коррупциогенности.

Как уже было отмечено в рамках настоящего отчета, в Новосибирской области постановлением Администрации от 17 ноября 2008 г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области» утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области, а также Методические рекомендации по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов. Положение и Методические рекомендации не распространяются в отношении правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти области, за исключением актов Администрации области, а также не устанавливают механизм осуществления внешней независимой антикоррупционной экспертизы.

Учитывая вышеизложенное, необходимо на базе существующих Методических рекомендаций путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Новосибирской области, определяющие процедуры проведения всех видов антикоррупционной экспертизы.

Таким образом, внедрение внутренней антикоррупционной экспертизы и внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции также является одним из первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционным мероприятием.

Одним из направлений деятельности, обладающим наиболее повышенными коррупционными рисками, является деятельность по размещению государственного заказа.

Согласно примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в целях реализации данного направления в субъектах РФ должна быть продолжена работа по оптимизации процедур закупок для государственных нужд. В частности, необходимо реализовать:

- меры по установлению процедур, позволяющих проводить мониторинг отклонения цен заключения договоров от среднерыночного уровня;

- меры по использованию всех возможных процедур, не противоречащих федеральному и региональному законодательству, в целях развития свободной конкуренции среди поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд;

- меры по устранению случаев участия на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам, а также лиц, которые могут оказать прямое влияние на процесс формирования, размещения и контроля за проведением государственных закупок, исключение иных возможных предпосылок конфликта интересов государственных служащих.

Мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» осуществляется уполномоченным подразделением по противодействию коррупции. Должны быть разработаны методика и административный регламент проведения мониторинга такого рода, в том числе проведения сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию.

Таким образом, совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов также является одним из первоочередных для внедрения антикоррупционным мероприятием.

При разработке и внедрении антикоррупционных мероприятий необходимо учитывать, что в структурных подразделениях исполнительных органах государственной власти всегда существуют должности, подверженные риску коррупции в наибольшей степени, что обусловлено их функциональными и должностными обязанностями. В целях выявления таких должностей на основе анализа полномочий структурных подразделений исполнительных органов власти и функциональных обязанностей государственных гражданских служащих формируется перечень должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей).

Формирование перечня коррупциогенных должностей в органах исполнительной власти Новосибирской области позволит акцентировать внимание общественности и уполномоченных органов власти за «узким» кругом лиц, деятельность которых в органах исполнительной власти Новосибирской области подлежит контролю в первоочередном порядке в связи с повышенными коррупционными рисками.

Согласно примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, перечни коррупциогенных должностей включают в себя должности, замещение которых связано с:

- непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;

- осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

- подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

- подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;

- подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

- осуществлением регистрационных действий;

- подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

- подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.

Таким образом, формирование перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей) также является одним из первоочередных для внедрения антикоррупционным мероприятием.

Самостоятельным направлением внедрения антикоррупционных механизмов выступает внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области, в том числе применение технических средств контроля исполнения ими своих должностных обязанностей .

Учитывая большую работу, проделанную в Новосибирской области в части совершенствования и развития законодательства о государственной службе, в целях обеспечения дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих представляется целесообразным разработать положение о служебных проверках, включив в него вопросы, связанные с применением технических средств контроля.

Согласно примерной программе противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, рекомендованной Министерством экономического развития РФ, в первоочередном порядке меры дополнительного внутреннего контроля должны быть реализованы в тех органах власти, которые исполняют наиболее коррупциогенные полномочия (например: закупки для государственных и муниципальных нужд, предоставление государственных и муниципальных услуг, здравоохранение, образование, социальная помощь и социальное обслуживание, земельные и имущественные отношения, жилищные отношения, жилищное строительство, дорожное строительство и содержание дорог и др.).

Таким образом, внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области в части разработки порядка проведения служебных проверок также является одним из первоочередных для внедрения антикоррупционным мероприятием.

Необходимость закрепления морально-этических требований к поведению государственных гражданских служащих Новосибирской области обуславливают целесообразность разработки и внедрения Кодекса этического поведения, что также является одной из первоочередных задач.

Внедрение механизмов обратной связи с получателями государственных услуг, институтами гражданского общества, обеспечение информационной открытости власти, антикоррупционной пропаганды и правового воспитания также признается первоочередным антикоррупционным мероприятием.

Организация антикоррупционной пропаганды и антикоррупционного образования должна возлагаться на специальный уполномоченный орган Новосибирской области в сфере массовых коммуникаций и осуществляться им во взаимодействии с субъектами антикоррупционной политики в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по получению и распространению массовой информации.

В систему мер по решению данной задачи предлагается включить:

- проведение социологических исследований по вопросам коррупции в Новосибирской области, в том числе об уровне коррумпированности различных государственных структур, об общественном восприятии коррупции и уровне толерантности к ее проявлениям с подготовкой предложений по совершенствованию деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в сфере противодействия коррупции;

- подготовку и размещение в средствах массовой информации материалов по вопросам антикоррупционной направленности;

- обеспечение постоянного PR-сопровождение мероприятий антикоррупционной направленности, в том числе программы, включая выступление Губернатора Новосибирской области, должностных лиц администрации Новосибирской области и руководителей исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в средствах массовой информации по вопросам борьбы с коррупцией;

- проведение семинаров с представителями общественности по вопросам антикоррупционной направленности, включая подготовку и распространение брошюр (памяток) антикоррупционной направленности с указанием в них полномочий органов исполнительной власти Новосибирской области в конкретных сферах деятельности, путей и механизмов защиты своих прав и законных интересов.

Обеспечение прозрачности деятельности исполнительных органов государственной власти области также должно стать одним из мероприятий антикоррупционной политики Новосибирской области. Данное направление может найти свое воплощение в разработке регионального закона, регламентирующего порядок предоставления гражданам информации о деятельности органов власти Новосибирской области, либо закрепление положений о доступе граждан к информации в административных регламентах органов исполнительной власти, иных правовых актах.

Успешность проведения антикоррупционных мероприятий во многом зависит от организации мониторинг результатов осуществления антикоррупционной деятельности, что выступает самостоятельным направлением антикоррупционной политик

Антикоррупционный мониторинг включает мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики. Мониторинг коррупции и коррупциогенных факторов проводится в целях обеспечения разработки, реализации и корректировки антикоррупционных программ (планов) путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов и экспериментов, обработки, оценки и интерпретации данных о проявлениях коррупции.

Согласно Программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы, одобренной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р «О Программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007 - 2008 годы» в 2008 году предполагается решить задачу по созданию и внедрению системы мониторинга и оценки качества и доступности предоставляемых органами исполнительной власти Новосибирской области государственных услуг, реализации антикоррупционных программ, информационной открытости органов исполнительной власти Новосибирской области, закупок для государственных нужд Новосибирской области.

Ввод в действие системы мониторинга и противодействия коррупции позволит определить: уровень коррупции; структуру коррупции; источники коррупции; эффективность антикоррупционных мероприятий; направления антикоррупционной борьбы в дальнейшем.

В целях реализации данного направления необходимо:

- разработать и утвердить показатели (индексы) уровня коррупции на территории области, а также методику оценки;

- нормативно определить ответственного за проведение мониторинга и обнародование его результатов.

Достижению целей, указанных в настоящем разделе, и, прежде всего, планомерному снижению проявлений коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, будет способствовать реализация следующих первоочередных антикоррупционных мероприятий, которые необходимо разработать и внедрить в деятельность исполнительных органов государственной власти Новосибирской области в соответствии с требованиями административной реформы и спецификой региона :

- разработка и реализация программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области;

- разработка и принятие ведомственных планов (программ) противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, деятельность которых характеризуется повышенными коррупционными рисками;

- создание уполномоченного органа по противодействию коррупции;

- внедрение внутренней антикоррупционной экспертизы и внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и их проектов в целях выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции;

- совершенствование организации деятельности Новосибирской области по размещению государственных заказов;

- формирование перечней должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупциогенных должностей);

- разработка и внедрение Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области;

- внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих Новосибирской области в части разработки порядка проведения служебных проверок;

- внедрение механизмов обратной связи с получателями государственных услуг, институтами гражданского общества, обеспечение информационной открытости власти, антикоррупционной пропаганды и правового воспитания также признается первоочередным антикоррупционным мероприятием;

- организация постоянного мониторинга результатов осуществления антикоррупционной деятельности.

Указанные антикоррупционные мероприятии нашли свое отражение в проекте областной программы целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области, разработанной в рамках настоящего исследования.

5. Разработка проекта областной целевой программы противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Новосибирской области
на 2009-2012 годы

Проект Программы разработан на основании и в соответствии с требованиями:

- Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ;

- Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»;

- Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ 25 октября 2005 г. за №1789-р;

- Примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ;

- программных и иных правовых документов Новосибирской области, в том числе в сфере противодействия коррупции, отражающих специфику региона;

а также по результатам проведенного в рамках настоящего исследования:

- причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков;

- первоочередных для внедрения в регионе антикоррупционных мероприятий;

- существующих в практике признаков коррупционного риска функций и полномочий исполнительных органов государственной власти Новосибирской области;

- основных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области с повышенными коррупционными рисками.

При разработке системы антикоррупционных мероприятий в Новосибирской области также были использованы положения:

- постановления Губернатора Новосибирской области от 28 декабря 2006 г. № 523 «Об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2007г. и на период до 2009г.»;

- распоряжения Губернатора Новосибирской области от 23 апреля 2007 г. № 127-р «О программе по реализации административной реформы в Новосибирской области на 2007-2008 годы»;

- постановления Администрации Новосибирской области от 1 октября 2007 г. № 124-па «Об утверждении положения о комиссии по проведению административной реформы в Новосибирской области»;

- распоряжения Губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2008 г. № 75-р «О Плане мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году».

Кроме того, при разработке системы антикоррупционных мероприятий для Новосибирской области были проанализированы и учтены программные документы федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации:

- программы Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации; Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального агентства по образованию, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки;

- Республики Татарстан;

- Удмуртской Республики;

- Чувашской Республики;

- Республики Хакасия;

- Саратовской области;

- Смоленской области;

- Тамбовской области;

- Челябинской области;

- Липецкой области;

- Владимирской области;

- Ульяновской области;

- других субъектов РФ.

Проект областной целевой программы «Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти на 2009-2012 годы» является приложением №1 к настоящему Отчету (далее – Проект Программы). Структура проекта Программы сформирована на основании и в соответствии с Примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ.

6. РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ВНУТРЕННЕЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ, А ТАКЖЕ ПРОВЕДЕНИЮ ВНЕШНЕЙ НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ в новосибирской области

6.1. Определение цели и предназначения методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов и формулирование основных понятий, используемых в методических рекомендациях.

Как уже было отмечено, несовершенство действующего законодательства является одной из основных причин, способствующих возникновению и развитию коррупционных проявлений в деятельности органов государственной власти. Необходимость систематического анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность признана международным сообществом. В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., ратифицированной РФ, каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В связи с этим, предупреждение и минимизация коррупционных проявлений в законодательстве Новосибирской области невозможны без внедрения систематического анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

В настоящее время в Новосибирской области постановлением Администрации от 17 ноября 2008 г. № 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области» утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области, а также Методические рекомендации по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов.

Однако Положение и Методические рекомендации не распространяются в отношении правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти области, за исключением актов Администрации области, а также не устанавливают механизм осуществления внешней независимой антикоррупционной экспертизы.

Учитывая вышеизложенное, необходимо на базе существующих Методических рекомендаций путем их доработки разработать Методические рекомендации о проведении внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Новосибирской области, определяющие процедуры проведения всех видов антикоррупционной экспертизы (далее – Методические рекомендации).

Методические рекомендации разрабатываются в целях снижения коррупциогенности нормативных правовых актов за счет устранения типичных коррупционных факторов путем коррекции или устранения содержащих их норм.

Выделение из всего нормативного массива возможных правовых предпосылок коррупции - типичных коррупционных факторов, позволяет оптимизировать работу по снижению (устранению) коррупциогенности нормативных правовых актов, сделать ее более целенаправленной и эффективной.

В соответствии с Концепцией административной реформы в РФ на 2006-2010 годы внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов признано одним из приоритетных направлений административной реформы.

Антикоррупционная экспертиза осуществляется в целях:

- повышения качества разработки проектов нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность исполнительных органов государственной власти области при предоставлении физическим и юридическим лицам государственных услуг и реализации властных полномочий;

- снижения «административного давления» на хозяйствующие субъекты, которые осуществляют свою деятельность на территории Новосибирской области;

- повышения эффективности государственного управления в целом.

Достижение вышеуказанных целей и решение поставленных задач в части внедрения обязательной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов на коррупциогенность обуславливает необходимость разработки Методических рекомендаций, которые позволят систематизировать работу экспертов и определить последовательность выполняемых ими действий.

Методические рекомендации предназначены для непосредственного применения во всех исполнительных органах государственной власти Новосибирской области государственными гражданскими служащими при подготовке ими нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (внутренняя антикоррупционная экспертиза), а именно:

- при разработке проектов нормативных правовых актов;

- при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов юридическими службами соответствующих органов исполнительной власти области.

Методические рекомендации также предназначены для использования иными лицами, участвующими в проведении антикоррупционной экспертизы в соответствии с действующим законодательством (при проведении внешней антикоррупционной экспертизы).

6.2. Формулирование основных понятий, используемых в Методических рекомендациях

В целях Методических рекомендаций необходим собственный понятийно-категориальный аппарат, включающий в себя следующие основные термины и определения:

- внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) и (или) экспертов юридических служб исполнительных органов государственной власти области по выявлению и описанию коррупционных факторов, проводящих правовую экспертизу нормативных правовых актов области и их проектов;

- дискреционные полномочия – полномочия, предоставляющие право органам государственной власти (должностным лицам) действовать по собственному усмотрению в пределах закона;

- комплексная независимая антикоррупционная экспертиза – деятельность группы независимых специалистов (экспертов) по комплексному анализу нормативных правовых актов области на коррупциогенность;

- коррупция – использование служебного или должностного положения в целях извлечения ненадлежащей выгоды;

- коррупциогенность - заложенная в нормах права возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации нормативных правовых актов, которые характеризуются наличием в них коррупционных факторов;

- коррупционные факторы – нормативно-правовые конструкции, правовые формулы или дефекты норм, способствующие проявлениям коррупции и повышающие коррупционные риски. Содержание в правовой норме коррупционных факторов характеризует норму как коррупциогенную. При разработке проектов нормативных правовых Новосибирской области коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, соответствовать правилам юридической техники или нарушать их (образовывать тем самым «дефекты» правовых норм).

Нормы права, содержащие коррупционные факторы, определяются как коррупциогенные нормы.

- коррупциогенная норма – норма права, содержащая коррупционные факторы. Коррупциогенность нормы права означает ее возможное использование в коррупционных целях для извлечения ненадлежащей выгоды;

- нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в установленной законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение;

- первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) по выявлению и предотвращению наличия коррупционных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов области, непосредственно участвующего (их) в процессе его разработки;

- внешняя антикоррупционная экспертиза - деятельность независимых специалиста (ов), экспертов по выявлению и предотвращению наличия коррупционных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов, привлекаемых для оценки правовых актов.

6.3. Описание сути и направлений антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов на коррупциогенность. Формулирование задач анализа проектов правовых актов на коррупциогенность

Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является формирование нормативно-правовой базы, препятствующей совершению государственными гражданскими служащими Новосибирской области коррупционных сделок. Нормативное определение полномочий государственных гражданских служащих области должно исключать возможность совершения произвольных действий и лоббирования интересов узкого круга лиц в корыстных целях. Вместе с тем, необходимо понимать, что без должной меры административного усмотрения процесс государственного управления невозможен.

При разработке проектов нормативных правовых актов требуется исключить возможность появления в них правовых норм, усложняющих государственное управление и формирующих «питательную среду» для возведения административных барьеров и возникновения коррупционных проявлений в виде вымогательства, взяточничества и т.д.

Противодействие коррупции, в первую очередь, должно включать комплекс мероприятий по предотвращению и исключению из нормативных правовых актов области норм, повышающих вероятность совершения коррупционных сделок. Необходимо минимизировать случаи использования государственными гражданскими служащими административного усмотрения. В этой связи наиболее актуальным и эффективным инструментом борьбы с коррупционными проявлениями представляется внутренняя и комплексная независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов области.

Задачами антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативных правовых актах области типичных коррупционных факторов;

- выработка рекомендаций по исключению типичных коррупционных факторов путем устранения или коррекции содержащих их правовых норм;

- выработка рекомендаций по включению в нормативные правовые акты превентивных антикоррупционных норм.

6.4. Разработка инструментов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.

Для достижения вышеперечисленных целей и задач в Методических рекомендациях используются следующие инструменты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Основные правила и условия проведения антикоррупционной экспертизы .

Эффективность антикоррупционной экспертизы определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов.

Антикоррупционная экспертиза должна проводиться единообразно, прежде всего, по составу и последовательности изложения типичных коррупциогенных факторов.

Каждая норма нормативного правового акта должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупционного фактора. В свою очередь каждый типичный коррупционный фактор должен быть проверен на его присутствие в каждой норме нормативного правового акта.

Типичные коррупционные факторы выявляются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно.

Типичный коррупционный фактор необходимо увязать с основанными на нем проявлениями коррупции.

Любой выявленный типичный коррупционный фактор должен быть устранен из нормативного правового акта (или его проекта) путем исключения или коррекции содержащей их нормы.

Первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза должны проводиться двумя или более специалистами (экспертами), как правило, независимо друг от друга.

Выявленные в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нетипичные коррупционные факторы указываются в заключении и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы, признанные типичными.

Типология коррупционных факторов .

Типичные коррупционные факторы условно подразделяются на две группы.

Первая группа – общие факторы, одинаково применимые к законодательным актам и подзаконным нормативным правовым актам.

Вторая группа факторов отражает специфику подзаконных нормативных правовых актов.

Оценивая коррупционные факторы, специалист или эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для совершения коррупционных действий должностными лицами.

Таблица типичных коррупционных факторов (далее – Таблица) представляет собой «сводный» документ, отражающий все выявленные типичные коррупционные факторы.

Описание типичных коррупционных факторов позволяет обнаружить их в тексте нормативного правового акта, а также исключить или откорректировать коррупциогенную норму.

Указание на возможные коррупционные действия и последствия наличия в нормативных правовых актах типичных коррупционных факторов способствует предотвращению коррупционных проявлений при осуществлении исполнительными органами государственной власти области полномочий, характеризующихся повышенными коррупционными рисками, и предупреждает возникновение негативных последствий от совершения коррупционных сделок.

6.5. Разработка правовых и организационных условий применения Методических рекомендаций

В целях эффективного применения Методических рекомендаций требуется:

а) утвердить Методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области;

б) регламентировать порядок организации проведения антикоррупционной экспертизы в части:

- обязательности проведения антикоррупционной экспертизы;

- установления видов нормативных правовых актов Новосибирской области, в отношении которых проведение антикоррупционной экспертизы обязательно;

- установления принципов проведения антикоррупционной экспертизы;

- определения формы проведения антикоррупционной экспертизы;

- регламентации сроков проведения антикоррупционной;

- определения способов практического применения результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в заключении антикоррупционной экспертизы.

6.6. Формулирование определений проявлений коррупции с целью применения их в Методических рекомендациях

Коррупционные проявления, как правило, выражаются в форме коррупционных правонарушений. Под коррупционными правонарушениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности. Основными видами коррупционных проявлений являются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления.

В настоящее время нет легальных определений коррупционных проявлений. Вместе с тем, для целей настоящих Методических рекомендаций предлагаются следующие определения и характеристики с использованием ярких иллюстративных примеров наиболее типичных для России проявлений коррупции.

Взяточничество. Взяточничество включает обещание, предложение или предоставление какой-либо выгоды, ненадлежащим образом влияющих на действия или решения должностного лица. Например, таможенник может принимать взятки за игнорирование законности или незаконности импорта или экспорта. Таким образом, оплата пошлин и налогов не производится и государственная казна не пополняется. А опасные или запрещенные товары попадают в страну. Контрабанда может состоять из чего угодно: от сигарет и сельскохозяйственной продукции до золота, бриллиантов, ядерных материалов и даже людей.

Растрата. Кража ресурсов людьми, облаченными властью и контролем над чем - либо ценным. Это могут быть как должностные лица, так и отдельные индивидуумы. Например: кража части продуктов и продажа их другим сторонам государственными служащими, отвечающими за распределение продовольствия в местечковом районе. Или кража медикаментов, транспортируемых от аэропорта до местной больницы, и вместо этого продажа их местной аптеке.

Мошенничество. Любое поведение, направленное на обман или одурачивание человека или юридического лица, для собственной выгоды или выгоды третьей стороны. Например: заявление здорового человека, способного работать, что он болен или ранен, с целью получения больничного листа или страховки. Или получение от врача ложного медицинского заключения в обмен на деньги.

Вымогательство. Принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие. Результатом может быть причинение физического вреда, насилие и т.д. Например: больная женщина нуждается в осмотре врача, а в больнице медсестра сообщает ее мужу, что он должен оплатить кое-что дополнительно только за то, чтобы войти в кабинет доктора. Жена умирает, пока муж ищет деньги. Гражданин звонит в полицию, чтобы сообщить о грабеже, а грабитель связан с полицейским. Гражданину скажут, что он должен заплатить, иначе его арестуют за ложное сообщение.

Злоупотребление правом на рассмотрение, произвол . Использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций любой группе (индивидууму) или, наоборот, дискриминации любой группы (индивидуума) ради личной выгоды. Например: избранное должностное лицо, ответственное за состояние дорог, назначает ремонтные работы только в том районе, где живут его избиратели, и игнорирует необходимость дорожного ремонта в других районах. Произвол обычно возникает при недостатке критериев (правил), определяющих то или иное решение, или при возможности некорректного применения правил, а также в случае, когда правила нечеткие и/или противоречащие друг другу. Источники произвола были проанализированы в различных организационных контекстах (например, суд, муниципалитет, прокуратура и т.д.). Во всех этих контекстах можно выработать объективные индикаторы, измеряющие потенциальное и фактическое злоупотребление правом на рассмотрение или произвол.

Использование конфликта интересов. Незаконные операции с ценными бумагами. Участие в сделках, приобретение должности или получение коммерческого интереса, что несовместимо с официальным положением и обязанностями, с целью незаконного обогащения (личной выгоды). Например: с намерением получить прибыль от секретной информации, должностное лицо покупает участок земли на территории, где запланирована большая новая застройка. Это должностное лицо голосует в пользу предоставления разрешения на строительство. Независимо от того, действительно ли этот проект наиболее соответствует общественным интересам, это должностное лицо использовало служебное положение для личного обогащения.

Получение незаконного пособия, льготы или незаконного вознаграждения . Должностное лицо получает что-либо ценное от тех, кто хотел бы получить заказ от правительства. Например: пять компаний претендуют на заключение государственного контракта на уборку улиц. Одна из фирм сообщает должностному лицу, что они заплатят ему 10 процентов от цены контракта в обмен на победу в конкурсе. Эта компания виновна в предложении незаконного пособия, выгоды или вознаграждения, а чиновник, в случае действительного содействия компании, - виновен в получении этого незаконного вознаграждения.

Фаворитизм. Это - назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам. Например: государственный служащий обеспечивает экстраординарные услуги, полномочия, рабочие места и льготы политическим союзникам, семейству и друзьям. Обычные люди не получили бы такого особого обращения. В этом случае служению общественным интересам препятствует применение более узких принципов найма и увольнения государственного персонала. Это отрицательно влияет на качество государственной деятельности и способствует неэффективному и несправедливому распределению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности.

Кумовство . Это - форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности. Например: вновь избранная администрация заменяет работающих государственных служащих членами своих семей и близких друзей. Этот вид коррупции подрывает стабильность и целостность правительства.

Незаконные пожертвования и вклады. Это происходит, когда политические партии или правящие должностные лица, облеченные властью, получают деньги в обмен на потакание юридическим лицам или группам, делающим такой вклад. Это тесно связано со взяточничеством.

Указанные коррупционные проявления могут содержать признаки правонарушений, предусмотренных действующим законодательством, и являться основанием для привлечения к ответственности. Вместе с тем, некоторые из вышеуказанных коррупционных проявлений не признаются правонарушениями с точки зрения законодательства, однако, являются по своей сути коррупциогенными.

6.7. Классификация типичных коррупционных факторов

Типичные коррупционные факторы в Методических рекомендациях сгруппированы в категории в зависимости от аспекта проводимого анализа коррупциогенности:

Первая группа (А) включает факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных. Изложенные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа государственной власти (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению. В механизме действия таких коррупционных факторов заложены те или иные отклонения при реализации дискреционных полномочий.

Ко второй группе (Б) относятся факторы, связанные с наличием правовых пробелов. Пробел может образовываться как в случае уклонения нормативного правового акта от регулирования той или иной области правоотношений, так и при невключении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм.

Третья группа (В) «охватывает» факторы системного характера. В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативных правовых актов. Специалисту (эксперту) следует оценить не только отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта, но и весь его текст.

В четвертой группе (Г) отдельно выделяются проявления коррупциогенности. К данной группе отнесены типичные проявления коррупциогенности, которые при определенных условиях могут способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

Характеристика каждого коррупционного фактора подробно изложена в Методических рекомендациях.

6.8. Разработка требований, предъявляемых к заключению (выводам) по результатам экспертизы (анализа) коррупциогенности проектов правовых актов

По результатам антикоррупционной экспертизы делается вывод о наличии выявленных коррупционных факторах или их отсутствии и составляется заключение.

Перечень коррупционных факторов, приведенный в разработанных Методических рекомендациях, содержит типичные (наиболее часто встречаемые коррупционные факторы) и потому не является исчерпывающим.

Специалисты (эксперты) вправе выявить другие коррупционные факторы, которые, по их мнению, способствуют коррупции, описав их в соответствии с требованиями прилагаемых Методических рекомендаций.

Заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы рекомендуется составлять по единой форме. Выполненные по единым правилам заключения позволяют оценить полноту и достоверность проведенной специалистами (экспертами) работы.

Подписанное специалистами (экспертами) заключение представляется в исполнительный орган государственной власти области, принимающий (принявший) нормативный правовой акт.

Вывод по результатам антикоррупционной экспертизы дается в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта. Указанный вывод либо констатирует отсутствие в представленном нормативном правовом акте Новосибирской области или его проекте коррупционных факторов, либо называет типичные коррупционные факторы, которых разработчикам не удалось избежать.

Методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области содержится в приложении № 2 к настоящему отчету.

7. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов)

В целях проведения антикоррупционной экспертизы Заказчиком были представлены следующие административные регламенты:

- постановление Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 149 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 21 апреля 2008 г. № 162 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области предоставления государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 21 июля 2008 г. № 291 «Об утверждении административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области»;

- постановление Губернатора Новосибирской области от 16 мая 2008 г. № 205 «Об утверждении административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка»;

- распоряжение Губернатора Новосибирской области от 25 апреля 2007 г. № 130-р «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области».

7.1. Проведение антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов)

Работа по анализу представленных заказчиком административных регламентов на предмет выявления коррупционных факторов и норм проведена на основе предложенных в настоящем отчете Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области[122] .

Целями настоящего анализа являются: выявление в указанных нормативных правовых актах коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений, а также выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Анализ нормативных правовых актов проведен по следующим направлениям:

- Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

Широта дискреционных полномочий.

Определение компетенции по формуле «вправе».

Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Злоупотребление правом заявителя.

- Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

Наличие пробела в правовом регулировании.

Отсутствие административных процедур.

Отсутствие ответственности государственных служащих.

Отсутствие контроля за государственными органами, государственными служащими.

Анализ проводился экспертами Закрытого акционерного общества «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем» (ЗАО «АКГ «РБС»), имеющими высшее юридическое образование, профессиональный опыт в сфере работы с органами государственной власти, обладающими знаниями общих принципов регулирования процесса предоставления государственных услуг, а также опытом анализа нормативных правовых актов.

Анализ проводился единообразно - в составе и последовательности коррупционных факторов, предусмотренных Методическими рекомендациями.

Каждый коррупционный фактор, был проверен на его присутствие в каждом административном регламенте. При проведении анализа экспертами были использованы как общетеоретические и специальные познания, так и знание практики применения законодательства и подзаконных актов.

По результатам проведения антикоррупционной экспертизы подготовлены заключения[123] .

7.2. Подготовка заключений по результатам проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг (выборочно пять регламентов)

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 11 апреля 2008 г. № 149 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[124] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

- Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

- сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

- условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права не выявлены.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, не выявлены.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено отсутствие административных процедур при предоставлении государственной услуги по подготовке документов о переводе земельных участков из одной категории в другую - в пункте 50 Регламента, которым определено, что текущий контроль за соблюдением последовательности действий, определенных административными процедурами по предоставлению государственной услуги, принятием решений ответственным исполнителем отдела осуществляется начальником управления земельных ресурсов и имущества департамента. Однако непосредственный порядок осуществления указанного контроля не регламентирован.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

Проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в Регламенте правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в Разделе III «Административные процедуры» Регламента правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлены следующие коррупционные факторы:

- отсутствие административных процедур;

- отсутствие ответственности служащих;

- отсутствие контроля за органами и слу­жащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленных по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанных в предыдущем разделе Заключения типичных коррупционных факторов прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области по предоставлению государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 21 апреля 2008г. № 162 «Об утверждении административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области предоставления государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[125] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

- Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

- сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

- условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права не выявлены.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, не выявлены.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции не выявлено.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

В соответствии с указанными нормами разделом IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» закреплены нормы, устанавливающие персональную ответственность сотрудников, ответственных за предоставление областного имущества в аренду за сроки и порядок исполнения каждой административной процедуры, указанной в административном регламенте.

Соответственно, проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить, что наличие указанного коррупционного фактора не выявлено.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в разделе IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» правовых норм, устанавливающих порядок осуществления общественного контроля за исполнением государственной функции.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлен коррупционный фактор - отсутствие контроля за органами и служащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленного по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанного в предыдущем разделе Заключения типичного коррупционного фактора прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 21 июля 2008г. № 291 «Об утверждении административного регламента департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[126] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги в виде предоставления отдельным категориям граждан субсидий для приобретения или строительства жилых помещений в Новосибирской области, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права выявлены в подпункте 2 пункта 14 Регламента, согласно которому одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является несоответствие заявителя требованиям Закона Новосибирской области от 15.10.2007 № 149-ОЗ. В этой связи, наличие в норме Регламента отсылки к основаниям для отказа, установленным другим законодательным актом, могут быть обременительны и превышать доступный уровень информированности заявителя при получении государственной услуги, что может привести к коррупционным отношениям.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, выявлены в абзаце третьем пункта 31 Регламента, согласно которому продолжительность рассмотрения жалоб заявителей или урегулирования споров не должна превышать 30 дней с момента получения жалобы или возникновения спора. Но указанный срок может быть продлен по взаимному согласию сторон. Соответственно отсутствие четкой регламентации пролонгации срока рассмотрения жалобы также может привести к коррупционным отношениям при оказании государственной услуги.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции не выявлено.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

В соответствии с указанными нормами разделом IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» закреплены нормы, устанавливающие ответственность сотрудников за предоставление данной государственной услуги.

Проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить, что наличие указанного коррупционного фактора не выявлено.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в разделе IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» правовых норм, устанавливающих порядок осуществления общественного контроля за исполнением государственной функции.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлены следующие коррупционные факторы:

- завышенные требования к лицу, предъяв­ляемые для реализации его права;

- злоупотребление правом заявителя;

- отсутствие контроля за органами и слу­жащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленных по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанных в предыдущем разделе Заключения типичных коррупционных факторов прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка, утвержденного постановлением Губернатора Новосибирской области от 16 мая 2008г. № 205 «Об утверждении административного регламента департамента социального развития и обеспечения прав граждан на социальную защиту Новосибирской области предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[127] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти не выявлены.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;

условий (оснований) принятия вышеуказанных решений, порядка осуществления административных действий и процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления дискреционными полномочиями не выявлены.

3. Выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Согласно Методическим рекомендациям завышенными требованиями к получателям государственных услуг признаются такие требования, когда условия, необходимые для реализации лицом (получателем государственных услуг) своих прав или исполнения обязанностей настолько обременительны, что превышают уровень разумного. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует проявлению и развитию коррупции. В сфере перевода земельных участков из одной категории в другую такой дефект норм права может быть связан со следующими факторами:

- установлением открытого (не исчерпывающего) перечня документов, предоставление которых необходимо для совершения соответствующего регистрационного или разрешительного действия или оснований для отказа;

- наличие отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;

- наличие «размытых» субъективно-оценочных оснований отказа.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права выявлены в абзаце втором пункта 14 Регламента, согласно которому одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является отсутствие у заявителей права на получение государственной услуги в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, пункт 14 Регламента содержит отсылочную норму, не конкретизирующую наличие каких прав необходимо заявителю для получения государственной услуги, и в чем они заключаются, что завышает требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права.

4. Выявление правовых норм, указывающих на злоупотребление правом заявителя

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.

Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, обуславливающие возможность злоупотребления правом заявителя, не выявлены.

5. Выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав.

Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. В отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными.

Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие выборочное изменение объема прав, не выявлены.

6. Установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, обуславливающие чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, не выявлены.

7. Установление юридико-лингвистической коррупциогенности.

Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.

Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность, не выявлены.

8. Установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции».

Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции.

Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня.

Рассматриваемый Регламент утвержден нормативным правовым актом постановлением Губернатора Новосибирской, в пределах своей компетенции, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Уставом Новосибирской области.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на принятие нормативного правового акта «сверх компетенции», не выявлены.

9. Установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти

Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного нормативного правового акта.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на заполнение законодательных пробелов подзаконным актом, не выявлены.

10. Установление пробелов в правовом регулировании.

Данный коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса, действия. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих в процессе правоприменительной деятельности и совершения ими действий (принятия решений) по собственному усмотрению.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие указанного коррупционного фактора не выявлены.

11. Установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции.

Как отмечается в Методических рекомендациях, коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения – логически выстроенные административные процедуры. Следовательно, правовое регулирование деятельность любого органа исполнительной власти должно предусматривать закрепление административных процедур - нормативно установленных порядков и сроков осуществления административных действий.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции не выявлено.

12. Установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие конкурсных (аукционных) процедур не выявлены.

13. Установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности, не выявлены.

14. Выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей.

Согласно абзацу «д» пункта 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», пункта 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением администрации Новосибирской области от 22 августа 2006 г. № 64-па «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» при разработке административных регламентов предусматривается оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

В соответствии с указанными нормами разделом IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» закреплены нормы, устанавливающие ответственность сотрудников за предоставление данной государственной услуги.

Соответственно, проведенный анализ, в обозначенном направлении, позволяет отметить, что наличие указанного коррупционного фактора не выявлено.

15. Выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

Согласно Методическим рекомендациям под контролем за исполнением той или иной государственной функции в первую очередь понимается общественный контроль со стороны населения. В настоящее время отсутствие общественного контроля за деятельность органов государственной власти в целом считается недостатком общеполитическим. Он практически не присутствует ни в одном правовом акте. В этом смысле российское законодательство в целом принято считать коррупциогенным.

Создание эффективной системы общественного контроля за исполнением государственных функций требует соблюдения следующих условий:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органа власти;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы выявлено наличие указанного коррупционного фактора, связанного с отсутствием в разделе IV «Порядок и формы контроля за предоставлением государственной услуги» правовых норм, устанавливающих порядок осуществления общественного контроля за предоставлением государственной услуги.

16. Установление фактов нарушения режима прозрачности информации

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на отсутствие информации (нарушение режима прозрачности), не выявлены.

17. Выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на наличие ложных целей и приоритетов, не выявлены.

18. Выявление норм, содержащих коллизии.

Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, содержащие нормативные коллизии, не выявлены.

19. Установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность

Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на «навязанную» коррупциогенность, не выявлены.

20. Установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера

Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти, несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти являются типичными проявлениями коррупциогенности, формального и технического характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы нормы, указывающие на несоблюдение требований формально-технического характера, не выявлены.

21. Установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие)

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на непринятие нормативного правового акта (бездействие), не выявлены.

22. Установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы факты, указывающие на нарушение баланса интересов, не выявлены.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы можно сделать следующие выводы.

В представленном для проведения антикоррупционной экспертизы Регламенте выявлены следующие коррупционные факторы:

- завышенные требования к лицу, предъяв­ляемые для реализации его права;

- отсутствие контроля за органами и слу­жащими.

Иных типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

Таблица выявленных по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы и описанных в предыдущем разделе Заключения типичных коррупционных факторов прилагается.

В целях устранения выявленных коррупционных факторов рекомендуется разработать и принять соответствующие изменения в положения административного регламента, направленные на устранение выявленных коррупционных факторов.

Таблица типичных коррупционных факторов

Заключение

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм

Антикоррупционная экспертиза административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области, утвержденного распоряжением Губернатора Новосибирской области от 25 апреля 2007г. № 130-р «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области» (далее – Регламент) на предмет выявления коррупциогенных факторов и норм проведена на основе Методических рекомендаций по проведению внутренней антикоррупционной экспертизы, а также проведению внешней независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Новосибирской области (далее – Методические рекомендации)[128] .

Целями настоящей антикоррупционной экспертизы являются:

- выявление в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок предоставления государственной услуги по оказанию государственной социальной помощи на территории Новосибирской области, коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятие коррупционных решений;

- выработка рекомендаций по устранению выявленных коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Антикоррупционная экспертиза Регламента проведена по следующим направлениям:

- выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»);

- оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»);

- выявление правовых норм, содержащих завышенные требования к лицу, при реализации принадлежащего ему права;

- выявление правовых норм, способствующих злоупотреблению правом заявителя;

- выявление правовых норм, содержащих выборочное изменение объема прав;

- установление пробелов в правовом регулировании;

- установление фактов отсутствия административных процедур при осуществлении государственной функции;

- выявление правовых норм, закрепляющих ответственность государственных служащих за исполнение своих должностных обязанностей;

- выявление правовых норм, устанавливающих порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции, а также за исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей;

- установление фактов, обуславливающих чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества;

- установление юридико-лингвистической коррупциогенности;

- установление фактов, свидетельствующих о принятии нормативного правового акта «сверх компетенции»;

- установление фактов, указывающих на заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органа исполнительной власти;

- установление фактов отсутствия конкурсных (аукционных) процедур;

- установление фактов отсутствия запретов и ограничений для государственных служащих в конкретной сфере деятельности;

- установление фактов нарушения режима прозрачности информации;

- выявление норм, указывающих на ложные цели и приоритеты;

- выявление норм, содержащих коллизии;

- установление фактов, указывающих на «навязанную» коррупциогенность;

- установление фактов, указывающих на несоблюдение требований формально-технического характера;

- установление фактов, указывающих на непринятие нормативного правового акта (бездействие);

- установление фактов, указывающих на нарушение баланса интересов.

1. Выявление правовых норм, содержащих формулу «вправе» («может»).

Согласно Методическим рекомендациям использование формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной власти создает возможность «законного» использования своего полномочия как права, а не обязанности. На практике это может приводить к тому, что фактическая обязанность совершить те или иные действия, рассматриваемая как право, будет поставлена в зависимости от условий и договоренностей между исполнительным органом государственной власти и получателем услуги. Кроме того, данный недостаток создает формальные основания для освобождения государственного гражданского служащего от ответственности. Наличие такие норм является одним из факторов, способствующих проявлению и развитию коррупции.

В результате проведенной антикоррупционной экспертизы, формулировки «вправе» («может») при определении обязательных полномочий исполнительного органа государственной выявлены в:

в абзаце десятом пункта 7 Регламента, согласно которому при наличии у уполномоченного органа сведений, необходимых для принятия решения о предоставлении государственной услуги, граждане могут быть освобождены по решению этого органа от обязанности предоставления всех или части подтверждающих документов»;

в пункте 26 Регламента: «В случае установления уполномоченным органом факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной услуги на период, устанавливаемый уполномоченным органом, но не более чем на период, в течение которого указанная услуга заявителю незаконно оказывалась».

Наличие в Регламенте указанных норм дает возможность должностным лицам органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услуги использовать свои права и осуществлять обязанности по усмотрению, что неизбежно ведет к возникновению коррупционных отношений.

2. Оценка широты дискреционных полномочий (возможность «административного усмотрения»).

Правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти Новосибирской области, как любой исполнительно-распорядительной деятельности невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц – так называемого административного усмотрения. В связи с этим органы исполнительной власти Новосибирской области наделяются определенными дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако, существует возможность злоупотребления указанными полномочиями. В целях создания правовых механизмов, направленных на недопущение таких злоупотреблений, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных органов необходимо сузить до минимума возможность необоснованного административного усмотрения. Достижение поставленной цели осуществляется посредством жесткой регламентации:

- сроков принятия решения, осуществления административных действий и процедур;