Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений в Ставропольском крае - реферат

Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений в Ставропольском крае

Москва 2005

Подготовлено Центром фискальной политики при участии Министерства образования Ставропольского края при содействии Института «Открытое общество» (Будапешт)

Содержание

Введение. 4

1. Анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации. 5

1.1. Показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений 8

1.1.1. Отношение фактической численности детей к плановой. 8

1.1.2. Число детей на одного занятого. 9

1.1.3. Удельные расходы на одного ребенка. 11

2. Подушевой норматив как основа повышения эффективности бюджетных расходов в общем образовании. 14

3. Законодательная основа расчета подушевого норматива. 19

3.1. Федеральное законодательство. 19

3.2. Региональное законодательство. 20

4. Порядок определения подушевого норматива бюджетного финансирования. 22

4.1. Подходы к расчету нормативных затрат. 22

4.2. Расчет образовательных субвенций с применением норматива. 28

4.3. Особенности перехода к нормативному подушевому финансированию.. 29

4.3.1. Компенсирующее финансирование. 29

4.3.2. «Сглаживающее» финансирование. 30

5. Примеры расчетов подушевых нормативных затрат. 31

Заключение. 43

Приложение 1. Методические рекомендации по расчету норматива и образовательных субвенций из бюджета Ставропольского края в местные бюджеты на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования. 45

Приложение 2. Список основных законодательных актов, влияющих на финансирование общего образования Ставропольского края. 50

Введение

Представленная вниманию читателей брошюра – один из результатов выполнения проекта «Образовательный менеджмент и реформирование финансов в России» (“Education Management and Finance Reform: Russia”). Поддержка данного проекта осуществлена Институтом «Открытое общество», Будапешт (Open Society Institute, Budapest).

Целью данного проекта является выработка рекомендации по совершенствованию финансирования и управления в области образования на примере некоторых муниципалитетов Ставропольского края. В данной брошюре содержатся рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование в настоящее время стоит не только перед местными органами власти, которые являются учредителями общеобразовательных учреждений и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов Российской Федерации, которые с 1 января 2005 года осуществляют частичное финансирование школ в виде образовательных субвенций.

В Ставропольском крае для решения проблемы повышение эффективности бюджетных расходов на образование летом 2004 года проводились мероприятия по паспортизации образовательных учреждений. В первой части брошюры представлен анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации.

Заполненные образовательными учреждениями формы паспорта через каждые полгода отчетного периода дают исходную информацию для мониторинга состояния образовательных учреждений. В подготовленном материале представлен подход к анализу и интерпретации данных паспортизации для целей повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование.

На региональном уровне задаются общие правила игры по распределению бюджетных средств на основе норматива через образовательную субвенцию. То, на сколько четкими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны будут обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих четких правил в настоящий момент федерация субъектам не предоставила. В результате большинство субъектов Российской Федерации оперирует средними удельными расходами на ребенка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.

Благодаря тесной работе Министерства образования Ставропольского края с Центром фискальной политики был применен подход при расчете норматива, основанный на тезисе о выравнивании доступа к стандартной минимально гарантированной бюджетной услуге для любой категории обучающихся независимо от их места проживания (городская или сельская местность) и социального статуса. Таким образом, применен подход расчета нормативных затрат для предоставления «равной» образовательной услуги при «неравном» финансировании.

Во второй, третьей и четвертой частях брошюры рассмотрены подходы к определению нормативного подушевого финансирования как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в рамках действующего законодательного поля. В частности, описан методологический подход к определению подушевого норматива, проанализированы федеральные и региональные законодательные и нормативные акты и предложен порядок расчета образовательных субвенций.

Методологический подход, применяемый Центром фискальной политики, при реализации проекта основывается на тезисе, что образование – это бюджетная услуга, гарантированная конституционно. Государство взяло на себя обязательства по предоставлению общедоступного и бесплатного «дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» (ст. 43 Конституции РФ). То, что в Конституции записаны государственные гарантии предоставления бесплатного образования, означает, что государство гарантирует некоторую стандартную, усредненную услугу. Возникает потребность определить и разграничить эту гарантированную государством стандартную норму, финансирование которой должно осуществляться из государственного бюджета, и дополнительные расходы, неизбежно возникающие при диверсификации образовательной услуги в конкретных муниципалитетах. Такое разграничение протекает в рамках недостаточных бюджетных ресурсов в отрасли, что требует проведения мероприятий по оптимизации бюджетных расходов на образование и создания стимулов эффективного управления отраслью.

В заключительной части брошюры представлены примеры расчетов подушевых нормативных затрат на ребенка. Расчеты проводились на основе данных, предоставленных экспериментальными территориями Ставропольского края. Экспериментальные территории представлены муниципальными образованиями как городского, так и сельского типа. Примерно 2/3 образовательных учреждений этих муниципальных образований являются сельскими. Таким образом, отработка механизмов совершенствования и управления в сфере образования охватывала общеобразовательные учреждения, как с высокой, так и с низкой наполняемостью классов.

Предложения по совершенствования управления и финансирования в образовании рассмотренные в данной брошюре содержат в себе рекомендации по внедрению практически применимых механизмов, использование которых возможно как на региональном, так и на местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

1. Анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации

Паспортизация общеобразовательных учреждений явилась важным этапом в реализации краевого законодательства по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование.

Мероприятия по составлению паспортов образовательных учреждений проводились Министерством образования Ставропольского края на основании:

- Постановления Правительства Ставропольского края от 21.04.2004 №57-п «Об этапах и основных направлениях проведения инвентаризации бюджетных обязательств бюджета Ставропольского края с целью определения их эффективности и ориентации бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов»,

- Распоряжения Правительства Ставропольского края от 24.06.2004 №265-рп об утверждении «Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений Ставропольского края».

Особенностью паспортизации образовательных учреждений представляется сбор информации для реализации целей, заявленных в Концепции оптимизации мероприятий по реформированию механизмов бюджетного финансирования общего образования и управления отраслью. В этом документе ставятся две основные цели:

- повышение качества услуг и доступности общего образования,

- повышение прозрачности бюджетных расходов.

При этом основные направления реформирования, определенные Концепцией, следующие:

• разграничение расходных обязательств между краевым бюджетом и местными бюджетами,
• внедрение подушевого нормативного финансирования учреждений общего образования,
• предоставления образовательным учреждениям финансово-хозяйственной самостоятельности,
• развитие механизмов контроля качества образовательных услуг, раскрытия и распространения информации о результатах деятельности образовательных учреждений,
• рационализация сети образовательных учреждений,
• обеспечение условий для реализации государственного стандарта общего образования.

В Концепции паспортизация учреждений общего образования края предусмотрена в качестве мероприятия по внедрению подушевого нормативного финансирования учреждений общего образования. Тем не менее, проведенные летом 2004 года мероприятия паспортизации могут способствовать реализации всех направлений реформирования.

В целом можно заключить, что паспортизация образовательных учреждений Ставропольского края была проведена своевременно и принесла множество положительных результатов :

- данные паспортов сопоставимы по районам и образовательным учреждениям Ставропольского края, что дает дополнительные возможности для анализа эффективности и результативности бюджетных расходов на образование,

- расширена возможность анализа внебюджетных доходов образовательных учреждений,

- имеющейся информации достаточно, чтобы наметить основные области эффективности / неэффективности бюджетных расходов на образование.

Кроме того, в результате паспортизации были выявлены основные области неэффективности бюджетных расходов в образовании:

1. в среднем не оптимальна штатная численность образовательных учреждений;
2. высока дифференциация удельных расходов по однотипным образовательным учреждениям;
3. высока межрайонная дифференциация удельных расходов;
4. вызывает сомнение достоверность информации о фактической численности учащихся в учреждениях дополнительного образования.

Области неэффективности бюджетных расходов в образовании были обнаружены с помощью анализа основных показателей эффективности использования действующей сети образовательных учреждений, рассчитанных на основе информации паспортов. Эти показатели являются наиболее информативными для целей повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование. Кроме того, такие показатели могут являться основой для мониторинга и текущей оценки эффективности использования действующей сети и бюджетных расходов.

Анализ показателей эффективности проводился на основании информации более чем по 1 295 образовательным учреждениям Ставропольского края. По масштабности эта выборка репрезентативна. Ниже представлена информация по числу анализируемых бюджетных учреждений и численности учащихся / воспитанников в них (Таблица 1).

Таблица 1

Анализ итогов паспортизации проводился на основе данных по дошкольным образовательным учреждениям (38%), общеобразовательным школам (35%), учреждениям дополнительного образования (8%), вечерним школам (2%) (Диаграмма 1). По численности потребителей бюджетных услуг в анализируемых образовательных учреждениях свыше 59% школьники, 12% воспитанники детских садов, 19% детей, посещающих учреждения дополнительного образования, 2% обучающихся в вечерних школах.

Диаграмма 1

1.1. Показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений

Представленные ниже показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений являются иллюстрацией необходимость перехода от финансирования сети – учреждений, к финансированию образовательной услуги. Это такие показатели, как:

- отношение фактической численности детей[1] к плановой;

- число детей на одного занятого;

- удельные расходы на одного ребенка.

1.1.1. Отношение фактической численности детей к плановой

Показатель «отношение фактической численности детей к плановой» является индикатором эффективности использования учебных площадей. Ниже представлена таблица с результатами анализа этого показателя в разрезе районов Ставропольского края по состоянию на 1 января 2004 года по различным типам анализируемых образовательных учреждений (Таблица 2).

Таблица 2

В среднем по детским садам, начальным и основным школам, а также по специальным школам и интернатам Ставропольского края значение фактической численности детей ниже плановой мощности учреждений примерно на 8,75%. Это означает, что в среднем эти типы учреждений не загружены на полную мощность, что снижает эффективность использования учебных площадей. Стоимость расходов на оплату коммунальным услуг в расчете на учащегося / воспитанника по этим учреждениям выше оптимальной стоимости при полной загруженности площадей. Средняя максимальная «незагруженность» образовательных учреждений составляет около 12%. Значение этого показателя не является критическим, тем не менее, дифференциация значений показателя высокая. Коэффициент вариации – от 0,4 до 0,6.

С другой стороны в Ставропольском крае есть «перегруженные» образовательные учреждения. Это гимназии и лицеи («перегруженность» на 27%), вечерние школы (в 2,7 раза) и учреждения дополнительного образования, как спортивной (в 4,84 раза), так и неспортивной (в 2,89 раза) направленности. Однозначно интерпретировать эту информацию без анализа посещаемости образовательных учреждений и степени охвата определенной образовательной услугой нельзя. Важную роль коэффициент посещаемости играет при анализе показателя по вечерним школам и учреждениям дополнительного образования. По учреждениям дополнительного образования необходимо рассмотрение показателя охвата детей определенного возраста, проживающих на конкретной территории, теми или иными дополнительными услугами. Для гимназий и лицеев коэффициент вариации показателя «соотношение фактической численности детей к плановой» невелик – 0,21. По остальным образовательным учреждениям дифференциация показателя очень высокая: 0,83 для вечерних школ, 0,69 для учреждений дополнительного образования спортивной направленности, 1,02 для прочих учреждений дополнительного образования.

Средние общеобразовательные школы и детские дома в среднем не перегружены. Значения показателя 1,01 и 1,02 при дифференциации 0,43 и 0,36 (коэффициенты вариации) соответственно.

1.1.2. Число детей на одного занятого

Показатель «число детей на одного занятого» является индикатором оптимального соотношения учащихся / воспитанников к численности занятых в образовательном учреждении. «Оптимальность» может рассматриваться как максимальное приближение к ориентировочному значению этого показателя. Ориентиром может выступать соотношение в целом по России, по Ставропольскому краю для районов и городов, либо это может быть аргументированная норма, выработанная в рамках реализации образовательной политики совместно Министерством образования и Министерством финансов Ставропольского края. Ниже приведена таблица со средними значениями показателя на 1 января 2004 года (Таблица 3).

Таблица 3

Высокое среднее значение показателя «число детей на одного занятого» наблюдается только по вечерним школам (16 человек на единицу персонала) и учреждениям дополнительного образования (21 человек – по учреждениям дополнительного образования спортивной направленности, 22 – по прочим учреждениям дополнительного образования).

Для учреждений дополнительного образования эти цифры выше среднего показателя по школам примерно в 4 раза. Здесь требуется проведение дополнительного анализа посещаемости УДО[2] . Высока степень разброса показателя: минимальное значение для УДО 3 ученика на одного занятого, максимальное – 66 учеников на одного занятого. Нет оснований доверять этим данным. Сомнительны данные и по вечерней школе Курского района, где на одного занятого приходится 51 учащийся.

По образовательным учреждениям с высокими показателями числа детей на одного занятого значения дифференциации выше, чем по другим ОУ[3] (коэффициенты вариации от 0,41 до 0,91) за исключением дифференциации по специальным школам и интернатам (коэффициент вариации равен 0,77).

По детским садам, начальным, основным и средним школам, гимназиям и лицеям, детским домам и специальным школам значения «числа детей на одного занятого» низкие: от 1 до 7 человек. Коэффициент вариации – от 0,22 до 0,43 за исключением специальных школ и интернатов.

Делать выводы, опираясь на полученные значения показателя «число детей на одного занятого», в настоящее время не представляется корректным, так как не заданы критерии оценки. При отсутствии формализованных критериев оценки показателя представляется целесообразным провести анализ другого показателя «численность учащихся / воспитанников к численности педагогов». Здесь возможно формулирование выводов на основании сравнительного анализа, т.к. такие расчеты проводятся по России в целом, а также имеются исследования по зарубежным странам. Проводятся сравнения по этому показателю с другими странами, с учетом разделения стран на группы по среднему уровню дохода населения. Например, в 2003 году проходило исследование[4] , по результатам которого для России, как страны, попадающей в группу стран с низким средним уровнем дохода на душу населения, соотношение «ученик / учитель» (для общеобразовательных школ) является низким – 11,5/1. Для сравнения: в странах с высоким уровнем дохода 13,7/1, в странах с высоким средним уровнем дохода 13,1/1, в странах с низким средним уровнем дохода 21,5/1, в странах с низким уровнем дохода 21,5/1. Чем ниже этот показатель, тем дороже стоимость обучения 1 учащегося.

1.1.3. Удельные расходы на одного ребенка

Показатель «удельные расходы на одного ребенка» является индикатором усредненных удельных расходов на обучение одного человека, а коэффициент вариации по нему в разрезе однотипных образовательных учреждений является индикатором эффективности расходов на образование. Ниже в Таблице 4 представлена аналитическая информация по удельным расходам.

Таблица 4

Самые низкие средние удельные бюджетные расходы – в сфере предоставления дополнительных образовательных услуг (2 076 рублей в год), самые высокие – в сфере предоставления образовательных услуг в детских домах, а также в специальных школах и интернатах (64 525 руб./г. и 31 020 руб./г. соответственно). Удельные бюджетные расходы в гимназиях и лицеях на 15% ниже, чем в обычных средних общеобразовательных школах. А также удельные расходы на обучение на первой ступени обучения (1-4 классы: начальная школа) на 27% ниже, чем на второй ступени обучения (5-9 классы: основная школа). Определить причины того, что вторая ступень обучения дороже первой, а гимназические классы дешевле обычных, на основании только имеющейся информации представляется проблематичным. Здесь требуются дополнительные сведения о наполняемости классов, наличии групп продленного дня, сменности занятий, уровне развития материально-технической базы и пр. Большую роль при анализе сыграет также разделение образовательных учреждений на городские и сельские, которые различаются по наполняемости, на величины надбавок к оплате труда и пр.

Дифференциация удельных расходов по однотипным образовательным учреждениям высокая. Если условно соединить различные учреждения в группы по уровню коэффициента вариации, то в группу с коэффициентом вариации ниже 0,3 (сравнительно низкая дифференциация расходов) попадают детские дома, и дошкольные образовательные учреждения. В группу с уровнем коэффициента вариации от 0,3 до 0,5 входят основные и средние школы; от 0,5 до 0,7 – начальные школы, гимназии и лицеи, специальные школы и интернаты, учреждения дополнительного образования. Последняя группа – это вечерние школы: коэффициент вариации 1,49. Высокие показатели разброса характеризуют наличие многих факторов, влияющих на значение удельных расходов на одного ребенка. Выявить напрямую из имеющейся в паспорте информации эти факторы не представляется возможным.

Тем не менее, на основании имеющейся информации уже можно говорить о неэффективности бюджетных расходов: налицо высокая дифференциация удельных расходов не только по однотипным образовательным учреждениям края в целом, но также и между районами (График 1). Например, средние удельные расходы в Петровском районе превышают средние расходы по районам в целом более чем в 3 раза. Кроме того, имеется ряд данных по образовательным учреждениям, которые требуют дополнительной проверки и анализа. Это образовательные учреждения, значения показателей по которым в разы меньше или больше средних показателей. Например, расходы на одного ребенка в гимназии Изобильненского района примерно в 9,5 раз ниже средних показателей в группе «Гимназии и лицеи», а удельные расходы в специальной школе Красногвардейского района ниже средних приблизительно в 9 раз и т.п.

График 1

Удельные расходы на одного ребенка по образовательным учреждениям Ставропольского края на 01.01.2004

С другой стороны, по некоторым образовательным учреждениям уже сейчас, без проведения дополнительного анализа, можно сделать выводы об эффективности или неэффективности бюджетных расходов. Например, в вечерней школе Предгорного района удельные расходы более чем в 7 раз превышают средние, что напрямую зависит от неоптимального соотношения числа детей на одного занятого (50% на 50% - на одного занятого приходится 1 ученик (информация по Таблице 4)). В данном случае оптимизацию бюджетных расходов необходимо начинать с оптимизации штатной численности персонала школ.

В результате проведенной паспортизации образовательных учреждений Ставропольского края представляется целесообразным наметить следующие мероприятия по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов на образование :

- Реализовать нормативное подушевое бюджетное финансирование на всей территории Края, что позволит выровнять бюджетную обеспеченность между территориями, оптимизировать бюджетные расходы (поиск резервов внутри отрасли для более эффективного перераспределения бюджетных средств в условиях их ограниченности и недостаточности), распределить бюджетные ресурсы с точки зрения социальной справедливости, повысить степень прозрачности бюджетного процесса.

- Оптимизировать штатную численность персонала образовательных учреждений, чему также будет способствовать введение подушевого норматива.

- Разработать перечень стандартных образовательных услуг, предоставляемых за счет средств бюджета.

- Упорядочить систему дополнительного образования, которая носит крайне затратный характер, притом, что контроль над результатами и качеством работы в силу ряда объективных и субъективных причин слабый. Возможен перевод части услуг учреждений дополнительного образования на платную основу.

Нормативное подушевое бюджетное финансирование является одним из наиболее действенных механизмом стимулирования эффективности бюджетных расходов на образование. Кроме того, он также является стимулом оптимизации штатной численности образовательных учреждений, а также инструментом обсчета стоимости стандартной образовательной услуги.

2. Подушевой норматив как основа повышения эффективности бюджетных расходов в общем образовании

Основной подход к расчету норматива финансирования общеобразовательных учреждений – это формирование бюджета исходя из минимальных (конституционно-гарантированных) норм для реализации государственного стандарта общего образования.

Расчет нормативных величин производится с учетом конституционных норм, а также законодательных актов как прямого, так и непрямого действия.

Согласно Конституции РФ[5] гарантируется «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях». Кроме того, в пункте 5 статьи 43 Конституции говорится, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования».

Определение норматива расходов на реализацию государственного стандарта проводится по видам общеобразовательных программ, так как законодательные акты прямого действия на федеральном уровне определяют различную их стоимость. Получение образования в гимназическом или лицейском классе (надбавки к оплате труда), классе коррекции (надбавки к оплате труда, меньшая наполняемость классов) или компенсирующего развития (меньшая наполняемость классов) дороже, чем в классах для обучения по обычной общеобразовательной программе.

В Законе РФ «Об образовании»[6] говорится, что «Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ , максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников». Понятие «основные образовательные программы» появилось в законодательных актах федерального уровня, в том числе и в Законе «Об образовании», в последние годы (2002-2004 г.г.). При этом «государственные образовательные стандарты могут устанавливаться по отдельным дополнительным образовательным программам в порядке, определяемом федеральным законом»[7] , а также «при реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты»[8] . Таким образом, в 2004 году в Законе «Об образовании» закрепляется понимание того, что включается в государственный образовательный стандарт: это не только общеобразовательные программы в обычных классах, но также коррекционные программы и программы повышенного уровня.

Таким образом, в Методических рекомендациях Центра фискальной политики предлагается использовать для учета специфики контингентов детей систему поправочных коэффициентов к минимальному нормативу бюджетного финансирования.

Определяется стоимость бюджетной услуги на учащегося по ступеням обучения, так как на разных ступенях обучения преподается различное количество учебных часов. На первой ступени обучения (1-4 классы) 25 часов а неделю, 34 часа – на второй (5-9 классы), 36 – на третьей (10-11 классы).

При расчете нормативных затрат также учитывалась специфика образовательных учреждений (малокомплектные школы, сельские школы) через систему поправочных коэффициентов.

Актуальность проблемы перехода на нормативное подушевое финансирование на муниципальном уровне подтверждается изменениями законодательства федерального уровня, в частности, в результате вступления в силу Закона Российской Федерации №123-ФЗ, по которому «органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования …, в том числе за счет субвенций , … в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов…»[9] . Таким образом, при существующем бюджетном процессе (кассовое исполнение бюджетов по бюджетополучателям в разрезе статей бюджетной классификации территориальными органами федерального казначейства) выделение целевой субвенции муниципальным районам и городским округам на реализацию основных общеобразовательных программ потребует от местных администраций распределения средств бюджета на нормативной основе.

Важной задачей здесь представляется определение норматива подушевого финансирования на региональном уровне, который может быть доведен до каждого образовательного учреждения в той части расходов, которые включает в себя субвенция. В связи с этим, Центром фискальной политики отвергается подход расчета нормативных затрат, опирающийся на средние удельные показатели.

Для иллюстрации приведем график разброса удельных расходов общеобразовательных школ на оплату труда с начислениями на 2003 год экспериментальных территорий Ставропольского края (График 2). При определении норматива как средних удельных расходов на учащегося не возможно доведение таких затрат до каждой школы без введения корректирующих коэффициентов по каждому образовательному учреждению. При таком подходе отсутствует нормируемая база, и на первый план выступает задача учета особенностей школ через поправочные коэффициенты, что в конечном итоге не меняет потоков распределения бюджетных средств, консервируя сложившуюся ситуацию: не происходит выравнивания бюджетного финансирования, не проводится анализ существующих отклонений сложившегося финансирования от предлагаемого общего для всех подхода. Ситуация с повышением эффективности бюджетных расходов в образовании не меняется.

График 2

Ниже (Таблица 5) приведены расчетные показатели, характеризующие степень дифференциация удельных расходов на оплату труда с начислениями.

Таблица 5

Удельные расходы на оплату труда с начислениями на учащегося в 2003 году

Дифференциация высокая по сельским школам и низкая по городским: коэффициент вариации по городским школам – 0,10, по сельским школам района «Б» – 0,30, а также 0,43 по сельским общеобразовательным школам района «А» и 0,18 по городским (26% городских школ от общего количества школ района). Таким образом, при определении норматива необходим учет специфики малокомплектных сельских школ.

Сильная дифференциация расходов на оплату труда в первую очередь объясняется низкой наполняемостью классов в общеобразовательных учреждениях сельских районов, которая также различается по ступеням обучения (Таблица 6). Кроме того, на высокий уровень дифференциации расходов влияет наличие в некоторых общеобразовательных школах классов коррекции и компенсирующего развития. В этих видах классов допускается федеральным законодательством меньшая наполняемость классов, и, кроме того, для педагогов классов коррекции устанавливается 20% надбавка к ставке заработной платы, которая включается в тарифную часть фонда оплаты труда.

Таблица 6

Средняя фактическая наполняемость классов, чел.

Дифференциация удельных расходов по оплате труда с начислениями в городских школах происходит, главным образом, из-за включения в расчеты гимназий и лицея, в которых оплата труда педагогов производится в повышенном размере. По федеральному законодательству предусмотрена 15% надбавка к ставке заработной платы, увеличивающая объем тарифной части фонда оплаты труда. При исключении из рассмотрения лицея и гимназий коэффициент вариации удельных расходов на оплату труда с начислениями в общеобразовательных школах города снижается с 0,10 до 0,08. Низкая дифференциация расходов по оплате труда в образовательных учреждениях одного типа и вида свидетельствует о возможности нормирования таких расходов.

Таблица 7

Информация о специальных образовательных программах, 2004 год

К вопросам регионального значения Закон Российской Федерации №95-ФЗ относит «…обеспечение государственных гарантий … путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды … в соответствии с нормативами , установленными законами субъекта Российской Федерации»[10] . К вопросам местного значения муниципального района и городского округа относится: «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам …»[11] . Таким образом, муниципальные районы и городские округа по Закону РФ №131-ФЗ финансируют содержание зданий и оплату коммунальных услуг, доля расходов на которые составляет 11% в городе, 14% в районе «А» и 16% в районе «Б» Ставропольского края от общей величины расходов общеобразовательных школ (Диаграмма 2).

Диаграмма 2

Структура расходов общеобразовательных школ в 2003 году

При этом удельные расходы на оплату коммунальных услуг сильно дифференцированы. Особенно ярко эта дифференциация проявляется в сельских территориях (График 3). Слева на оси абсцисс сгруппированы городские общеобразовательные школы, справа – сельские.

График 3

Ниже (Таблица 8) приведены расчетные показатели, характеризующие степень дифференциация удельных расходов на оплату коммунальных услуг (содержание зданий, электроэнергия, водоснабжение, отопление и т.п.).

Таблица 8

Удельные расходы на оплату коммунальных услуг на учащегося в 2003 году

Дифференциация высокая: коэффициент вариации по школам города – 0,32, по школам района «А» – 0,53, района «Б» – 0,85. Сильная дифференциация расходов на оплату коммунальных услуг в первую очередь объясняется различными размерами школ и численностью обучающихся в них (низкая наполняемость классов в общеобразовательных учреждениях сельских районов), а также наличием различных отопительных систем. Особенно высок коэффициент вариации на оплату коммунальных услуг по сельским образовательным учреждениям. Кроме того, большая часть расходов (кроме расходов на водоснабжение) определяется при расчетах по оплате коммунальных услуг на единицу площади, а не на ученика. При переходе на расчет удельных показателей на учащегося приобретают важное значение такие показатели как наполняемость классов и численность детей, занимающихся во вторую и третью смену. Этот факт также объясняет сильную дифференциацию таких расходов по общеобразовательным школам сельской местности. Таким образом, для того чтобы определить величину нормативных расходов в части оплаты содержания зданий и оплаты коммунальных услуг требуется проведение дополнительного детального анализа. При этом величина норматива содержания зданий может сильно отличаться от территории к территории благодаря наличию вышеперечисленных дифференцирующих факторов. Не исключено, что на сельских территориях расчет такого норматива не будет представляться возможным по причине несхожести типов зданий, отопительных систем, размера школ и т.п. Для городской местности расчет такого норматива более вероятен, по причине возможного наличия центральной отопительной системы, типовых зданий и высокой наполняемости классов.

3. Законодательная основа расчета подушевого норматива

3.1. Федеральное законодательство

Согласно ст. 29 закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» от 7 июля 2003 года № 123-ФЗ, в ведении субъектов Российской Федерации находится финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов).

Пункт 3.1 ст. 31 того же закона устанавливает, что органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им общеобразовательных учреждениях, в том числе за счет субвенций, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов, причем для осуществления указанных полномочий органы местного самоуправления имеют право использовать собственные материальные и финансовые ресурсы.

Согласно письму № 20-51-2564/20-05 от 19 августа 2003 г. «О реализации федерального закона от 7 июля 2003 года № 123-ФЗ» для использования при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации на 2004 год предполагается использовать прилагаемые к указанному письму «Методические рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования».

Позже в регионы было направлено рекомендательное письмо совместно от Министерства финансов РФ и Министерства образования РФ, содержащее согласованные Методические рекомендации по расчету образовательных субвенций[12] .

Эти рекомендации не дают четкого описания формулы норматива. Предлагаемая формула поверхностно описывает способ расчета, и фраза о том, что для каждого типа и вида образовательного учреждения должны рассчитывать свои нормативы, не поддержана никаким описанием. При этом рекомендуются агрегированные значения нормативов для городских, поселенческих и сельских ОУ[13] , по поводу расчета величин которых возникает множество вопросов. Не понятно также, каким образом была определена доля прочих текущих расходов, входящих в субвенцию, на уровне 6,2% от общей величины текущих расходов. Ни слова не говорится о поправочных коэффициентах. Применить на практике значения предложенных в этих рекомендациях показателей для большинства регионов не представляется возможным.

В связи с этим были проанализированы нормы законодательства прямого действия, непосредственно влияющего на размер финансирования общего образования, и определяющие величину норматива подушевого финансирования. Основные нормативно-правовые акты, влияющие на величину нормативных затрат, следующие:

- Базисный учебный план ([5] Приложения 2),

- Письмо «О порядке исчисления заработной платы» ([6] Приложения 2),

- Типовое положение об общеобразовательном учреждении ([8] Приложения 2),

- Положение о классах компенсирующего обучения ([9] Приложения 2),

- Положение о коррекционном образовательном учреждении ([10] Приложения 2),

- Типовые штаты ([11] Приложения 2).

3.2. Региональное законодательство

В статье 23 п. 3 Закона Ставропольского края «Об образовании»[14] говорится, что «финансирование государственных образовательных учреждений осуществляется в соответствии с краевыми нормативами бюджетного финансирования, которые устанавливаются законами Российской Федерации и Ставропольского края. Финансирование образовательных учреждений иных форм собственности осуществляется их учредителями и не может быть ниже, чем это предусмотрено краевыми нормативами бюджетного финансирования для государственных образовательных учреждений».

Краевое законодательство о финансировании образовательных учреждений на нормативной основе не выполнялось до 2004 года. Согласно краевому закону о бюджете на 2004 год, в настоящее время в региональном Фонде компенсаций Ставропольского края предусмотрены субвенции, направляемые на финансирование расходов, предусмотренных федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» от 7 июля 2003 года № 123-ФЗ, т.е. расходов на обеспечение учебного процесса в муниципальных общеобразовательных учреждениях.

30 июня 2004 года был принят Закон Ставропольского края «О нормативах расходов...»[15] , в статье 2 которого говорится, что «значение нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях на последующие финансовые годы ежегодно определяется Правительством Ставропольского края при формировании проекта краевого бюджета на соответствующий финансовый год и включается в приложение к проекту закона Ставропольского края о краевом бюджете на очередной финансовый год о распределении субвенций на реализацию государственного стандарта общего образования между муниципальными образованиями Ставропольского края».

На 2004 годы в приложении к этому закону было утверждено два вида нормативов:

· По учреждениям, расположенным в сельской местности и в городах районного значения (кроме г. Новопавловска), в размере 5720 руб. в год.

· По учреждениям, расположенным в городах краевого значения и в г. Новопавловске, в размере 4850 руб. в год.

Этот закон основывается на Методических рекомендациях, предложенных Министерством образования Российской Федерации. В результате агрегированного усредненного подхода к определению нормативных затрат на образование такие нормативы служат только для распределения бюджетных средств по муниципальным образованиям Края. Довести такие нормативы до конкретных образовательных учреждений невозможно в силу того, что при расчете ни коим образом не учитываются фактические объективно сложившиеся показатели наполняемости, штатной численности, размеров фонда надбавок и доплат и прочее. Тем не менее, в законе Ставропольского края присутствует фраза о том, что «нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования определяются в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях с учетом их типов и видов и наполняемости классов»[16] , но описание технологии и методики расчета таких нормативов отсутствует.

Такие нормативы расходов, действительно, могут обеспечить «относительное выравнивание бюджетных средств, расходуемых на одного учащегося в различных образовательных учреждениях, а также» сделать «прозрачной и предсказуемой процедуру распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями»[17] , как это декларируется в Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений Ставропольского края[18] . Но выравнивание расходов произойдет без учета реализуемых различных образовательных программ (коррекционное обучение, обучение повышенного уровня в гимназиях и лицеях, индивидуальное обучение). Кроме того, прозрачной и предсказуемой в этом случае остается только процедура распределения средств, а не сама формула расчета.

Таким образом, в настоящее время Ставропольский край нуждается в Методических рекомендациях расчета подушевых нормативов бюджетных затрат в сфере общего образования, которые должны содержать прозрачную формулу расчета норматива, который может использоваться как для расчета величин образовательных субвенций, так и для его доведения до каждого общеобразовательного учреждения. Тем более, что в Концепции оптимизации бюджетных расходов предусматривается апробация механизма нормативного подушевого бюджетного финансирования на пилотных территориях: «провести экспериментальный расчет финансирования учреждений общего образования пилотных территорий на основе подушевого норматива и анализ причин отклонения фактических ассигнований от нормативных»[19] . Та работа, которая проводится Центром фискальной политики на территории Ставропольского края по проекту Policy Development Program/ Education Management and Finance Reform: Russia является актуальной и будет способствовать достижению задач, поставленных Администрацией края в ходе реализации Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования.

Опираясь на рассмотренные нормы федерального и регионального законодательства были применены Методические рекомендации по расчету субвенций из бюджета Ставропольского края в местные бюджеты на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования с применением подушевого норматива бюджетного финансирования.

4. Порядок определения подушевого норматива бюджетного финансирования

4.1. Подходы к расчету нормативных затрат

Образовательные учреждения ведут свою финансовую отчетность по статьям бюджетной классификации вне зависимости от того, какой принцип положен в основу планирования краевого и местных образовательных бюджетов, а также расходов ОУ. Поэтому можно рассмотреть законодательные нормы, учитывающиеся при формировании этих расходов и выяснить, какие из расходов по статьям экономической классификации поддаются нормированию.

Диаграмма 3

Структура расходов общеобразовательных школ Ставропольского края в 2003 году

Большую долю в расходах образовательного учреждения занимает оплата труда с начислениями (Диаграмма 3). В среднем в 2003 году она составляла 78,1%. Доля расходов муниципальных общеобразовательных школ Края составляет 49% (в том числе доля расходов на оплату труда с начислениями – 44%).

Рассмотрим, как формируются расходы на оплату труда. Часть расходов на оплату труда определяется исходя из четко установленных норм, таких как: число часов Базисного учебного плана[20] , учебная нагрузка педагогических работников[21] , ставка заработной платы по Единой тарифной сетке[22] , надтарифная составляющая, доплаты и надбавки² . Эти нормы используются при расчете ФОТ[23] как при традиционном, так и при нормативном подходе. При традиционном подходе к планированию напрямую определяется величина затрат на численность работников образовательного учреждения. При нормативном подходе к определению величины расходов на оплату труда расчеты ведутся в зависимости от числа обучающихся в образовательном учреждении. Ниже представлены основные различия этих подходов при формировании фонда оплата труда (Таблица 9).

Таблица 9

Отличие традиционного подхода к формированию ФОТ от нормативного

На формирование ФОТ традиционным способом влияют такие федеральные законодательные акты, как типовые штаты ОУ и положения об образовательных учреждениях[24] . Типовые штаты являются примерными и носят рекомендательный характер[25] при формировании штатной численности конкретного образовательного учреждения. А так как нет четкого внутреннего лимитирующего фактора по штатной численности непедагогического персонала, кроме внешнего бюджетного ограничения, существующий традиционный подход к планированию ФОТ поддерживает стимулы к расширению штатной численности персонала. Утвержденные в положениях об образовательных учреждениях нормы наполняемости, например, в 25 человек в городских школах, 20 – в сельских, на практике не выдерживаются по тем или иным причинам[26] . Кроме того, может не выдерживаться норма по размеру надтарифного фонда[27] , когда при отсутствии бюджетных средств или вследствии неэффективного их распределения у местного бюджета не хватает ресурсов на выплату 25% надтарифа работникам образовательных учреждений. Таким образом, величина фонда оплаты труда в образовательных учреждениях одного размера, типа и вида, находящихся на территории одного населенного пункта может отличаться в разы.

При переходе на нормативное подушевое финансирование исчезнут стимулы к расширению штатной численности персонала и увеличению числа классов за счет снижения их наполняемости.

Все перечисленные нормы влияют на размер расходов на заработную плату и, следовательно, на объем начислений. Расходы на заработную плату поддаются нормированию и могут быть, исходя из четких норм федерального законодательства, определены «прямым» счетом в части оплаты труда педагогических работников, штатная численность которых определяется часами Базисного учебного плана при фиксированной норме наполняемости классов.

С другой стороны, та часть фонда оплаты труда, которая формируется опираясь на штатное расписание образовательных учреждений и которая зависит не от преподаваемых учебных часов, а в большей мере от размера образовательного учреждения, четко не регламентируется нормами федерального законодательства, и для расчета норматива финансовых затрат здесь представляется возможным применять среднюю оценочную норму, либо среднюю фактически сложившуюся норму, подкрепленную финансами региона/муниципалитета.

Таким образом, рассчитывать норматив подушевого финансирования «прямым» счетом, опираясь на действующее федеральное законодательство, возможно только в той мере, в которой оно четко регламентирует способы определения объемов расходных обязательств. В результате анализа федерального законодательства было зафиксировано, что не все нормы расходов четко установлены. В связи с этим можно рассмотреть несколько вариантов нормирования расходов там, где нормы федерального законодательства не определяют четких границ финансирования (например, для определения размера фонда оплаты труда административно-управленческого, технического, вспомогательного персонала, а также педагогического персонала, определение ФОТ которых не зависит от количества преподаваемых часов – психологи, логопеды):

1 вариант. При расчете подушевого норматива финансирования опираться на существующие минимальные федеральные и региональные законодательно утвержденные нормы, определяющие размер фонда оплаты труда. Например, при определении доли фонда оплаты труда персонала образовательных учреждений, не ведущего учебные часы, учитывать соотношение педагогического и прочего персонала, которое при расчете норматива дает наименьшую из возможных[28] стоимость обучения ребенка по данному виду и типу образовательного учреждения в городской или сельской местности.

2 вариант. Определить величину норматива затрат на общее образование как средневзвешенные удельные расходы на учащегося.

3 вариант. Утвердить, исходя из возможностей регионального бюджета, нормы, участвующие при расчете нормативных расходов, такие как соотношение расходов на оплату труда педагогического и прочего персонала по типам и видам образовательных учреждений, а также долю расходов на повышение квалификации работников образовательных учреждений. Практически на первых этапах внедрения это будут средние фактически сложившиеся нормы.

Первый вариант нормирования расходов на оплату труда непедагогического персонала хорош тем, что он резко ограничивает стимулы у образовательных учреждений к раздуванию штатов, так как существующее федеральное законодательство прямого действия, регламентирующее вопросы формирования штатной численности, носит рекомендательно разрешительный характер и каждое образовательное учреждение вправе самостоятельно формировать свои штаты. И только в последние годы в федеральном законодательстве появилась фраза о том, что образовательное учреждение может придерживаться иных от рекомендованных законодательством норм в пределах имеющихся финансовых средств[29] . Минусы этого варианта заключаются в том, что сокращение ставок административно-управленческого, вспомогательного и технического персонала до их минимально возможного значения приведет к увольнению сотрудников, следствием чего неизбежно возникнет сопротивление введению принципа нормативного финансирования вне зависимости от того, на сколько грамотно будет обосновано такое сокращение непедагогического персонала общеобразовательных учреждений. Кроме того, при таком подходе к решению проблемы оптимизации штатной численности администрация должна будет продумать программу мероприятий по переобучению освободившихся кадров и их трудоустройству, а также предусмотреть финансовые средства на компенсационные выплаты уволившимся сотрудникам.

Рассчитанная по второму варианту величина затрат, с одной стороны, в целом не будет отклоняться от размера расходов, определяемых традиционным способом, что снизит риски и социальные последствия. С другой стороны, норматив можно будет использовать только как механизм распределения имеющихся бюджетных средств. Довести такой норматив до каждого образовательного учреждения будет не возможно, и потребуется корректировка нормативных затрат по каждому образовательному учреждению, так как в силу непрозрачности составных частей такого норматива трудно проанализировать за счет каких факторов происходит отклонение фактических удельных затрат ОУ от средневзвешенных удельных затрат по территории. Соответственно придется рассчитывать поправочные коэффициенты к нормативу для каждого образовательного учреждения. Таким образом, использование второго варианта расчета нормативных затрат сводит на нет принцип нормативного подхода.

При реализации третьего варианта формула расчета норматива финансирования по типам и видам образовательных учреждений будет унифицирована с учетом среднего фактически сложившегося соотношения расходов на оплату труда педагогического и прочего персонала. Таким образом, существенных изменений в штатной численности образовательных учреждений не произойдет, но при этом стимулы к ее раздуванию будут закрыты утвержденной нормой. Такой подход предпочтительнее, особенно в первые годы перехода на нормативное подушевое финансирование. Это позволит минимизировать риски и существенно ослабить социальные последствия введения нормативного подушевого бюджетного финансирования.

Третий вариант расчета представляется оптимальным при выборе из рассмотренных альтернатив. Ниже схематично представлены варианты расчета нормативных затрат в части оплаты труда (Схема 1).

Схема 1

Выбор варианта расчета величины норматива в части оплаты труда

Оплата коммунальных услуг производится образовательными учреждениями согласно нормам, утвержденным на местном уровне (лимиты топливно-энергетических ресурсов и пр.), поэтому нормирование таких расходов в масштабе Края затруднено. Для проведения работы по нормированию расходов на оплату коммунальных услуг требуется проведение дополнительного анализа в разрезе каждого образовательного учреждения. Здесь необходимо учитывать тип отопительной системы, вид топлива, лимиты потребления, тарифы и др. Размер нормативной части на оплату коммунальных услуг достаточно подвижен в течение года (в зависимости от того, как часто пересматриваются тарифы).

Прочие текущие расходы образовательных учреждений на реализацию государственного стандарта общего образования (кроме оплаты коммунальных услуг, трансфертов населению за исключением компенсации на книгоиздательскую продукцию) формируются по остаточному принципу. Перечень норм таких расходов предлагается Министерством образования Российской Федерации в качестве рекомендаций. При ограниченном бюджетном финансировании образовательной сферы Ставропольского края возможны несколько способов учета прочих текущих расходов:

1. разработать закрытый перечень таких норм с целью расчета подушевого финансового норматива «прямым» счетом,

2. определить существующую долю таких расходов от общего объема текущих расходов («обратный» счет),

3. последовать рекомендациям Министерства финансов РФ и Министерства образования РФ[30] (доля прочих текущих расходов 6,2% от величины всех текущих расходов, входящих в состав субвенции, с последующим увеличением этой доли).

По 1 способу в перечень целесообразно включить нормы по расходам на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы, хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, а также расходов на компенсацию питания и льготам сотрудников образовательных учреждений сельской местности, которые носят социальный характер). Этот способ дает возможность обосновать размер таких расходов, с одной стороны, но также сужает возможности самостоятельного использования средств образовательными учреждениями, с другой стороны.

По 2 способу расчет прочих текущих расходов не опирается на законодательные нормы, но при этом их величина находится в пределах фактически сложившейся доли.

По 3 способу рекомендованная федеральными министерствами доля может оказаться выше фактически сложившейся в Ставропольском крае, и, таким образом, размер прочих текущих расходов будет выходить за рамки существующего бюджетного ограничения. Доля прочих текущих затрат на уровне 6,2% в рекомендациях не обоснована.

Расходы на приобретение оборудования и капитальный ремонт не поддаются нормированию в силу характера их использования.

Рассмотренные выше законодательные нормы федерального уровня позволяют нам построить понятную и достаточно простую формулу расчета подушевого норматива, в той части расходов, которые поддаются нормированию. Эта формула будет справедлива для общеобразовательных учреждений на любой из территорий Российской Федерации, так как она опирается на действующее федеральное законодательство. Рассмотренные нормы законодательства позволяют рассчитать норматив финансирования стандартной образовательной услуги для учащихся городской местности, обучающихся по обычной образовательной программе.

Бесплатное общее образование гарантируется Конституцией Российской Федерации для всех категорий граждан школьного возраста, и значение подушевого норматива должно регулироваться в зависимости от того, какой категории граждан образовательная услуга предоставляется. Здесь речь идет об удорожающих коэффициентах к нормативу[31] .

Значение норматива без учета удорожающих коэффициентов не может являться денежным выражением стандартной образовательной услуги для иных категорий учащихся (учащиеся сельской местности, дети с отклонениями в развитии, одаренные дети и др.), так как в ст. 7 Закона РФ «Об образовании» дается перечень того, что определяет федеральный компонент государственных образовательных стандартов: «в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников». А также «при реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты»[32] . Таким образом, норматив финансирования стандартной образовательной услуги для иных категорий обучающихся должен увеличиваться с помощью коэффициентов удорожания, учитывающих более высокую стоимость обучения 1) сельских школьников, 2) детей с недостатками в развитии, 3) одаренных детей, 4) детей, обучающихся на дому и т.п.

В федеральном законодательстве действуют нормы, удорожающие финансовый подушевой норматив. Прежде всего, это нормативные акты, определяющие величины надбавок и доплат к заработной плате педагогов сельской местности (25%), педагогов, работающих в классах коррекции (20%), лицейских и гимназических классах (15%)[33] . Другие нормы, удорожающие стоимость образовательной услуги – это нормы наполняемости[34] , штатной численности образовательных учреждений[35] , а также нормы регионального и местного законодательства.

Таким образом, не выходя за рамки действующего федерального законодательства, можно построить формулу расчета подушевого норматива бюджетного финансирования, которая будет справедлива и применима при формировании расходов как региональных (при определении объема субвенции), так и местных бюджетов (нормативные расходы школ) на всей территории Российской Федерации в части расходов на осуществление непосредственно образовательного процесса (оплата труда с начислениями, текущие учебные расходы, компенсационные выплаты на книгоиздательскую продукцию). Значения нормируемых показателей формулы будет отличаться от региона к региону, и даже от муниципалитета к муниципалитету в одном регионе. Отличия будут заключаться как в региональном/местном законодательстве, так и в выбранном варианте расчета: определение норматива финансирования стандартной образовательной услуги как минимальной величины затрат на одного учащегося «прямым» счетом, или расчет нормативных затрат с учетом бюджетных ограничений, т.е. определение величин четко законодательно неразграниченных норм в зависимости от возможностей бюджета («обратный» счет).

4.2. Расчет образовательных субвенций с применением норматива

Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней обучения (1 ступень обучения – I-IV классы, 2 ступень обучения – V-IX классы, 3 ступень обучения – X-XI классы) и с учетом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских), коррекционных классах и классах компенсирующего обучения.

При расчете субвенций муниципальному образованию используется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских), коррекционных классах и классах компенсирующего обучения в образовательных учреждениях на территории j-того муниципального образования по ступеням обучения: I – IV, V – IX, X – XI.

Размер субвенций бюджетам муниципальных образований на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях рассчитывается по формуле:

,

где – размер субвенции j-му муниципальному образованию на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (для каждого муниципального образования суммирование производится по всем ступеням общего образования и видам классов),

– норматив расходов в j-м муниципальном образовании на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях по i‑й ступени общего образования и k-му виду классов в расчете на одного учащегося,

– численность учащихся по уточненному комплектованию или прогнозируемая на планируемый год среднегодовая численность учащихся в j-м муниципальном образовании по i‑й ступени общего образования и k-му виду классов.

4.3. Особенности перехода к нормативному подушевому финансированию

При переходе на нормативно-подушевую основу расчета субвенций в первую очередь произойдет перераспределение имеющихся бюджетных средств Края, что повлечет за собой как «перефинансирование» части поселенческих территорий, так и «недофинансирование» некоторых территорий от традиционно сложившегося уровня. В связи с этим необходимо предусмотреть адаптационный период перехода к расчету образовательных субвенций по предлагаемой методике. Рассмотрим две модели перехода.

4.3.1. Компенсирующее финансирование

В целях предотвращения резкого снижения объема финансирования образовательных услуг, предоставляемых в муниципальных общеобразовательных учреждениях Ставропольского края в планируемом году по сравнению с последним отчетным годом, в норматив финансирования включаются средства, предназначенные для компенсации возможных потерь, связанных с переходом к настоящей Методике. Размер этих средств рассчитывается исходя из того, что размер субвенции в планируемом году в расчете на одного учащегося должен составлять не менее 90% размера субвенции в последнем отчетном году в расчете на одного учащегося.

Норматив компенсации в расчете на одного учащегося определяется следующим образом:

если , то ;

в противном случае ,

где – размер субвенции j-му муниципальному образованию на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях в планируемом году,

– размер субвенции j-му муниципальному образованию на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях в последнем отчетном году,

– численность учащихся по всем ступеням и видам классов в j-м муниципальном образовании в планируемом году,

– норматив компенсации j-му муниципальному образованию в расчете на одного учащегося.

Размер компенсации бюджетам муниципальных образований рассчитывается по следующей формуле:

,

где – размер компенсации j-му муниципальному образованию,

– норматив компенсации j-му муниципальному образованию в расчете на одного учащегося,

– численность учащихся по всем ступеням и видам классов в j-м муниципальном образовании в планируемом году.

Размер субвенции бюджету муниципального образования на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях Ставропольского края с учетом компенсации рассчитывается по следующей формуле:

,

где – размер субвенции j-му муниципальному образованию на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях с учетом компенсации,

– размер субвенции j-му муниципальному образованию на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях,

– размер компенсации j-му муниципальному образованию.

Такая модель адаптации хороша для регионов, в которых признается приоритетность образовательной сферы и имеются дополнительные бюджетные средства в первые годы перехода на новый порядок расчета образовательных субвенций, чтобы не допустить резкого сокращения финансирования тех муниципальных образований и тех образовательных учреждений, финансирование которых резко сократится по сравнению с исторически сложившимися расходами на них. Кроме того, использование этой модели будет корректным только в том случае, если нормы предыдущего отчетного года, с которым происходит сравнение, не будут существенно изменены в текущем году.

4.3.2. «Сглаживающее» финансирование

По модели «сглаживающего» финансирования в первые годы перехода на новый порядок расчета образовательных субвенций (1-2 года) происходит сглаживание объема субвенций по каждому поселению Края в рамках допустимых отклонений, которые могут быть определены как средневзвешенные величины из размеров процентных отклонений расходов и количества учащихся.

В этом случае, поселениям, «проигравшим» от введения нового порядка расчета, компенсируется часть расходов, превышающих порог срезневзвешенного отклонения.

Поселениям, «выигравшим», от введения нового порядка расчета, в первые годы величины увеличения расходов определяется не в полном объеме, а только в размере, покрывающем процент отклонения расходов по новому порядку расчета от традиционного (в сторону увеличения).

Такая модель позволяется поддерживать адаптационный период без привлечения в образовательную отрасль дополнительных бюджетных ресурсов.

При применении общих принципов в расчетах нормативных затрат общеобразовательных учреждений выявляются точки необъективного распределения ограниченных бюджетных ресурсов. Тем самым переход на применение механизма подушевого бюджетного финансирования обеспечивает рост эффективности бюджетных расходов, способствует выравниванию бюджетного финансирования школ с учетом фактической средней наполняемости классов[36] . Тем не менее, при сложившейся численности штатов и контингентов одномоментный переход на нормативное финансирование может привести к недовольству руководителей и учителей школ, финансирование которых сокращается в результате перехода. В свою очередь, директора школ могут лоббировать свои интересы, в результате чего могут быть увеличены расходы их образовательных учреждений, что приведет к уходу от принципов нормативного финансирования.

Таким образом, рекомендуется в целях недопущения резких отклонений объемов затрат, рассчитанных на нормативной основе от сложившейся базы расходов, осуществлять выравнивание объема этих затрат по каждому образовательному учреждению в пределах допустимых отклонений, которые определяются как средневзвешенные величины из размеров процентных отклонений расходов и количества учащихся. Для реализации «мягкого» перехода у Ставропольского края существует возможность введения адаптационного периода (1-2 года). Необходимость в адаптационном периоде обусловлена основными рисками внедрения нормативного финансирования:

1. риск уменьшения финансирования,

2. риск уменьшения числа ставок педагогического административно-управленческого, вспомогательного и технического персонала,

3. риск сокращения инновационных программ.

Адаптационный период позволит снизить риски с одновременным проведением PR-компании: информирование населения о реформе посредством проведения семинаров и конференций, освещение мероприятий по переходу на нормативное финансирование в СМИ, прямая рассылка документов, касающихся нормативного бюджетного финансирования в органы управления образованием городов и районов, проведение индивидуальных консультаций с директорами и бухгалтерами школ и др.

5. Примеры расчетов подушевых нормативных затрат

По Методическим рекомендациям Центра фискальной политики фонд оплаты труда педагогического персонала определяется «прямым» счетом исходя из законодательно утвержденных норм. В основе этих расчетов лежит число учебных часов. Формула расчета (Пример 1) так называемой педагогической услуги, представляющей собой расходы на оплату труда педагогов и повышение квалификации в расчете на учащегося первой ступени обучения городской местности, выглядит следующим образом:

Пример 1

· Для обычных классов:

где:

Число часов (25) – среднее число учебных часов в шестидневную неделю на класс,

Педагогическая нагрузка (20) – недельная нагрузка на педагога начальных классов,

1880 р. (по ЕТС) – ставка по единой тарифной сетке, соответствующая среднему разряду (по городской местности Ставропольского края - 13 разряду ЕТС),

1,262 (ЕСН) – отчисления по единому социальному налогу,

1,33 (надтариф) – коэффициент увеличения фонда оплаты труда педагогов на величину надтарифного фонда (от общего объема фонда оплаты труда надтарифная часть составляет 25%),

1,02 – коэффициент расходов на повышение оплаты труда в результате повышения квалификации,

12 (мес.) – для перевода рассчитанного ранее месячного фонда оплаты труда педагогов в годовой,

Число детей в классе (25 человек) – стандартная наполняемость классов.

· Для гимназических и лицейских классов:

где 1,15 – коэффициент увеличения тарифной части фонда оплаты труда педагогов в гимназических и лицейский классах.

· Для классов коррекции:

где 1,2 – коэффициент увеличения тарифной части фонда оплаты труда педагогов в классах коррекции.

· Для классов компенсирующего развития:

При расчете стоимости педагогической услуги на второй и третьей ступенях обучения меняется число учебных часов в неделю и недельная нагрузка на педагогов. Для учителей сельских школ фонд оплаты труда увеличивается на 25%.

Кроме этого, при определении нормируемого фонда оплаты труда педагогического персонала учитываются такие факторы удорожания как часы от деления классов на группы при изучении некоторых предметов (иностранные языки, трудовое обучение и др.), часы от наличия групп продленного дня, часы кружковой работы. Удорожание педагогической услуги от этих факторов будет различаться по ступеням обучения (Таблица 10).

Таблица 10

Коэффициенты удорожания от различных факторов

(1) Коэффициенты удорожания в зависимости от деления классов на группы (при изучении языка, уроков физкультуры и др.) определены следующим образом:

1 ступень: (город) 1,04 = (25 час. в неделю на класс + 1 час. в неделю )/25 час. в неделю;

(село) нет деления из-за низкой наполняемости классов

2 ступень: (город) 1,12 = (34 + 4)/34

(село) 1,02 = (34 + 0,5)/34

3 ступень: (город) 1,22 = (36 + 8)/36

(село) 1,05 = (36 + 2)/36

(2) Коэффициенты удорожания в зависимости от наличия групп продленного дня рассчитывались для первой ступени обучения из расчета посещаемости 30% в городской местности 1,4 = (25час. в неделю на класс + 10 час. в неделю на класс)/25 час. в неделю. Для сельской местности этот коэффициент 1,26 = (25 + 6,5) / 25.

(3) Коэффициенты удорожания от наличия кружков рассчитывались по городским школам на 1 ступени: 1,03 = (25+0,75)/25, на 2 ступени: 1,03 = (34+1)/34, на 3 ступени: 1,03 = (36+1)/36. По сельским школам на 1 ступени: 1,02 = (25+0,5)/25, на 2 ступени: 1,02 = (34+0,5)/34, на 3 ступени: 1,02 = (36+0,75)/36.

(4) Общие коэффициенты удорожания определены путем построчного перемножения всех коэффициентов (от деления классов на группы, от наличия ГПД и кружковой работы).

При расчете общего фонда оплаты труда ФОТ педагогов был увеличен в 1,33 (75% ФОТ педагогов и 25% ФОТ административно-управленческого, вспомогательного и технического персонала). Соотношения определены как минимальные на основе примерных типовых штатов и ставок по ЕТС.

Итак, общая картина расчета подушевого бюджетного норматива финансирования общеобразовательных школ в части расходов на оплату труда с начислениями города и районов «А» и «Б» Ставропольского края выглядит следующим образом (Таблица 11).

Таблица 11

Расчет норматива финансирования общеобразовательных школ в части расходов на оплату труда с начислениями, на ребенка, 2005

Расходы на обеспечение учебного процесса определяются в равном объеме на каждого учащегося по всем ступеням и видам общеобразовательных учреждений. Они составляют 6,2%[37] от общей величины образовательной субвенции. В состав расходов на обеспечение учебного процесса входят следующие расходы: компенсационные выплаты педагогическим работникам на книгоиздательскую продукцию, а также на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом (расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы (кроме коммунальных расходов) общеобразовательных учреждений.

За местными органами власти сохраняется ответственность за финансирование расходов на поддержание и развитие материально-технической базы подведомственных общеобразовательных учреждений (коммунальные расходы, капитальный и текущий ремонт, приобретение оборудования и другие), расходы социального характера. Средства на эти цели рекомендуется планировать в сметах образовательных учреждений. По наиболее важным и значимым направлениям расходов целесообразно применять целевые программы.

При расчете величин нормативных затрат общеобразовательных школ на местном уровне учитывались расходы на оплату труда педагогов, обучающих детей на дому. Такого рода расходы целесообразно финансировать из местных бюджетов, так как именно на уровне образовательного учреждения происходит формирование списков обучающихся на дому, в том числе по состоянию здоровья. Тем самым будет усилен контроль над процессом формирования расходов на оплату труда педагогов, проводящих обучение на дому. Эти расходы поддаются нормированию. Формула расчета выглядит следующим образом (Таблица 12).

Таблица 12

Расчет норматива расходов на оплату труда с начислениями педагогов, обучающих детей на дому, на ребенка, 2005

Таким образом, общий объем нормативных расходов по общеобразовательным учреждениям муниципальных образований Ставропольского края на 2005 год складывается из расходов на оплату труда с начислениями (расходы, входящие в состав образовательной субвенции, и расходы местных бюджетов на оплату труда педагогов, обучающих детей на дому), расходов на обеспечение учебного процесса. Ниже представлен расчет нормативных затрат (Таблица 13).

Таблица 13

Расчет нормативных затрат для общеобразовательных учреждений муниципальных образований Ставропольского края на 2005 год, руб.