Д О К Л А Д

О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА 2010 ГОД

г. Волгоград

Содержание

Введение

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области в соответствии со статьей 15 Закона Волгоградской области от 31 марта 2000 года №388-ОД «Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области» представляет очередной доклад о своей деятельности.

В настоящем докладе даны общие оценки, выводы и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина на территории Волгоградской области. Также определены основные проблемы реализации конкретных прав граждан, указаны принимаемые Уполномоченным меры по обеспечению их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Доклад основан на различных источниках, основным из которых остаются обращения граждан. Дополнительно Уполномоченным принималась во внимание информация государственных и муниципальных органов и учреждений, чья деятельность непосредственно связана с реализацией прав граждан, и негосударственных правозащитных организаций.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области надеется, что настоящий доклад станет поводом для широкого обсуждения указанных в нем проблем и принятия мер по их разрешению.

1. Общая характеристика обращений граждан

Основным направлением деятельности Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области в 2010 году оставалось рассмотрение обращений граждан, подаваемых в письменной или устной форме. Именно заявления граждан являются наиболее значимыми для Уполномоченного при выявлении системных проблем в обеспечении прав граждан, оценке положения с правами человека в Волгоградской области, так как они отражают практику применения действующего законодательства, последствия принимаемых органами власти решений и их оценку населением.

В 2010 году в адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области поступило 1 110 письменных заявлений (аналогичный период прошлого года[1] – 1 503). Помимо этого лично Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области и сотрудниками аппарата было принято 2 371 обращения (АППГ – 1 855). По телефону к Уполномоченному обратилось 2 564 человек
(АППГ – 1 713). Таким образом, снизилось количество письменных обращений и увеличилось число граждан, обратившихся на личном приеме и по телефону.

Снижение количества письменных заявлений вызвано организацией приема граждан сотрудниками аппарата Уполномоченного в течение всей рабочей недели (за исключением пятницы) в то время, как ранее прием проводился только по вторникам (в остальные дни принимались только прибывшие из отдаленных районов области). Во время личного приема у граждан выясняется суть проблемы и даются разъяснения действующего законодательства, способов защиты своих прав и необходимые рекомендации о действиях, которые гражданину необходимо предпринять в своих интересах. В необходимых случаях оказывается помощь в составлении заявлений в органы, компетентные разрешать поставленные вопросы.
В случае, если в ходе собеседования усматривается возможное нарушение прав граждан, по которому Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области вправе провести проверку и принять меры реагирования, то в этом случае обратившийся устно гражданин оформляет письменное обращение, которое регистрируется и поступает в работу. Таким образом, значительное количество обращений о даче юридической консультации, а также обращения по вопросам, по которым граждане заранее не обращались в инстанции, обязанные их разрешать, ранее поступавшие в письменной форме и учитывавшиеся соответствующим образом, разрешаются в ходе личного приема без оформления письменного заявления.

Прежде чем определять количество письменных заявлений, поступивших из каждого района или города Волгоградской области, необходимо обратить внимание на то, что из указанного количества обращений 256 (АППГ – 310) подано по почте лицами, находящимися в местах ограничения свободы (главным образом, следственные изоляторы, помещения, функционирующие в качестве следственного изолятора, исправительные колонии, лечебно-исправительные учреждения). Эти учреждения расположены не во всех муниципальных образованиях, и доля заявлений содержащихся в них граждан в отдельных случаях составляет более 50% от всех письменных жалоб, поступивших из отдельных районов и городов.

География поступивших обращений выглядит следующим образом:

В 2010 году не поступали письменные заявления из Алексеевского и Нехаевского районов (в 2009 году по 3 жалобы).

Таким образом, в основном снизилось количество заявлений из
г. Волгограда (-268) и г. Волжского (-38). Также заметно уменьшилось число обращений в 2010 году из г. Камышина (-12), Калачевского района (-10), Дубовского района (-13), Жирновского района (-8) и Новониколаевского
района (-10). Увеличение количества жалоб было только из Серафимовичского района (+5).

Проводя тематический анализ, необходимо отметить, что иногда в одном заявлении ставится не одна, а две и более проблемы, связанные с реализацией различных прав.

Наиболее часто в письменных заявлениях сообщалось о нарушении жилищных прав. Их количество в 2010 году равно 195, что составляет 18%
(АППГ – 322 жалобы, то есть 21,4%). Наиболее часто поднимались вопросы обеспечения жилыми помещениями из государственного или муниципального жилищного фонда, предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан, содержания и эксплуатации многоквартирных домов, обеспечения коммунальными услугами и их оплаты, признания жилых помещений непригодными для проживания, домов – ветхими, а также проблемы переселения из них.

На нарушение прав граждан в рамках уголовного судопроизводства поступило 163 заявления, то есть 15% (АППГ – 218 или 14,5%). Отметим также, что в
37 заявлениях высказывалось несогласие с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела (АППГ – 31), а в 38 сообщалось о применении незаконных методов расследования уголовных дел (АППГ – 38).

101 письменное обращение, то есть 9,1%, посвящено вопросам социального обеспечения граждан (АППГ – 113, то есть 7,5%). В 26 из них жаловались на незаконные решения об отказе в признании граждан льготниками (АППГ – 40). Также довольно часто поступали жалобы по ежемесячным денежным выплатам и выплатам на оплату жилищно-коммунальных услуг, а также по получению пособий по беременности и родам и в связи с наличием детей.

В 2010 году к Уполномоченному поступило 100 письменных обращений (9%) по вопросам соблюдения прав осужденных и заключенных под стражу
(АППГ – 103 или 6,9%). На условия содержания в местах ограничения свободы, законность действий и решений сотрудников администрации соответствующего учреждения жаловалось 46 лиц (АППГ – 48). В 20 заявлениях обжаловались решения о применении меры пресечения в виде заключения под стражу и ее продлении (АППГ – 21). Довольно часто поступали заявления о некачественном медицинском обеспечении осужденных и находящихся под стражей.

Несогласие с приговором суда по уголовному делу высказало 92 человека, то есть 8,3% заявителей (АППГ – 99 или 6,6%).

О нарушении трудовых прав заявлялось в 87 заявлениях, доля которых составила 7,8% (АППГ – 133 или 8,8%). При этом в 38 заявлениях говорилось о невыплате заработной платы (АППГ – 47), а в 17 – о нарушении требований законодательства при увольнении (АППГ – 35).

58 граждан (5,2%) обжаловали действия или бездействие судебных приставов при исполнении судебных решений (АППГ – 63, то есть 4,2%).

37 граждан (3,3%) подало письменные жалобы на нарушение пенсионного законодательства (АППГ – 57, то есть 3,8%). В 20 заявлениях ставились вопросы, связанные с определением права на пенсию и ее назначением
(АППГ – 21), а в 13 – с размером начисленной пенсии (АППГ – 22).

Из изложенного видно, что в 2010 году роста количества заявлений, в сравнении с 2009 годом, не было ни в одном из указанных направлений. Практически прежним осталось количество жалоб на нарушения в области социального обеспечения, на нарушения прав осужденных и находящихся под стражей, на неправомерность приговора, по вопросам исполнения судебных решений. Существенно снизилось количество письменных обращений на нарушение жилищных прав (-127), на нарушение прав граждан в рамках уголовного судопроизводства (-55), трудовых прав (-46), пенсионных прав (-20).

Однако в 2010 году, как и в 2009 году, сами распространенными продолжали оставаться заявления о нарушении жилищных прав, права на социальное обеспечение, трудовых прав, прав лиц, находящихся в местах ограничения свободы, процессуальных прав граждан – участников уголовного судопроизводства.

2. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области по обеспечению прав и свобод человека и гражданина

2.1. Практика реализации права на труд

В 2010 году вопросы обеспечения права волгоградцев на труд не потеряли своей актуальности. Наиболее часто Государственной инспекцией труда в Волгоградской области выявлялись нарушения в области заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, оплаты и нормирования труда, обучения и инструктирования работников по охране труда, неудовлетворительные условия труда на рабочих местах[2] . Соответствующие жалобы продолжали поступать в адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области.

Основное количество обращений посвящено вопросам оплаты труда . Наиболее часто гражданами сообщалось о низком размере заработной платы, а также о невозможности получить с работодателя заработанные денежные средства даже в том случае, если имеется судебное решение об их взыскании. Например, в таком положении оказались сокращенные работники ООО «Прогресс» (вх.977 от 26.11.2010г.). На основании судебных приказов возбуждены исполнительные производства о взыскании заработной платы в их пользу, но по истечении двухмесячного срока они так и не получили своих денег.

Гражданин Т. (вх.1070 от 21.12.2010г.) имеет на руках четыре судебных решения и один судебный приказ о взыскании заработной платы и других выплат, предусмотренных трудовым законодательством, с четырех различных организаций. Судебные акты принимались в течение 2009 – 2010 годов. До настоящего времени они остаются без исполнения несмотря на вступление решений в законную силу.

По информации прокуратуры Волгоградской области, в 2010 году в ходе проверок выявлено 9,5 тысяч нарушений законодательства об оплате труда, по которым принимались разнообразные меры прокурорского реагирования[3] .

Основными причинами задолженности по заработной плате становятся:

1) непринятие мер по взысканию задолженности;

2) понесенные убытки;

3) задержки выплат по контрактам;

4) отсутствие денежных средств на счете.

В основном нарушение сроков оплаты труда имело место в строительстве, обрабатывающей промышленности, коммунальном хозяйстве, образовании, здравоохранении и в организациях, предоставляющих услуги социального характера[4] .

Особой проблемой продолжает оставаться выплата заработной платы работодателями, в отношении которых проводятся процедуры банкротства. Как отмечается Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области, количество поступивших в
2010 году обращений граждан на действия арбитражных управляющих по сравнению с предыдущим годом увеличилось на 41,7% и составило 152 заявления. Одной из причин такого роста стало признание в конце 2008 и в течение 2009 годов банкротами предприятий – должников, которые имели значительную задолженность по заработной плате, пособиям по беременности и родам, по уходу за ребенком, по компенсациям за неиспользованный отпуск. Доля жалоб по невыплатам указанных сумм составило 54,2%. При этом в ходе проведенных проверок нарушений, затрагивающих интересы работников, выявлено не было[5] .

В отдельных случаях удается помочь гражданам добиться положительного результата. Например, гражданке М. (вх.221 от 10.03.2010г.) в период наблюдения за несостоятельным работодателем выплатили задолженность по оплате труда, взысканную судебным решением. Однако это является исключением из общего правила: работникам зачастую не удается получить свои деньги в полном объеме. Так, работники Муниципального предприятия «Городищенское» (вх.713 от 30.08.2010г.) сообщают о невозможности получить заработную плату с банкротящегося работодателя с 2006 года. В аналогичной ситуации оказался гражданин А. (вх.353 от 14.04.2010г.) – работник ООО «Эталон», признанного банкротом. Он не может получить заработную плату за июль – октябрь 2008 года.

Уполномоченный вновь вынужден заявить о необходимости разработки более надежных гарантий получения работниками организаций, финансовое положение которых нестабильно или которые признаны банкротом, заработанных денежных средств. Предусмотренные в ныне действующем законодательстве механизмы не дают полной гарантии погашения задолженности по заработной плате перед гражданами.

Управление Росреестра по Волгоградской области в целях усиления правовой защищенности работников и иных граждан при проведении процедур банкротства также предлагает внести изменения в действующее законодательство. В настоящее время Управление вправе проводить проверки деятельности только филиалов или представительств саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также возбуждать дела об административном правонарушении в отношении арбитражных управляющих[6] .

Однако законодательство исключает возможность возбуждения дел об административном правонарушении по фиктивному или преднамеренному банкротству, неправомерным действиям при банкротстве по заявлениям граждан.
В связи с этим их жалобы, в основном касающиеся невыплаты заработной платы, Управление Росреестра по Волгоградской области вынуждено направлять по подведомственности в саморегулируемые организации, которые обязаны проводить проверки в отношении входящих в них арбитражных управляющих. Как показывает практика, нарушения при таких проверках выявляются крайне редко, наблюдается формальный подход к рассмотрению жалоб заявителей.

Немаловажно и то обстоятельство, что зачастую саморегулируемая организация, членом которой является арбитражный управляющий, может не иметь филиала или представительства на территории Волгоградской области и находится в любом субъекте Российской Федерации, в том числе, и очень отдаленном. Это не позволяет гражданину лично явиться в самоуправляемую организацию, а также затягивает сроки рассмотрения его заявления из-за необходимости направлять заявление по почте.

В связи с этим необходимо предоставить Управлению Росреестра по Волгоградской области право рассматривать заявления граждан на действия (бездействие) арбитражных управляющих и возбуждать на их основании дела об административном правонарушении[7] .

В 2010 году подтверждались случаи неправильного определения срока выплаты заработной платы в коллективных договорах, локальных нормативных актах, а также отсутствие положений об этих сроках в трудовых договорах с гражданами, несвоевременная оплата отпуска (например, вх.761 от 16.09.2010г.).

В докладе за 2009 год Уполномоченный подробно рассматривал вопрос низкого уровня оплаты труда волгоградцев и высказывал предложения, реализация которых могла бы улучшить ситуацию в этой сфере. Однако осталось без должного внимания положение, согласно которому вознаграждение непосредственно за труд может устанавливаться ниже минимального размера оплаты труда, включающего в себя не только вознаграждение за труд, но также компенсационные и стимулирующие выплаты. Изменения в статьи 129 и 133 Трудового кодекса Российской Федерации, которые бы исправляли это положение, не вносились.

Ранее Уполномоченный обращал внимание на то, что по истечении 8 лет с момента принятия Трудового кодекса РФ остается нереализованной статья 133, согласно которой минимальный размер оплаты труда не должен быть ниже прожиточного минимума трудоспособного населения. С 01 января 2009 года минимальный размер оплаты труда равен 4 330 рублям. Уже на тот момент он не соответствовал прожиточному минимуму. А прожиточный минимум трудоспособного населения в III квартале 2010 года был на 42% больше и составил 6 159 рублей[8] .

Также можно говорить о неисполнении статьи 421 Трудового кодекса РФ, согласно которой порядок и сроки поэтапного повышения минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума трудоспособного населения устанавливаются федеральным законом. На сегодняшний день такой федеральный закон не принят. Пока законодатель лишь издает законы об установлении минимального размера оплаты труда с определенной даты[9] . При этом он каждый раз был ниже величины прожиточного минимума. Нормативный акт, который бы четко определил дату, с которой минимальный размер оплаты труда не мог быть ниже прожиточного минимума, не существует.

Так как указанное положение в течение 2010 года не изменилось, вынужден вновь высказать свое мнение о необходимости повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума или принятия хотя бы федерального закона, определяющего порядок повышения минимального размера оплаты труда до указанной величины.

Необходимо отметить, что в Волгоградской области проблема несоответствия минимального размера оплаты труда прожиточному минимуму трудоспособного населения решена, но лишь частично. Трехсторонним соглашением от 28 июля
2010 года №С-111/10[10] установлена минимальная заработная плата в Волгоградской области во внебюджетном секторе экономики в размере 1,2 величины прожиточного минимума трудоспособного населения Волгоградской области. Однако в иных организациях, в том числе бюджетных, некоммерческих, она приравнивается к установленному федеральным законом минимальному размеру оплаты труда. Более того, в течение определенного срока после опубликования указанного соглашения работодатели, действующие во внебюджетном секторе экономики, могли отказаться от его исполнения в установленном порядке, и в этом случае оно для них не обязательно[11] . Следовательно, данный механизм не может в полном объеме гарантировать достойную оплату труда волгоградцев.

Однако такая схема распространения действия соглашений, заключаемых между представителями работников и работодателей, может дать положительные результаты с точки зрения улучшения прав трудящихся. Поэтому она предусмотрена и в отношении заключенных на федеральном уровне отраслевых соглашений, устанавливающих условия труда работников определенной отрасли экономики на территории всей страны[12] . По этой же причине Уполномоченный согласен с предложением Волгоградского областного Совета профсоюзов о необходимости предусмотреть такую форму распространения и на соглашения, заключаемые на региональном и территориальных уровнях.

В адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области поступают обращения и о нарушении положений законодательства о трудовом договоре . Одним из таких нарушений является оформление с работниками договоров гражданско-правового характера, хотя фактически имели место трудовые отношения. Например, гражданин Та. (вх.389 от 27.04.2010г.) заключил с ООО «Строительное управление №4 ВТРС» договор гражданско-правового характера на выполнение работ по устройству фундаментной плиты жилого дома. Однако работодателем велся учет рабочего времени заявителя в соответствующем табеле. Кроме того, в представленных копиях документов указывается должность Та. – бригадир. Это позволяет сомневаться в том, что реально между Та. и ООО «Строительное управление №4 ВТРС» были именно гражданско-правовые, а не трудовые отношения. Однако по причине формального заключения с ним договора гражданско-правового характера Та. не может воспользоваться предусмотренными законодательством о банкротстве гарантиями получения оплаты труда с ООО «Строительное управление №4 ВТРС», которое признано банкротом.

Много обращений касалось правомерности прекращения трудового договора, связанного с изменением организационных условий труда и последовавшим отказом работника от продолжения работы на новых условиях. Отдельную категорию жалоб составляют обращения, в которых граждане оспаривали увольнение из одной организации в связи с прекращением определенной деятельности и отказ принять их на работу в другую организацию, фактически продолжившую осуществлять те же функции, которые ранее осуществлялись прежним работодателем, когда на практике основная часть работников была принята на работу. Подобные ситуации имели место при реорганизации (укрупнении) образовательных учреждений (например, вх.762 от 16.09.2010г.), а также в других случаях. Отмечались также случаи:

- несоблюдения при увольнении работника установленного порядка учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации, когда это обязательно;

- нарушения требования о предоставлении информации об имеющихся вакантных должностях работнику, увольняемому в связи с сокращением численности или штата работников;

- увольнение работника в период его временной нетрудоспособности или пребывания в отпуске;

- увольнения в качестве дисциплинарного наказания без предоставления работнику возможности дать свои объяснения по существу произошедшего.

Государственная инспекция труда в Волгоградской области в числе наиболее часто выявляемых нарушений называет:

- незаключение трудовых договоров в письменной форме;

- несоответствие условий трудовых договоров требованиям законодательства;

- безосновательное заключение трудового договора на определенный срок;

- несоблюдение установленного порядка изменения условий трудового договора.

Обеспокоенность Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области вызывают результаты проведенных в 2010 году аттестаций рабочих мест . За указанный период в Государственную инспекцию труда в Волгоградской области поступило 655 материалов по результатам аттестаций. В итоге условия труда на 4 057 рабочих местах признаны оптимальными и допустимыми, на 3 500 – не отвечающими требованиям охраны труда по обеспечению средствами индивидуальной защиты, а травмоопасными – на 4 991 рабочем месте[13] .

Статья 37 Конституции Российской Федерации, закрепляющая право на труд и его гарантии, предусматривает и защиту граждан от безработицы , что особенно актуально в периоды экономических кризисов и восстановления экономики.
В 2009 году Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области описывал негативную практику постановки на учет в органах занятости безработных граждан, при которой гражданам, не имеющим отметки в паспорте о регистрации по месту жительства (когда в документе имеется только указание о регистрации по месту пребывания, то есть на определенный срок), отказывали в соответствующей регистрации и в назначении пособия по безработице. Такая же ситуация повторилась и с гражданином Х. (вх.932 от 15.11.2010г.) в 2010 году, которому было рекомендовано обратиться с соответствующим заявлением в суд. Таким образом органы службы занятости продолжают предоставлять гражданам предусмотренную законом поддержку только при наличии в документах гражданина отметки о регистрации по месту жительства, хотя наличие или отсутствие регистрации по месту жительства не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами[14] .

Ранее в своих ежегодных докладах Уполномоченный отмечал необходимость изменения территориальной подсудности трудовых споров и предоставления работникам права подавать иски в защиту своих законных интересов не только по месту нахождения работодателя, но и по собственному месту жительства.
К сожалению, соответствующие изменения в гражданское процессуальное законодательство не внесены, что в определенных случаях создает гражданам дополнительные сложности в судебной защите трудовых прав.

Имеются проблемы законодательного регулирования надзорной деятельности Государственной инспекции труда, снижающие эффективность ее деятельности.

Во-первых, статья 360 Трудового кодекса Российской Федерации допускает неуведомление государственным инспектором труда при проверке о своем присутствии работодателя, если уведомление может нанести ущерб эффективности контроля[15] . Однако статьи 9 и 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора»[16] требуют уведомлять работодателя о плановой проверке заранее. В итоге инспекторы часто сталкиваются с отсутствием должностных лиц проверяемого работодателя (зачастую по формально уважительным причинам) либо с приостановлением проверяемым деятельности в день проверки. При этом имеются трудности с повторным назначением проведения плановой проверки того же работодателя.

Во-вторых, недостаточность определенных статьей 13 Федерального закона №294-ФЗ сроков проверки, что зачастую не позволяет принять меры по защите прав граждан в полном объеме. Данные сроки необходимо увеличить.

В-третьих, предусмотренная частью 1 статьи 25 Федерального закона №294-ФЗ обязанность присутствия лиц, ответственных за выполнение требований трудового законодательства у проверяемого работодателя, не подкреплена нормами, предусматривающими ответственность за ее невыполнение.

В-четвертых, у работодателя имеется возможность уклоняться от надзорных мероприятий путем многократной ликвидации и создания вновь коммерческих юридических лиц, что зачастую носит формальный характер и выражается только в смене наименования и реквизитов организации с сохранением состава учредителей, руководителей, видов деятельности. Если такие мероприятия проводятся чаще, чем раз в три года, то в силу части 8 статьи 9 Федерального закона №294-ФЗ проведение плановых проверок фактически постоянно существующего, но под разными именами, работодателя невозможно по причине неистечения трех лет со дня регистрации нового юридического лица. Кроме того, в результате таких действий работодатель уклоняется от исполнения уже возникших в рамках действовавших трудовых отношений обязательств, так как формально между ликвидируемым и создаваемым юридическими лицами правопреемство отсутствует. Наиболее часто таким образом нарушаются права беременных работающих женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком, которым даже не сообщают о ликвидации юридического лица, а просто прекращают выплату положенных пособий[17] .

2.2. Пенсионное обеспечение

В 2010 году уровень пенсионного обеспечения граждан повышался. Если на
31 декабря 2009 года средний размер всех видов пенсии составлял 5 851 рубль в месяц, то к 01 января 2011 года он составил 7 227 рублей. Трудовая пенсия по старости за тот же период увеличилась с 5 959 до 7 694 рублей. Рост имел место за счет валоризации и плановых индексаций[18] . Тем не менее жалобы о нарушении права на пенсионное обеспечение продолжали поступать в адрес Уполномоченного и в 2010 году.

Из всех обращений по данной теме можно выделить заявления по вопросам досрочного назначения пенсии . Хотелось бы обратить внимание, что органы Пенсионного фонда Российской Федерации не всегда всесторонне рассматривают обращения граждан и предоставляемые документы на предмет возможности досрочного назначения пенсии, допуская оценку их пенсионных прав без учета всех правовых норм, регулирующих пенсионное обеспечение. Так, к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступило заявление гражданина С. (вх.582 от 12.07.2010г.), который в различное время работал пилотом, авиадиспетчером, а также на работах с тяжелыми условиями труда на Производственном объединении «Каустик». Заявитель обращался в Управление Пенсионного фонда Российской Федерации по Красноармейскому району
г. Волгограда с заявлением о досрочном назначении трудовой пенсии. Однако в удовлетворении его просьбы отказывали по мотиву отсутствия необходимого льготного стажа. При этом стаж работы диспетчером принимался во внимание исключительно как стаж работы с вредными условиями труда с учетом соответствующих требований к его размеру и порядку учета, при которых право заявителя на досрочную пенсию не определялось[19] .

Между тем, рассматривая заявление С., Уполномоченный обратил внимание, что законодательство предусматривает в качестве самостоятельного основания для досрочного назначения трудовой пенсии наличие определенного стажа работ по непосредственному управлению полетами воздушных судов гражданской авиации, к которым относится и работа авиадиспетчера. При определении права на пенсию по данному основанию допускается суммирование указанных работ и работ в летном составе гражданской авиации[20] . И на этом основании С. имел право на пенсию. Но этот аспект не был предметом пристального внимания сотрудников Пенсионного фонда Российской Федерации, что привело к необоснованному отказу в назначении пенсии.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обратился в Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области с просьбой сообщить причины неприменения положений о досрочном назначении пенсии в связи с выполнением работ по непосредственному управлению полетами воздушных судов гражданской авиации. По итогам рассмотрения данного обращения Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в Красноармейском районе г. Волгограда назначило С. трудовую пенсию досрочно.

Вопросы назначения досрочной пенсии Уполномоченный освещал и в прошлом году. Обращалось внимание на невозможность вследствие действующей практики применения подпункта 6 пункта 1 статьи 28 Федерального закона
«О трудовых пенсиях в Российской Федерации» включать в стаж, учитываемый при определении права на досрочную пенсию в связи с работой в районах Крайнего Севера, время военной службы, службы в органах внутренних дел в этих же районах. Мною высказывались предложения о необходимости совершенствования соответствующих правовых норм. Но в 2010 году никаких изменений не последовало. Такая ситуация ухудшает правовое положение лиц, которые служили в местностях и районах Крайнего Севера, но не имеют стажа службы, достаточного для получения пенсии по выслуге лет.

В 2010 году поступило заявление о трудностях в реализации права на досрочное назначение пенсии в соответствии с Законом «О занятости в Российской Федерации» [21] . Обусловлены они были некорректным толкованием соответствующих правовых норм органами службы занятости. Норма о том, что безработным гражданам при определенных условиях по предложению службы занятости в случае невозможности их трудоустройства может назначаться пенсия на период до наступления возраста, дающего право на трудовую пенсию, рассматривается лишь как предусматривающая право, а не обязанность службы занятости направлять соответствующие предложения в Пенсионный фонд Российской Федерации. Такая позиция обосновывается и тем, что установленный законом перечень гарантий социальной поддержки безработных не включает в себя досрочное оформление пенсии по предложению службы занятости[22] . Поэтому на практике реализация этой нормы обуславливается не только прямо предусмотренными в ней условиями, но и ставится в зависимость от достаточности финансирования соответствующих расходов из бюджета. Решать же вопрос о направлении соответствующих предложений в органы Пенсионного фонда Российской Федерации предлагается только в индивидуальном порядке[23] .

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области не может согласиться с такой позицией. Досрочное назначение пенсии по предложению органов службы занятости по своей сути является одной из предусмотренных законом мер защиты от негативных последствий безработицы, так как назначение данной пенсии влечет возникновение у гражданина дохода и невозможность признаваться безработным[24] . И если такая мера предусмотрена, то должна использоваться службой занятости при наличии условий ее применения, определенных законом, в котором ничего не упоминается о достаточности финансирования соответствующих расходов.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что из нормы о праве органов службы занятости предлагать соответствующим категориям безработных граждан досрочное назначение трудовых пенсий не следует, что органы службы занятости, осуществляя свои полномочия, могут действовать произвольно[25] .

По итогам рассмотрения обращения Уполномоченного Центр занятости населения Суровикинского района направил К. на оформление досрочной пенсии.

Имеются претензии граждан к правилам валоризации величины пенсионного капитала лиц, чьи пенсионные права на сегодняшний день оценивались по соответствующим нормам действующего законодательства. Из заявления Ш. (вх.115 от 12.02.2010г.) следует, что пенсия ему назначалась на льготных условиях в связи с особыми условиями труда. Оценка пенсионных прав осуществлялась исходя из его льготного стажа работы в тяжелых условиях труда.
В связи с этим при валоризации учитывался только его льготный трудовой стаж.
В учитываемый при валоризации трудовой стаж Ш. не включили 4 года военной службы по призыву. Тем же гражданам, которым величина расчетного пенсионного капитала определялась с применением общего трудового стажа, при валоризации учитываются не только периоды работы, но и иные периоды, в том числе и срок военной службы[26] . Но именно от размера трудового стажа, имевшего место до
1991 года, зависит и сумма валоризации, и сумма пенсии.

В итоге, у двух граждан, имеющих одинаковый общий трудовой стаж, один из которых получает пенсию в связи с достижением пенсионного возраста, а другой – на льготных условиях в связи с работой в тяжелых условиях труда, для целей валоризации определяется разный стаж работ, а, следовательно, и разные суммы валоризации. Их пенсии увеличиваются непропорционально. Представляется, что такое положение, при котором сумма валоризации получающих льготную пенсию уменьшается, невозможно объяснить какими-либо серьезными доводами. Считаю необходимым установить единые правила подсчета стажа для всех граждан, у которых производилась валоризация, независимо от того, каким образом определялся стаж работ при оценке пенсионных прав граждан.

Некоторые обращения пенсионеров посвящались вопросам реализации положений Федерального закона «О государственной социальной помощи» о социальной доплате к пенсии . Право на указанную доплату имеют неработающие пенсионеры, чья общая сумма материального обеспечения не достигает размера прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации. При расчете общей суммы материального обеспечения необходимо учитывать не только размер получаемой гражданином пенсии, но и дополнительное материальное обеспечение, ежемесячные денежные выплаты (включая набор социальных услуг), иные меры социальной поддержки. Так, у граждан Р. (вх.820 от 11.10.2010) и П. (вх.406 от 04.05.2010) принимались во внимание получаемые из бюджета области меры социальной поддержки в связи с наличием звания «ветеран труда». Граждане считают, что указанные меры поддержки не должны учитываться при определении права на социальную доплату и расчете ее размера.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области выражает согласие с позицией заявителей. С одной стороны, социальные доплаты к пенсии установлены с целью гарантировать всем неработающим пенсионерам, независимо от наличия или отсутствия каких-либо особых заслуг перед обществом и государством, общую сумму получаемого дохода в размере не меньше величины прожиточного минимума пенсионера[27] .

В то же время государство выделяет ветеранов труда как особую категорию граждан, учитывая их продолжительный и добросовестный труд. В связи с этим оно устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов труда в целях обеспечения их достойной жизни, активной деятельности, почета и уважения в обществе[28] . Таким образом, предоставляемые ветеранам труда меры социальной поддержки являются поощрением, мерой признания заслуг, направленной на их выделение из остальных граждан. Однако эти цели не могут быть достигнуты при включении получаемых гражданами как ветеранами труда мер социальной поддержки в доход, учитываемый при определении права на социальную доплату к пенсии и ее размера, так как в этом случае и ветерану труда, совокупный доход которого вместе со льготами не превышает величины прожиточного минимума пенсионера, и пенсионеру, не имеющему особых заслуг перед государством и получающему такую же пенсию, предоставляются одинаковые гарантии по материальному обеспечению. Более того, социальная доплата для ветерана в этом случае будет меньше именно на сумму, равную стоимости получаемых льгот. Утверждать об особом уважительном отношении к ветеранам в этом случае невозможно.

Аналогичная позиция и в отношении иных категорий граждан, которым государство гарантировало предоставление мер социальной поддержки в качестве мер поощрения за особые заслуги перед обществом или для компенсации имеющихся ограничений, вызванных нарушением здоровья. Уполномоченный обращался в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, к Президенту Российской Федерации, предлагая исключить возможность учета мер социальной поддержки при определении общей суммы материального обеспечения пенсионера. Однако данную инициативу не поддержали.

Хотелось бы отметить еще одно обстоятельство. В прошедшем году реализация положений Федерального закона «О государственной социальной помощи» о социальной доплате к пенсии не привела к достижению своей основной цели – обеспечению материального достатка каждого неработающего пенсионера на уровне не ниже прожиточного минимума. Дело в том, что для реализации указанного закона каждый субъект Российской Федерации на очередной финансовый год устанавливает величину прожиточного минимума пенсионера.
В Волгоградской области в 2010 году она составляла 4284 рубля[29] . Установленная величина прожиточного минимума пенсионера для определения права на социальную доплату действует в течение всего последующего года и дальнейшая ее корректировка не предусмотрена, несмотря на инфляцию. В силу этого уже со второго квартала 2010 года сумма 4284 рубля не соответствовала прожиточному минимуму пенсионера, который в указанный период был равен 4338 рублям[30] .

Для устранения данной практики считаю необходимым предоставить субъектам Российской Федерации право корректировать данную величину в течение финансового года с учетом роста потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги[31] .

Одной из наиболее острых проблем пенсионного обеспечения граждан остается несвоевременное исполнение работодателями обязанности уплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Конечно, Конституционным судом Российской Федерации установлено, что государство должно обеспечить право на пенсионное обеспечение тех граждан, работодатели которых не уплачивают или ненадлежащим образом уплачивают страховые взносы, путем исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду Российской Федерации необходимых средств в пользу тех лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет) за счет средств федерального бюджета[32] . Однако такое поведение работодателей негативно влияет на функционирование финансовой системы обязательного пенсионного страхования.

Отделением Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области принимаются меры по обеспечению уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Доля задолженности к начисленным страховым взносам за 9 месяцев 2010 года составила 0,9%, что является лучшим показателем по Южному федеральному округу и вторым по Российской Федерации. В течение 2010 года общая сумма задолженности по указанным платежам за 2002 – 2009 годы снизилась с 220,2 млн. рублей у 3 759 страхователей до 90,2 млн. рублей у 2 574 страхователей.

Однако задолженность по уплате взносов на обязательное пенсионное страхование за 9 месяцев 2010 года на 01 января 2011 года составила 152,9 млн. рублей. Коме того, задолженность на 37 087 тысяч рублей признана погашенной в связи с ликвидацией несостоятельных должников – юридических лиц в результате примененных процедур банкротства[33] .

Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области выделяет следующие проблемные моменты в системе обязательного пенсионного страхования:

1) отсутствие законодательных актов, регулирующих профессиональные пенсионные системы, что приводит к нарушению страховых принципов пенсионного обеспечения. В настоящее время 20,6% пенсионеров получают пенсию на льготных основаниях (снижение возраста назначения пенсии или назначение выплат в связи с достижением определенного стажа работы по отдельным специальностям). Но их количество будет расти, так как в нашем регионе около 3,5 тысяч предприятий, работа на которых дает право на льготное пенсионное обеспечение. Соответствующие рабочие места занимают свыше 150 тысяч человек. Проблема заключается в том, что на указанных граждан, несмотря на наличие у них права выходить на пенсию раньше других, работодатели уплачивают те же страховые взносы по пенсионному страхованию, что и на работающих в обычных условиях. Высказывается предложение о повышении страховых взносов на граждан, работающих на должностях, дающих право на льготное пенсионное обеспечение. Такое решение повлечет либо улучшение условий труда и исключение влияния на организм работника вредных факторов, которые и определяют право на досрочную трудовую пенсию, либо увеличение отчислений на финансирование пенсий.

В то же время Уполномоченный видит при введении повышенных взносов опасность более широкого распространения выплаты заработной платы в конвертах с целью снижения расходов на пенсионное обеспечение. Поэтому решить проблему только за счет увеличения обязательств работодателя вряд ли возможно;

2) в настоящее время государством гарантируется высокий уровень пенсионного обеспечения участников и инвалидов войны, количество которых с 2008 года снизилось на 40%. Однако в области проживают около 30 тысяч ветеранов боевых действий в Афганистане, Республике Чечня и на других территориях, где они защищали интересы Родины с оружием в руках и с опасностью для жизни. Однако им аналогичные льготы в пенсионном обеспечении не установлены, хотя они выполняли те же задачи, что и участники и инвалиды войны. В связи с этим логично предложение об уравнивании их пенсионных прав;

3) непривлекательность действующего механизма формирования капитала, направляемого на финансирование накопительной части трудовой пенсии. Происходит это по двум причинам. Во-первых, невозможность возврата наследникам остатка накопленных средств, в том числе, и уплаченных в добровольном порядке в случае, если накопительная часть пенсии была назначена наследодателю до его смерти. Во-вторых, отсутствие гарантий сохранности пенсионных накоплений.

2.3. Проблемы социальной защиты граждан

Конституция Российской Федерации закрепляет право на социальное обеспечение, помощь государства в случае возникновения обстоятельств, негативно влияющих на возможности граждан самостоятельно обеспечить свое проживание на должном уровне. Кроме того, законодательством предусматриваются меры по улучшению условий жизни лиц, чьи заслуги перед обществом были официально признаны. Однако при реализации социальных прав граждане сталкиваются с проблемами, решение которых требует внимания государства.

Часть обращений волгоградцев о нарушении социальных прав посвящена вопросам признания их принадлежности к категориям лиц, имеющих право на меры социальной поддержки . Наиболее часто такие обращения поступают от тех, кто претендует на признание инвалидом. Всего в 2010 году в действующих на территории области бюро медико-социальной экспертизы для решения вопроса о признании инвалидом было освидетельствовано 59 377 человек, из которых
54 824 получило данный статус. При этом 1 759 человек не было признано инвалидами при прохождении переосвидетельствования. В 2010 году экспертными составами ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» отменено 133 решения, то есть 0,2%. Главной причиной отмены решений стала сложность оценки степени выраженности функциональных нарушений организма, что чаще всего объяснялось недостаточным объемом обследования граждан в лечебно-профилактических учреждениях перед направлением на освидетельствование[34] .

По информации территориального органа Россздравнадзора по Волгоградской области, в 2010 году на рассмотрение поступило 50 обращений граждан по вопросам проведения медико-социальной экспертизы. В основном в заявлениях оспаривались решения о непризнании инвалидом или установлении группы инвалидности. Жалобы на организацию проведения медико-социальной экспертизы были единичны[35] .

Основная причина обращений к Уполномоченному на решения учреждений медико-социальной экспертизы – несогласие с решениями об отказе в признании инвалидами при переосвидетельствовании, несмотря на отсутствие улучшений в состоянии здоровья. В качестве примера можно привести случай с гражданкой М. (вх.339 от 12.04.2010г.). Ее дочери в 2004 году в возрасте 10 лет удалили половину нижней челюсти. В результате этого девочка вынуждена пользоваться съемным протезом, который необходимо менять один раз в полгода. Из-за возраста проведение операции для окончательного восстановления недостающей части челюсти пока невозможно. В связи с указанным дефектом и отсутствием возможности нормального приема пищи у девочки начались изменения в органах пищеварения. Несовершеннолетняя девочка с 2004 года признавалась инвалидом. Однако при очередном освидетельствовании в 2008 году, а также в последующих годах филиал №16 ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» постоянно отказывается признавать ее инвалидом. Данное решение мотивируется тем, что имеющиеся ограничения жизнедеятельности девочки незначительны[36] . И это не единичная ситуация.

Внуку гражданки Л. (вх.434 от 17.05.2010) в 2008 году сделали аналогичную операцию. В признании его инвалидом также отказано филиалом №14 ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области»[37] .

Уполномоченный направляет обращения об отказе в признании инвалидом в органы, которые вправе проверять законность и обоснованность принятых решений об отказе в признании инвалидом. Если по результатам проведенной проверки решение об отказе в признании инвалидом оставили в силе, граждане оспаривают данные решения в судебном порядке.

Оказывая гражданке М. практическую помощь в судебном разбирательстве, анализируя жалобы о непризнании инвалидами, Уполномоченный пришел к следующему выводу. В настоящее время граждане часто высказывают недоверие государственным учреждениям медико-социальной экспертизы. Однако других учреждений, которые имели бы право официально высказать свое мнение по вопросу о признании гражданина инвалидом, нет. Даже в случае обращения в судебные инстанции и назначения судебной медико-социальной экспертизы, ее проведение обычно поручается государственным бюро медико-социальной экспертизы других регионов или Федеральному бюро медико-социальной экспертизы, которые входят в ту же систему, что и бюро, чьи решения обжалуются. Кроме того, довольно часто гражданам бывает затруднительно выехать в другой регион или г. Москву по причине отсутствия денежных средств или в силу иных причин[38] . В связи с этим Уполномоченный считает, что имеется необходимость предусмотреть для граждан право пройти за собственный счет независимую медико-социальную экспертизу. Однако действующее законодательство на сегодняшний день не предусматривает право гражданина на проведение такой независимой экспертизы[39] . Считаю, что перечень возможных независимых медицинских экспертиз должен быть дополнен медико-социальной экспертизой, для чего необходимо внести изменения в Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан».

Кроме того, отмечу невозможность для лиц, проходящих медико-социальную экспертизу, реализовать предусмотренное законом право на приглашение по своему заявлению любого специалиста для участия в проведении медико-социальной экспертизы. Единственным условием реализации этого права является наличие согласия самого специалиста на участие в экспертизе. Согласие органа медико-социальной экспертизы не требуется[40] .

При очередном переосвидетельствовании дочери М. подавалось заявление о приглашении на экспертизу трех ведущих специалистов региона соответствующих специальностей, однако в допуске их к участию в экспертизе отказали. Отказ филиала №16 ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области»[41] мотивировался отсутствием необходимости в этих специалистах и тем, что действующим подзаконным нормативным актом[42] , который по своей юридической силе ниже федерального закона, это не предусмотрено и право приглашать специалистов предоставлено исключительно руководителю учреждения медико-социальной экспертизы. Восстановить право гражданина на приглашение специалистов получилось только при рассмотрении соответствующего дела в Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда. В связи с этим считаю необходимым внести соответствующие изменения в Правила признания инвалидом, предусмотрев четкую процедуру реализации права на приглашение специалистов для участия в медико-социальной экспертизе.

Прежде чем говорить о конкретных проблемах льготников, возникающих при получении мер социальной поддержки, необходимо отметить, что в 2010 году расходы бюджета Волгоградской области на предоставление мер социальной поддержки выросли на 765,9 млн. рублей. При этом продолжается тенденция отказа федеральных властей от ранее принятых расходных обязательств по предоставлению регионам дополнительной финансовой помощи и субсидий на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так в 2010 году на региональный бюджет полностью были возложены расходы на компанию по оздоровлению детей. В федеральном бюджете прошлого года не предусматривались субсидии на реализацию совместных полномочий: на компенсацию части родительской платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, на реализацию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан (ветеранов труда, тружеников тыла, на ежемесячные пособия граждан, имеющих детей). Это исключило возможность повышения уровня жизни граждан, так как областным властям пришлось сконцентрироваться на исполнении уже существующих перед гражданами социальных обязательств[43] .

Высказываются обоснованные предложения по увеличению объема социальной помощи, оказываемой за счет областного бюджета. Так, Волгоградским областным Советом профсоюзов обращается внимание на отсутствие бюджетного финансирования статей Закона Волгоградской области «О государственной молодежной политике в Волгоградской области» в части санаторно-курортного оздоровления студентов, нуждающихся в лечении по медицинским показаниям. Кроме того, в целях улучшения здоровья детей предлагается внести изменения в Закон Волгоградской области «Об организации отдыха и оздоровления детей в Волгоградской области» с целью:

- установить права организаций на получение компенсации части стоимости детских путевок в загородные лагеря.

- расширить перечень категорий детей, которым из средств регионального бюджета предоставляются путевки с полной оплатой их стоимости, за счет детей безработных граждан, приемных детей и детей, воспитывающихся в семьях, среднедушевой доход в которых не превышает установленную в области величину прожиточного минимума;

- снять ограничения предоставления путевок в организации отдыха и оздоровления детей не чаще одного раза в год[44] .

В 2010 году продолжали поступать обращения волгоградцев по вопросам временного прекращения ежемесячных денежных выплат на оплату части расходов за жилое помещение и коммунальные услуги в связи с перерасчетом денежных сумм, подлежащих выплате с 01 января 2009 года[45] . В докладе Уполномоченного за 2009 год данная проблема подробно описана, действиям органов социальной защиты населения давалась соответствующая правовая оценка. Продолжаю настаивать, что перерасчет ежемесячной денежной выплаты за период до 15 августа 2009 года неправомерен. Но, к сожалению, практика удержаний продолжилась и в 2010 году. Обращения Уполномоченного оставлены без внимания.

Обсуждая проблему удержания ежемесячных денежных выплат на оплату части расходов за жилое помещение и коммунальные услуги, Уполномоченный также обращал внимание на то, что в результате перерасчета льготные категории граждан определенное время вообще не получают никаких выплат. Ранее полученные в рамках авансовых платежей средства они уже потратили, так как никто их не уведомлял, что им компенсировались расходы не только за текущий месяц, но и на будущее время. Поэтому на период удержаний ими оплачивалась полная стоимость жилищно-коммунальных услуг, что для многих было слишком обременительно. Уполномоченный в 2010 году вновь предлагал установить правило об удержании в счет погашения переплаченной суммы лишь части последующих ежемесячных денежных выплат на оплату жилищно-коммунальных услуг (например, 30%), а не в полном объеме. Однако такое предложение не было принято по причине того, что «предлагаемый механизм выплат увеличит срок их зачета, что в свою очередь может привести к неэффективному использованию средств федерального бюджета»[46] . Возникает вопрос: каким образом можно определить расходы на социальную поддержку нуждающихся в ней граждан как неэффективное использование бюджетных средств?

Отдельной темой в 2010 году стало получение гражданами пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и по уходу за ребенком до 1,5 лет . Обычно причинами возникающих проблем становится имущественная несостоятельность работодателя. Так, гражданке Ш. (вх.488 от 03.06.2010г.) не выплачивалось начисленное пособие по беременности и родам в связи с отсутствием финансовых средств у работодателя – ООО «Завод «Спецбуртехника» по причине неоплаты продукции предприятия заказчиками.
В дальнейшем Ш. уволилась из данного общества и обратилась в Фонд социального страхования Российской Федерации для получения пособия непосредственно от него. Однако в связи с тем, что она уже не являлась работником, ей отказали в удовлетворении заявленной просьбы и предложили обратиться в суд с иском к ООО «Завод «Спецбуртехника». Однако, даже в случае положительного для Ш. исхода судебного разбирательства, исполнить решение будет затруднительно из-за финансового состояния должника. Кроме того, считаю неверным направлять женщину в суд самостоятельно решать свои проблемы, тратить на это силы и средства, которые она должна направлять на уход за малолетним ребенком.

Трудности с реализацией права на пособия возникают и тогда, когда Фонд социального страхования Российской Федерации перечисляет работодателю суммы пособий для выплаты заявителю. Так, гражданка С. (вх.214 от 10.03.2010г.) не получила положенное пособие по уходу за ребенком, хотя соответствующие средства Фонд социального страхования Российской Федерации перечислил на счет работодателя – ООО «Звезда Поволжья» в ФКБ «Райффазенбанк». Конкурсный управляющий общества несколько месяцев не может оформить в банке документы, позволившие бы ему распоряжаться находящимися на счете денежными средствами. Кроме того, как стало известно, банк списал без согласия конкурсного управляющего денежные средства со счета несостоятельного работодателя[47] . Взыскание необоснованно списанных средств еще больше затянет выплату пособия.

Гражданка К. (вх.933 от 15.11.2010г.) не может получить положенные пособия, связанные с материнством, так как ООО «Алла», в котором она работала, получив денежные средства с Фонда социального страхования Российской Федерации, полностью их ей не выплатило. При этом организация выбыла из ранее занимаемого помещения и найти ее местонахождение сегодня невозможно.

Как грубое нарушение социальных прав матери и ребенка можно определить ситуацию с гражданкой Е. (вх.126 от 15.02.2010г.), матерью несовершеннолетней девочки, отца которой призвали на военную службу. Территориальное управление по Дзержинскому району г. Волгограда Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области отказало заявительнице в назначении пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, по мотиву того, что отец ребенка лишен родительских прав. Хотя по действующему законодательству право на пособие принадлежало не отцу ребенка, а его матери. Управление социальной защиты населения Администрации Волгоградской области и Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации поддержали данную позицию[48] . Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области был вынужден вынести заключение о нарушении социальных прав Е., а также обратиться к прокурору Волгоградской области.
В итоге прокурор Дзержинского района г. Волгограда обратился в Дзержинский районный суд г. Волгограда с исковым заявлением в пользу гражданки Е., но первоначально районный суд и Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда отказали в его удовлетворении. Добиться справедливости получилось только в Президиуме Волгоградского областного суда, который отменил вынесенные судебные акты и направил дело в суд первой инстанции. В настоящее время Дзержинский районный суд г. Волгограда признал незаконным отказ в назначении Е. пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву[49] . Это решение вступило в законную силу.

В 2010 году была поднята проблема социальной поддержки лиц из числа детей-сирот, ранее находившихся под опекой их родственников . Она заключалась в том, что до достижения ими 18-летнего возраста их опекунам и попечителям выплачиваются ежемесячно денежные средства на содержание сирот. Также законодательство предусматривает право лиц из числа детей сирот или оставшихся без попечения родителей, достигших 18 лет, на полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке в случае поступления в образовательные учреждения профессионального образования. Однако бывают ситуации, когда сироты достигают 18 лет еще во время обучения в общеобразовательной школе. А законодательство не предусматривает сохранение за ними права на меры государственной поддержки после совершеннолетия в случае обучения в этом учебном заведении.

Принимая во внимание, что решение вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета региона, Уполномоченный обратился в Волгоградскую областную Думу и к Главе Администрации Волгоградской области с предложением об установлении мер социальной поддержки детям-сиротам, достигшим 18 лет в период обучения в общеобразовательном учреждении. Как было сообщено, готовится пакет проектов нормативных актов, вносящих изменения в региональное законодательство, определяющих меры социальной поддержки указанных граждан[50] .

При анализе обращений инвалидов по вопросам, связанным с ежемесячной денежной выплатой , были выявлены следующие проблемы. Во-первых, действующее законодательство не позволяет гражданину максимально оперативно решить вопрос о назначении этих выплат, так как поступление документов, подтверждающих право на их получение, в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации от льготника не зависит. В соответствии с действующим законодательством ежемесячная денежная выплата назначается со дня обращения за ней, но не ранее возникновения права на указанную выплату. Днем обращения считается день приема территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации заявления со всеми необходимыми документами. Однако признание лица, в том числе ребенка в возрасте до 18 лет, инвалидом, а также период инвалидности, дата и причина установления инвалидности, группа инвалидности должны подтверждаться выпиской из акта освидетельствования в федеральном учреждении медико-социальной экспертизы[51] . Между тем гражданин, признанный инвалидом, не имеет права на получение выписки из акта освидетельствования. На руки он получает только справку о признании инвалидом, которая не является основанием для назначения ежемесячных денежных выплат. Выписка же подлежит направлению в орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, исключительно самим учреждением медико-социальной экспертизы. Установлены сроки направления выписок из акта освидетельствования (в течение трех дней)[52] . Однако, если гражданин после получения справки о признании инвалидом пожелает в тот же день обратиться за назначением ежемесячной денежной выплаты, то ему откажут даже в принятии заявления, если выписка из акта освидетельствования еще не поступила. Именно такая ситуация произошла с гражданином Са. (вх.37 от 19.01.2010г.). 19 октября 2009 года он получил справку о признании инвалидом. На следующий день он обратился в Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в Советском районе г. Волгограда с заявлением о назначении ежемесячной денежной выплаты, в принятии которого отказали по мотиву отсутствия необходимых документов о признании инвалидом (выписки из акта освидетельствования). Предъявленную справку о признании инвалидом принимать во внимание отказались. Заявление приняли только 22 октября 2009 года после поступления выписки из акта освидетельствования. И именно с этой даты, а не с момента его первоначального обращения, ему была установлена ежемесячная денежная выплата[53] .

Во-вторых, если в ходе освидетельствования инвалидность подтверждается, то датой установления инвалидности считается день поступления в учреждение медико-социальной экспертизы заявления гражданина о проведении освидетельствования[54] . Но, определяя право инвалида на получение ежемесячных денежных выплат только с момента подачи заявления об их назначении, которое может быть подано лишь после поступления в орган, осуществляющий эту выплату, выписки из акта освидетельствования, законодательство не допускает реализацию права на ежемесячные выплаты непосредственно с даты, когда гражданин считается инвалидом. Между тем иногда срок освидетельствования может растянуться до двух месяцев, как это было с гражданином Кр. (вх.73 от 02.02.2010г.)[55] .

В связи с изложенным считаю необходимым определить, что право на ежемесячную денежную выплату возникает у гражданина с даты установления инвалидности, и с этого дня ему должна осуществляться выплата.

Довольно часто заявители высказывают несогласие с положением, согласно которому граждане, кому ежемесячные денежные выплаты назначены впервые, не могут отказаться от получения набора социальных услуг в текущем и в следующем (если назначение выплат имело место после 01 октября) годах. А в связи с наличием у них права на набор социальных услуг происходит уменьшение размера ежемесячной денежной выплаты. В основном такие обращения поступают от лиц, для которых затруднительно или невозможно реально воспользоваться этими услугами. Предлагаю предоставить гражданам, имеющим право на ежемесячные денежные выплаты, возможность отказаться от набора социальных услуг не один раз в год, а один раз в квартал.

В 2010 году бывшими несовершеннолетними узниками фашистских концлагерей, признанных инвалидами, ставился вопрос об обеспечении их права на льготы по оплате надомных услуг . В настоящее время, в соответствии с федеральным законодательством, бывшие несовершеннолетние узники фашистских концлагерей, признанные инвалидами, имеют право на меры социальной поддержки и льготы, установленные для инвалидов войны[56] . При этом не уточняется, каким нормативным актом установлены эти меры социальной поддержки. Следовательно, бывшие несовершеннолетние узники фашистских концлагерей имеют право на меры социальной поддержки инвалидов войны независимо от того, правовым актом какого уровня они определены.

В связи с изложенным гражданка Сн. (вх.666 от 10.08.2010г.) правомерно ставила вопрос о предоставлении ей льготы по оплате надомных услуг, установленных для инвалидов Великой Отечественной войны законодательством Волгоградской области[57] . Однако ей отказали в предоставлении указанных льгот.
К сожалению, обращение Уполномоченного не привело к положительным результатам[58] .

Вынужден констатировать сохранение в законодательстве ограничений в предоставлении инвалидам льгот по оплате жилья в зависимости от вида жилищного фонда, к которому относится жилое помещение, где они проживают[59] , что, по мнению Уполномоченного, не может быть обусловлено какими-либо конституционно-значимыми целями.

С 2005 года остаются без индексации размеры дополнительного ежемесячного материального обеспечения , предусмотренные Указами Президента Российской Федерации от 30 марта 2005 года №636 «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 –
1945 годов» и от 01 августа 2005 года №887 «О мерах по улучшению материального положения инвалидов вследствие военной травмы». Кроме того, возможно расширение круга лиц, имеющих право на такое обеспечение, за счет вдов умерших участников Великой Отечественной войны и совершеннолетних узников мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны.

Волгоградской городской молодежной общественной организацией «Преодоление» отмечаются следующие проблемы инвалидов :

- низкая информированность общества о проблемах, потребностях и правах инвалидов и их семей;

- малое количество светофоров с аудиооповещением;

- ограниченное количество общественных транспортных средств, приспособленных для людей с проблемами опорно-двигательного аппарата (обычно на троллейбусах и трамваях очень высокие ступеньки);

- отсутствие пандусов, съездов у светофоров, тротуаров для пешеходов вдоль проезжих частей либо их несоответствие установленным нормативам;

- отсутствие приспособленности общественных мест пользования для инвалидов, имеющих рост ниже 130 см (стойки в аптеках, расположение кнопок лифта и домофонов и т.д.);

- трудности в поиске места работы, которая бы соответствовала медицинским ограничениям инвалида и хорошо оплачивалась;

- низкая доступность медицинского обслуживания (не во всех медицинских учреждениях имеются пандусы, поручни, имеются сложности в получении консультации врача узкой специальности вследствие большой очередности пациентов);

- незначительное число групп в плавательных бассейнах для людей с ограничениями по здоровью; недостаточно активное распространение информации о спортивных учреждениях, где проводятся занятия с инвалидами;

- недостаточный объем предоставляемых в настоящее время в льготном порядке услуг по санаторно-курортному лечению.

Как и ранее, Уполномоченным уделялось особое внимание обеспечению права граждан, которые стали инвалидами в результате виновных действий юридических лиц, впоследствии признанных банкротами, на получение возмещения вреда здоровью . Ранее Уполномоченный неоднократно ставил вопрос о необходимости надлежащего правового регулирования связанных с этим вопросов. В частности, указывалось следующее:

- неопределенность порядка исполнения обязанности Российской Федерации по выплате капитализированных повременных платежей в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 135 Федерального закона «О банкротстве (несостоятельности)».
В результате граждане могли реализовать свои права только в судебном порядке;

- несостоятельность существующих различий в условиях капитализации повременных платежей, получаемых лицами, утратившими здоровье, непосредственно от причинителя вреда и платежей ликвидируемых юридических лиц в Фонд социального страхования Российской Федерации на обеспечение ежемесячных выплат работникам этой организации, потерявшим трудоспособность при исполнении трудовых обязанностей.

В 2010 году Уполномоченный вновь обратился по этим проблемам в Правительство Российской Федерации, попутно поставив дополнительные вопросы:

- о материальном обеспечении лиц, перед которыми ответственность за причиненный вред здоровью несло непосредственно несостоятельное юридическое лицо, после достижения ими 70 лет;

- о предоставлении гражданам, непосредственно получившим от банкрота суммы капитализации повременных платежей, возможность передать эту сумму в управление государственной организации в целях сохранения покупательской способности имеющихся средств и получения ежемесячно денежных средств.

Из полученных ответов стало известно о том, что частично эти вопросы скоро разрешатся путем внесения изменений в действующее законодательство. Фонд социального страхования Российской Федерации будет ответственен за осуществление выплат в возмещение вреда здоровью гражданам, передавшим в ходе конкурсного производства право на получение капитализированных платежей государству. Кроме того, изменится и порядок расчета капитализированных платежей, при котором будут учитывать не только повременные платежи, подлежащие выплате потерпевшим, но и их нуждаемость в лекарствах, определенном лечении, уходе и другие обстоятельства. На момент получения Уполномоченным данных ответов велась работа по согласованию законопроекта между различными ведомствами[60] .

Также Уполномоченным оказывалась конкретная помощь волгоградцам в реализации права на получение выплат в возмещение причиненного вреда здоровью . Например, гражданину Ко. (вх.77 от 02.02.2010г.) при оспаривании действий органов Фонда социального страхования Российской Федерации, в результате которых ему уменьшили размер ежемесячных выплат. Причиной конфликта стали необоснованные требования о прохождении переосвидетельствования, предъявленные в 2004 году к Ко., хотя ранее ему уже определялась утрата трудоспособности в размере 60% бессрочно, и последовавшее приостановление ежемесячных выплат в связи с отказом Ко. выполнить эти требования. При рассмотрении данного вопроса суд назначил медико-социальную экспертизу, по итогам которой Ко. определили утрату трудоспособности в размере 20%. Однако соответствующее заключение выносилось экспертами в отсутствие необходимой медицинской документации. Поэтому оно не было принято судом в качестве доказательства. Однако органы Фонда социального страхования Российской Федерации со ссылкой на это недействительное заключение пересчитали размер ежемесячных выплат Ко., что и послужило поводом для новых судебных разбирательств. В итоге решением Волжского городского суда от
26 февраля 2010 года права К. были восстановлены, неполученные суммы ежемесячных выплат взысканы. Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда это решение отменила и в иске отказала. Однако права Ко. вновь удалось восстановить в Президиуме Волгоградского областного суда, который признал решение городского суда правомерным.

В 2010 году Уполномоченному по правам человека по заявлениям граждан пришлось подключаться к обустройству инвалидов, не сохранивших связи со своими родственниками, не способных к самообслуживанию и не имеющих жилого помещения . Отметим, что имеются проблемы в работе социальных служб с такими лицами, выражающиеся в отсутствии инициативы в решении проблем таких граждан.

Похожие проблемы возникают и с потерявшими социальные связи лицами, длительное время находящимися в медицинских стационарных учреждениях психиатрического профиля. Имеются трудности в переводе таких граждан в учреждения социальной защиты населения Волгоградской области. Поэтому регистрируются случаи, когда люди, не нуждающиеся в стационарном психиатрическом лечении, по 8 – 10 лет находятся в психиатрических стационарных учреждениях[61] .

2.4. Осуществление права на жилище в Волгоградской области

Самая большая часть обращений, поступающих к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области, посвящена вопросам реализации жилищных прав граждан. В 2010 году доля таких заявлений составила 18% от всех письменных обращений, поступивших к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области.

Много жалоб на нарушения в сфере жилищных правоотношений поступало и в другие государственные органы, призванные обеспечивать интересы граждан в этой области. Прокуроры Волгоградской области в 2010 году приняли
3 026 обращений по вопросам соблюдения жилищного законодательства[62] .
В Государственную жилищную инспекцию Волгоградской области за тот же период поступило на рассмотрение 11 709 обращений, в том числе 2 549 жалоб[63] .

Таким образом, актуальность проблем обеспечения жилищных прав граждан сохраняется.

Статья 40 Конституции Российской Федерации предусматривает право на жилище и одновременно определяет основные обязанности властей при решении проблем граждан:

1) поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище;

2) предоставление жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, в соответствии с установленными законом нормами.

В некоторых заявлениях говорилось о трудностях, с которыми граждане сталкиваются при решении жилищной проблемы самостоятельно за собственный счет, например, при участии в долевом строительстве многоквартирных домов . Так, гражданин Г. (вх.651 от 03.08.2010г.) заключил в 2006 году договор инвестирования денежных средств в строительство квартиры в многоквартирном доме. Первоначально дом планировалось сдать в эксплуатацию в 2007 году. Но потом эта дата неоднократно продлевалась по причине несоблюдения застройщиком установленных договором сроков окончания строительства.

По информации Управления государственного строительного надзора Администрации Волгоградской области, в 2010 году им принято 75 обращений по вопросам нарушения законодательства о долевом строительстве многоквартирных жилых домов. Типичными были следующие нарушения:

- несоблюдение установленного договором срока передачи объекта долевого строительства;

- нарушение застройщиком требований к качеству объекта долевого строительства;

- привлечение денежных средств граждан на строительство объектов недвижимости лицом, не имеющим на это права.

Помимо этого, Управлением государственного строительного надзора Администрации Волгоградской области высказаны предложения по совершенствованию законодательства в целях усиления защиты прав граждан – участников долевого строительства, которые заключаются в следующем:

- в соответствии с законодательством плановые проверки лиц, осуществляющих привлечение денежных средств граждан на строительство, могут проводиться по истечении трех лет с момента государственной регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя) или окончания последней плановой проверки[64] . Однако средний срок строительства жилого дома составляет два года. Поэтому в отдельных случаях осуществить полный контроль за целевым использованием застройщиком денежных средств, привлеченных по договорам участия в долевом строительстве конкретного дома, невозможно. Необходимо исключить применение указанного срока к мероприятиям по контролю в области долевого строительства многоквартирных домов;

- в законодательстве необходимо определить меры по компенсации участникам долевого строительства жилья убытков, понесенных вследствие невозможности приобретения права собственности на квартиру в связи с «двойными продажами», банкротством застройщика, мошенничеством на строительном рынке
и т.п. В частности, предлагается предусмотреть решение жилищной проблемы «обманутого дольщика» за счет бюджетных средств;

- законодательство об участии в долевом строительстве многоквартирных домов предусматривает обеспечение требований дольщиков залогом земельного участка, предоставленного под строительство, а также строящегося на нем дома. Дольщики могут рассчитывать только на реализацию указанного имущества и выплату им вырученных денежных средств[65] . Однако это не гарантирует возврат вложенных денег в полном объеме. Тем более, не будут возмещены потери, вызванные инфляцией. Кроме того, дольщиков интересуют не деньги, а жилые помещения, однако закон не предоставляет гражданам возможности самостоятельно достроить дом, специально создав для этого организацию, например, жилищно-строительный кооператив. Необходимо на законодательном уровне определить механизм и условия перехода прав на земельный участок и незавершенный строительством жилой дом к такой организации[66] .

Уполномоченный оценивает данные предложения как обоснованные и намерен их поддерживать.

Продолжают поступать заявления граждан, которые заключили договоры купли-продажи жилых помещений, впоследствии признанные недействительными . В основном жалобы в таких ситуациях подают покупатели квартир. Причиной их обращений становится существующая на сегодняшний день практика возвращения сторон сделки, признанной ничтожной, в первоначальное положение. Обычно суд обязует покупателя возвратить приобретенное по договору жилье, а продавца – отдать полученные денежные средства. Однако на практике в результате исполнения такого решения дело может закончиться лишь изъятием квартиры у покупателя. Взыскание денежных средств с продавца либо вообще невозможно по определенной причине, либо может растянуться на несколько лет, что невозможно назвать надлежащей компенсацией понесенных добросовестным покупателем потерь. Между тем довольно часто оказавшиеся в такой ситуации покупатели не только теряют жилье, несут дополнительные расходы на обеспечение своей семьи другим жилым помещением, но еще и должны погашать взятый на приобретение квартиры кредит с процентами.

Так, не первый год к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области обращается гражданка А. (вх.460 от 24.05.2010г., вх.781 от 23.09.2010г., вх.795 от 30.09.2010г.), которая в 1999 году во время конкурсного производства ОАО «Металлургический завод «Красный Октябрь» приобрела квартиру.
В дальнейшем указанную сделку признали недействительной, установили право собственности на квартиру за другим человеком, а саму А. и членов ее семьи было решено выселить. В 2004 году еще одним решением суда в пользу А. с ВГОО «Юринформ», как с лица, которое заключало с А. договор купли-продажи квартиры в качестве агента ОАО «МЗКО», взыскали сумму, уплаченную за жилье. Однако по причине отсутствия у ВГОО «Юринформ» какого-либо имущества, на которое можно обратить взыскание, реально ущерб А. никто не возместил. А впоследствии заочным решением суда без привлечения А. к участию в деле ВГОО «Юринформ» признали прекратившим свою деятельность, и на его основании данную организацию исключили из Единого государственного реестра юридических лиц. Теперь А. должна освободить жилое помещение, а потраченные на его приобретение деньги возвратить она не может.

Другой пример – заявление гражданки Б. (вх.983 от 29.11.2010г.), которая приобрела квартиру у гражданки Н. в 2006 году. При заключении договора стороны определили цену квартиры по своему усмотрению, и эта цена соответствовала рыночной стоимости продаваемого жилья на тот момент. Каких-либо недобросовестных действий со стороны Б. допущено не было. Основания для сомнения в психическом здоровье Н. у заявительницы отсутствовали. Но в
2010 году Н. обратилась в суд с иском о признании сделки недействительной, ссылаясь на наличие у самой же Н. психического заболевания, в результате которого она не могла руководить своими действиями и понимать их значение. Решением Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 13 ноября 2010 года данный иск удовлетворен, сделка купли-продажи жилья признана недействительной. Суд пришел к выводу о необходимости произвести возврат сторон в первоначальное положение. Но при этом он лишь возвратил квартиру Н. Вопрос о взыскании с Н. в пользу Б. денежных средств, уплаченных за жилье, не рассматривался. Но даже, если бы такое решение и было принято, исполнить его нереально, так как Н. уже истратила полученные деньги, а ее пенсия не позволила бы осуществить взыскание. Между тем Б. приобретала квартиру с привлечением заемных средств, которые она до сих пор вынуждена возвращать.

В настоящее время предусмотрена компенсация за утрату права собственности добросовестным приобретателем на жилое помещение, однако размер компенсации ограничен одним миллионом рублей. Кроме того выплачивается она лишь в случае одновременного наличия следующих условий:

- имеется вступившее в законную силу решение суда о возмещении добросовестному приобретателю вреда, причиненного в результате утраты жилого помещения;

- на основании решения суда выдан исполнительный лист;

- по причинам, не зависящим от добросовестного приобретателя, взыскание по указанному исполнительному листу не производилось в течение года со дня начала исчисления срока для предъявления его к исполнению[67] .

Указанная сумма явно недостаточна для восполнения всех потерь покупателя. Кроме того, выплата компенсации исключается, если в течение указанного годового срока покупатель получал исполнение по решению суда, даже если размер выплат был мизерным, а в дальнейшем они прекратились.

Считаю, что в целях создания условий для осуществления права на жилище государство должно либо создать такую систему регистрации прав на жилые помещения, которая бы исключала возможность заключения недействительных сделок, либо предусмотреть дополнительные меры по обеспечению прав добросовестных покупателей и компенсации им ущерба в полном объеме на случай истребования у них жилого помещения и невозможности взыскания уплаченной за него суммы в короткие сроки.

Непосредственная помощь гражданам по решению их жилищной проблемы оказывается двумя путями – обеспечением жильем в натуре либо выделением денежных средств на приобретение жилого помещения. Такая помощь предоставляется только отдельным категориям граждан, которые признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий. Например, нуждающимися в жилье определяются семьи, живущие квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются лица, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание нескольких семей невозможно . Здесь необходимо выделить две проблемы. Во-первых, действующие законодательство и практика его применения подходят к решению данной проблемы однобоко, признавая в этом случае нуждающейся в жилом помещении, независимо от обеспеченности жильем, только семью больного. Другие семьи, даже если больной страдает заразным заболеванием (например, туберкулезом), нуждающимися в отдельном жилом помещении не признаются, если на одного члена семьи приходится жилой площади больше учетной нормы. Между тем именно для этих семей такое соседство связано с опасностью потерять здоровье.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что семья, где имеется больной, с которым совместное проживание невозможно, получит жилое помещение только в том случае, если изъявит соответствующее желание. Но в практике Уполномоченного уже был случай отказа такой семьи, проживающей в коммунальной квартире, от получения жилого помещения, а соседей не ставили на учет в связи с обеспеченностью их жилой площадью больше минимальной нормы. Таким образом, здоровье одних граждан ставится в зависимость от доброй воли больного, который не всегда заинтересован в смене места жительства.

Во-вторых, предоставление жилого помещения семьям больных граждан, живущих в коммунальных квартирах, затрудняется отсутствием необходимого правового регулирования. Как было установлено при рассмотрении заявления Л. (вх.191 от 03.03.2010г.), в его коммунальной квартире проживает семья больного туберкулезом Т., стоящая на учете нуждающихся в жилом помещении. Порядок предоставления жилья больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых, исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи, им нельзя выделить отдельную комнату, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, должен быть установлен администрацией Волгоградской области[68] . Однако соответствующий нормативный акт указанным органом до сих пор не принят[69] .

В связи с изложенным считаю необходимым обратить внимание администрации Волгоградской области на необходимость принятия нормативного акта, регулирующего порядок предоставления жилых помещений лицам, больным заразными формами туберкулеза. Кроме того, при наличии в одной из семей, живущих в коммунальной квартире, гражданина, страдающего хроническим заболеванием, в результате которого под угрозой находится и здоровье других жителей, нуждающейся в жилых помещениях необходимо признавать не только семью больного, но и остальных граждан, для чего необходимо внести изменения в законодательство.

Изучая жалобы инвалидов по вопросам обеспечения жилыми помещениями, Уполномоченный обратил внимание на новый подход к определению права инвалидов на дополнительное жилое помещение . До 01 января 2005 года законодательство предусматривало право лиц, страдающих определенными заболеваниями, на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты. Право на дополнительную жилую площадь отдельно закреплялось и в жилищном законодательстве[70] . Таким образом, согласно ранее действовавшим нормам указанные инвалиды могли требовать предоставления их семьям таких жилых помещений, в которых бы они имели отдельную комнату.

Однако Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ в соответствующие нормы внесены изменения. В настоящее время инвалидам, страдающим определенными тяжелыми формами хронических заболеваний, может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека (но не более чем в два раза)[71] . Действующий с 01 марта 2005 года Жилищный кодекс Российской Федерации права на дополнительное жилое помещение не предусматривает. Таким образом, сегодня предоставление дополнительного жилого помещения – не обязанность соответствующих органов, а право. Кроме того, отсутствует указание о том, что инвалиду положена отдельная комната. В итоге правоприменительная практика исходит из того, что право на дополнительное жилое помещение в жилищном законодательстве отсутствует. Минимальная обеспеченность жильем инвалидов, даже страдающих серьезными формами хронических заболеваний, определяется наравне с обычными гражданами. Поэтому, суд, рассматривая иск гражданина М. (вх.272 от 22.03.2010г. и вх.808 от 05.10.2010г.), страдающего заболеванием, при котором совместное проживание невозможно, об обязании администрации г. Волгограда предоставить ему вне очереди жилое помещение на семью из двух человек (включая его самого), определил, что предоставляемое ему жилое помещение должно быть не менее 24 кв.м.[72] При этом суд исходил из того, что норма предоставления в г. Волгограде от 12 до 18 кв.м.[73]

Серьезной проблемой в реализации прав граждан, стоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, становятся длительные сроки предоставления жилых помещений , что объясняется отсутствием свободного жилья. В настоящее время на получение жилого помещения по договору социального найма в нормальные сроки могут рассчитывать только имеющие право на внеочередное получение жилья. Так, гражданка С. (вх.980 от 26.11.2010г.) стоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий с 1983 года. Сегодня ее номер в очереди по единому списку в г. Волгограде 735. Длительность срока нахождения на учете в данном случае свидетельствует о невозможности реализации заявителем права на жилье.

Часть поступающих жалоб касалась вопросов обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [74] . Поднимаемые проблемы различны.

Во-первых, сохранение за детьми-сиротами жилья, в котором они проживали на момент определения их в детские учреждения, в приемную семью и т.д. Гражданка Би. (вх.462 от 24.05.2010г.), отец которой умер, а мать лишили родительских прав в 2003 году, вначале воспитывалась в детском приюте, а потом приемными родителями. В 2005 году мать продала дом, в котором девочка была зарегистрирована. Заявительница У. (вх.683 от 18.08.2010г.) воспитывала двух детей-сирот с 1997 года, за которыми закрепили жилое помещение. Однако отец детей в дальнейшем приватизировал его без учета интересов несовершеннолетних. В итоге дети остались без жилья.

Считаю, что органы опеки и попечительства обязаны принимать все возможные меры по сохранению прав детей-сирот на закрепленные за ними помещения, исключать совершение с ними сделок, нарушающих интересы детей.

Во-вторых, обеспечение прав лиц из числа детей-сирот, которые имеют жилое помещение, но являются нуждающимися в улучшении жилищных условий. Напомним, что действующее законодательство предусматривает особый порядок обеспечения детей-сирот и лиц из числа детей-сирот жилыми помещениями вне очереди за счет бюджетных средств субъекта Российской Федерации. Однако таким образом жилье получают только те из них, у кого отсутствует какое-либо жилое помещение[75] .

Если же лицо из числа детей-сирот сохранило право на жилое помещение, но нуждается в улучшении жилищных условий (например, в силу обеспеченности жилой площадью менее учетной нормы), а также является малоимущим, то в этом случае оно может получить жилье по договору социального найма из муниципального жилищного фонда на общих основаниях в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации. Это иной порядок обеспечения жилыми помещениями, не имеющий с ранее указанным ничего общего хотя бы потому, что предоставление жилых помещений в данном случае – расходное обязательство не Волгоградской области, а муниципального образования. Кроме того, различны условия и нормативное регулирование порядка предоставления жилья. Жильем в данном случае лица из числа детей-сирот обеспечиваются исключительно по Жилищному кодексу Российской Федерации, который предусматривает для них право на внеочередное предоставление жилого помещения[76] , давая преимущество перед остальными малоимущими гражданами, находящимися в очереди. Однако на практике органы местного самоуправления отказывают во внеочередном предоставлении жилья, ссылаясь на наличие у лиц из числа детей-сирот права на жилую площадь.

В такой ситуации оказалась гражданка Гр. (вх.858 от 22.10.2010г.), которая вместе с тремя сестрами проживает в однокомнатной квартире ее бывшего опекуна. На одного человека приходится 8,975кв.м. жилой площади. Отказ во внеочередном предоставлении жилья мотивировался тем, что несколько лет назад опекун приватизировала квартиру. При этом в качестве сособственников в договор приватизации включались и ее подопечные. В дальнейшем Гр. подарила свою долю бывшему опекуну. Впоследствии она встала на учет нуждающихся в жилом помещении как малоимущая, но в список внеочередников включена не была по мотиву того, что на момент совершеннолетия у нее была доля в праве собственности на квартиру[77] . По данному факту Уполномоченным оказана помощь Гр. в составлении заявления в суд, которое в настоящее время рассматривается.

К Уполномоченному поступали аналогичные обращения и других лиц из числа детей-сирот[78] .

В-третьих, обеспокоенность Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области вызывает поступающая информация о ненадлежащем качестве жилых помещений, предоставляемых лицам из числа детей-сирот. Так, в
г. Волгограде выявлены случаи приобретения в собственность муниципального образования за счет бюджетных средств, направляемых на жилищное обустройство детей-сирот, однокомнатных квартир, представляющих собой разделенные жилые помещения одной двухкомнатной квартиры. Такие однокомнатные квартиры не соответствовали установленным строительным нормам: либо их жилая площадь была меньше положенных 14 кв.м., либо нарушались требования к минимальному размеру кухни-ниши. Кроме того, они оказались крайне неудобными для проживания[79] .

Как уже говорилось, государство оказывает конкретную помощь в решении жилищных проблем граждан, не только выделяя квартиры в натуре, но и предоставляя бюджетные средства на улучшение жилищных условий отдельных категорий граждан . В посвященных этой теме заявлениях высказывается недовольство действующим нормативным регулированием данных вопросов, в частности, условий получения субсидий от государства. Основным условием является нуждаемость гражданина в жилом помещении по причинам, определенным законодательством. При этом нередко случается так, что действующие правовые нормы не учитывают все многообразие возможных в жизни ситуаций. Ветеран Великой Отечественной войны Аб. (вх.95 от 08.02.2010г.) живет вместе с женой в малогабаритной квартире на 4-ом этаже без лифта и мусоропровода. По состоянию здоровья они не могут даже выходить на улицу. Ему обоснованно отказали в постановке на учет нуждающихся в жилье, так как обеспеченность одного члена его семьи была более 11 кв.м. жилой площади. Плохое состояние здоровья, невозможность пользоваться лестницей не будут основанием для признания нуждающимися в жилье.

Аналогичная ситуация у ветерана Р. (вх.27 от 18.01.2010г.), в доме которого нет отдельных коммунальных услуг (отсутствие холодной и горячей воды, воду необходимо носить каждый день). Однако отсутствие в жилом помещении возможности получать отдельные коммунальные услуги, даже если гражданин не может самостоятельно выполнить необходимые в связи с этим работы, не является основанием для признания нуждающимся в жилом помещении.

Считаю, что в этом случае властям через социальные службы необходимо оказать гражданам возможную помощь в решении их проблем, например, по обмену жилья на более подходящее для таких граждан.

Бывают и случаи необоснованного отказа в признании ветеранов Великой Отечественной войны нуждающимися в жилом помещении и постановке на соответствующий учет, что препятствует реализации их права на получение социальной выплаты. Такие незаконные решения, а также затягивание сроков рассмотрения заявлений о принятии в очередь нуждающихся в жилом помещении являются наиболее частыми причинами нарушения прав ветеранов Великой Отечественной войны на улучшение жилищных условий с помощью предоставляемых государством в качестве социальной выплаты денежных средств[80] .

Значительное количество льготников выражает свое несогласие с установленным в законодательстве правилом, согласно которому инвалиды, а также некоторые иные категории граждан, могут реализовать право на жилье путем получения социальной выплаты только в случае постановки их на учет нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма ранее 01 января 2005 года. Вставшим на учет позже приходится либо надеяться на получение жилого помещения в общем порядке, что означает многолетнее ожидание в очереди, либо искать возможность участвовать в иных жилищных программах, например, в подпрограмме по обеспечению жильем молодых семей. Однако для участия в этой подпрограмме у семьи должны быть доходы, позволяющие получить кредит, либо иные денежные средства, достаточные для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой социальной выплаты. Не все молодые семьи, в составе которых имеются инвалиды или другие льготники, могут соответствовать данному требованию. Так гражданка Ск. (вх.266 от 22.03.2010г.), дочь которой признана ребенком-инвалидом в связи с врожденным пороком сердца, воспитывающая ее одна, не сможет принять участие в данной подпрограмме по причине отсутствия необходимых денежных средств.

Те же льготники, которые встали на учет нуждающихся в жилье до 01 января 2005 года, жалуются на небольшой размер денежной помощи государства, явно недостаточной для решения их жилищной проблемы. Гражданин Го. (вх.665 от 10.08.2010г.), ставший инвалидом при исполнении обязанностей военной службы и пользующийся льготами инвалида боевых действий, имеет право получить денежную помощь государства только на себя, исходя из установленной Минрегионразвитием Российской Федерации средней рыночной стоимости 18 кв.м. жилья (около 538 тысяч рублей)[81] , что недостаточно для решения жилищной проблемы его семьи. В настоящее время он вместе с женой проживает в коммунальной квартире.

Кроме того, вопросы вызывает и действующий в настоящее время порядок осуществления социальной выплаты инвалидам по общим заболеваниям, инвалидам боевых действий, ветеранам боевых действий и членам семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий[82] . Все указанные льготники, вставшие на учет нуждающихся в жилом помещении до 01 января
2005 года и изъявившие желание получить социальную выплату, включаются в сводный региональный список. Очередность в этом списке определяется только исходя из даты постановки граждан на учет в органах местного самоуправления, а вставшие на учет в один и тот же день распределяются в алфавитном порядке. Денежные средства из федерального бюджета поступают на осуществление социальных выплат указанным гражданам единой суммой без разделения по категориям льготников. Также данная сумма распределяется и на уровне региона среди граждан, включенных в сводный список, - без разделения между категориями.
В итоге основная часть выплат уходит на самую массовую группу льготников – инвалидов по общему заболеванию. Так, в 2010 году доля ветеранов боевых действий, получивших субсидию, составила 15,6% от общего количества получивших социальную выплату льготников, хотя доля ветеранов боевых действий среди всех учтенных в сводном списке составляла 25%. В отношении инвалидов по общему заболеванию ситуация иная: их доля среди находящихся в сводном списке составляла 71,5%, а среди получивших выплату – 83,1%. Более того, ни один инвалид боевых действий, доля которых в сводном списке составила 1,6%, социальную субсидию в 2010 году не получил[83] . Это свидетельствует о том, что действующий порядок не позволяет распределять выделяемые на улучшение жилищных условий денежные средства пропорционально между различными категориями льготников, а также препятствует реализации права на получение социальной выплаты представителями малочисленной категории льготников.

В связи с этим считаю необходимым обеспечить распределение выделяемых из федерального бюджета денежных средств на обеспечение жилищных прав льготников по их категориям пропорционально их количеству, равным образом гарантируя обеспечение их прав.

Также желательно увеличение бюджетного финансирования социальных выплат на жилье льготникам, так как при существующих темпах государство исполнит свои обязательства не ранее чем через 20 лет. Например, в 2010 году в сводном списке льготников находилось 1724 человека, из которых лишь
83 получило выплаты[84] .

В 2010 году Уполномоченный уделил внимание вопросам реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы. Уполномоченным обращено внимание на существующую сегодня практику недостаточного финансирования подпрограммы, в результате чего молодые семьи, несколько лет ожидавшие государственной помощи, включенные в соответствующие сводные списки, достигали предельного возраста и лишались права на получение социальной выплаты. Также обращено внимание на то, что в различных нормативных актах, принятых для реализации подпрограммы, предусмотрены различные условия участия в ней молодых семей. Уполномоченным принято Заключение о нарушении прав граждан при реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы.

Кроме того, Уполномоченным оказана правовая помощь гражданке П. (вх.740 от 08.09.2010г.) по обжалованию в судебном порядке отказа в признании ее семьи участницей подпрограммы по причинам, которые не предусмотрены самой федеральной подпрограммой, но определены в нормативных актах Волгоградской области и городского округа г. Волжский. В итоге судебного разбирательства отказ в признании П. участницей подпрограммы признан незаконным[85] .

Часть обращений волгоградцев посвящалась проблемам переселения из ветхого жилищного фонда . Хотелось бы выделить следующие проблемы.

В настоящее время приходится сталкиваться с тем, что органами местного самоуправления не принимаются во внимание решения о признании домов ветхими и подлежащими сносу, принятые до распада СССР, хотя они не отменялись. Из жалобы граждан, проживающих в домах №№15«а», 17, 17«а», 19«а» по
ул. Арсеньева г. Волгограда (вх.405«а» от 04.05.2010г.), стало известно, что в
1982 году указанные дома признали ветхими. В связи с техническими сложностями, которые могли возникнуть при их восстановлении, экономической нецелесообразностью капитального ремонта домов, приняли решение о сносе дома, поручив руководству отделения Приволжской железной дороги, которой они принадлежали, составить график сноса и переселения жильцов в благоустроенное жилье[86] . В 1986 году указанные дома повторно признали ветхими, не отвечающими установленным санитарным и техническим требованиям, а все граждане подлежали принятию на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий[87] .

Однако указанные дома не были включены в областные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда[88] . По информации Администрации Волгограда, указанные дома не признаны аварийными и подлежащими сносу, так как такое решение может быть принято только специально созданной межведомственной комиссией на основании заключения специализированной организации, проводившей обследование дома в порядке, определенном соответствующим положением, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года №47[89] . На то обстоятельство, что решение о сносе дома было принято задолго до данного нормативного акта в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством и более 20 лет не исполнялось, местными властями во внимание не принимается. Уполномоченный считает, что в таком случае органы власти должны исходить из уже существующих решений, а не обязывать граждан проходить дополнительные процедуры, нанимая специализированную организацию для обследования дома и оплачивая ее услуги за свой счет.

Хотелось бы указать на состояние одного из перечисленных выше домов, в котором он находился уже в 80-х годах: «здание дома дореволюционной постройки, дом кирпичный, снаружи стены до середины разрушены; внутри дома комнаты темные, сырые, полы прогнившие, стены покрыты плесенью, отопление печное; дом без удобств, казарменного типа»[90] . Вряд ли за 20 лет дом стал лучше настолько, чтобы утверждать об отсутствии необходимости переселения граждан.

Имеется проблема соблюдения сроков рассмотрения межведомственными комиссиями муниципальных образований вопросов признания домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции. Государственной жилищной инспекцией Волгоградской области отмечается несвоевременное рассмотрение заключений о техническом состоянии многоквартирных домов, направленных в межведомственные комиссии в г. Волгограде, Быковском, Калачевском, Котельниковском, Ольховском, Палласовском, Светлоярском, Среднеахтубинском, Урюпинском районах[91] .

Другая проблема связана с процедурой переселения граждан из ветхого жилищного фонда. Если для обеспечения людей жилыми помещениями их необходимо приобрести за бюджетные средства, то это производится через торги. Однако может сложиться ситуация, когда никто не пожелает в них участвовать.
В этом случае граждане останутся в своих ветхих домах. Именно такая ситуация произошла с жителями дома №25 по ул. Стационарная г. Волгограда (вх.380 от 20.04.2010г.), расселение которых должно было производиться за счет средств, выделяемых Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, путем приобретения квартир в строящихся жилых домах. Денежные средства, предназначенные для обеспечения жильем жителей указанного дома, были возвращены обратно в Фонд. Обеспечение жилищных прав граждан теперь зависит от наличия свободных жилых помещений в муниципальном жилищном фонде или от финансирования расходов на приобретение для расселения жилья[92] .

Каждый год Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области в своих документах напоминает о проблеме легализации жилых домов , владельцы которых не имеют документов о праве на земельный участок и на сам дом, хотя указанные дома построены несколько десятков лет назад. Более того, государство взымало с владельцев налоги в связи с владением этим домом как с собственников. Но как только заходит вопрос о легализации владения, закрепления за гражданами права собственности на занимаемый дом и земельный участок, дом сразу признается самовольной постройкой. Ситуация для многих сегодня неразрешима в силу действующей редакции статьи 222 Гражданского кодекса РФ и существующего порядка предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Уполномоченный уже предлагал внести в законодательство изменения в защиту интересов указанных владельцев жилых домов, но пока соответствующие решения не приняты.

Также в правовом тупике оказались члены жилищно-строительного кооператива «Импульс» (вх.735 от 07.09.2010г.). В 1993 году рабочие ОАО «Химпром», пожелавшие собственными силами улучшить свои жилищные условия, вышли с инициативой о предоставлении им земельного участка для строительства поселка. С этого времени до сегодняшнего дня решается вопрос об оформлении земельного участка между поселком «Веселая балка» и границей Красноармейского района для размещения поселка индивидуального жилья. Ранее указанные земли находились в ведении Кировского лесничества Волгограда. Однако распоряжением Правительства РФ от 27 марта 1995 года №412-р они были переведены в категорию нелесных. Потом на этом участке согласовали размещение нового поселка и его передали в ведение администрации Кировского района г. Волгограда для целей жилищного (индивидуального и многоэтажного) строительства[93] .

Данные решения принимались при активном сотрудничестве граждан – членов кооператива. В дальнейшем люди принимали участие в проектировании поселка, комплексном освоении земельного участка, обеспечении поселка коммунальными ресурсами. Работы по проектированию, освоению земельного участка осуществлялись за счет граждан. При этом органы местного самоуправления г. Волгограда всячески способствовали освоению гражданами земли и разрешению вопроса о передаче им земельных участков под жилищное строительство, о чем свидетельствуют представленные гражданами документы[94] .

Впервые требования о прекращении освоения земли до разрешения вопроса о предоставлении земельного участка были заявлены только в 2005 году. Но и в дальнейшем сотрудничество администрации и ЖСК «Импульс» в вопросе проектирования поселка, оформления документации по земельному участку продолжилось. Более того, некоторые члены кооператива уже возвели индивидуальные дома.

Тем не менее на сегодняшний день ни граждане-застройщики, ни кооператив не имеют оформленных прав на земельный участок, а уже возведенное ранее расценивается как самовольная постройка только по причине отсутствия формального решения органов местного самоуправления о предоставлении земли гражданам. Обращения в судебные инстанции к положительному результату не привели. После того, как одному из членов кооператива отказали в признании права собственности на жилье, все остальные граждане приняли меры по оставлению их заявлений без рассмотрения. В настоящее время граждане, вложившиеся в освоение земельного участка, остаются в неопределенном положении, что является нарушением их прав. Причина сложившейся ситуации в том, что местная администрация своими действиями фактически разрешила людям самостоятельно, за свой счет обеспечить себя жильем и создать благоустроенный поселок, но при этом своевременно не предприняла соответствующих мер по оформлению прав граждан.

Уполномоченный продолжает настаивать на том, что правовое регулирование вопросов, связанных с объектами самовольной постройки, должно быть более гибким и обеспечивать интересы добросовестных граждан.

Реализация права граждан на жилище предполагает не только возможность иметь жилое помещение, но и пользоваться им, что в настоящее время без обеспечения надлежащего ухода за ним и наличия минимально необходимых коммунальных услуг затруднительно. Поэтому Уполномоченный уделяет значительное внимание обращениям волгоградцев по поводу ненадлежащей эксплуатации их жилых помещений, о проблемах в коммунальном обслуживании. Обратим внимание на наиболее значимые вопросы.

Как известно, в 2005 году вступил в силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации, который направлен на развитие рыночных отношений и конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также усиление вовлеченности граждан – собственников жилых помещений в решение вопросов, связанных с эксплуатацией дома . Предусматривался выбор гражданами одного из трех способов управления многоквартирным жилым домом, непосредственное участие граждан в определении тарифов на услуги обслуживающих организаций по содержанию дома и т.д.

Однако на деле все проходило не так хорошо. Некоторые граждане столкнулись с наличием в доме нескольких управляющих компаний, получали платежные документы от разных организаций за одни и те же жилищно-коммунальные услуги, случайно узнавали о решениях общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, о проведении которого им никто не сообщал. Примерами такой ситуации являются жалобы граждан Д. (вх.737 от 07.09.2010г.) и Ан. (вх.736 от 07.09.2010г.). Объединяет их то, что первоначально многоквартирные дома заявителей обслуживало Муниципальное учреждение «Жилищно-коммунальное хозяйство Кировского района». В дальнейшем граждане узнали о создании товариществ собственников жилья (ТСЖ «ул. Кирова» и ТСЖ «Надежда» соответственно) на основании протоколов общих собраний собственников помещений многоквартирных домов, проведенных в декабре 2008 года. Данные товарищества заключили договоры на управление домами с другими управляющими компаниями. Однако Муниципальное учреждение «Жилищно-коммунальное хозяйство Кировского района» по мотивам наличия сомнений в законности решений общих собраний собственников многоквартирных домов не передавало дома в управление этим товариществам.

В дальнейшем у граждан начались проблемы, самой главной из которых была неопределенность в том, кто в действительности обслуживает дом и чьи требования об оплате жилищно-коммунальных услуг надо оплачивать. Стали предъявляться двойные требования об оплате одних и тех же услуг от разных управляющих организаций.

Кроме того, заявители выражали несогласие с протоколами общих собраний о создании товариществ собственников жилья, заявляя о том, что они реально не проводились, а были сфальсифицированы.

В начале 2010 года в каждом из домов было проведено общее собрание собственников помещений многоквартирного дома, на котором был изменен способ управления домом на управление управляющей организацией, а также выбрана третья управляющая организация. Однако дом не был передан в управление и ей. Несмотря на это один из заявителей стал получать третий платежный документ на оплату жилищно-коммунальных услуг.

В данном случае Уполномоченный выделяет два проблемных вопроса.
Во-первых, как мы видим, люди оказались заложниками хозяйственных споров между юридическими лицами, принимающими участие в управлении домом, когда одна управляющая домом организация отказывается передавать его другой, продолжая оказывать услуги и предъявляя требования об их оплате. Новая управляющая организация, не получив дом фактически в управление, также начинает оказывать эти же услуги и предъявлять свои требования об их оплате.
А граждане, не искушенные в тонкостях правового регулирования вопросов выбора управления многоквартирным домом, выстраивания договорных отношений, не зная всех фактических обстоятельств дела (обычно по причине невозможности ознакомиться с документами), вынуждены делать выбор и прогнозировать возможный итог судебных разбирательств, который зачастую не могут с уверенностью определить даже специалисты. Но для граждан неправильный выбор будет означать негативные материальные последствия: оплату за жилищно-коммунальные услуги ненадлежащей организации, трудности с получением от нее уплаченных сумм, появление задолженности по оплате услуг перед действительной управляющей компании, начисление пени.

Нужен механизм, не допускающий таких ситуаций, несмотря на наличие спора между хозяйствующими субъектами, либо предусматривающий определение временного порядка управления домом на период разрешения правовых споров между заинтересованными лицами. Также должны быть установлены серьезные меры ответственности организаций, которые заявляли необоснованные требования.

Во-вторых, имеется проблема достоверности и юридической значимости решения о выборе способа управления многоквартирным домом, принимаемого собственниками помещений именно этого дома. К заявлениям Д. и Ан. оказались приложены протоколы заочных общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме, на которых принимались решения о создании товариществ собственников жилья. Причем в обоих случаях возникли сомнения в правомерности данных собраний. Как следует из текстов протоколов, создаваемые товарищества должны были обслуживать сразу несколько многоквартирных домов, что допускается законодательством. Однако вопросы выбора способа управления домом и вступления в единое товарищество должны были решаться в каждом многоквартирном доме отдельно. Но в указанных случаях имело место единое заочное общее собрание собственников помещений нескольких многоквартирных домов, что законодательством не предусмотрено. Более того, из представленных протоколов невозможно установить, какое решение по каждому из вопросов повестки дня принималось собственниками помещений в конкретных домах, в том числе, и по вопросу выбора способа управления многоквартирным домом. Представлены только общие подсчеты всех голосов безотносительно к конкретным многоквартирным домам. При таком способе голосования вполне возможна ситуация, когда собственники помещений конкретного дома проголосовали против управления товариществом собственников жилья (либо вообще не принимали участие в собрании и не голосовали), но такой способ управления был им незаконно навязан благодаря тому, что это решение поддержало большинство собственников помещений в других многоквартирных домах, что с точки зрения закона невозможно. В связи с изложенным Уполномоченный обратился и в прокуратуру Волгоградской области с просьбой проверить правомерность проведения единого общего собрания собственников помещений нескольких многоквартирных домов и решения на нем вопроса о выборе способа управления этими объектами. Однако в полученном письме[95] ответ на поставленный вопрос так и не был дан. Не был он получен и от администрации Волгограда[96] , которая вообще устранилась от разрешения ситуации, заявив о том, что товарищества собственников жилья и управляющие компании – самостоятельные хозяйствующие субъекты и должны разрешать споры в ходе переговоров или в суде.

Принимая во внимание изложенное, публикации в средствах массовой информации о большом количестве нарушений прав граждан при решении вопросов о порядке управления многоквартирным домом, создании товариществ собственников жилья и выборе управляющих компаний, решении иных вопросов, а также о фальсификации соответствующих документов, считаю, что правоохранительные органы, органы государственной власти и местного самоуправления должны более пристально следить за соблюдением законности в этой сфере и принимать все возможные меры по обеспечению интересов граждан.

Обеспокоенность Уполномоченного вызывает информация о неисполнении органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований
в 26 муниципальных районах области положений законодательства об определении на конкурсной основе управляющих организаций для многоквартирных домов, в которых собственниками помещений не определен порядок управления домом, что негативно сказывается на содержании и ремонте общего имущества многоквартирного дома, предоставлении населению коммунальных услуг надлежащего качества.

Многочисленные нарушения требований законодательства к содержанию общего имущества многоквартирных домов выявлены Государственной жилищной инспекцией Волгоградской области в деятельности организаций, на которых возложена обязанность по обеспечению эксплуатации этих домов. В частности, не соблюдались требования к содержанию внутридомового газового оборудования. Заключенные управляющими организациями договоры на обслуживание данного оборудования охватывали не все объекты, относящиеся к общему имуществу (например, газовые стояки, проходящие через квартиры жильцов).

У граждан возникали трудности с получением коммунальных услуг по различным причинам, от них не зависящим.

Жильцы дома №18 по ул. Жолудева (вх.232 от 12.03.2010г.) после капитального ремонта, проводившегося в 2006 – 2008 годах, остаются без газоснабжения. Причинами тому стала постоянная смена управляющих организаций, а также длительность связанных с этим процедур. В июле – октябре 2008 года управляющей организацией в доме было МУ «ЖКХ Тракторозаводского района г. Волгограда», которое успело заключить необходимый для подключения газа договор на техническое обслуживание внутридомового газового оборудования, оплатить счет на пуск газа и назначить дату подключения. С ноября по декабрь 2008 года домом управляло ООО «Жилищная эксплуатационная компания», которое договор на обслуживание внутридомового газового оборудования так и не заключила. С 01 января 2009 года действовало ООО «Центр коммунального обслуживания – 1», которое заключило договор на техническое обслуживание газового оборудования дома лишь 05 октября 2009 года. До марта 2010 года решался вопрос о пуске газа. Однако в дальнейшем управляющую организацию уведомили о необходимости проведения дополнительных работ по подготовке газового оборудования, разделе границ ответственности, устранении организационных препятствий для газоснабжения дома. С 01 мая 2010 года дом в управлении ООО «СпецКомСервис Тракторозаводского района»[97] .

Разногласия двух организаций по обслуживанию газопровода стали причиной невозможности подключения к нему домов граждан. Речь идет о сети газоснабжения пос. Центральный-2 г. Волгограда, которая находилась в собственности ОАО «Волгограднефтегазстрой» (вх.289 от 23.03.2010г.). Однако указанная организация не имела лицензии на эксплуатацию взрывоопасных производственных объектов, к которым относится и указанный газопровод. Поэтому она не могла решать вопросы по подключению к нему домовладений граждан. Более того, ОАО «Волгограднефтегазстрой» обратился в ООО «Волгоградрегионгаз» с просьбой о прекращении подачи газа в принадлежащую ему сеть. С другой стороны, ОАО «Волгограднефтегазстрой», желая окончательно избавиться от газопровода, не заключало договор на его техническое обслуживание со специализированной организацией, в частности, с ОАО «Волгоградгоргаз», предлагая последней только один вариант, – принять газопровод в собственность или компенсировать расходы ОАО «Волгограднефтегазстрой» по эксплуатации газопровода. ОАО «Волгоградгоргаз», не обслуживая газопровод, не могло согласовать подключение к нему граждан. Принимать газопровод в собственность оно не желало. В результате обращения в различные инстанции, в том числе и в Администрацию Волгоградской области, ОАО «Волгоградгоргаз» решило принять в аренду газораспределительные сети п. Центральный-2, что позволит жителям поселка решить вопрос о подключении газа в их дома.

В результате проведенных органами прокуратуры проверок установлено, что в отдельных случаях нарушение сроков начала отопительного сезона было обусловлено непринятием со стороны органов местного самоуправления своевременных мер по надлежащему финансированию подведомственных им учреждений. Так, в Ольховском районе Муниципальное унитарное предприятие «Гусевское ЖКХ» к августу 2010 года имело задолженность перед ООО «Волгоградрегионгаз» в размере 6 284 тыс. рублей в результате неоплаты услуг теплоснабжения подведомственными администрации муниципального района образовательными учреждениями[98] .

Считаю, что разногласия между различными хозяйствующими организациями, задолженность одних организаций перед другими не должны каким-либо образом сказываться на уровне коммунального обслуживания жилых помещений граждан, полностью и своевременно их оплачивающих.

Хотелось бы обратить внимание на проблему отключения тепла в ветхих жилых домах, из которых жители еще не расселены. Например, об этом говорилось в жалобе гражданина Р. (вх.861 от 22.10.2010г.), проживающего в коммунальной квартире жилого дома №18/1 по ул. Горячеводской г. Волгограда. При расселении дома заявителю и другим семьям в его коммунальной квартире предложили жилые помещения, не соответствовавшие установленным законом требованиям. Граждане отказались от переселения и остались в своем доме. Новое жилье им предоставлено не было. Решить вопрос переселения заявителя планировалось только в 2011 году. Но, несмотря на это, в доме №18/1 по ул. Горячеводской г. Волгограда отключили отопление, что невозможно расценить иначе, как нарушение их права на жилище.

Государственной жилищной инспекцией выявлены недостатки в работе управляющих организаций по предоставлению услуги электроснабжения граждан. Главным является отсутствие периодического контроля качества электроэнергии в точках собственных сетей, ближайших к точкам общего присоединения к системам электроснабжения общего назначения. В свою очередь это не позволяет своевременно устанавливать причины отклонения напряжения от нормативов, виновников ухудшения качества электрической энергии, вести претензионную работу с поставщиками электрической энергии и сетевыми организациями, проводить профилактику возникновения подобных недостатков и решать вопросы модернизации и реконструкции имеющихся в доме электроустановок.

Инспекцией обращается внимание на рост жалоб граждан на качество электроснабжения и невозможность оперативно их проверять и принимать меры по восстановлению прав граждан при действующем порядке контроля показателей качества электроэнергии. Предлагается установить порядок проведения экспресс-контроля этих показателей представителями органов власти субъектов Российской Федерации с использованием собственных технических средств измерений без привлечения лабораторий по качеству электроэнергии, услуги которых крайне дороги[99] .

Немаловажный вопрос при реализации права граждан на жилище имеет размер платы за жилье и коммунальные услуги , фактическая возможность граждан нести эти расходы исходя из уровня их доходов. Во-первых, это зависит от ценообразования на коммунальные услуги. Устанавливаемые тарифы должны быть экономически обоснованными и разумными. Данная цель должна достигаться государственным регулированием тарифов. Однако, как показали итоги прокурорских проверок, имеются недостатки и в этой сфере. Так, на территориях Кайсацкого, Гончаровского, Венгеловского и Степановского сельских поселений Палласовского муниципального района отсутствовали нормативные акты, определяющие создание органов регулирования тарифов. А в Новоаннинском муниципальном районе не были разработаны и утверждены программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, что не соответствовало требованиям законодательства о регулировании тарифов организаций жилищно-коммунального комплекса[100] .

Во-вторых, в Волгоградской области установлен региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 20 процентов совокупного дохода семьи[101] . В случае, если плата за жилье и коммунальные услуги превышает указанный порог, граждане имеют право на получение субсидии. Между тем некоторые граждане не могут реализовать это право по причине отсутствия регистрации по месту жительства, имея исключительно регистрацию по месту пребывания. Так гражданка Ма. (вх.273 от 22.03.2010г.) проживает в общежитии ФГОУ ВПО «Волгоградская государственная академия физической культуры» и ежегодно заключает срочный договор на занимаемую комнату. В связи с ограничением срока действия договора регистрация Ма. и членов ее семьи в комнате производится как по месту пребывания. А отсутствие документов, содержащих сведения о регистрации по постоянному месту жительства, становится причиной, по которой отказывают в назначении субсидии[102] . Этому способствуют положения подпункта «в» пункта 8 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 года №761, предусматривающие обязательность предоставления вместе с заявлением о назначении субсидии документов, содержащих сведения о лицах, зарегистрированных совместно с заявителем по месту его постоянного жительства. Тем не менее, представляется, что данную норму необходимо применять с учетом положений Конституции Российской Федерации, а также Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» о независимости прав граждан и их реализации от факта наличия или отсутствия регистрации по месту жительства. Уполномоченный оказал Ма. помощь в судебном обжаловании отказа в назначении субсидии. Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 21 февраля 2011 года данный отказ признан незаконным.

Таким образом, проблемы реализации жилищных прав граждан многочисленны и многообразны. Их разрешение требует пристального внимания как органов исполнительной власти и местного самоуправления, так и правоохранительных, а также активной позиции самих граждан.

2.5. Нарушение права на бесплатную и качественную медицинскую помощь

Количество обращений жителей области по вопросам соблюдения права на медицинское обслуживание в 2010 году было небольшим – всего 18 письменных жалоб. Тем не менее Уполномоченному хотелось бы обратить внимание на отдельные наиболее значимые для граждан вопросы.

По информации Управления Росздравнадзора по Волгоградской области, наиболее частыми нарушениями, допускаемыми учреждениями здравоохранения, являются организационно-тактические и лечебно-диагностические дефекты при оказании медицинской помощи[103] . Вопросы организации медицинской помощи чаще всего поднимались и в обращениях граждан в Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области[104] .

Также жалобы на нарушение прав и законных интересов граждан в области здравоохранения рассматривают Государственное учреждение «Территориального фонда обязательного медицинского страхования Волгоградской области» и страховые медицинские организации. Их количество в 2010 году по сравнению с 2009 годом снизилось с 856 до 717. По результатам проведенных проверок обоснованными признаны 608 жалоб (84,8%). Структура обоснованных жалоб включает в себя:

- жалобы на взимание денежных средств за медицинскую помощь, оказанную в рамках обязательного медицинского страхования – 556 (90,4% от количества обоснованных жалоб);

- жалобы на отказ в оказании медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования – 31 (5%);

- обращения по вопросам организации работы медицинских учреждений – 14 (2,3%);

- жалобы на качество оказания медицинской помощи – 10 (1,6%);

- заявления о нарушении этики и деонтологии медицинских работников – 4[105] .

Проанализировав данную информацию, поступившие обращения граждан, Уполномоченный желал бы отметить, во-первых, сохранение проблемы платности медицинских услуг , оказываемых в рамках программы обязательного медицинского страхования граждан. Хотя соответствующих заявлений в 2010 году Уполномоченный не получал, необходимо признать, что необоснованное взимание с граждан денег за услуги, которые они могут получать бесплатно, сохраняется.

Это подтверждает и прокуратура Волгоградской области, выявлявшая в ходе проверок соответствующие нарушения. Например, подтвержден случай предоставления скорой медицинской помощи при заболевании, требующем срочного вмешательства, на основании договора об оказании платных медицинских услуг. Другое нарушение заключалось в том, что главный врач МУЗ «Клиническая больница №12» установил платность медицинских услуг, предоставляемых, в том числе, при оказании плановой медицинской помощи, жителям других субъектов Российской Федерации, с которыми не имеются договоры о взаиморасчетах, а также при направлении больных лечебно-профилактическими учреждениями области и города для производства им диагностических исследований или лечебных мероприятий в амбулаторных условиях[106] .

Во-вторых, большие очереди к узким специалистам , которые гражданам приходится выстаивать. В отдельных случаях ожидание приема доходит до нескольких часов. Это явно не способствует улучшению здоровья граждан, особенно в периоды вспышек сезонных заболеваний. Неудивительно, что в таких условиях граждане предпочитают «перетерпеть» небольшие проблемы, чем заниматься их лечением так, как это необходимо.

В-третьих, недовольство населения вызывают и отдельные решения муниципальных и государственных органов, влекущие снижение доступности медицинских услуг . Так, в коллективном обращении жителей станицы Сиротинская Иловлинского района (вх.277 от 22.03.2010г.) сообщалось о том, что около года назад в поселении закрыли лабораторию по отбору крови и других материалов для анализов. Причиной тому послужило ее несоответствие санитарным нормам, отсутствие необходимых дополнительных помещений и оборудования. До районного центра от станицы примерно 75 километров. В поселении проживают дети, инвалиды и престарелые граждане, для которых частые поездки в районную больницу для сдачи анализов невозможны.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области уверен, что медицинские учреждения, не соответствующие установленным санитарным нормам, если имеется объективная необходимость в этих учреждениях, должны сохраняться и приводиться в надлежащее состояние. Решать проблему закрытием этих учреждений невозможно, так как это затруднит реализацию права граждан на медицинское обслуживание.

По поднятому в заявлении жителей станицы Сиротинская вопросу Уполномоченный направил обращения в различные инстанции. Как стало известно, в Сиротинской участковой больнице организовали забор анализов, которые автомобилем доставляют в клинико-диагностическую лабораторию в р.п. Иловля[107] . Проблема граждан была разрешена.

Прокуратурой Волгоградской области обращается внимание на факты ненадлежащего обеспечения медицинских работников необходимым оборудованием , что существенно снижает качество оказываемой медицинской помощи. Например, не были полностью укомплектованы необходимым оборудованием бригады скорой медицинской помощи в Калачевском, Нехаевском и Чернышковском районах. В помещении хирургического отделения МУЗ «Палласовская центральная районная больница» отсутствовала приточно-вытяжная вентиляция и горячее водоснабжение[108] .

Поступают обращения на нетактичное поведение медицинских работников .
В этих случаях Уполномоченный всегда обращается в органы здравоохранения соответствующего уровня в зависимости от ведомственной подчиненности лечебного учреждения.

В 2010 году допускались нарушения законодательства о порядке оказания гражданам психиатрической помощи . Например, гражданку С. (вх.532 от 22.06.2010г.) необоснованно доставили в психиатрическое учреждение в принудительном порядке. Заявительница проживает в общежитии коридорного типа. Соседняя комната сдается владельцами в наем. Наниматели постоянно нарушали тишину и покой в общежитии в ночное время, а также не соблюдали чистоту в помещениях общего пользования, что становилось причиной конфликтов. После одного из таких конфликтов соседи С. вызвали скорую помощь. Прибывшие врачи, не разобравшись в ситуации, увезли заявительницу – психически здорового человека в ГУЗ «Волгоградская областная психиатрическая больница №6». Однако дежурный врач отказалась поместить ее в стационар по причине отсутствия для этого законных оснований.

Первоначально действия сотрудников скорой помощи квалифицировались как правомерные[109] . Однако проверкой Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области, проведенной по обращению Уполномоченного, установлены нарушения при проведении недобровольного освидетельствования С. и ее транспортировки в психиатрическую больницу[110] . Виновного врача привлекли к дисциплинарной ответственности.

В 2010 году вновь поднимались вопросы обеспечения льготников, сохранивших право на набор социальных услуг, в счет которого у них удерживается часть ежемесячной денежной выплаты, бесплатными лекарствами . Стали поступать устные обращения по телефону о невозможности получить данные препараты в установленном порядке. Уполномоченному пришлось разрешать и эти вопросы, постоянно находясь в тесном контакте с Комитетом по здравоохранению Администрации Волгоградской области.

Основными причинами возникновения проблемных ситуаций становится отсутствие необходимого лекарственного препарата в связи с изменением схемы лечения больного либо получением статуса «федерального льготника» после предоставления медицинским учреждением заявки на закупку медикаментов[111] .

Об этих же проблемах говорилось в обращении Регионального отделения Общероссийской общественной организации инвалидов – больных рассеянным склерозом Волгоградской области (вх.1025 от 09.12.2010г.). Препараты для больных рассеянным склерозом относятся к категории дорогостоящих, включены в федеральную программу «Семь нозологий» и закупаются за счет средств федерального бюджета по подаваемым заявкам. При составлении заявок учитывается нуждаемость в лекарствах тех больных, которые уже включены в соответствующий регистр. Те, кому соответствующий диагноз поставлен впервые, будут получать необходимые препараты только после того, как их закупят по новой заявке. Поэтому лечение начинается несвоевременно. Но если ранее областная заявка на приобретение медикаментов для страдающих склерозом подавалась раз в полгода, что существенно уменьшало количество ожидающих, то на 2010 год одна заявка была на два первых месяца, а вторая – на 10 оставшихся. В итоге, в первом полугодии 2010 года в числе ожидающих оказалось более 20 больных, которые длительное время оставались без необходимой медицинской помощи. В дальнейшем предполагалось подавать заявку один раз на весь будущий год. Складывалась ситуация, при которой граждане, у которых заболевание рассеянного склероза выявлялось в сентябре – октябре 2010 года, получили бы лекарство только в
2012 году. Уполномоченный обратился по данному вопросу к Министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации и в Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области. Согласно полученной информации Администрацией Волгоградской области готовится проект постановления, который позволит за счет бюджета Волгоградской области производить закупки лекарств для больных рассеянным склерозом, включенных в регистр после утверждения заявки[112] .

По информации прокуратуры Волгоградской области, факты нарушений в сфере льготного лекарственного обеспечения выявлялись и в ходе проводимых прокурорами проверок. Имели место необоснованные отметки в медицинской документации лечебных учреждений об отказе льготников от набора социальных услуг, а также отказ выписывать рецепты на бесплатное получение рекомендованных инвалиду лекарств.

Также в 2010 году имели место нарушения законодательства о ценообразовании на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства и изделия медицинского назначения (завышение торговой надбавки), допускалось отсутствие в аптечных учреждениях минимального ассортимента лекарств[113] .

2.6. Право на образование

Состояние системы образования непосредственно влияет на уровень развития человеческого потенциала, от чего зависит уровень развития государства в целом, его конкурентные преимущества в мире[114] .

Высокий образовательный уровень позволяет каждому человеку раскрыть свои личные качества, является необходимым условием его социализации, нахождения своего места в общественной жизни.

В настоящее время органами власти на всех уровнях принимаются меры по улучшению качества образования, однако сохраняются проблемы, которые не позволяют образовательным учреждениям в полной мере выполнять свои функции на должном уровне. Это влечет нарушение права детей на образование.

Главная проблема в работе образовательных учреждений – отсутствие необходимого материально-технического обеспечения . По информации прокуратуры Волгоградской области, в 2010 году выявлены многочисленные нарушения законодательства о лицензировании деятельности учреждений дошкольного и общего образования. По состоянию на 01 сентября 2010 года лицензию на право осуществления образовательной деятельности не имели 204 образовательных учреждения. Основной причиной отсутствия разрешительных документов стало недостаточное финансирование органами местного самоуправления учреждений образования, что не позволяет директорам школ и детских садов устранять на протяжении длительного времени нарушения, устанавливаемые сотрудниками Госпожарнадзора и Роспотребнадзора. В отдельных случаях прокурорам пришлось в судебном порядке добиваться приведения школ в соответствие с установленными требованиями и получения ими лицензии на осуществление образовательной деятельности.

В ходе проводимых прокурорами проверок было установлено, что муниципальные органы власти выдавали заключения о готовности образовательных учреждений к будущему учебному году, несмотря на выявление органами государственного контроля нарушений требований действующего законодательства.

Самыми распространенными нарушениями в области пожарной безопасности в муниципальных учреждениях дошкольного и общего образования были:

- полное или частичное отсутствие автоматических средств обнаружения и тушения пожаров;

- недостаточность или отсутствие первичных средств пожаротушения;

- неудовлетворительное состояние электрооборудования и электрокоммуникаций;

- необученность ответственных лиц программам пожарно-технического минимума.

Особо отмечены неадекватные решения ответственных должностных лиц, принятые в связи с требованиями об устранении нарушений пожарной безопасности. Так, в г. Волгограде на 01 сентября 2010 года 77 детских садов не имели положительных заключений Госпожарнадзора. Но вместо мер по устранению недостатков принимались решения о приостановлении образовательной деятельности всех дошкольных образовательных учреждений, не оборудованных автоматической пожарной сигнализацией. Впоследствии эти решения опротестовывались прокурорами.

Допускались нарушения администрациями учреждений образования законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Выявлялись нарушения требований к системам водоснабжения, спортивным залам, предметным кабинетам и столовым образовательных учреждений

Выявлены случаи ненадлежащего обеспечения безопасности дорожного движения на проезжей части, прилегающей к территории образовательных учреждений. С целью предотвращения несчастных случаев органы прокуратуры требовали от администраций муниципальных образований нанести должную дорожную разметку[115] .

Необходимо признать, что основная причина неудовлетворительного состояния зданий образовательных учреждений – их ветхость. Ситуация осложняется отсутствием надлежащего финансирования всех необходимых расходов в силу недостаточности средств у муниципальных образований. Кроме того, отдельные здания школ строились в середине XX века и сегодня объективно не могут быть приведены в соответствие с ныне существующими требованиями. Муниципальные образования ставят вопрос о введении совместного финансирования из муниципального, регионального и федерального бюджетов расходов на приведение образовательных учреждений в надлежащее состояние (проведение текущего и капитального ремонта), а в отдельных случаях, и строительство новых взамен существующих. Финансовых средств только муниципальных образований недостаточно. Предлагается формирование соответствующей государственной программы для решения этой проблемы[116] .

Муниципальными образованиями назывались и иные недостатки материально-технического обеспечения работы школ. Так, администрацией Серафимовичского района указывается на отсутствие школьных автобусов повышенной проходимости, теплых стоянок для школьных автобусов в зимний период, недостаточное оснащение образовательных учреждений современным учебным оборудованием, отсутствие в отдельных зданиях школ и их филиалов санитарных узлов[117] .

В Октябрьском муниципальном районе только две школьные библиотеки оснащены компьютерами. Библиотечный фонд устарел, требуется его обновление и пополнение. В Ильмень-Суворовской школе нет единого типового школьного здания (начальная школа находится в другом здании), отсутствует спортивный зал. В Заливской средней общеобразовательной школе нет спортивного зала[118] .
В шести школах Калачевского района также отсутствуют спортивные залы.

Особо отмечались трудности с обучением детей-инвалидов вследствие отсутствия возможности организовать как их дистанционное обучение, так и их подвоз на занятия в школу вследствие отсутствия специально оборудованных автобусов.

Отдельно стоит проблема продолжения функционирования малокомплектных сельских школ . Для некоторых сел наличие такой школы является наиболее значимым фактором, позволяющим обеспечить сохранение населенного пункта. Сокращение рабочих мест на селе уже само по себе влечет отток населения в города. Закрытие малокомплектных школ только ускорит этот процесс. Считаю необходимым поддержать мнение, выраженное руководителями администраций муниципальных образований области, о необходимости государственной защиты малокомплектных образовательных учреждений.

Между тем администрациям районов приходится закрывать малокомплектные школы по причине внедрения в практику принципа подушевого финансирования всех школ без учета специфики сельской местности, без специальных корректирующих коэффициентов[119] .

Также негативную роль играют утвержденные методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, содержащие определенные нормативные показатели. Так, нормативный показатель числа учеников на 1 учителя в Волгоградской области равен 15, а норма наполняемости классов в сельской местности – 14[120] . Однако в действительности в муниципальных районах данные показатели равны соответственно 9,58 и 11,3. Стремление к достижению нормативных показателей приведет к закрытию некоторых сельских школ.

Так, администрацией Кумылженского муниципального района сообщается, что в качестве неэффективных были определены расходы на образование в объеме 50 563,51 тыс. рублей. Одной из причин признания этих расходов неэффективными стала низкая наполняемость классов. С учетом специфики района проводились мероприятия по снижению неэффективных расходов: филиализация школ, сокращение административно-управленческого аппарата, обслуживающего персонала. Но желаемого результата данные мероприятия не принесли. В результате применения существующих методик оценки эффективности деятельности образовательных учреждений администрация вынуждена закрыть более половины сельских школ[121] .

Утвержденное нормативное значение наполняемости классов в сельской местности, равное 14, по мнению муниципальных районов, необходимо снижать до 8 – 10 человек.

Администрациями некоторых муниципальных районов отмечается отсутствие в близлежащих районах школы-интерната для детей, которым рекомендовано обучение по специальным (коррекционным) программам . Так, администрация Нехаевского района отмечает нуждаемость не только своего, но и соседних районов в таком образовательном учреждении и ходатайствует об его открытии в
г. Урюпинске. Действующее в Урюпинском районе соответствующее учреждение обслуживает только детей-сирот[122] .

Аналогичную проблему поднимает администрация Старополтавского муниципального района. В районе примерно 30 детям рекомендовано обучение по специальной (коррекционной) программе в учреждении VIII вида. Но, так как в районе нет соответствующих образовательных учреждений, классов и групп по причине отсутствия соответствующей материально-технической базы, программного обеспечения и подготовленных кадров, указанные дети оказываются без необходимого им специфичного обучения. Родители не соглашаются на направление таких детей в образовательные учреждения отдаленных районов области[123] .

Остается нерешенным вопрос кадрового обеспечения образовательных учреждений , главным образом, в сельской местности. Отмечается не только отсутствие преподавателей по отдельным дисциплинам, но и малая доля молодых специалистов в школах. Не во всех школах имеются медицинские работники[124] .

Особый вопрос, который уже длительное время не теряет своей актуальности для обучающихся и их родителей, – форма проведения государственной итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений. Как сообщается администрациями муниципальных районов области, отношение большинства населения к единому государственному экзамену негативное. Положительным можно оценить то, что сегодня результаты итоговой аттестации могут приниматься профессиональными учебными заведениями при проведении конкурсов между абитуриентами на поступление. Таким образом, выпускники школ освобождены от необходимости дважды готовиться к одним и тем же экзаменам. Однако люди считают, что нынешняя форма проведения аттестации не позволяет выпускнику в полной мере показать все свои знания и способности, и поэтому необходимо предоставить выпускникам школ право выбора формы аттестации: либо в форме единого государственного экзамена, либо в традиционной форме[125] .

Особо отмечу наличие в Октябрьском районе проблем с доставкой детей в пункты проведения экзаменов по причине отсутствия автобусов в ряде школ[126] .

Во всех муниципальных образованиях существует проблема обеспечения доступности дошкольного образования , обусловленная нехваткой дошкольных образовательных учреждений. Одной из причин тому было снижение рождаемости в 1990-е годы, приводившее к снижению количества нуждающихся в услугах детских садов. Последние закрывались, здания либо продавались, либо сдавались в долгосрочную аренду. После увеличения рождаемости оказалось, что существующих детских садов недостаточно в силу жестких нормативов, наличие которых обусловлено спецификой этих учреждений, предназначенных не только для организации образовательного процесса, но и для содержания детей (обеспечения питания, сна, присмотра и оздоровления). Возврат ранее использовавшихся под дошкольные образовательные учреждения зданий иногда становится невозможным. А возвращенные здания необходимо приводить в соответствие с существующими для детских садов требованиями, что влечет значительные финансовые затраты. Возникли большие очереди на поступление в дошкольные учреждения. Так, в
г. Волгограде в дошкольных образовательных учреждениях ежегодно предоставляется 6,5 тыс. мест[127] . При этом неудовлетворенная потребность составляет 24 тыс. мест. В Городищенском районе Волгоградской области в 2010 году была удовлетворена только третья часть заявлений о приеме детей в детские сады. При этом родители 80 из 150 поступивших детей воспользовались установленными законодательством льготами[128] .

Данная ситуация усугубляется тем, что дошкольное образование не является обязательным. Более того, в 2004 году был признан утратившим силу пункт 2 статьи 18 Закона РФ «Об образовании», что фактически освобождало государство от обязанности обеспечивать доступность образовательных услуг дошкольных образовательных учреждений. Между тем муниципальные образования самостоятельно не могут решить проблему наличия мест в детских садах в количестве, необходимом для всех нуждающихся.

Поэтому, представляется рациональным предложение о формировании целевой государственной программы, которая позволяла бы в комплексе решить проблему обеспечения всех желающих местами в дошкольных образовательных учреждениях путем реконструкции возвращаемых зданий бывших детских садов и строительства новых.

Необходимо отметить, что проблема недоступности дошкольного образования для детей имеет две стороны. Во-первых, это нарушение права ребенка на дошкольное обучение. Во-вторых, немаловажен и социальный аспект. Отсутствие мест в детском дошкольном учреждении не позволяет матери возобновить трудовую деятельность. Она вынуждена оставаться в отпуске по уходу ребенком до достижения им 3-хлетнего возраста. Однако более менее нормальное пособие по уходу за ребенком выплачивается только до достижения им 1,5 летнего возраста. Лица, ухаживающие за ребенком большего возраста, могут рассчитывать на пособия, установленные на региональном уровне, однако их размер зависит от уровня экономического развития региона, доходов в бюджет субъекта РФ. Так, в Волгоградской области размер ежемесячного пособия на ребенка равен 200 рублям, а для одиноких матерей – 400 рублям. При таком уровне социального обеспечения государством лиц, имеющих детей, достигших 1,5 лет, для редкой семьи, даже если это полноценная семья, возможен отказ одного из родителей от возобновления трудовой деятельности без серьезного ухудшения уровня жизни. А если у родителей ребенка нет родственников, которые могли бы помочь в воспитании детей, или семья неполная?! При этом снижение уровня материальной обеспеченности семьи негативно сказывается, в первую очередь, на самом ребенке.

В г. Волгограде сегодня в целях реализации права ребенка на дошкольное образование принимаются меры по формированию в детских садах групп краткосрочного пребывания до 2,5 часов без обязанности дошкольного учреждения обеспечить содержание ребенка. Однако это не решит проблему в целом, так как не позволит лицу, ухаживающему за ребенком, возобновить трудовую деятельность.

В силу изложенного считаю необходимым до полного удовлетворения спроса граждан на услуги дошкольных образовательных учреждений установить меры социальной поддержки семьям, имеющим ребенка в возрасте от 1,5 до 3 лет, на уровне не меньшем, чем меры поддержки семей, имеющих ребенка до 1,5 лет.

В ноябре 2010 года к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области стали поступать заявления, из которых следовало, что право детей на бесплатное и общедоступное дошкольное образование не соблюдается при проведении дополнительной иммунизации населения против полиомиелита. Это были обращения жителей г. Волгограда (6 заявлений) и г. Волжского (1 заявление).

По причине осложнения эпидемической ситуации по полиомиелиту в Республике Таджикистан и Республике Туркменистан, в связи с интенсивными миграционными потоками из этих государств и других стран Центральной Азии в Россию, выявлением случаев завоза вируса из Республики Таджикистан на территорию нашего государства было принято решение о проведении дополнительной иммунизации детей в возрасте от 1 года до 6 лет.

При проведении дополнительной иммунизации детей против полиомиелита использовалась в основном оральная полиомиелитная вакцина, после которой вакцинированный ребенок может в течение 30 дней выделять в окружающую среду вирус. При его контакте с непривитыми детьми создается угроза заражения последних так называемым «вакциноассоциированным паралитическим полиомиелитом». Подобные случаи крайне редки. Но, несмотря на это, предусмотрены меры по профилактике данного заболевания. Например, рекомендуется более строгое соблюдение правил личной гигиены ребенка после прививки (отдельные от других детей кровать, горшок, постельное белье, одежда и т.д.)[129] , а также разделение привитых и непривитых детей.

Однако на практике дошло до того, что родителям, которые не дали согласие на вакцинацию их детей от полиомиелита, в дошкольных детских учреждениях стали отказывать в приеме детей на период до 60 дней. Изучив сложившуюся ситуацию, Уполномоченный пришел к выводу, что практика временного ограничения руководителями дошкольных образовательных учреждений посещения детских садов непривитыми детьми нарушает их право на доступное дошкольное образование. По данному факту было принято соответствующее заключение, в котором Уполномоченный указал на необходимость обеспечения посещения указанными детьми детских дошкольных учреждений и их разобщения с привитыми воспитанниками.

Принимая во внимание, что количество детей, родители которых отказались от вакцинирования от полиомиелита, небольшое, Уполномоченный предложил сформировать в отдельных дошкольных образовательных учреждений специальные группы для непривитых детей, в которые будут направляться как воспитанники из других близлежащих учреждений. Таким образом из сложившейся ситуации вышли в г. Волжском. Однако в городе Волгограде аналогичных групп создано не было.

Необходимо отметить, что активную позицию в защите прав детей на дошкольное образование в данном случае заняли органы прокуратуры, принимавшие предусмотренные законом меры по устранению выявленных нарушений.

2.7. Соблюдение прав граждан в деятельности правоохранительных органов

Обращения граждан к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области с жалобами на работу правоохранительных органов в основном связаны с обжалованием действий, решений органов предварительного следствия или дознания.

По информации прокуратуры Волгоградской области, в 2010 году прокурорами выявлено 66 745 нарушений закона на досудебной стадии уголовного судопроизводства, из которых 43 399 допущено при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях. Наиболее распространенными нарушениями в деятельности правоохранительных органов были:

- незаконный отказ в приеме сообщения о преступлении;

- укрытие преступления от учета и регистрации путем вынесения незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела либо путем рассмотрения заявлений, содержащих информацию о совершении преступлений, в ином порядке, нежели предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством;

- нарушение сроков проведения процессуальных проверок (19 870 случаев);

- принятие незаконных и необоснованных решений о возбуждении уголовных дел при неполноте проведенной проверки либо при отсутствии в сообщении признаков преступления. В 2010 году прокурорами отменено 35 544 решений об отказе в возбуждении уголовного дела[130] .

Несогласие с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела было основной причиной обращений граждан с жалобами на следователей Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области[131] .

По информации ГУВД по Волгоградской области, следователями и дознавателями органов внутренних дел в 2010 году принималось 109 436 решений об отказе в возбуждении уголовного дела, из которых 3 565 отменено с последующим возбуждением уголовного дела. За тот же период выявлено
2 150 фактов сокрытия преступлений[132] .

В 2010 году количество обратившихся к Уполномоченному с жалобами на отказ в возбуждении уголовного дела составило 37 человек (то есть 22,84% от всех заявлений по вопросам соблюдения уголовно-процессуального законодательства). Основными моментами, на которые Уполномоченный обращал внимание при ознакомлении с обращениями о незаконном отказе в возбуждении уголовного дела, были:

- неоднократность необоснованных отказов в возбуждении уголовного дела, когда соответствующие решения постоянно отменяются в установленном порядке, но проводимые дополнительные проверки так и остаются неполными;

- отказ в возбуждении уголовного дела не по мотиву отсутствия события преступления или отсутствия в деянии состава преступления, а со ссылкой на невозможность установить отсутствие или наличие признаков состава преступления, на неполучение ответов на запросы и т.д.

Гражданка И. (вх.874 от 26.10.2010г.) обратилась с заявлением о хищении у нее имущества. 23 августа 2010 года по результатам проведенной отделом милиции №4 УВД г. Волгограда проверки в возбуждении уголовного дела отказали.
28 сентября 2010 года прокуратурой Центрального района г. Волгограда указанное решение отменено, дело направлено на дополнительную проверку, по итогам которой 03 ноября 2010 года в возбуждении уголовного дела отказали вновь. Новое решение также оказалось незаконным и было отменено 11 ноября 2010 года прокуратурой Центрального района г. Волгограда[133] .

Гражданин К. (вх.516 от 15.06.2010г.) обратился в УВД по Красноармейскому району г. Волгограда с заявлением о хищении. Данное заявление было предметом неоднократных проверок, по результатам которых выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, впоследствии отменявшиеся. 29 мая
2010 года в связи с допущенной по заявлению К. волокитой и неисполнением указаний прокурора начальнику отдела милиции №8 при УВД по г. Волгограду вносилось представление прокурором Красноармейского района г. Волгограда. Однако ситуация не изменилась. 15 июля 2010 года по материалу вновь принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, на следующий день отмененное прокуратурой района[134] .

Гражданин Е. (вх.719 от 03.09.2010г.) обратился с заявлением о неправомерных действиях сотрудников милиции, выразившихся в применении физического воздействия с целью получения признательных показаний. Как следует из постановления об отказе в возбуждении уголовного дела следователя следственного отдела по Красноармейскому району г. Волгограда следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области, в ходе проверки были опрошены имеющие отношение к делу лица. Кроме того, направлялись запросы в учреждения о получении документальных сведений об имеющихся у Е. телесных повреждениях, но ответы получены не были, что не позволило объективно опровергнуть или подтвердить доводы заявителя. Не дождавшись поступления запрошенных материалов, следователь вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Вопрос о продлении срока проверки до 30 дней[135] для получения необходимых документов и принятия правильного решения следователем не рассматривался.

По информации Следственного управления при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области, основными причинами отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел следователей управления была необходимость приобщения к материалам актов судебно-медицинского исследования трупов, результатов других исследований, проведение которых в сроки, отведенные на проведение проверки, затруднительно[136] .

В 2010 году также поднимались вопросы соблюдения разумных сроков производства предварительного расследования по уголовным делам. Выявлялись факты необоснованного затягивания расследования. Так, по делу, для участия в котором в качестве обвиняемого привлечен гражданин Ф. (вх.359 от 14.04.2010г.), на протяжении длительного времени следственные действия не проводились.
В связи с этим 19 февраля 2010 года на имя начальника Главного следственного управления при ГУВД по Волгоградской области было внесено представление прокуратуры Волгоградской области об устранении нарушений законодательства[137] .

Другая ситуация. В декабре 2008 года на гражданку Д. (вх.904 от 08.11.2010г.) был совершен наезд автомобилем, находившимся под управлением гражданина Де. Сначала в возбуждении уголовного дела в отношении Де. неоднократно отказывали, но соответствующие постановления отменялись, дело направлялось на дополнительную проверку. В итоге 18 ноября 2009 года следственным отделением при ОВД Советского района г. Волгограда по требованию прокурора Советского района г. Волгограда уголовное дело в отношении Де. возбудили. Однако 18 января 2010 года предварительное расследование приостановили в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. Данное решение отменили только в декабре 2010 года по результатам рассмотрения обращения Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области в органы прокуратуры[138] .

В 2010 году органами прокуратуры области выявлены 118 случаев нарушений разумного срока расследования уголовных дел[139] .

В одной из поступивших жалоб сообщалось о создании препятствий в реализации права на справедливое судебное разбирательство при подаче жалобы на решение следователя . Гражданина Ш. (вх.333 от 06.04.2010) привлекли к участию в деле в качестве обвиняемого. В ходе обыска в доме Ш. изъяли имущество, которое приобщили к материалам уголовного дела в качестве доказательств. Впоследствии уголовное преследование в отношении заявителя прекратили. Но изъятое имущество не вернули. Данное обстоятельство послужило основанием для подачи Ш. жалоб в различные инстанции. Жалобы, подаваемые начальнику следственного отдела, оставались без удовлетворения, но когда аналогичные жалобы подавались в суд, то за два дня до судебного разбирательства постановление о прекращении уголовного преследования отменялось и следствие возобновлялось. На этом основании суд производство по жалобе прекращал, а через два-три дня после этого уголовное преследование в отношении Ш. вновь прекращалось постановлением, аналогичным отмененному. При новом обращении заявителя в суд все повторялось. Более того, с 31 июля 2009 года решения о прекращении уголовного преследования, приостановлении следствия и об отказе в удовлетворении ходатайства Ш. о возврате имущества, а также об отмене этих решений принимались по одним и тем же мотивам (тексты мотивировочных частей постановлений в отдельных случаях совпадают дословно).

По данному факту Уполномоченный обратился к прокурору Волгоградской области. В итоге нарушение прав Ш. подтвердилось. В связи с этим прокуратурой Красноармейского района г. Волгограда в адрес начальника Следственного управления при УВД г. Волгограда внесено представление о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности[140] .

В 2010 году поступило 38 заявлений о применении сотрудниками правоохранительных органов незаконного физического или психологического воздействия в отношении обвиняемых и подозреваемых в совершении преступления. По каждой подобной жалобе Уполномоченный направлял обращения в органы прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также для информации руководству ГУВД по Волгоградской области.

Несколько обращений граждан касалось качества работы органов внутренних дел по административным делам , направляемым для рассмотрения в суды. В частности, отмечалось неполное исследование всех обстоятельств дела, что в дальнейшем способствовало неправильному разрешению его судьей. Гражданку Ка. (вх.489 от 03.06.2010г.) задержали по обвинению в мелком хулиганстве. ОВД по
г. Михайловке и Михайловскому району передало дело на рассмотрение мировому судье судебного участка №36 Михайловского района, который постановлением признал Ка. виновной в совершении административного правонарушения и назначил наказание в виде административного ареста на трое суток.

При этом сотрудники милиции так и не установили семейное положение Ка., у которой на иждивении на тот момент было двое малолетних детей, что исключает применение к ней и административного задержания и административного ареста. Мировой судья же отказался учитывать при принятии решения наличие на иждивении Ка. несовершеннолетних детей по причине отсутствия соответствующих сведений в деле.

Также в адрес Уполномоченного поступило обращение о несвоевременном направлении материалов дела об административном правонарушении для рассмотрения в суд, что повлекло за собой истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, прекращение производства по делу и нарушение прав потерпевшего. Из заявления Б. (вх.308 от 26.03.2010г.) следовало, что 03 ноября 2009 года гражданин К. совершил в отношении заявительницы административное правонарушение. Через 16 дней участковый уполномоченный милиции ОВД по г. Урюпинску и Урюпинскому району по данному факту составил протокол об административном правонарушении. Однако к мировому судье протокол поступил только 20 января 2010 года, то есть по истечении двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, что стало основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении.

2.8. Право на справедливое судебное разбирательство

Проблема обеспечения права на судебную защиту традиционно включает в себя вопросы доступности судебной защиты, соблюдения процедур, обеспечивающих полное, объективное и всестороннее рассмотрение правового спора, с одной стороны, а также исполнения принятых судебных решений как необходимое условие эффективной защиты прав человека в судебном порядке, с другой.

А. Судебная защита как гарантия прав человека.

Один из наиболее значимых показателей эффективности судебной защиты прав человека – сроки рассмотрения дел судебными инстанциями . Длительные сроки судебного разбирательства свидетельствуют о неспособности судебной системы выполнять свои функции надлежащим образом, фактически ограничивают права граждан и создают ситуацию длительной правовой неопределенности в отношениях как между спорящими сторонами, так и между ними и третьими лицами. Приведем несколько примеров длительности сроков рассмотрения судебных дел.

Гражданин С. обратился в Волжский городской суд с исковым заявлением к гражданке К. (вх.645 от 03.08.2010г.) о признании права собственности в апреле 2002 года. 12 февраля 2003 года суд утвердил между сторонами мировое соглашение, которое надзорная инстанция Волгоградского областного суда отменила 20 февраля 2004 года. Дело направили мировому судье для рассмотрения по подсудности.

30 сентября 2004 года мировой судья передал дело для рассмотрения в Волжский городской суд, который вынес решение по существу 18 мая 2005 года, в дальнейшем отмененное областным судом как незаконное.

01 сентября 2005 года рассмотрение дела в Волжском городском суде началось заново. Решение по делу было вынесено 01 октября 2008 года и вступило в силу 29 января 2009 года. Принятые в ходе судебного разбирательства обеспечительные меры были отменены только определением суда от 08 апреля 2009 года, которое суд кассационной инстанции отменил, направив дело на новое рассмотрение в данной части. Повторное определение о снятии обеспечительных мер суд принял 19 августа 2009 года.

Волжским городским судом в качестве объективных причин столь длительного рассмотрения дела называются многократные изменения и уточнения исковых требований, отложения слушания дела как из-за неявки сторон, так и по иным причинам вследствие удовлетворения их ходатайств, направление судебных поручений в другие судебные органы, неоднократное рассмотрение дела в областном суде.

В то же время стоит отметить как способствовавшие увеличению срока рассмотрения дела следующие обстоятельства:

- неоднократные оставления дела без рассмотрения в связи с неявкой истца с последующей отменой соответствующего определения;

- отмена двух судебных актов, разрешавших дело по существу, как принятых с нарушением закона[141] .

Гражданка М. (вх.646 от 03.08.2010г.) обратилась в Ворошиловский районный суд г. Волгограда с иском к гражданину Ш. 14 апреля 2005 года. В дальнейшем данное дело объединили с другими делами по иску к Ш. Суд трижды принимал решение по существу заявленных требований. Последнее решение по делу суд вынес 04 августа 2010 года. Объективными причинами длительного рассмотрения суд называет проведение более трех экспертиз, неоднократные изменения и дополнения исковых требований[142] .

С другой стороны всего судом принималось три судебных решения, два из которых отменялись Судебной коллегией по гражданским делам Волгоградского областного суда. Причем в обоих случаях с момента принятия решения районным судом до рассмотрения кассационной жалобы в областном суде проходило не менее 3,5 месяцев.

Гражданка Г. (вх.1013 от 07.12.2010г.) обратилась к мировому судье судебного участка №100 Краснооктябрьского района г. Волгограда с исковыми требованиями о разделе имущества. 03 октября 2010 года данное дело поступило в Дзержинский районный суд г. Волгограда. Первое судебное решение суд вынес
04 декабря 2009 года. Однако кассационным определением от 18 марта 2010 года (по прошествии трех месяцев) решение было частично отменено и передано на новое рассмотрение в районный суд. Новое решение по делу принято 25 ноября 2010 года[143] .

Гражданка А. (вх.795 от 30.09.2010г.) обратилась в суд с заявлением об отмене заочного решения Центрального районного суда г. Волгограда от 16 января
2008 года, о котором она узнала только в 2010 году. Определением Центрального районного суда г. Волгограда от 21 июня 2010 года ей отказали в удовлетворении заявления. На данное определение заявительница подала частную жалобу. Определением от 26 июля 2010 года ей восстановили срок подачи частной жалобы. Но назначена она была к рассмотрению Судебной коллегией по гражданским делам Волгоградского областного суда только на 24 ноября 2010 года, то есть по прошествии почти 4-х месяцев[144] .

Как видим, снижение сроков рассмотрения гражданских дел (с момента обращения с заявлением в суд до принятия законного и обоснованного решения суда) возможно путем улучшения качества рассмотрения дел в суде, а также сокращения сроков рассмотрения кассационных жалоб. Для решения последней проблемы Уполномоченный вынужден вновь предложить ввести в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации норму, определяющую срок рассмотрения кассационной жалобы с момента ее поступления в суд первой инстанции. На сегодняшний день предусмотрен лишь срок рассмотрения дел по кассационным жалобам, исчисляемый с момента их поступления в суд кассационной инстанции[145] . Срок, в течение которого дело должно поступить из районного суда в областной, – не определен.

В 2010 году вновь поднимался вопрос об условиях ознакомления лиц, находящихся под стражей, с материалами уголовных дел . Гражданин Ка. (вх.496 от 08.06.2010г.) сообщал о том, что в Фроловском городском суде он знакомился с материалами уголовного дела стоя. Выписки пришлось делать на полу, так как стола не было. Тома дела представлялись по одному, что исключало возможность сопоставления документов, находящихся в разных томах дела. Считаю, что суды должны обеспечить осужденным хотя бы минимальные условия для нормального ознакомления с делами.

Также немаловажен вопрос обеспечения осужденных копиями материалов уголовного дела . В настоящее время суд обязан изготавливать по ходатайству осужденного копии обжалуемых приговоров, определений и постановлений судов. Однако в отношении других материалов уголовного дела у суда нет обязанности делать их копии и направлять осужденному, даже в том случае, если за каждый лист дела им будет уплачена определенная сумма. Осужденному, находящемуся в колонии, предлагается самостоятельно либо через своего представителя с помощью своих технических средств сделать копии с материалов дела. Однако для некоторых осужденных сделать это затруднительно в силу утраты социальных связей и невозможности нанять представителя. В этом случае даже уплата осужденным денежной суммы, определенной из установленного размера государственной пошлины за выдачу копии одной страницы документа из судебного дела, не гарантирует получение им запрошенных документов. Отметим, что направление дела для повторного ознакомления с ним осужденного по месту исполнения наказания в виде лишения свободы или этапирование осужденного для этих целей в суд не предусмотрено.

Так, гражданин Ал. (вх.312 от 30.03.2010г.), отбывающий наказание в колонии, обратился в Камышинский городской суд с просьбой предоставить копии названных им документов из уголовного дела, в том числе, и протоколов допроса. При этом он уплатил 480 рублей. Суд отказал ему в выдаче копий документов, кроме судебных актов.

Уполномоченный по правам человека, принимая во внимание, что у осужденных могут возникнуть трудности с реализацией права на изготовление копий документов из материалов уголовного дела, считает допустимым предусмотреть обязательство суда изготавливать их при условии оплаты осужденными пошлины, предусмотрев возможность снижения или освобождения от ее уплаты только за изготовление повторных копий судебных актов с целью дальнейшего обжалования.

К Уполномоченному поступали обращения о нарушении права сторон процесса на непосредственное участие в судебном разбирательстве . Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области не первый год оказывается правовая помощь по отстаиванию интересов в суде гражданке Го. (вх.379 от 10.04.2006г.). В 2010 году в Дзержинском районном суде г. Волгограда рассматривалось ее очередное исковое заявление. Судебное разбирательство было назначено на 23 июня 2010 года на 15-30. Однако по уважительным причинам Го. не могла участвовать в судебном заседании, так как была обязана принять участие в заседании государственной (итоговой) аттестационной комиссии по защите письменных экзаменационных работ выпускников профессионального училища, назначенного на тот же день и на то же время. Заменить ее кем-либо из других преподавателей не представилось возможным. Отказ Го. от участия в комиссии привел бы к срыву защиты письменных экзаменационных работ и нарушению права на образование (итоговую аттестацию) 26 учащихся.

О невозможности принять участие в указанном судебном заседании Го. предварительно уведомила суд и за несколько дней подала ходатайство о переносе заседания суда на другое время с указанием причин неявки и приложением оправдательного документа. Однако судебное заседание было проведено без участия Го. Причины ее неявки были определены как неуважительные.

Очень часто в заявлениях граждан поднимаются вопросы обоснованности судебных актов . Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области не вправе разрешать такие вопросы. Гражданам разъясняется действующий порядок обжалования судебных решений. Тем не менее хотелось бы обратить внимание на следующие случаи из судебной практики.

Гражданка Ко. (вх.1019 от 07.12.2010г.) желала выступать в качестве защитника гражданина Ч. наряду с адвокатом. В суд было подано соответствующее ходатайство. Однако постановлениями Центрального районного суда г. Волгограда ей отказали в этом по мотивам отсутствия сведений о состоянии здоровья Ко., ее занятости в повседневной жизни. Также суд указал на наличие у нее малолетнего ребенка, что, по мнению суда, затруднит ее явку на судебные заседания. Между тем уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит каких-либо ограничений по допуску лиц в качестве защитника помимо адвоката с точки зрения семейного положения, занятости или состояния здоровья.

Центральный районный суд г. Волгограда решением от 15 февраля 2010 года, рассмотрев исковое заявление Ма. (вх.581 от 12.07.2010г.), возложил на администрацию Волгограда обязанность по предоставлению заявительнице «по договору социального найма благоустроенного жилого помещения площадью не менее учетной нормы». Между тем в соответствии с действующим жилищным законодательством жилые помещения по договору социального найма предоставляются исходя из нормы предоставления[146] .

Существуют проблемы с обеспечением доступности мест расположения судов для граждан . В первую очередь имеются в виду люди с ограниченными возможностями (инвалиды-колясочники, граждане с заболеваниями опорно-двигательной системы). Во многих зданиях судов отсутствуют пандусы, иные средства для облегчения передвижения инвалидов.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда в настоящее время расположена на 4-ом этаже соответствующего здания. Лифт отсутствует. Подняться можно только по лестнице. К Уполномоченному поступило обращение гражданки Р. (вх.978 от 26.11.2010г.), заявлявшей о наличии у нее противопоказаний к подъему самостоятельно (без лифта) более чем на 2-ой этаж вследствие болезни. В ответ на просьбу о проведении заседания суда кассационной инстанции в кабинете не выше второго этажа, ей рекомендовали нанять адвоката или иного представителя. Таким образом, реализация права конкретного человека на личное участие в судебном заседании была затруднена.

Б. Проблемы исполнения судебных актов.

Судебная защита прав будет эффективным способом защиты интересов граждан только в том случае, если выносимые судебные решения исполняются.

По информации Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области, в 2010 году на исполнении судебных приставов – исполнителей находилось 988 625 исполнительных производств, что на 16% больше, чем в 2009 году. Из них окончено или прекращено 720 870 производств.

При этом 591 186 исполнительных производств возбуждалось на основании судебных актов, из которых 378 648 (то есть 64%) окончено или прекращено. Фактически окончено было 283 996 (то есть 48%) исполнительных производств указанной категории. Необходимо отметить, что данные показатели лучше, чем средние показатели по Российской Федерации.

Следует отметить, что количество исполнительных производств, приходящихся в 2010 году на одного судебного пристава – исполнителя, увеличилось до 2 212, что на 16% больше показателей 2009 года. В среднем на одного судебного пристава приходится 134 оконченных исполнительных производства в месяц, в том числе с фактическим исполнением – 104 (в 2009 году данные показатели составляли 115 и 92 исполнительных производства соответственно). Количество исполнительных производств, оконченных без нарушения установленного срока исполнения, равно 663 471 (92% от общего количества оконченных и прекращенных производств)[147] .

Эти, а также иные статистические показатели, свидетельствуют о росте нагрузки на судебных приставов – исполнителей и одновременном сохранении качества работы судебных приставов.

Однако жалобы на ненадлежащее исполнение судебных актов продолжают поступать в адрес Уполномоченного. При этом устанавливались случаи, когда судебными приставами – исполнителями не принимались все возможные меры по исполнению судебных решений . Наиболее часто это имело место в случаях взыскания денежных средств.

При рассмотрении жалобы Шв. (вх.105 от 09.02.2010г.) выявилось, что судебным приставом – исполнителем Краснооктябрьского районного отдела Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области не были своевременно установлены все расчетные счета должника[148] .

Недостатки в организации принудительного взыскания денежных средств имелись в исполнительном производстве о взыскании денежных средств в пользу Ку. (вх.398 от 29.04.2010г.). Несмотря на истечение двухмесячного срока исполнения требований исполнительного документа, в указанное время приставом не осуществлено ни одного выхода по месту нахождения должника – ООО «Компания ПНП-Сервис», не приняты меры по установлению расчетных счетов организации для наложения ареста на денежные средства. Кроме того, не обеспечено поступление ответов на запросы, направленные для установления имущественного положения организации, несмотря на истечение установленных приставом сроков их рассмотрения[149] .

При производстве по исполнительному листу о взыскании денежных средств с гражданина К. в пользу гражданина З. (вх.299 от 26.03.2010г.) судебный пристав – исполнитель Иловлинского районного отдела судебных приставов выявил наличие у должника земельного участка в Иловлинском районе, на который наложил арест. Также по данным МРЭО ГИБДД за должником зарегистрировано транспортное средство, в отношении которого пристав наложил запрет на снятие с учета и изменение регистрационных данных. Таким образом, судебным приставом – исполнителем на подведомственной ему территории выявлено имущество должника. Однако после поступления информации о регистрации К. по месту жительства в Калужской области, которая подтверждалась его родственниками, пристав вынес постановление об окончании исполнительного производства и направлении исполнительного документа в Управление Федеральной службы судебных приставов по Калужской области[150] . Мер по обращению взыскания хотя бы на выявленный земельный участок принято не было.

Между тем действующее законодательство допускает совершение исполнительных действий и мер принудительного исполнения как по месту жительства или месту пребывания должника – гражданина, так и по месту нахождения его имущества[151] . Причины, почему не были приняты меры по обращению взыскания на земельный участок, находившийся на подведомственной приставу территории, так и остались невыясненными.

Непринятие мер по контролю исполнения решения суда при направлении копии исполнительного листа для организации взыскания из доходов должника имело место в исполнительном производстве в пользу гражданки П. (вх.377 от 20.04.2010г.). Заявительница обратилась в Красноармейский районный отдел судебных приставов для организации принудительного взыскания с Л. денежных средств в размере 3 920 рублей. Пристав установил, что должник отбывал наказание в Исправительной колонии №9. В связи с этим 03 апреля 2008 года копия исполнительного листа направлена вместе с постановлением об обращении взыскания на заработок осужденного Л. по месту отбывания наказания. На этом основании исполнительные производства были окончены в соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 47 Федерального закона «Об исполнительном производстве»[152] , который предусматривает возможность такого решения при направлении исполнительного документа в другое подразделение службы судебных приставов.

Отмечу, что правомерность окончания исполнительного производства в данном случае была сомнительна, так как в действительности исполнительный документ в другое подразделение судебных приставов не передавался. Направление исполнительного документа в организацию для обращения взыскания на доходы должника могло быть основанием для окончания исполнительного производства только в случае, если бы речь шла о взыскании периодических платежей[153] , чего в рассматриваемом случае не было. Однако в результате окончания производства судебный пристав – исполнитель не контролировал исполнение судебного акта. Поэтому в результате перевода Л. в лечебное исправительное учреждение №15 взыскание денежных средств с него не производилось.

Только после подачи П. в июне 2010 года заявления о непоступлении денег судебный пристав – исполнитель Красноармейского района г. Волгограда принял меры по организации взыскания с Л. денежных средств по новому месту исполнения наказания[154] .

Наиболее типичными нарушениями, допускаемыми судебными приставами – исполнителями и выявляемые органами прокуратуры, являются:

- непринятие мер по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов;

- несвоевременное направление соответствующих копий процессуальных документов должнику, взыскателю, в орган, выдавший исполнительный документ;

- несвоевременное принятие мер по привлечению к ответственности лиц, не представивших информацию об имущественном положении должника по требованию судебного пристава – исполнителя, наложению ареста на имущество должника и его реализации;

- необъявление или несвоевременное объявление розыска должника или его имущества[155] .

Поступают заявления о слишком длительных сроках исполнительного производства . Так взыскание денежных средств с гражданина Ш. в пользу С. (вх.256 от 17.03.2010г.) ведется с 04 августа 2008 года. До июня 2010 года, несмотря на принятие судебным приставом – исполнителем ряда мер, из определенных судом 100 000 рублей взыскано только 30 000 рублей[156] .

Для объективности отметим, что нередко причиной неисполнения судебных решений становится отсутствие возможности выявить у должника имущество. Если должник – физическое лицо, то он может официально не работать, что не позволяет обратить взыскание на доход. Если должником становится организация, то иногда выясняется, что у нее отсутствует имущество, на которое можно обратить взыскание. Занимаемые помещения, имеющееся оборудование официально организации не принадлежат, а находятся в пользовании на основании различных договоров. Часто в этой ситуации возникают сложности и с исполнением судебных решений о взыскании заработной платы.

Особо хотелось бы отметить, что иногда невозможность в короткие сроки исполнить судебные решения о взыскании денежных средств с муниципальных предприятий вызвана тем, что муниципальные образования принимают решения об изъятии основных средств у этих предприятий, а через некоторое время их ликвидируют.

Например, в производстве Иловлинского районного отдела судебных приставов находится сводное исполнительное производство о взыскании денежных средств с МУП «Иловлинское КХ», в рамках которого учтены и требования:

- гражданки Е. (вх.634 от 28.07.2010г.), основанные на трудовых отношениях с предприятием, в размере 260 870,29 руб.;

- гражданина Пр. (вх.698 от 24.08.2010), вытекающие из трудовых отношений с должником, в размере 96 572,76 руб.

В ходе проведенной проверки имущественного состояния предприятия пристав выявил только задолженность других лиц перед предприятием в размере 11 228 тысяч рублей, а также денежные средства в размере 1 000 рублей. Иных активов у него не осталось. Пристав установил, что 28 июля 2009 года имущество предприятия передано в оперативное управление администрации Иловлинского муниципального района, а 14 января 2010 года администрацией района принято решение о ликвидации МУП «Иловлинское КХ» и создании ликвидационной комиссии. Отметим, что согласно уставу МУП «Иловлинское КХ» переданное предприятию при создании имущество принадлежало ему на праве хозяйственного ведения. В результате сложившегося положения в пользу Е. за период с марта по сентябрь 2010 года взыскано лишь 7 452,33 рубля[157] . Гражданину Пр. во исполнение судебных решений к октябрю 2010 года приставы перечислили 11 442,61 руб.[158]

В целях выяснения правовых оснований и причин изъятия имущества у МУП «Иловлинское КХ» Уполномоченный направил в октябре 2010 года запрос главе Иловлинского муниципального района, но ответ на него до сих пор не получен.

В связи с этим хотелось бы отметить следующее. Переданное предприятию на праве хозяйственного ведения имущество остается в собственности создавшего его муниципального образования. Однако права собственника в этой ситуации ограничены. Гражданское законодательство предоставляет муниципальным образованиям право контролировать использование и сохранность этого имущества, получать часть прибыли от его использования, а также исключает возможность распоряжения имуществом без их согласия, но не предусматривает право собственника имущества изымать его у унитарного предприятия, если оно ему передано на праве хозяйственного ведения (что и имело место в перечисленных случаях). Изъять имущество у унитарного предприятия возможно только в случае, если оно предоставлено на праве оперативного управления (такие предприятия называются казенными). Различие в правах на имущество, которыми обладает в этих случаях муниципальное образование, предопределяет разное правовое регулирование его ответственности по долгам предприятий. Собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, кроме отдельных случаев. Например, при банкротстве предприятия в результате исполнения им обязательных для него решений органов местного самоуправления. В то же время собственник имущества казенного предприятия может нести субсидиарную ответственность по его обязательствам в любом случае недостаточности его имущества[159] .

В связи с изложенным Уполномоченный считает, что правомерность изъятия имущества у унитарных предприятий, обладавших им на праве хозяйственного ведения, вызывает вопросы и должна быть проверена органами прокуратуры, так как на практике это приводит к трудностям в исполнении судебных решений о взыскании с предприятий задолженности, образовавшейся в рамках трудовых отношений с гражданами. Есть и другой вариант разрешения проблемы – предоставление муниципальным образованием данным предприятиям денежных средств в размере, достаточном для погашения задолженности перед всеми кредиторами предприятия и, в первую очередь, по социально значимым обязательствам (погашение задолженности по возмещению вреда, причиненного здоровью гражданина, ущерба при потере кормильца, по заработной плате и т.д.).

Единичны случаи, когда нарушение права граждан на исполнение судебных актов происходит по причинам, не связанным с деятельностью судебных приставов . Так, гражданка М. (вх.581 от 12.07.2010г.), чьи требования к администрации Волгограда о предоставлении жилья по договору социального найма были удовлетворены решением Центрального районного суда г. Волгограда от 15 февраля 2010 года, не могла в течение нескольких месяцев получить исполнительный лист по вине сотрудника суда[160] . В итоге М. получила исполнительный документ только 21 июля 2010 года.

В 2010 году выявлены следующие проблемы исполнительного производства . В жалобе Б. (вх.64 от 27.01.2010г.) говорилось о невозможности получения исполнения по решению суда о взыскании денежных средств в полном объеме. Как выяснилось, если исполнительное производство оканчивалось реальным взысканием с должника денежных средств, то в этом случае взысканные денежные средства перечислялись на счет в банке взыскателя со счета подразделения судебных приставов. Однако в дальнейшем, когда взыскатель получал со счета денежные средства наличными, на руки ему выдавалась денежная сумма меньше той, которая подлежала взысканию.

Это происходило вследствие удержания банковскими организациями комиссии за выдачу денежных средств наличными. Например, Поволжский банк Сберегательного банка Российской Федерации и его отделения осуществляют выдачу наличных денежных средств, перечисленных из других кредитных и иных организаций, а также со счетов юридических лиц, открытых в структурных подразделениях Сбербанка России, с одновременным взыманием комиссии в размере 1% от суммы выдачи, за исключением отдельных случаев. Одним из них является перечисление денежных средств в рамках договоров со Сбербанком России на зачисление денежных средств на счета физических лиц.

Таким образом, в сложившейся ситуации взыскатели – физические лица, которые в основном используют наличные денежные средства, вынуждены нести расходы по оплате услуг банка при получении на руки денежной суммы, положенной ему по решению суда. Фактически это означает, что гражданин не получает на руки в полном объеме те денежные средства, на которые он имел право по решению суда.

В связи с изложенным Уполномоченный по правам человека обратился к Главному судебному приставу Волгоградской области с предложением рассмотреть возможность заключения договоров с банковскими организациями о зачислении денежных средств на счета физических лиц во избежание уплаты последними комиссии при обналичивании поступивших по результатам исполнения судебного решения денег или принять иные меры по предотвращению расходов взыскателей на услуги банков.

Еще одна проблема исполнения судебных решений связана с интересами должника. С гражданки Г. (вх.664 от 10.08.2010г.) подлежала взысканию денежная сумма. На момент обращения к Уполномоченному заявительница нигде не работала и стояла на учете как безработная, ей назначили соответствующее пособие. Согласно действующему законодательству размер удержания из заработной платы и иных доходов должника не может превышать 50% (в отдельных случаях – 70%)[161] .

Однако указанное пособие перечислялось центром занятости на счет Г. в Сберегательном банке Российской Федерации. По информации Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области, осуществление социальных выплат безработным гражданам наличными денежными средствами не предусмотрено[162] . Но судебный пристав на указанный счет наложил арест, и поступающие на него денежные средства в полном объеме списывались во исполнение судебного решения. Заявительница не имела возможности получить даже ту часть денег (дохода), которая должна у нее остаться по закону.

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области считает, что Управление Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области должно обратить внимание на эту проблему и разрешить вопрос таким образом, чтобы поступающие на счет граждан в банковские организации заработная плата и иные доходы взыскивались исключительно в тех объемах, которые установлены законодательством.

В целях повышения процента исполнения судебных решений Управление Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области предлагает изменить статью 315 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающую ответственность за злостное неисполнение или воспрепятствование исполнению вступившего в силу судебного акта. В настоящее время ответственность за данные действия предусмотрена для представителя власти, государственного служащего, служащего органа местного самоуправления, служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации. Однако нередко такие действия совершаются индивидуальными предпринимателями и обычными физическими лицами. В связи с этим предлагается расширить круг лиц, чьи действия по злостному уклонению от исполнения или воспрепятствованию исполнению вступившего в законную силу судебного акта будут считаться преступлением.

2.9. Обеспечения прав граждан при ограничении свободы

Проблема соблюдения прав граждан при помещении их в места принудительного содержания, обеспечения надлежащих условий содержания и соблюдения иных прав лиц, чья свобода ограничена в установленном порядке, довольно часто поднималась в поступающих жалобах.

По-прежнему внимание Уполномоченного обращено на практику применения мер пресечения при расследовании уголовных дел и их рассмотрении в судебных инстанциях. Так, следственными органами Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области в 2010 году избирались следующие меры пресечения:

1) подписка о невыезде и надлежащем поведении в отношении 2 311 лиц;

2) личное поручительство в отношении 1 лица;

3) подано в суд 1 ходатайство об избрании домашнего ареста, которое было удовлетворено;

4) направлено в суд 585 ходатайств об избрании заключения под стражу, из которых 568 удовлетворено[163] .

За тот же период следователями и дознавателями органов внутренних дел:

1) избрана подписка о невыезде в отношении 4 183 лиц;

2) подавались ходатайства об избрании домашнего ареста в отношении 26 лиц;

3) подавалось 2 201 ходатайство о заключении под стражу, из которых удовлетворено 1 997.

Следовательно, основными мерами пресечения продолжают оставаться подписка о невыезде и заключение под стражу. Применение альтернативных мер пресечения очень ограничено. Уполномоченный по правам человека считает, что необходимо снижать количество случаев заключения под стражу, развивая такую меру пресечения, как домашний арест, что будет способствовать не только интересам граждан, но и государства, позволив исключить случаи превышения лимита наполняемости следственных изоляторов.

При этом необходимо отметить, что возможность применения альтернативных мер пресечения имеется. Количество граждан, освобожденных их следственных изоляторов области в 2010 году, составило 633 человека (24,7% заключенных под стражу), в том числе:

- в связи с изменением меры пресечения – 212;

- в связи с прекращением уголовных дел следственными органами – 12;

- по оправдательным приговорам – 42;

- в связи с назначением наказания, не связанного с лишением свободы, а также в связи с назначением наказания в виде лишения свободы условно или с отсрочкой исполнения наказания – 367[164] .

Представляется, что в большинстве указанных случаев заключения под стражу можно было бы исключить применением домашнего ареста.

Необходимо отметить вступление в силу с 01 января 2010 года части 1.1 статьи 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей избрание меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении лиц, обвиняемых в совершении отдельных экономических преступлений, за исключением случаев, когда необходимость в данной мере пресечения не вызывает сомнений (нарушение ранее избранной более мягкой меры пресечения, отсутствие постоянного места жительства, информации о личности подозреваемого или обвиняемого, уклонение его от следствия и суда). Однако данное исключение действует только при условии, если указанные преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности. Следовательно, данная норма не распространяется на другие случаи, хотя большинство экономических преступлений, совершенных не при осуществлении предпринимательской деятельности, наносят обществу меньший вред, чем вред, например, от легализации преступно полученных доходов, недопущении, ограничении или устранении конкуренции, манипулирования рынком, неправомерных действий при банкротстве, преднамеренном банкротстве и т.д. В связи с изложенным не понятны причины столь существенного различия в правовом положении обвиняемых в совершении преступлений, которое обусловлено исключительно одним обстоятельством: совершено ли преступление при осуществлении предпринимательской деятельности или нет. Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе, вытекающим из закрепленного ею принципа равенства, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны этим целям[165] .

Продолжают поступать заявления о длительном содержании граждан под стражей в связи с затягиванием сроков расследования уголовных дел и рассмотрения их в судебном порядке. К числу таких можно отнести обращение гражданки М. (вх.341 от 13.04.2010г.), сын которой обвинялся в совершении разбоя. На момент обращения к Уполномоченному сын М. находился под стражей уже 39 месяцев (с 22 января 2007 года). При этом первое судебное разбирательство проходило в Дзержинском районном суде г. Волгограда в течение почти двух лет и окончилось вынесением 06 апреля 2009 года обвинительного приговора, который в декабре 2009 года был отменен постановлением Президиума Волгоградского областного суда с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В целях предотвращения нарушения пункта 3 статьи 5 и статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г. Риме
04 ноября 1950 года, Уполномоченный обратился в Волгоградский областной суд с предложением принять меры по рассмотрению уголовного дела сына М. в разумные сроки. В результате рассмотрение уголовного дела взято на контроль председателем районного суда[166] .

По информации Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области, в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора, более 1 года содержится
25 человек. Причем один из них находится под стражей с 09 февраля 2007 года,
а 9 лиц – с октября – декабря 2008 года[167] .

Уполномоченный считает, что в случае длительного рассмотрения уголовного дела законодательство должно содержать норму, предусматривающую максимальный срок содержания под стражей обвиняемых в совершении преступлений, независимо от тяжести преступления, совершение которого им вменяется. В настоящее время лица, обвиняемые в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, могут оставаться в следственном изоляторе неограниченно долго, если суд периодически продлевает срок содержания под стражей[168] .

Ненадлежащие условия содержания граждан в различных местах ограничения свободы – еще одна тема поступающих заявлений от обвиняемых, подозреваемых и их родственников.

Основная проблема, которая имела место в начале 2010 года в Следственном изоляторе №1 г. Волгограда, – несоблюдение требований о минимальном размере площади на одного человека при наполнении камер. Гражданин К. (вх.173 от 24.02.2010г.) заявлял о том, что в его камере площадью 18 кв.м. содержалось
14 человек, хотя в соответствии с действующими нормативами в ней могло находиться не более 4. По информации Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области, такое стало возможным из-за необходимости исполнения требований закона о раздельном содержании обвиняемых и подозреваемых. Камера была переполнена два дня[169] .

Нарушение санитарной нормы площади в камере на одного человека было выявлено при рассмотрении заявления гражданки Б. (вх.568 от 06.07.2010г.) в интересах брата У. В камере №3 Следственного изолятора №1, рассчитанной на
4 человека, содержалось от 4 до 10 человек. Волгоградской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях обращается внимание на то, что это происходило вследствие того, что изолятор обязан принимать всех доставляемых заключенных под стражу и обеспечивать требования о раздельном содержании различных категорий граждан. И если на начало 2010 года имело место превышение лимита наполняемости изолятора (в марте 2010 года в изоляторе, рассчитанном на 1 309 человек, содержалось 1 392 заключенных), то к середине года ситуация улучшилась (в изоляторе было 1 134 заключенных)[170] .

Необходимо отметить, что жалобы на переполненность камер в Следственном изоляторе №1 имели место в первой половине 2010 года. Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области принимаются меры по недопущению превышения лимита наполняемости следственных изоляторов. Организовано взаимодействие с органами следствия и дознания, прокурорами и судами, в рамках которого Управление информирует их о:

- количестве свободных мест в следственных изоляторах;

- представляет сведения о заключенных под стражу, числящихся за органами следствия и дознания, срок содержания которых превышает 2 месяца;

- направляет сведения о заключенных под стражу, числящихся за судами, срок содержания которых превышает 6 месяцев;

- об осужденных, в отношении которых не поступают своевременно судебные документы;

- об осужденных, чьи кассационные жалобы не рассмотрены в течение месяца[171] .

Но проблемы с обеспечением надлежащих условий содержания имеются не столько в учреждениях, подведомственных Федеральной службе исполнения наказаний, сколько в учреждениях органов внутренних дел. Так, общим для многих подразделений органов внутренних дел является несоблюдение установленных нормативов содержания лиц, задержанных за совершение административных правонарушений. Например, при рассмотрении заявления гражданина в судебном порядке установлено, что в отделе милиции №2 УВД по г. Волжскому:

- несоблюдение нормы площади на одного административно задержанного (в камере площадью 14,85кв.м. находилось 16 человек);

- необеспеченность граждан местом для сна в ночное время при задержании на срок более 3 часов[172] .

Обеспокоенность Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области вызывают условия содержания в специальном приемнике иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Основная проблема заключается в длительном содержании людей в помещениях, которые для этого не предназначены.

В спецприемнике УВД г. Волжского таким лицам не могут обеспечить регулярную смену одежды и нательного белья, снабдить их зубными щетками, мочалками, бритвенными принадлежностями. Вследствие отсутствия душевых кабин невозможно обеспечить соблюдение правил личной гигиены. Имеются трудности в организации медицинской помощи, так как в приемнике имеется лишь фельдшер, который не может проводить сложную диагностику и назначать сильнодействующие препараты. А в случае назначения необходимого длительного лечения врачом соответствующие лекарства отсутствуют, так как их наличие не предусмотрено в медицинском пункте спецприемника, предназначенного для оказания только первой помощи.

В феврале – марте 2010 года в адрес Уполномоченного поступило три обращения (вх.135 от 16.02.2010г., вх.151 от 18.02.2010г., вх.206 от 09.03.2010г.), в которых, помимо прочего, поднимались вопросы приема сотрудниками изолятора временного содержания Среднеахтубинского РОВД передач для заключенных под стражу. Принимая во внимание, что содержание жалоб было схожим, работниками аппарата Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области проведена проверка, в ходе которой выявились факты:

- досмотра передач, включая продуктов питания, на полу в проходных коридорах здания органа внутренних дел;

- ожидания гражданами выхода сотрудника изолятора временного содержания в течение одного часа;

- несвоевременного и не в полном объеме предоставления информации о месте нахождения задержанных и арестованных лиц;

- предъявления дежурными сменами разных требований к упаковке передаваемых заключенным вещам, что только затягивало время их приема. По данному поводу Уполномоченный обратился к начальнику ГУВД Волгоградской области с предложениями по улучшению сложившегося порядка приема в изоляторах временного содержания передач для арестованных.

В 2010 году к Уполномоченному по правам человека поступали обращения осужденных по вопросам оформления доверенностей на представление их интересов третьими лицами. Первым было обращение осужденного к лишению свободы Ба. (вх.576 от 09.07.2010). Первоначально он, помимо прочих вопросов, сообщал об отсутствии у него возможности выдать доверенность на имя матери, удостоверив ее в нотариальном порядке, по причине нахождения в местах лишения свободы. Уполномоченный разъяснил Ба. о том, что доверенность может быть удостоверена начальником исправительного учреждения, в котором он находится[173] . Однако, несмотря на обращение с соответствующей просьбой в адрес администрации колонии, заявитель так и не оформил доверенность, о чем Ба. сообщил в начале августа. Уполномоченный направил его обращение с предложением провести проверку Волгоградскому прокурору по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Однако прокурор не нашел в данном случае оснований для принятия мер прокурорского реагирования, расценив возможность руководителя удостоверять доверенности содержащихся в этих учреждениях лиц лишь как право, но не как обязанность[174] .

Между тем законодательство предусматривает, что осужденным гарантируются права и свободы граждан Российской Федерации, а их ограничение в связи с осуждением производится только в тех рамках, которые определены законодательством. Уважение прав человека провозглашено принципом деятельности уголовно-исполнительной системы[175] . Таким образом, государство гарантировало гражданам возможность реализации при исполнении уголовных наказаний всех имеющихся у них прав, которые не подлежат ограничению. Следовательно, учреждения, призванные исполнять уголовные наказания в виде лишения свободы, обязаны от имени государства в рамках имеющихся полномочий не только обеспечить соблюдение осужденными установленных законом ограничений, но и способствовать осужденным в реализации их прав, используя для этого все имеющиеся у них правомочия. Осужденный не лишен права на обращение в действующие органы власти, распоряжение своим имуществом и совершение ряда других действий, в том числе, и через представителя. Следовательно, имеющуюся у начальника места лишения свободы возможность удостоверять доверенности осужденных необходимо рассматривать не как право начальника исправительного учреждения, а как его обязанность делать это при обращении осужденного с соответствующей просьбой.

В связи с этим Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области обратился к прокурору Волгоградской области с предложением о принятии мер прокурорского реагирования. Только после этого Ба. разъяснили о невозможности удостоверить его доверенность по причине отсутствия в его личном деле паспорта и его отказа восстанавливать документ. Эта же причина была указана прокуратурой Волгоградской области[176] . Таким образом, сложилась ситуация, когда осужденный, личность которого судом установлена, на которого заведено личное дело, содержащее документы, позволяющие его идентифицировать, может отбывать уголовное наказание в местах лишения свободы. Однако, как только ставится вопрос об удостоверении его доверенности, сразу возникают сомнения в его личности.

В итоге ситуация с удостоверением доверенности Ба. разрешилась положительно. Матерью заявителя был выслан по почте паспорт осужденного, по поступлении которого доверенность Ба. удостоверили.

По аналогичному вопросу в адрес Уполномоченного поступали еще два заявления.

Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области выявлено применение подзаконных нормативных актов, содержащих нормы, затрагивающие права человека, которые не были в установленном порядке опубликованы .

Во второй половине 2010 года к Уполномоченному приходили обращения осужденных к лишению свободы, в которых они жаловались на условия их конвоирования во время аномальной жары. В частности, указывалось, что при посадке в вагоны в одно купе водворялось по 10-12 человек, несмотря на наличие незанятых купе. Как было установлено, нормы предельной загрузки купе определены пунктом 167 совместного приказа Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 24 мая
2006 года №199дсп/369дсп «Об утверждении Инструкции по служебной деятельности специальных подразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию». Между тем нормы указанной инструкции, затрагивающие права человека, в том числе и нормы наполнения купе, не опубликованы. Хотя сведения о социальных гарантиях граждан не могут являться государственной тайной и не подлежат засекречиванию[177] . В соответствии с действующим законодательством такие нормы не могут применяться[178] , однако ими руководствуются в практической деятельности службы, призванные обеспечивать исполнение наказаний. В связи с изложенным Уполномоченный обратился к директору Федеральной службы исполнения наказания Российской Федерации с предложением провести мониторинг действующих нормативных актов, доступ к которым граждан ограничен, содержащих нормы, затрагивающие права человека, и принять решение об опубликовании данных актов с исключением из них сведений, которые необходимо и возможно засекретить.

К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступало большое количество обращений осужденных с просьбой выслать формуляр жалобы в Европейский суд по правам человека и пояснительную записку к нему . В связи с этим Уполномоченный обратился в Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области с предложением обеспечить реализацию в учреждениях исполнения наказаний статьи 52 Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 26 декабря 2006 года №383. Согласно данному регламенту администрация учреждения уголовно-исполнительной системы должна предоставлять осужденным официальный формуляр жалобы в Европейский суд по правам человека, пояснительную записку и почтовые реквизиты суда.

Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области было организовано предоставление названных документов и информации осужденным[179] .

22 жалобы граждан, находящихся в условиях ограничения свободы, касались получения медицинской помощи . В основном осужденными заявлялось о неправильном установлении диагноза и лечении. Все данные обращения направлялись в Управление Федеральной службы исполнения наказания по Волгоградской области для организации проверок. В отдельных обращениях высказывалась просьба о помощи в прохождении определенных исследований или организации консультации специалистов, отсутствующих в учреждении лишения свободы. Так, Уполномоченный обращался с предложениями об организации консультации мамолога гражданке О. (вх.70 от 39.01.2010г.) и магнитно-резонансной томографии осужденному Е. (вх.627 от 26.07.2010г.). Необходимо отметить, что Управление Федеральной службы исполнения наказания по Волгоградской области всегда внимательно рассматривало обращения Уполномоченного по вопросам медицинского обеспечения осужденных.

Проблемы с обеспечением надлежащей медицинской помощи находящимся в местах лишения свободы или под стражей обнаруживались и прокурорами области. В результате проведенной в мае – июне 2010 года проверки выявлены нарушения, значительная часть которых допущена из-за недостаточной оснащенности лечебно-профилактических подразделений учреждений уголовно-исполнительной системы и отсутствия в их штатах квалифицированных врачебных кадров[180] .

В отчетном году Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области был поставлен вопрос об обеспечении сохранности паспортов обвиняемых и подозреваемых , изъятых при проведении досудебного разбирательства либо во время рассмотрения уголовного дела в суде. Сообщалось, что в исправительных учреждениях, расположенных в Волгоградской области, отбывали наказание более 5 000 осужденных, не имеющих паспорт гражданина Российской Федерации[181] . Несмотря на принимаемые меры, не всегда удается оформить паспорт всем осужденным до их освобождения. Отсутствие паспорта негативным образом влияет на реализацию осужденными имеющихся у них прав. При этом обращалось внимание, что на практике паспорта обвиняемых изымаются у граждан при их аресте, приобщаются к материалам дела и передаются в суд вместе с уголовным делом. Лишь после вступления приговора в законную силу суд пересылает паспорт в исправительное учреждение. Однако имеются случаи, когда паспорта остаются у следователей и дознавателей, возвращаются родственникам или вообще остаются дома, а также у друзей или знакомых арестованных, и в дальнейшем теряются.

К Уполномоченному поступали также обращения осужденных об утере сданного ими паспорта. Так, гражданин С. (вх.352 от 14.04.2010г.) сообщал, что паспорт у него изъяли во время рассмотрения дела в суде, заявив о том, что он будет приобщен к материалам его личного дела. Но в дальнейшем при отбывании наказания в виде лишения свободы выяснилось, что в личном деле паспорт отсутствует.

В целях выяснения практики изъятия паспортов у обвиняемых и подозреваемых Уполномоченный направил запросы в заинтересованные структуры. Выяснилось, что в соответствии с действующим Положением о паспорте гражданина Российской Федерации паспорт заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы подлежит временному изъятию органом предварительного следствия или судом и приобщению к личному делу указанного лица[182] . Следовательно, паспорт должен направляться по месту содержания указанных лиц непосредственно после его изъятия. Приобщение его к материалам уголовного дела и хранение в ином месте, нежели личное дело названых граждан, не предусмотрено.

Между тем данные положения не всегда реализовывались на практике. Судебные органы руководствовались в первую очередь инструкциями по делопроизводству[183] , приобщая паспорта обвиняемых, заключенных под стражу, к материалам уголовного дела, и направляя их по месту их содержания только после осуждения граждан к лишению свободы при обращении приговора к исполнению[184] .

ГУВД Волгоградской области направило в адрес Уполномоченного два письма, в которых давались противоречащие пояснения о принятой в органах внутренних дел практике. В первом[185] со ссылкой на соответствующую инструкцию 1989 года указывалось, что следователь и работник органа дознания обязаны изымать удостоверяющие личность документы арестованных обвиняемых (подсудимых), подозреваемых. Паспорта арестованных обвиняемых приобщаются к уголовному делу и хранятся в отдельном опечатанном пакете, подшитом к делу и пронумерованном очередным его листом[186] . Во втором[187] – о четком исполнении указанных требований Положения о паспорте.

О направлении паспорта лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы, по месту его содержания непосредственно после его изъятия сообщили Следственное управление Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области и Управление Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Волгоградской области. В то же время было установлено, что продолжала действовать инструкция, предписывавшая следователям органов прокуратуры приобщать изъятые паспорта к материалам уголовного дела[188] .

Проанализировав полученные ответы, Уполномоченный направил обращения генеральному директору Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в Министерство внутренних дел Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации с предложением обеспечить реализацию соответствующих норм Положения о паспорте гражданина Российской Федерации и привести в соответствие с ними действующие ведомственные нормативные акты.

Из полученных писем стало известно, что Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел России и другими заинтересованными органами государственной власти с участием Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации разрабатывается инструкция «О порядке учета, хранения, передачи и уничтожения вещественных доказательств, предметов, ценностей и иного имущества по уголовным делам», в которой предполагается предусмотреть положения, обеспечивающие реализацию Положения о паспорте гражданина Российской Федерации в части изъятых паспортов[189] .

Существуют проблемы с оформлением паспортов граждан Российской Федерации, заключенных под стражу . Проблема в том, что действующий административный регламент по выполнению соответствующей государственной услуги, утвержденный приказом Федеральной миграционной службы от 07 декабря 2009 года №339, как и действовавший ранее регламент, не предусматривает порядок оформления, замены и выдачи паспортов лицам, заключенным под стражу. Соответствующие нормы есть только в отношении тех, кто уже содержится в учреждениях, исполняющих наказание. Но, как уже говорилось выше, в отдельных случаях сроки содержания под стражей могут быть очень длительными.
А отсутствие паспорта не позволяет реализовать многие права арестованных. Поэтому аналогичные нормы должны быть установлены и в отношении тех, кто находится в следственных изоляторах и иных подобных учреждениях под стражей.

3. Правовое просвещение в работе Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области

Правовое просвещение граждан по-прежнему оставалось одним из основных направлений в деятельности волгоградского Уполномоченного по правам человека в 2010 году.

Приоритет делался на эффективном использовании возможностей средств массовой информации. В рамках этого пресс-службой Уполномоченного для СМИ и общественности ежемесячно представлялось 3-4 подготовленных материала, затрагивающих наиболее острые и значимые ситуации, касающиеся проблем правовой защиты граждан в различных жизненных сферах. Со своей стороны представители федеральных, региональных и местных СМИ системно использовали правовую тематику для размещения материалов о правах и свободах человека и гражданина, о механизмах их защиты, об органах и организациях, оказывающих правовую помощь людям. В различных по информационному формату публикациях имели место комментарии и разъяснения Уполномоченного по правам человека, а также юридические рекомендации сотрудников его аппарата.

Безусловно, эффективна сложившаяся форма сотрудничества со СМИ в рамках ежегодно проводимого конкурса творческих коллективов и журналистов на наиболее профессиональное освещение темы «Наши права и свободы». Традиционно данный конкурс проводится Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области совместно с Волгоградской организацией Союза журналистов России. Победителем в номинации «Лучший журналист-правозащитник 2010 года» признана редактор отдела криминальных новостей ИА «Высота 102» Ольга Черничкина. В номинации «Лучший редакционный коллектив в области защиты прав и свобод человека и гражданина 2010 года» победил коллектив филиала ФГУ «Редакция «Российской газеты» г. Волгоград. Первую премию получили заместитель главного редактора газеты «Интер» Лидия Ковалева и собственный корреспондент газеты «Волгоградская правда» Тамара Проскурякова. Среди номинантов отмечены еще ряд журналистов различных форм СМИ.

Ежемесячная газета «На защите прав», как официальное печатное издание Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, также играет весомую роль в правовом информировании граждан. На нее в особой мере возложена задача правового просвещения волгоградцев. О том, что газета востребована волгоградцами, свидетельствуют письма и телефонные звонки граждан, касающиеся материалов, опубликованных в издании.

Формированию среди молодежи целостного представления о системе прав и свобод человека и гражданина, необходимых знаний в правозащитной сфере способствуют проводимые мероприятия совместно с общественными организациями, учреждениями образования и культуры. В 2010 году по инициативе Волгоградского филиала негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Институт управления» при поддержке Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области среди волгоградских учащихся проводился ставший уже традиционным конкурс работ по теме «Права человека в 21 веке». Среди победителей, отмеченных наградами и ценными подарками, оказались учащиеся средних образовательных учреждений
г. Волгограда и Волгоградской области.

Аналогичную задачу по воспитанию активных участников формирования гражданского общества выполняет ежегодная региональная конференция молодых исследователей Волгоградской области, проводимая на базе Волгоградской академии МВД РФ ее руководством и Уполномоченным по правам человека.
В секции «Права человека» курсанты, студенты различных вузов, старшеклассники лицея №7 г. Волгограда представляют подготовленные работы по теме «Защита прав и законных интересов граждан». Авторы наиболее обстоятельных исследований отмечены дипломами и подарками Уполномоченного по правам человека.

Необходимый резонанс среди волгоградской общественности в сфере стимулирования активной гражданской позиции получило ежегодное чествование Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области граждан, удостоенных звания «Лучший правозащитник года». Так, Дипломами «Правозащитник 2010 года» и ценными подарками отмечены: за активную гражданскую позицию, проявленную в оказании помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, в реализации своих конституционных прав медсестра детской поликлиники г. Волжского Ольга Матвеева и индивидуальный предприниматель г. Волгограда Максим Сафонов. В номинации «Правозащитные и общественные организации» за последовательную и активную деятельность по отстаиванию прав и законных интересов пенсионеров силовых ведомств Волгоградское областное общественное Движение «Комитет защиты ветеранов военной службы и других силовых структур» (председатель – Дубачев Владимир Викторович). В номинации «Государственные, муниципальные служащие, руководители, должностные лица» за отстаивание принципа соблюдения прав человека и гражданина в области охраны здоровья Коловоротная Лариса Федоровна – консультант отдела организации медицинской помощи взрослого населения комитета по здравоохранению администрации Волгоградской области.

Система правового просвещения и информирования граждан, выстроенная Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области, приносит свои результаты. В свою очередь Уполномоченный готов к сотрудничеству с органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями образования, культуры, средствами массовой информации, общественных и правозащитных объединений по дальнейшему формированию правовой культуры у жителей региона.

4. Общие причины нарушения прав человека и рекомендации по обеспечению их реализации

Формулируя общие выводы по вопросам соблюдения прав человека, Уполномоченный исходит из поступающих от населения заявлений.

Граждане обращались по самым разнообразным вопросам, не ограничиваясь теми, которые освещены в настоящем докладе. Поступали обращения по миграционным вопросам, о нарушении прав при налогообложении, о несоблюдении права на благоприятные условия проживания, на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы заявителя, на обращение в государственные и муниципальные органы и к должностным лицам. Хотя количество таких жалоб небольшое.

В основном граждан волновали вопросы защиты трудовых, пенсионных и жилищных прав, права на социальное обеспечение, на бесплатную медицинскую помощь, на справедливое судебное разбирательство, прав обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений, а также находящихся в условиях ограничения свободы.

Анализируя информацию о соблюдении прав человека, Уполномоченный выделяет общие причины, способствующие нарушению прав граждан.

Довольно часто проблемы в реализации прав человека возникают из-за пробелов в законодательстве, в том числе, вследствие отсутствия правового акта, необходимость принятия которого прямо предусмотрена законом. В результате оказывается неурегулированным порядок реализации предусмотренных законом прав граждан, что на практике может послужить мотивом для отказа в удовлетворении соответствующих требований. Имеют место и противоречия между нормативными актами.

Как показывает практика, в подобных случаях органы исполнительной власти нередко не решают проблему обеспечения прав граждан, просто отказывая в удовлетворении заявленных требований. Стандартным объяснением в этом случае является указание на четкое соблюдение существующих процедур. В качестве примера можно привести предусмотренное законом право лица, проходящего освидетельствование с целью установления инвалидности, на приглашение специалистов для участия в экспертизе. Порядок его реализации не предусмотрен постановлением Правительства Российской Федерации, регулирующим проведение медико-социальной экспертизы, что и послужило поводом для отказа в участии специалистов. А отсутствие подзаконного нормативного акта Волгоградской области, регулирующего порядок реализации предусмотренного областным законом права больных заразными формами туберкулеза на внеочередное получение жилого помещения, становится причиной отказа в реализации этого права.

Также необходимо признать, что на практике имеет место и неправильное применение закона, даже если его положения сформулированы достаточно четко,
и принятие правоприменительными органами различных решений по аналогичным вопросам с учетом одних и тех же правовых норм.

Часть нарушений прав граждан вызвана длительностью исполнения государством взятых на себя обязательств с превышением всех разумных сроков. Это, например, длительные судебные разбирательства или растянувшиеся на несколько лет очереди на получение жилых помещений по договору социального найма. В этом же ряду стоит и затягивание с принятием федерального закона об установлении минимального размера оплаты труда на уровне не ниже прожиточного минимума. Большие сроки исполнения государством своих обязательств перед гражданами делает процедуры, обеспечивающие права человека, неэффективными.

Зачастую длительность реализации прав граждан вызвана недостаточными финансированием соответствующих расходов. Так, обеспечение жильем инвалидов по общим заболеваниям, инвалидов боевых действий, ветеранов боевых действий и членов семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий, вставших на учет нуждающихся в жилом помещении до 01 января
2005 года, в случае сохранения существующей практики финансирования, может продлиться на 20 лет.

Еще одна проблема – невозможность граждан реализовать отдельные имеющиеся права непосредственно после их возникновения. В настоящем докладе об этом указывалось при рассмотрении вопросов обеспечения бесплатными лекарствами, отказа от получения пакета социальных услуг.

В значительной степени реализация прав граждан зависит от моральных качеств чиновников и их понимания служебного долга. К сожалению, заявители нередко говорят о неуважительном отношении государственных и муниципальных служащих к людям. В таких случаях маловероятно объективное и всестороннее рассмотрение обращений граждан.

Со служебной этикой связан и вопрос о том, каким образом государственный служащий должен воспринимать предоставленные ему полномочия, будет ли он расценивать ли их исключительно как право на совершение действий в интересах граждан, придавая им при этом дискреционный характер, и на этом основании отказывать в совершении действий, направленных на обеспечение прав человека. Уполномоченный считает, что должностные лица, государственные и муниципальные служащие должны обеспечивать достижение поставленных перед ними задач, используя все имеющиеся возможности. Поэтому, если перед указанными лицами поставлена задача по обеспечению прав граждан, то они обязаны достигать этого, используя все имеющиеся полномочия, независимо от того, как они сформулированы в законе (как обязанность, как право или как возможность совершить определенное действие или принять решение).

Уполномоченным выявлен факт использования должностными лицами своих полномочий в целях создания формальных препятствий для обращения гражданина с жалобой в суд.

Также хотелось бы отметить еще два момента, негативно влияющих на возможность граждан использовать свои права в полном объеме. Во-первых, фактическое сохранение регистрации по месту жительства в качестве условия реализации прав граждан, несмотря на то, что наличие или отсутствие регистрации не должно каким-либо образом ограничивать правовое положение человека. Продолжают поступать жалобы от граждан, которые в силу определенных причин имеют регистрацию только по месту пребывания, на невозможность получить пособие по безработице, субсидию по оплате жилищно-коммунальных услуг из-за отсутствия в паспорте отметки о регистрации по месту жительства.

Нередко требование о наличии регистрации по месту жительства обосновывается необходимостью исключить одновременное получение одних и тех же льгот в разных муниципальных образованиях. Однако при сегодняшнем уровне развития информационных технологий существует возможность создания единого информационного банка данных о всех льготниках и назначенных им мерах социальной поддержки, к которой были бы подключены все заинтересованные государственные и муниципальные органы и учреждения. Это позволило бы исключить двойное назначение льгот гражданам в разных муниципальных образованиях, а также отказ в их предоставлении исключительно из-за отсутствия отметки о регистрации по месту жительства.

Во-вторых, в отдельных случаях отсутствуют достаточные гарантии прав граждан. Например, работник несостоятельного должника получит невыплаченную заработную плату только при условии наличия у банкрота имущества в достаточном для этого количестве. Приоритетность погашения за счет конкурсной массы долгов по заработной плате не гарантирует соблюдения права на труд, так как на практике бывают случаи ликвидации несостоятельных должников без выплат работникам всех положенных денег.

Все приведенные основные причины несоблюдения прав и законных интересов человека свидетельствуют о проблемах в реализации статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации, согласно которым:

1) человек, его права и свободы являются высшей ценностью;

2) права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей.

Между тем на соблюдение указанных положений должны быть ориентированы все ветви власти. Эти требования определяют направление нормотворческой и иной деятельности государственных и муниципальных органов власти, обязывая их принимать все необходимые меры по обеспечению прав человека. Применение действующего законодательства с учетом указанных принципов поможет избежать многих проблем с реализацией прав граждан в случае возникновения противоречий между нормативными актами или пробелов в правовом регулировании. Поэтому эти принципы должны стать определяющими поведение государственных и муниципальных должностных лиц и служащих.

Обеспокоенность Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области вызвала информация о том, что действующее законодательство препятствует эффективному выполнению надзорными органами возложенных на них полномочий по контролю за исполнением законодательства организациями и отдельными лицами, деятельность которых напрямую связана с реализацией гражданами своих прав. В настоящем докладе показывались проблемы, с которыми сталкиваются Государственная инспекция труда по Волгоградской области, Государственная жилищная инспекция Волгоградской области и Управление Россрееста по Волгоградской области. В 2010 году Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области, направляя в надзорные органы предложения об организации проверки по заявлениям граждан, получал уведомления о невозможности проведения внеплановой выездной проверки вследствие требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора (контроля) и муниципального контроля» и отказа прокурора в ее согласовании.

Позиция Уполномоченного заключается в том, что каждое заявление о нарушении прав человека, поступившее в государственный орган, в компетенцию которого входит надзор за соблюдением законодательства в соответствующей сфере, должно быть внимательно проверено с использованием наиболее эффективных способов. Так как права человека имеют высшую ценность, то ограничения на проверку сведений об их нарушении должны быть минимальны.

Нетерпимость к нарушениям прав и свобод человека и гражданина должна стать непреложным правилом в деятельности государства. Не должны оставаться без изменения ситуации, в которых такие нарушения имели место. В связи с этим Уполномоченный обращает внимание на случаи, когда невозможна отмена правоприменительных решений, основанных на нормах права, впоследствии признанных противоречащими Конституции Российской Федерации. Ведь несоответствие закона нормативному акту, обладающему высшей юридической силой, является объективным обстоятельством, которое существует независимо от времени его установления в предусмотренном для этого порядке. Если норма неконституционна, то она объективно будет таковой с момента ее принятия, а не с момента признания этого факта. И в случаях, когда участниками правоотношений являются принявшее оспариваемую норму государство, с одной стороны, и человек, с другой, компромиссов быть не должно: необходимо пересматривать все правоприменительные решения, основанные на данной норме.

Еще одно главное условие соблюдения прав граждан – наличие у них информации о своих правах, порядке их реализации и способах защиты, а также реальной возможности воспользоваться ими. В связи с этим встают задачи правового информирования населения, обучения минимальным навыкам составления письменных заявлений и подачи их в соответствующие организации. Только знание своих прав поможет людям оценить правомерность решений и действий государственных и муниципальных органов и должностны лиц и в случае необходимости принять меры по защите своих интересов.

Также граждане должны иметь свободный доступ к документам, затрагивающим их права и свободы, и возможность беспрепятственно обращаться в государственные или муниципальные органы или к должностным лицам. Между тем к Уполномоченному поступают обращения об отказе должностных лиц принимать заявления граждан к рассмотрению и о непредставлении для ознакомления материалов.

Особая задача государства – способствовать развитию правозащитного движения. Взаимодействие с правозащитниками позволит государству получать достоверную информацию о результатах исполнения принимаемых нормативных актов, об имеющихся трудностях в реализации прав граждан и причинах их нарушения, об оценке населением осуществляемой государственной политики.

Кроме того, необходимо усиление института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Количество регионов, учредивших такую должность, с каждым годом только увеличивается. В настоящее время Уполномоченные действуют в шестидесяти субъектах Российской Федерации. Поэтому нуждаемость в федеральном законе, который бы определял основы правового регулирования деятельности данного должностного лица, только возрастает. Тем более, что значительная часть заявлений граждан посвящена их взаимоотношениям с федеральными государственными структурами, и проблемы, возникающие при рассмотрении таких заявлений, необходимо урегулировать на федеральном уровне, так как региональные органы государственной власти такими полномочиями не наделены.

Определенные шаги в развитие института Уполномоченного по правам человека можно сделать и в Волгоградской области. В частности, возможно привлечение Уполномоченного к законотворческой деятельности на регулярной основе. В настоящее время случаи учета при принятии нормативных актов мнения должностного лица Волгоградской области, призванного защищать права граждан и обеспечивать их беспрепятственную реализацию, единичны.

Надеюсь, что устранение определенных причин нарушения прав человека, реализация высказанных в настоящем докладе рекомендаций позволит улучшить ситуацию с соблюдением прав человека в Волгоградской области.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

Основные документы Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

о нарушении прав граждан при реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище»
на 2002 – 2010 годы

Статья 40 Конституции Российской Федерации предусматривает право граждан на жилище. На органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилые помещения должны предоставляться бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Действующий Жилищный кодекс РФ предусматривает, что право граждан, нуждающихся в жилище, может быть реализовано путем получения жилых помещений по договору социального найма. Также государство предусматривает дополнительные способы реализации данного права в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 года №675.

Федеральная целевая программа включает подпрограмму «Обеспечение жильем молодых семей» (далее по тексту – Подпрограмма…), предусматривающую оказание государственной поддержки молодым семьям в улучшении жилищных условий путем предоставления им социальных выплат. Реализация данной Подпрограммы… способствовала улучшению положения с обеспечением жилыми помещениями части молодых семей. Однако у некоторых граждан возникали обоснованные претензии при ее реализации.

Необходимо отметить недостаточность бюджетных средств, направляемых на обеспечение социальных выплат молодым семьям. В результате не все молодые семьи, признанные участниками Подпрограммы…, реально получили социальную выплату. И дело не только в истечении срока реализации Подпрограммы… Некоторые из молодых семей, простояв несколько лет в очереди на социальную выплату, утратили право на ее получение в связи с достижением одним из супругов возраста, превышающего 35 лет. Как было установлено, правовым основанием для этого являются Правила предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года №285 (далее по тексту – Правила…).

В соответствии с пунктами 5 (подпункт «а»), 15, 17, 21, 23, 25, 26 и 36 Правил… первоначальное решение о признании молодой семьи участницей Подпрограммы… принимается органами местного самоуправления. Далее ими до
01 сентября года, предшествующего планируемому году, формируются списки молодых семей – участников подпрограммы, изъявивших желание получить социальную выплату в планируемом году (первый список), которые направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании этих списков и с учетом средств, которые планируется выделить на осуществление социальных выплат из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетов на соответствующий год, утверждает сводный список молодых семей – участников подпрограммы, изъявивших желание получить социальную выплату в планируемом году (второй список).

Сводный список вместе с другими документами направляется в Министерство регионального развития Российской Федерации, которое определяет для субъекта Российской Федерации предварительные контрольные цифры в отношении федеральных бюджетных средств, направляемых на реализацию Подпрограммы… в данном регионе.

Получив предварительные контрольные цифры на планируемый год, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании этих цифр и сводного списка утверждает списки молодых семей – претендентов на получение социальных выплат в планируемом году (третий список), выписки из которых направляются в органы местного самоуправления. Свидетельства о праве на социальную выплату выдаются на основании списка молодых семей – претендентов на получение социальных выплат в планируемом году.

При этом необходимо учитывать, что участницей Подпрограммы… может быть молодая семья, в которой возраст каждого из супругов либо единственного родителя в неполной семье на день принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации решения о включении молодой семьи в список претендентов на получение социальной выплаты в планируемом году (третий список) не превышает 35 лет. Списки молодых семей – претендентов на получение социальных выплат утверждаются каждый год на будущий год.

К сожалению, в силу изложенного социальную выплату не могут получить молодые семьи, которые несколько лет назад были признаны органами местного самоуправления участниками Подпрограммы…, но по причине недостаточности бюджетных средств никакой помощи не получили, и в которых возраст одного из супругов или единственного родителя превышает 35 лет на момент решения вопроса о включении ее в список претендентов на получение социальной выплаты.

Таким образом складывается следующая ситуация. Государство признавало за отдельными молодыми семьями право на получение за счет средств бюджетов различных уровней социальной выплаты, которую они могли потратить на улучшение жилищных условий. Но, не обеспечив своевременное выполнение своих обязательств перед всеми молодыми семьями необходимыми финансовыми ресурсами, в дальнейшем государство отказывается от взятых на себя обязательств по формальным мотивам – достижение предельного возраста одним из членов молодой семьи. Хотя молодая семья сделала все от нее зависящее для того, чтобы получить положенную социальную выплату, и не ее вина в том, что она не получала государственную помощь в течение нескольких лет. Такую ситуацию считаю не отвечающей конституционному положению о том, что права человека определяют деятельность органов государственной власти.

Также хотелось бы обратить внимание еще на один момент. Подпрограмма… предусматривает оказание государственной поддержки молодым семьям в улучшении жилищных условий путем предоставления им социальных выплат, финансирование которых должно осуществляться из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

При этом средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Подпрограммы…, перечисляются в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации. Субъект Российской Федерации, желающий получить данные средства федерального бюджета, должны разработать и утвердить региональную программу обеспечения жильем молодых семей и предусмотреть выделение денег из собственного бюджета и (или) местных бюджетов на финансирование Подпрограммы…, а также заключить соглашение с государственным заказчиком подпрограммы, содержащее обязательства субъекта Российской Федерации по финансированию подпрограммы в необходимых объемах.

Постановлением Администрации Волгоградской области от 28 сентября
2009 года №361-п утверждена Долгосрочная областная целевая программа «Жилище» на 2009 – 2011 годы, в которую входит подпрограмма «Молодой семье – доступное жилье» на 2009 – 2011 годы. Согласно данной подпрограмме средства федерального и областного бюджета, направленные на обеспечение жильем молодых семей, распределяются по муниципальным районам и городским округам Волгоградской области. В качестве условия участия органов местного самоуправления в подпрограмме предусмотрено наличие муниципальной программы обеспечения жильем молодых семей, а также предоставление обязательств органов местного самоуправления по ее финансированию.

В дальнейшем органы местного самоуправления и городских округов, желающие принять участие в подпрограмме, в свою очередь принимают местные программы по обеспечению жильем молодых семей, а также предусматривают в бюджете средства на частичное финансирование соответствующих мероприятий.

Таким образом, обеспечение жильем молодых семей путем выделения бюджетных средств на приобретение жилья осуществляется органами власти всех уровней совместно за счет средств соответствующих бюджетов. Неучастие в софинансировании Подпрограммы… региональных и местных бюджетов лишает молодые семьи возможности участвовать в ней и получить федеральные средства для улучшения своих жилищных условий.

Но в случаях, когда регионы и муниципалитеты принимают решение об участии в Подпрограмме…, требования, которые они будут предъявлять к потенциальным участникам подпрограммы, должны быть такими же, какие определены для этой подпрограммы Правительством РФ.

Однако, принимаемые на уровне области, некоторых муниципальных районов и городских округов программы по улучшению жилищных условий молодых семей содержат более жесткие требования к кандидатам на получение социальной выплаты.

Так в разделе III Подпрограммы… определены основные ее принципы, один из которых предусматривает «возможность для молодых семей реализовать свое право на получение поддержки за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов при улучшении жилищных условий в рамках подпрограммы только один раз ». Следовательно, не допускается многократное получение государственной поддержки на улучшение жилищных условий в рамках данной подпрограммы. Но не исключается участие в ней тех молодых семей, которые ранее получали поддержку из бюджета в соответствии с другими программами.

В то же время, согласно пункту 8 Правил…, «п раво на улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или иной формы государственной поддержки за счет средств федерального бюджета предоставляется молодой семье только один раз ».

Из приведенного следует, что Правила… не исключают возможность предоставления социальной выплаты лицу, ранее получавшему средства на улучшение жилищных условий из нижестоящих бюджетов. Но при этом Правила… исключают получение молодой семьей помощи в улучшении жилищных условий не только в случае, если они ранее получали социальную выплату, осуществляемую рамках данной Подпрограммы…, но и в случае получения государственной поддержки из федерального бюджета в любой иной форме. То есть в Правилах… предусматриваются более жесткие требования к кандидатам на получение социальной выплаты, нежели в самой Подпрограмме…

Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от
28 сентября 2009 года №361-п утверждена Долгосрочная областная целевая программа «Жилище» на 2009 – 2011 годы, в которую включена подпрограмма «Молодая семья – доступное жилье» на 2009 – 2011 годы. В областной подпрограмме предусмотрено, что «в озможность для молодых семей реализовать свое право на получение поддержки за счет средств федерального, областного и муниципального бюджетов при улучшении жилищных условий предоставляется только один раз ». Таким образом, получение молодой семьей помощи в улучшении жилищных условий ранее хотя бы за счет одного из указанных бюджетов становится препятствием в получении всей социальной выплаты, даже если ранее помощи за счет бюджетов других уровней молодая семья не получала. Как видим, областная подпрограмма «Молодая семья – доступное жилье» на 2009 – 2011 годы содержит еще более жесткие требования к кандидатам на получение социальной выплаты, нежели предусмотренные Подпрограммой… и Правилами…

По примеру региональной подпрограммы некоторые органы местного самоуправления включают в муниципальные программы по обеспечению жильем молодых семей аналогичные положения. Так, например, согласно разделу 3 Долгосрочной целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей» на 2010 – 2012 годы, утвержденной постановлением администрации городского округа – город Волжский от 17 августа 2010 года №6512, «п раво на улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или иной формы государственной поддержки за счет бюджетных средств (федерального, областного), а также бюджета городского округа – город Волжский предоставляется молодой семье только один раз ». Такие же по смыслу положения имеются в соответствующих документах следующих муниципальных образований: Светлоярский район, Нехаевский район, Среднеахтубинский район, городской округ - город Фролово, Урюпинский район, Руднянский район, Городищенский район, Котовский район, Среднеахтубинский, городской округ - город Волгоград, Клетский район, Кумылженский район, Октябрьский район, Кумылженский район, Старополтавский район, Киквидзенский район, Жирновский район.

Только городская целевая программа «Молодой семье – доступное и комфортное жилье в Камышине на 2007 – 2010 годы», утвержденная постановлением главы городского округа – город Камышин от 26 марта
2009 года №561-п, содержит норму, аналогичную имеющейся в Подпрограмме…, исключающую возможность для молодой семьи получить социальную выплату дважды в рамках именной данной, а не любой иной программы.

Кроме того, приведенные нормы программ областного и муниципального уровней трактуются на практике как исключающие у лиц, ранее получавших из бюджета любого уровня помощь в улучшении жилищных условий, права на получение социальной выплаты, даже если ранее выплаты они получали по иным основаниям.

В качестве примера можно привести ситуацию с гражданкой П. (вх.740 от 08.09.2010г.), обратившейся в адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области с жалобой на администрацию городского округа –
г. Волжский. В 2007 году семья П. составом из 4-х человек, в том числе и двоих детей, участвовала в муниципальной целевой программе «Жилье в кредит по ипотечному кредиту (займу) и выделению безвозмездной разовой субсидии на приобретение и строительство жилья в г. Волжском на 2003 – 2007 годы». В рамках данной программы П. предоставили безвозмездную субсидию на улучшение жилищных условий из средств бюджета городского округа в размере
160 258 рублей, как работнику бюджетной сферы.

При этом, в соответствии с действующими на тот момент нормативными актами городского округа – город Волжский, право на получение разовой субсидии было обусловлено следующим:

- признание в установленном порядке нуждающимся в жилом помещении на момент приобретения жилого помещения либо после приобретения жилья на средства ипотечного кредита (займа);

- жилье приобреталось на средства ипотечного кредита (займа), оформленного через специализированную организацию или через иные кредитные организации[190] .

Требования к составу семьи П. и возрасту членов семьи отсутствовали. Следовательно, семья П. получала разовую субсидию на приобретение жилья из бюджета городского округа – г. Волжский не как молодая семья, а в ином качестве. Следовательно, нормы областной и городского округа – г. Волжский программ об ограничении права молодых семей на получение государственной поддержки за счет бюджетных средств на улучшение жилищных условий не исключают право семьи П. на получение социальной выплаты.

Тем не менее, семье П. отказали в государственной поддержке, когда она, после улучшения жилищных условий с помощью разовой безвозмездной субсидии в 2007 году, вновь стала нуждающейся в жилье в результате события (рождение третьего ребенка), имевшего место в дальнейшем. Семья была вновь поставлена на соответствующий учет, но во включении в число участников Подпрограммы… отказали по мотиву получения ранее разовой безвозмездной субсидии из городского бюджета.

Такой подход, по моему мнению, неприемлем, так как семья П. стала повторно нуждающейся в жилом помещении в силу объективных причин, умышленного ухудшения жилищных условий допущено не было. Тем не менее сегодня семья П. лишена возможности получить даже ту часть социальной выплаты, которая финансируется из федерального бюджета, хотя нормы Подпрограммы… и Правил… не исключает возможность получения ею государственной помощи на улучшение жилищных условий.

Таким образом, анализ действующих в настоящее время нормативных актов, регулирующих предоставление социальной выплаты на приобретение жилья молодым семьям, а также практики их применения позволяет выявить следующие проблемы:

1) наличие противоречий между нормативными актами разного уровня с точки зрения установления условий участия молодых семей в программах по улучшению жилищных условий;

2) отсутствие положений, позволяющих молодым семьям, не имеющим право на получение помощи в улучшении жилищных условий в виде субсидии в соответствии с региональной или муниципальной программой по причине того, что ранее им оказывалась помощь из соответствующих бюджетов на улучшение жилищных условий в рамках иных программ, получить хотя бы ту часть социальной выплаты, которая должна была финансироваться за счет федерального бюджета;

3) неправильное толкование применяемых норм, когда семьям, ранее воспользовавшимся государственной помощью в улучшении жилищных условий, которая им предоставлялась не как молодым семьям, а по иным основаниям, отказывается в предоставлении помощи в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы.

Устранение указанных недостатков требует внесения изменений в соответствующие нормативные акты, но в текущем году истекает срок реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы. Однако в настоящее время разработан проект федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 – 2015 годы, в которой предусмотрена подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей». В связи с этим считаю необходимым направить настоящее заключение для сведения в Правительство Российской Федерации, Главе Администрации Волгоградской области и в соответствующие муниципальные образования с целью недопущения аналогичных ситуаций при реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 – 2015 годы в случае ее утверждения.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

о нарушении социальных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях

К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступают обращения жителей г. Волгограда по вопросу обеспечения прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находившихся под опекой близких родственников. Проблема заключается в следующем. Иногда опекунами и попечителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, назначаются их бабушки и дедушки, которые не могут работать и полноценно обеспечивать все их потребности. Выполнять свои функции им позволяют получаемые от государства денежные средства на содержание таких детей. Однако предусмотренные законодательством выплаты на содержание подопечных прекращаются с достижением детьми 18-летнего возраста, даже если к этому моменту их обучение в общеобразовательном учреждении еще не окончено.
В результате материальное положение указанных граждан серьезно ухудшается. В то же время законодательство предусматривает нахождение на полном государственном обеспечении лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случае обучения их в профессиональных образовательных учреждениях.

В соответствии с пунктом 3 статьи 148 Семейного кодекса Российской Федерации и Законом Волгоградской области «О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством) или переданного в приемную семью» №1450-ОД от 20 апреля 2007 года (в редакции от 17 июля 2009 года) дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, которое реализуется путем выплаты опекунам и попечителям определенных ежемесячных и единовременных денежных сумм. Но попечительство прекращается при достижении ребенком 18-летнего возраста, в связи с чем прекращается и выплата денежных сумм на его содержание.

В то же время достижение детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, 18-летнего возраста не всегда означает прекращение их права на получение содержания от государства. Причем право на получение содержания от государства тесно связано с правом указанных граждан на образование и направлено именно на обеспечение права на образование. Так пунктом 3 статьи 6 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» №159-ФЗ от 21 декабря 1996 года (в редакции от 17 декабря 2009 года) предусмотрено зачисление на полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования на период до окончания ими данного образовательного учреждения. Более того, в случае обучения по очной форме в указанных образовательных учреждениях, право на полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке сохраняется за лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до окончания образовательного учреждения даже после достижения ими 23 лет.

В развитие данных положений пункт 1 статьи 3 Закона Волгоградской области «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся и обучающихся в государственных и муниципальных учреждениях Волгоградской области» №1147-ОД от 15 декабря 2005 года
(в редакции от 21 апреля 2010 года) определяет, что лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающиеся по очной форме во всех типах образовательных учреждений профессионального образования Волгоградской области, зачисляются на полное государственное обеспечение до окончания ими этих образовательных учреждений. А в случае обучения по очной форме в государственных образовательных учреждениях начального и среднего образования, в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования за указанными лицами право на полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке сохраняется и после достижения ими 23 лет.

В то же время ни федеральным законодательством, ни законодательством Волгоградской области не предусмотрено сохранение содержания за счет государства лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случае достижения ими 18-летнего возраста в период обучения в общеобразовательных учреждениях. Это и стало причиной указанных выше обращений к Уполномоченному.

Между тем, достижение в период обучения в общеобразовательном учреждении 18 лет нередко является результатом объективно складывающихся обстоятельств. Дети принимаются в общеобразовательные учреждения в возрасте от 6,5 до 8 лет[191] , а срок обучения по программе среднего (полного) общего образования на сегодняшний день составляет 11 лет. Поэтому достижение 18-летнего возраста до окончания обучения по указанной программе не является исключительным случаем.

Таким образом складывается ситуация, при которой наличие у граждан, относящихся к одной и той же категории (лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей), права на получение содержания от государства ставится в зависимость от того, в каком образовательном учреждении они обучаются – общеобразовательном или профессионального образования. Представляется, что такое различие необоснованно объективными причинами и нарушает равенство прав и свобод человека и гражданина, предусмотренное частью 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации.

Считаю, что в целях обеспечения права на образование лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, и достигших во время такого обучения
18-летнего возраста, за ними необходимо сохранять право на содержание до окончания ими общеобразовательного учреждения.

В настоящее время подпункт 2.1 пункта 1 статьи 4 Закона Волгоградской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по выплате вознаграждения за труд, причитающегося приемным родителям, и предоставлению им мер социальной поддержки» от 12 декабря 2005 года №1144-ОД предоставляет органам местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий право на принятие решения о выплате денежных средств на содержание обучающегося в общеобразовательном учреждении из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, после достижения им 18 лет до окончания общеобразовательного учреждения. Однако соответствующие расходы не учитываются при расчете суммы субвенции, которую будет получать из областного бюджета муниципальные районы и городские округа при выполнении государственных полномочий по социальной поддержке лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Следовательно, они должны будут финансироваться из местных бюджетов.

То есть непосредственно законодательство Волгоградской области не предусматривает мер социальной защиты данных лиц, предоставляя муниципальным образованиям возможность самостоятельно вводить их за собственный счет. Но в силу объективных причин, среди которых главной становится недостаточность средств муниципальных бюджетов, органы местного самоуправления не в состоянии оказывать лицам из числа детей-сирот и лиц, оставшихся без попечения родителей, данную помощь.

Между тем подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ от
06 октября 1999 года (в редакции от 05 апреля 2010 года) относит решение вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением обучающих в федеральных образовательных учреждениях) к полномочиям государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлено следующее. Законодательство о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 3). Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, помимо предусмотренных указанным федеральным законом (статья 5).

В силу изложенного считаю, что в нормативных правовых актах Волгоградской области необходимо предусмотреть право лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на получение социальной поддержки от государства в случае достижения ими 18-летнего возраста в период обучения в общеобразовательном учреждении на уровне, не ниже социальной поддержки, предназначенной для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Принимая во внимание, что реализация данного предложения потребует внесения изменений в Закон Волгоградской области «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся и обучающихся в государственных и муниципальных учреждениях Волгоградской области», считаю необходимым направить настоящее заключение председателю Волгоградской областной Думы и Главе Администрации Волгоградской области.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

о нарушении социальных прав граждан, имеющих детей

К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области обратилась гражданка Российской Федерации Е., которой было отказано в предоставлении мер социальной поддержки.

Она сообщила, что ее бывший супруг М., являющийся отцом её несовершеннолетней дочери, с 09 ноября 2009 года проходит военную службу по призыву, поэтому лишен возможности иметь заработок и выполнять алиментные обязательства. Она официально обратилась в Территориальное управление по Дзержинскому району г.Волгограда Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области (далее – ТУ по Дзержинскому району) с просьбой назначить ей ежемесячное пособие на ребенка, как матери ребенка военнослужащего проходящего службу по призыву.

Данное право предусмотрено ст. 12.5 Федерального закона от 19 мая 1995 года №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», в которой указано, что правом получения ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, обладает мать ребенка военнослужащего, проходящего такую службу.

ТУ по Дзержинскому району 08 февраля 2010 года официально отказало Е. в назначении государственного пособия, ввиду того, что отец ребенка лишен родительских прав, сославшись на положения ст.1 Федерального закона от 19 мая 1995 года №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее - Закона РФ ), которая определяет, что действие указанного Федерального закона не распространяется на граждан Российской Федерации, лишенных родительских прав.

Анализ официальной позиции, занятой должностными лицами органов Социальной защиты населения Волгоградской области, а также Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, дает основания считать, что складывающаяся практика применения законодательства Российской Федерации, в части оказания мер социальной поддержки, требует изменения и корректировки по следующим правовым и фактическим основаниям:

- Конституция Российской Федерации определяет, что каждому гарантируется социальное обеспечение для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст.39), при этом права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18). Позиция, занятая органами исполнительной власти при оказании мер социальной поддержки молодой матери, явно не способствует выполнению указанной Конституционной задачи государства;

- В преамбуле Закона РФ указано, что он устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. Толкование положений данного закона только как поддержку «отцовства» является явно тенденциозным и умаляет цели принятого нормативного акта в части поддержки «материнства» и «детства»;

- Налицо тот факт, что государство отказывается предоставлять социальную помощь по содержанию ребенка тем семьям, материальное положение которых ухудшилось, в связи с невыполнением отцом своих родительских обязанностей, но оказывает такую помощь тем, кто находится в более благоприятных условиях, тем семьям, в которых отцы добросовестно выполняют свои родительские обязанности! Логика и здравый смысл в такой позиции государственных органов отсутствуют.

Обоснованность применения к сложившейся ситуации запрета на выплату пособия, в связи с лишением отца ребенка родительских прав, вызывает сомнения.

Во-первых, из текста статьи 12.1 Закона РФ видно, что даже при лишении родительских прав обоих родителей, государство не снимает с себя обязанности оказывать социальную помощь детству. В этом случае право на её получение приобретают лица, на воспитании которых находится ребенок (один из усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей).

Во-вторых, Семейным Кодексом РФ предусмотрена прямая обязанность родителей содержать своих детей, в том числе путем возложения на них алиментных обязательств, включая и тех родителей, которые лишены родительских прав. Закон РФ никак не связывает выплату социального пособия с наличием у отцов алиментных обязательств по отношению к их детям. Напротив, ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, имеет целью оказать материальную помощь лицам, воспитывающим таких детей, потому что в силу специфики военной службы по призыву у отцов отсутствует реальная возможность зарабатывать деньги и, соответственно, выполнять свои обязанности по содержанию детей, включая и уплату алиментов.

В третьих, налицо фактическая ошибка определения адресата социальной помощи. В ст.12.5 Закона РФ прямо указано, что право на ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, имеет мать ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Такая формулировка закона исключает возможность получения социальной помощи отцом, лишенным родительских прав, и не противоречит смыслу уже упомянутого правового ограничения применения Закона РФ .

В связи с изложенным, считаю решение №1 от 08 февраля 2010 года Территориального управления по Дзержинскому району г. Волгограда Управления социальной зажиты населения Администрации Волгоградской области об отказе в назначении государственного пособия несоответствующим статьям 18 и 39 Конституции РФ, статьям 1 и 12.5 Федерального закона №81-ФЗ от 19 мая 1995 года «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», и нарушающим социальные права Е. и её несовершеннолетней дочери.

На основании изложенного:

- рекомендую Управлению социальной защиты населения Администрации Волгоградской области вернуться к рассмотрению вопроса о назначении Е. ежемесячного государственного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, с учетом приведенных доводов;

- считаю необходимым проинформировать Главу администрации Волгоградской области и Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации о выявленных проблемах применения Федерального закона от 19 мая 1995 года №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и просить их содействия в защите прав граждан оказавшихся в описанных ситуациях.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

о нарушении прав детей на доступное дошкольное образование при проведении дополнительной иммунизации населения против полиомиелита в 2010 году

Статьей 43 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на образование. При этом гарантируется бесплатность и общедоступность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Организация общедоступного и бесплатного образования возложена на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов[192] .

Федеральным законодательством определены задачи дошкольного образования: оказание помощи семье в воспитании детей дошкольного возраста, охране и укреплении их физического и психического здоровья, развитии индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей[193] .

Однако в ноябре 2010 года к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области стали поступать заявления, из которых следует, что право детей на бесплатное и общедоступное дошкольное образование не соблюдается при проведении дополнительной иммунизации населения против полиомиелита. Это были обращения жителей г. Волгограда (6 заявлений) и г. Волжского (1 заявление).

Дело в том, что по причине осложнения эпидемической ситуации по полиомиелиту в Республике Таджикистан, выявления случаев заболеваний полиомиелитом в Республике Туркменистан, интенсивных миграционных потоков из этих государств и других стран Центральной Азии в Россию, были приняты меры по предупреждению завоза и распространения дикого полиовируса на территорию Российской Федерации. Тем не менее в 2010 году в России выявлены случаи завоза данного вируса из Республики Таджикистан, случаи заболевания полиомиелитом. В целях обеспечения высокого уровня популяционного иммунитета, предотвращения дальнейшего распространения дикого вируса полиомиелита Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации принято решение о проведении дополнительной иммунизации детей в возрасте от 1 года до 6 лет[194] .

При проведении дополнительной иммунизации детей против полиомиелита используется в основном оральная полиомиелитная вакцина. В отдельных случаях может применяться инактивная полиомиелитная вакцина. При использовании первой вакцинированный ребенок может в течение 30 дней выделять в окружающую среду вирус. При его контакте с не привитыми детьми создается угроза заражения последних так называемым «вакциноассоциированным паралитическим полиомиелитом». И хотя подобные случаи крайне редки (примерно 1 случай на 3 миллиона привитых детей), предусмотрены меры по профилактике данного заболевания. Например, рекомендуется более строгое соблюдение правил личной гигиены ребенка после прививки (отдельные от других детей кровать, горшок, постельное белье, одежда и т.д.)[195] .

Однако на практике дошло до того, что родителям, которые не дали согласие на вакцинацию их детей от полиомиелита, в дошкольных детских учреждениях отказывают в приеме детей на период до 60 дней. Из представленных гражданами документов следует, что в обоснование собственной позиции администрации дошкольных учреждений ссылаются на ряд документов:

- пункт 2 статьи 5 Федерального закона от 17 сентября 1998 года
№157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний»;

- постановление Главного государственного санитарного врача РФ от
05 марта 2008 года №16 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.1.2343-08»;

- постановление Главного государственного санитарного врача РФ от
01 октября 2010 года №126 «О проведении дополнительной иммунизации населения против полиомиелита в субъектах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов в 2010 году»;

- постановление Главного государственного санитарного врача по Волгоградской области от 04 октября 2010 года №5 «О проведении на территории Волгоградской области дополнительной иммунизации детей против полиомиелита»;

- письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия по Волгоградской области от 14 октября 2010 года №01/14720-0-32 "О рекомендациях по вакцинации против полиомиелита при проведении туровой иммунизации";

- приказ Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия по Волгоградской области от 18 октября
2010 года №01/261/2019 «О проведении двух туров дополнительной иммунизации детей против полиомиелита в 4-м квартале 2010 года»;

- приказ Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 26 октября 2010 года №2071 «О профилактике вакциноассоциированного полиомиелита»;

- письмо Комитета по образованию и науки Администрации Волгоградской области от 27 октября 2010 года №И-7325.

Однако постановления Главного государственного санитарного врача от
01 октября 2010 года №126, Главного государственного санитарного врача по Волгоградской области от 04 октября 2010 года №5 и приказ Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия по Волгоградской области от 18 октября 2010 года №01/261/2019 вообще не содержат каких-либо указаний о мероприятиях по профилактике вакционоассоциированного полиомиелита.

Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.1.2343-08 предусмотрено изолирование детей, не имеющих сведений об иммунизации против полиомиелита, от детей, привитых оральной полиовакциной в течение последних 60 дней[196] .

Требования о разобщении при приеме в детские учреждения не привитых детей или не имеющих документальных сведений об иммунизации против полиомиелита и привитых оральной противополиомиелитной вакциной в течение
60 дней от момента прививки содержатся в письме Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия по Волгоградской области от 14 октября 2010 года №01/14720-0-32, приказе Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 26 октября
2010 года №2071 и письме Комитета по образованию и науки Администрации Волгоградской области от 27 октября 2010 года №И-7325. Однако в этих документах отсутствует прямой или косвенный запрет принимать детей в детские учреждения по мотиву отказа родителей от вакцинирования их против полиомиелита. Требование об «изолировании» или «разобщении» одних детей от других означает только необходимость исключения контактов между ними, создания соответствующих условий в детских дошкольных учреждениях, а не невозможность посещения их какой-либо группой детей.

Необходимо обратить внимание и на положения пунктов 1 и 2 статьи 5 Федерального закона от 17 сентября 1998 года №157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», согласно которым граждане имеют право отказаться от профилактических прививок. Отсутствие профилактических прививок может повлечь временный отказ в приеме граждан в образовательные и оздоровительные учреждения лишь в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий. Однако ни в одном из приводимых администрациями детских дошкольных образовательных учреждений документов не говорится об угрозе возникновения эпидемии вакциноассоциированого полиомиелита или о массовом распространении этого заболевания.

Кроме того, введение ограничений по приему детей является ничем иным, как установлением особого режима деятельности детских учреждений, что подпадает под понятие ограничительных мероприятий (карантина). Ограничительные мероприятия (карантин) могут вводиться на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях только в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Соответствующее решение принимается Правительством Российской Федерации или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей[197] .

Указанных предписаний и предложений главные государственные санитарные врачи не выдавали, решения о введении карантина не принимались. Поэтому введение каких-либо ограничений в приеме не привитых от полиомиелита детей в детские дошкольные учреждения необоснованны. Данные организации, а также органы управления образованием муниципальных районов и городских округов обязаны обеспечить право не привитых от полиомиелита детей на бесплатное и общедоступное дошкольное образование с соблюдением установленных санитарными правилами требований по профилактике вакциноассоциированого полиомиелита.

Исходя из изложенного, считаю неправомерным решение председателя Комитета по образованию Администрации Волгограда о возложении обязанностей по изоляции не привитых детей на их родителей на период до истечения 60 дней после вакцинации воспитанников соответствующего муниципального образовательного учреждения, в случае отсутствия возможности выделения для не привитых отдельного помещения в этом учреждении[198] .

Имеющую место практику временного ограничения руководителями дошкольных образовательных учреждений посещения детских садов не привитыми детьми считаю нарушающей их право на доступное дошкольное образование. Также необходимо учесть и социальные последствия такого решения. В случае, если семья неполная, единственный родитель будет вынужден временно прекратить трудовую деятельность и ухаживать за ребенком. Но действующее законодательство не предусматривает в этом случае ни сохранение заработной платы за ним, так как ребенок не болеет, ни выплату какого-либо пособия, которое обеспечило хотя бы минимальный уровень проживания для семьи. Материальное обеспечение семьи существенно снизится, что негативно скажется на развитии и здоровье ребенка.

Понимая, что по причине малочисленности детей, родители которых отказались от вакцинирования от полиомиелита, создать в каждом детском саду отдельную группу для них невозможно, считаю допустимым формирование в отдельных дошкольных образовательных учреждений специальных групп для не привитых детей, в которые будут направляться как воспитанники из этого, так и из других учреждений. Пункт 1.9 СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях» допускает формирование в дошкольной организации разновозрастной (смешанной) группы[199] .

По имеющейся информации в г. Волжском такая группа в одном детском садике уже создана. Родителям детей до 5 лет включительно, не прошедших вакцинацию от полиомиелита, посещающих детские дошкольные учреждения, предложено воспользоваться услугами данного садика до истечения предусмотренного санитарными правилами 60-дневного периода. Предложение об организации аналогичных групп хотя бы в каждом районе г. Волгограда направлено Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области в Администрацию Волгограда.

В то же время считаю необходимым направить настоящее заключение:

1) в прокуратуру Волгоградской области с предложением организовать проверки соблюдения права на доступное дошкольное образование при проведении дополнительной иммунизации детей против полиомиелита в каждом муниципальном образовании региона и, в случае необходимости, принять соответствующие меры прокурорского реагирования;

2) в Комитет по образованию и науке Администрации Волгоградской области с предложением принять меры в пределах имеющихся полномочий по обеспечению права детей на дошкольное образование.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

Заместителю Главы Администрации Волгоградской области – председателю Комитета экономики Администрации Волгоградской области

Р.С. Бекову

Уважаемый Роман Сергеевич

Направляю в Ваш адрес Заключение к проекту постановления Главы Администрации Волгоградской области «О коэффициенте перерасчета оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности».

Приложение на 4 листах.

С уважением,

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

Заключение

к проекту постановления Главы Администрации Волгоградской области

«О коэффициенте перерасчета оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности»

Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области рассмотрен проект постановления Главы Администрации Волгоградской области
«О коэффициенте пересчета оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности» на предмет возможного нарушения прав граждан при его реализации (далее по тексту – Проект).

В качестве основания для названного нормативного акта называются Закон Российской Федерации от 09 декабря 1991 года №2003-1 «О налогах на имущество физических лиц», приказ Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 04 апреля 1992 года №87.

Как следует из Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» инвентаризационная стоимость имущества учитывается при исчислении налога на имущество, принадлежащее гражданам на праве собственности. Увеличение инвентаризационной стоимости объектов налогообложения приводит к усилению налоговой нагрузки на граждан – собственников указанных объектов, к которым относятся и жилые помещения. Поэтому установление повышающего коэффициента к их инвентаризационной стоимости может повлечь негативные социальные последствия. При этом следует иметь ввиду следующее.

Во-первых, Проектом предусматривается установление «коэффициента перерасчета стоимости строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности » (пункт 1). Также предписывается применять указанный коэффициент «при определении стоимости строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности » (пункт 2).
В приведенных положениях не уточняется стоимость (инвентаризационная или восстановительная), к которой должен применяться коэффициент. Между тем пункт 3.2.1 Порядка оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности, утвержденный приказом Министра архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 апреля 1992 года N 87 (далее по тексту Порядок…) предусматривает, что утверждаемый органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации коэффициент должен применяться только при определении восстановительной стоимости строений и сооружений. В связи с изложенным считаю, что в пункты 1 и 2 постановления Главы Администрации Волгоградской области необходимо внести соответствующие уточнения.

Во-вторых, применение устанавливаемого коэффициента приведет к увеличению налога на имущество физических лиц не только в результате увеличения налоговой базы. В отдельных случаях у граждан будет иметь место и изменение налоговой ставки, если новая инвентаризационная стоимость превысит пороговое значение, определенное органом местного самоуправления при дифференциации налоговых ставок в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Это может произойти даже в том случае, если качественные характеристики строения или сооружения не изменились в лучшую сторону.

Во избежание этого предлагаю включить в Проект рекомендацию представительным органам муниципальных образований пересмотреть установленные пороговые значения суммарной инвентаризационной стоимости, определенные при дифференциации налоговых ставок, увеличив их на устанавливаемый постановлением Главы Администрации Волгоградской области коэффициент.

В-третьих, согласно пункту 3.2 Порядка… инвентаризационная стоимость строений и сооружений для целей налогообложения осуществляется по восстановительной стоимости, уменьшенной на величину стоимостного выражения физического износа на момент оценки.

Как следует из пункта 1.4 Порядка… оценка строений, помещений и сооружений осуществляется на основе данных инвентаризации, проводимой в соответствии с действующими нормами технической инвентаризации и регистрации, а также утвержденным Порядком… При этом инвентаризация строений, помещений и сооружений в натуре производится не реже одного раза в пять лет .

В то же время, по имеющейся у нас информации, инвентаризация значительной части объектов обложения налогом на имущество физических лиц проводилась более чем пять лет назад. Но при расчете инвентаризационной стоимости этих объектов учитываются данные, полученные в результате последней инвентаризации, которая сегодня уже не имеет значения. В силу требований пункта 1.4 Порядка… о периодичности проведения инвентаризации (раз в пять лет) такие данные недействительны. Это в свою очередь повлечет как недействительность произведенной оценки объекта, так и требований налоговых органов, основанных на такой оценке.

Кроме того, в этом случае нарушаются и права людей, так как расчет оценки строений, помещений и сооружений, а также налога на них, будет проводиться без учета изменения степени износа этих объектов. Подобные аргументы уже приводились людьми в жалобах по вопросам налогообложения их жилых помещений, поступивших в наш адрес в 2009 году.

Согласно пункту 1.2 Порядка… заказчиками работ по оценке объектов обложения налогом выступают органы исполнительной власти национально-государственных и административно-территориальных образований. Пункт 6 Положения об организации в РФ государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04 декабря 2000 года №921, определяет, что техническая инвентаризация и государственный технический учет объектов капитального строительства осуществляются по заявлениям заинтересованных лиц.

В связи с изложенных указанные в пункте 1.2 Порядка… органы должны инициировать инвентаризацию объектов налогообложения, если с момента последней инвентаризации прошло более 5 лет. Это позволит выявить не только случаи заниженной инвентаризационной стоимости строений, помещений и сооружений, но и случаи завышенной инвентаризационной стоимости.

В-четвертых, в абзаце 2 пункта 3 Проекта содержится рекомендация о выявлении незаконно возведенных строений, помещений и сооружений.

В связи с этим отметим, что согласно статье 222 Гражданского кодекса РФ незаконно возведенные физическими лицами строения, помещения и сооружения являются самовольной постройкой. На них не может возникнуть право собственности. Самовольная постройка подлежит сносу.

Поэтому представляется невозможным проведение ее инвентаризации, оценки, а также предъявление требования об уплате налога на нее, так как плательщиком налога, согласно статье 1 Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», могут быть только собственники имущества, которых в данном случае быть не может.

В-пятых, в Волгоградской области сложилась практика определения коэффициента, предусмотренного пунктом 3.2.1 Порядка…, на будущий год, исходя из индекса потребительских цен на товары и услуги, установленного за прошедший год. Такой подход был поддержан и судебной практикой. В соответствии с этой практикой в Проекте… предлагается установить на 2011 год коэффициент перерасчета стоимости строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности в размере 1,088, равный индексу роста потребительских цен в 2009 году.

Одновременно следует учесть, что коэффициенты, используемые для пересчета инвентаризационной стоимости строений и сооружений в уровень цен 2010 года, уже утверждены. Инвентаризационная стоимость объектов налогообложения уже приведена в уровень цен по состоянию на 01 января 2010 года. В связи с этим, представляется необоснованным установление коэффициента, имеющего целью привести инвентаризационную стоимость в уровень цен на 01 января 2011 года в связи с происходящими в 2010 году инфляционными процентами, исходя из данных об индексе роста потребительских цен не только за 2009 год, но и за период 2002 – 2005 годов.

Учет всех без исключения изложенных выше рекомендаций позволит в полной мере защитить права граждан при реализации постановления Главы Администрации Волгоградской области «О коэффициенте пересчета оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности» и последующем обложении налогом принадлежащего им на праве собственности имущества.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

Председателю Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации

Б.В. Грызлову

103265, Москва,

ул. Охотный ряд, 1

Уважаемый Борис Вячеславович!

В адрес Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области на протяжении многих лет продолжает поступать значительное количество обращений граждан по вопросам пенсионного обеспечения.

Бóльшая часть этих обращений посвящена небольшим размерам выплачиваемой пожилым волгоградцам пенсии, и с такой оценкой заявителей нельзя не согласиться.

Одно из последних заявлений поступило от жителей хутора Новоаксайского Октябрьского района Волгоградской области. В письме старики сообщают, что всю жизнь честно проработали в сельской местности, однако, так как их среднемесячная заработная плата была невысокой, то это привело к существенному уменьшению одного из параметров, учитываемого при расчете пенсии, – отношения среднемесячной заработной платы работника к средней заработной плате по стране за тот же период. В результате получаемой заявителями пенсии не хватает для удовлетворения их минимальных потребностей.

Официально установленный прожиточный минимум пенсионера в Волгоградской области в 2009 году составлял от 3 754 до 3 815 рублей. Заявители в 2009 году получали пенсию ниже указанной величины.

Законом Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 341-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Федерального закона "О государственной социальной помощи" и Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» были внесены изменения в Федеральный закон «О государственной социальной помощи», которыми с 01 января 2010 года введены социальные доплаты к пенсии. Целью нововведений является доведение общей суммы материального обеспечения пенсионеров до минимального прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации специально для этих целей. В Волгоградской области на 2010 год этот прожиточный минимум пенсионера определен в размере 4 284 рубля. Данное решение необходимо оценить положительно.

Но в то же время обращает на себя внимание то, что при решении вопроса о назначении указанной социальной доплаты к пенсии и определении общей суммы материального обеспечения пенсионера помимо пенсии будут учитываться и иные выплаты. Так, пенсионеры хутора Новоаксайского указывают, что в указанную доплату включаются доплаты за звание «Ветеран труда». В этой связи заявители, имеющие данное звание, но получающие пенсию в небольшом размере, фактически лишаются данной доплаты.

Таким образом, на сегодняшний день государством гарантируются доходы неработающего пенсионера только на уровне прожиточного минимума. Хотелось бы, чтобы это был не последний шаг к обеспечению достойной жизни пенсионеров, чтобы государство изыскало возможность еще больше повысить их благосостояние и гарантировать не только минимальный прожиточный минимум.

С учётом изложенного прошу Вас рассмотреть вопрос о внесении изменений в соответствующие законодательные акты с целью установления дополнительных гарантий пенсионерам, имеющим право на указанную выше и иные доплаты, используя Ваше право законодательной инициативы.

О принятом решении просьба проинформировать.

Приложение: в копии на 1 листе.

С уважением,

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

Главе администрации Волгоградской области

А.Г. Бровко

Уважаемый Анатолий Григорьевич!

К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступают обращения жителей области, которые имеют право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии с федеральным законодательством и за счет средств, предоставляемых для этого из федерального бюджета.

В соответствии с Законом Волгоградской области от 10 июля 2008 года №1765-ОД «О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан» отдельным категориям граждан, в том числе инвалидам, некоторым ветеранам, проживающим на территории Волгоградской области, меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются в форме ежемесячной денежной выплаты на оплату части расходов за жилое помещение и коммунальные услуги и ежегодной денежной выплаты на оплату части расходов за бытовой газ в баллонах и за твердое топливо гражданам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления.

Более подробно реализация данного права урегулирована Порядком предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденным постановлением Главы администрации Волгоградской области от 26 ноября 2008 года №1621 (в ред. от 28 июля 2009 года). В соответствии с абзацем 7 пункта 2.3 указанного Порядка… суммы, излишне полученные сверх объема мер социальной поддержки, установленного действующим законодательством, учитываются гражданам в зачет осуществления последующей ежемесячной денежной выплаты на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Реализация названной нормы приводит к тому, что органы социальной защиты населения при выявлении случаев превышения размера ежемесячной денежной выплаты над размером льгот, на который имел право гражданин, засчитывают сумму переплаты в счет будущих выплат, фактически прекращая выплаты на несколько месяцев. При этом ранее людям не разъяснялось, что выплачиваемые им денежные средства предназначены для компенсации части не только уже совершенных выплат за жилье и коммунальные услуги, но и будущих платежей, что позволило бы им распределить данные средства таким образом, чтобы фактическое приостановление выплат вследствие перерасчета не влекло ухудшение их материального положения. Поэтому на сегодняшний день перерасчет, влекущий фактическое прекращение выплат на несколько месяцев, имеет негативные социальные последствия.

В связи с изложенным предлагается изменить абзац 7 пункта 2.3 Порядка… таким образом, чтобы органы социальной защиты могли удерживать в счет погашения переплаченной суммы часть последующих ежемесячных денежных выплат на оплату жилищно-коммунальных услуг (например, до 30%). Таким образом органы социальной защиты населения области смогут возвращать переплаченные суммы, но это не повлечет полное прекращение выплат льготникам.

Аналогичное предложение высказывалось Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области в ежегодном докладе за 2009 год, но какое-либо решение по нему принято не было.

О результатах рассмотрения настоящего письма просим сообщить в наш адрес. При ответе просьба ссылаться на наш исходящий номер.

С уважением

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

Председателю Правительства Российской Федерации

В.В.Путину

103274, Москва,

Краснопресненская Набережная, 2.

Уважаемый Владимир Владимирович!

К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области систематически поступают обращения граждан, получивших увечья на производстве и которым были капитализированы и выплачены платежи в связи с возмещением вреда жизни или здоровью. Инвалиды указывают, что к настоящему времени, в силу различных причин, они оказались без дополнительной материальной поддержки. Причины, по которым капитализированные платежи утратили практическую значимость, различны, но итог один, - граждане остаются один на один со своей бедой. Наиболее часто упоминаются, в качестве таковых причин, инфляционные процессы, внезапно возникшие неотложные нужды, а также наступивший возраст, превышающий 70 летний рубеж.

Ранее Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области эти проблемы уже поднимались, однако, до настоящего времени они не разрешены. Известно, что согласно Плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2010 год, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2009 г. N 2063-р, Минэкономразвития России поручено разработать законопроекты Федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и иные законодательные акты" (в части совершенствования порядка выплаты капитализированных платежей). Учитывая данное обстоятельство, полагаю возможным заострить внимание разработчиков на некоторых проблемах, требующих своего разрешения и, в частности, -

1. Согласно пункту 1 статьи 135 Федерального закона "О банкротстве (несостоятельности)" определение размера требований граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, осуществляется путем капитализации соответствующих повременных платежей, установленных на дату принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства и подлежащих выплате гражданам до достижения ими возраста семидесяти лет, но не менее чем за десять лет. Порядок и условия капитализации соответствующих повременных платежей определяются Правительством Российской Федерации.

До настоящего времени соответствующий нормативный акт Правительством Российской Федерации не принят. В результате сложилась следующая практика капитализации повременных платежей лицам, которым вред, причиненный повреждением здоровья, должен возмещать непосредственно банкрот в соответствии с действующим гражданским законодательством. Размер ежемесячного платежа, который установлен на день принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом, умножается на количество месяцев, оставшихся до достижения пострадавшим лицом 70 лет, но не менее чем за 10 лет. При таком расчете не учитываются возможный рост стоимости жизни и другие объективные изменения в будущем.

Другой порядок капитализации применяется, если вред здоровью был причинен работнику несостоятельного лица, и потерпевший получает обеспечение по страхованию в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Расчет капитализируемых платежей, предназначенных для финансирования ежемесячных страховых выплат застрахованному, которые вносятся банкротом в Фонд социального страхования при его ликвидации в соответствии со статьей 23 указанного федерального закона, имеет уже значительные отличия от описанного.

Действующее законодательство предписывает при расчете капитализируемых платежей на ежемесячные страховые выплаты пострадавшим использовать коэффициенты капитализации, при вычислении которых учтены случаи, приводящие к изменению размера повременных платежей. Например, их индексация, увеличение процента утраты профессиональной трудоспособности[200] .

В итоге финансовое обеспечение (капитализация) ежемесячных страховых выплат лицам, получающим обеспечение по страхованию в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", больше, чем финансовое обеспечение возмещения вреда здоровью (капитализация повременных платежей) лицам, которые получали его от несостоятельного лица согласно гражданскому законодательству. Хотя расчет самих ежемесячных платежей в возмещение утраченного дохода в обоих случаях аналогичен.

В итоге, суммы капитализированных платежей передаваемых Фонду социального страхования РФ могут превышать в 1,5 раза суммы, выплачиваемые гражданам непосредственно от предприятия банкрота.

Такое различие между лицами, утратившими трудоспособность в результате деятельности несостоятельного должника, проводимое только по наличию или отсутствию трудовых отношений с причинителем вреда на момент получения повреждения здоровья, представляется необоснованным и требующим изменения. Возможно, принятия Правительством РФ нормативного акта, определенного законом, или внесения соответствующих изменений в законы РФ.

2. Согласно действующего законодательства, если требования кредитора первой очереди к должнику в сумме капитализированных повременных платежей перешли к Российской Федерации, то Российская Федерация обязана выплачивать гражданину эти капитализированные повременные платежи. Исполнение данной обязанности должно регулироваться федеральным законом и нормативным актом Правительства Российской Федерации.

В настоящее время отсутствует федеральный закон, который определил бы, каким образом эта обязанность должна исполняться Российской Федерацией. Абзац 2 пункта 1 статьи 64 и пункт 2 статьи 1093 Гражданского кодекса РФ, также предусматривающие при ликвидации юридического лица выплату пострадавшему капитализированных повременных платежей, не определяют порядок исполнения Российской Федерацией указанной выше обязанности.

Нормативный акт Правительства Российской Федерации, упомянутый в абзаце 3 пункта 3 статьи 135 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", также не издан.

В результате такого положения граждане, зачастую, не могут реализовать свое право на исполнение Российской Федерацией перешедших к ней обязанностей.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по ряду конкретных дел, на основе толкования действующего законодательства, приходил к выводу о том, что от имени Российской Федерации исполнять обязанность перед гражданином должен Фонд социального страхования Российской Федерации. Затем такая практика была прекращена. Согласно пункту 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2006 года №57 «… обязанности, перешедшие к Российской Федерации, исполняются за счет казны Российской Федерации, а после определения Правительством Российской Федерации государственного органа, уполномоченного производить соответствующие выплаты, – указанным органом ». Но остается не определенным порядок исполнения Российской Федерацией этой обязанности по выплате повременных платежей (размер платежей, в течение какого периода они выплачиваются и другие вопросы).

3. Существует необходимость оказания материальной помощи гражданам, достигшим возраста 70 лет, ввиду того, что, с одной стороны, именно государство ограничило объем капитализированных платежей данным возрастом, но с другой стороны, оно же продолжает осуществлять материальную поддержку лиц более старшего возраста, получавших платежи в счет возмещения вреда жизни и здоровью через Фонд социального страхования РФ. Очевидно, что при включении страховых механизмов, такие платежи осуществляются за счет средств, аккумулированных фондом, в том числе за счет средств, предназначавшихся получателям, которые не дожили до этого возраста. Обоснованность таких различий, - это вопрос дискуссии.

4. Следует разработать порядок принятия Российской Федерацией обязательств по возмещению вреда жизни или здоровью граждан в случае, когда граждане, получив капитализированные суммы, спустя некоторое время, решают отказаться от самостоятельного управления этими суммами в силу отсутствия у них необходимых навыков работы с денежными активами или других причин.

Прошу Вас рассмотреть мое обращение по существу и сообщить о принятом решении.

С уважением,

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

Директору Федеральной миграционной службы России

К.О. Ромодановскому

107078, г. Москва, Боярский переулок, дом 4.

Уважаемый Константин Олегович!

К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступает большое количество обращений граждан по вопросу документирования их паспортом гражданина Российской Федерации. Многие из заявителей находятся в трудном материальном положении, вызванном низким уровнем заработной платы, пенсии, отсутствием дохода.

Среди данных заявителей бывают и лица, находящиеся в условиях лишения свободы, или только что освободившиеся из мест лишения свободы, но у которых вопрос получения паспорта не был решен социальной службой исправительного учреждения. Бывают ситуации, когда данные лица лишились всех социальных связей и не могут обратиться к родственникам за получением материальной помощи. Кроме того, в настоящее время исправительные учреждения не могут обеспечить осужденных оплачиваемой работой. Те же осужденные, которые работают, получают мизерную оплату труда, но из нее нередко производятся удержания по исполнительным документам и средств на счете не остается.

Указанные лица зачастую не могут уплатить государственную пошлину в установленном размере до выдачи паспорта. Между тем отсутствие паспорта затрудняет устройство на работу и пользование иными предусмотренных законодательством правами.

Подпунктами 17 и 18 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации и за выдачу паспорта гражданину Российской Федерации взамен утраченного или пришедшего в негодность уплачивается государственная пошлина в размере 200 и 500 рублей соответственно.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 333.18 Налогового кодекса Российской Федерации при обращении за выдачей документов государственная пошлина должна быть уплачена до выдачи этих документов, если иное не установлено главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации.

Глава 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации включает в себя статью 333.41, пункт 1 которой предусматривает возможность предоставления по ходатайству заинтересованного лица отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины в пределах срока, установленного пунктом 1 статьи 64 Налогового кодекса Российской Федерации (до одного года).

Более подробно процедура принятия решения об отсрочке или рассрочки уплаты государственной пошлины урегулирована главой 9 Налогового кодекса Российской Федерации. Подпункт 4 пункта 1 статьи 63 Налогового кодекса Российской Федерации (в ред. от 27 июля 2006 года №137-ФЗ) предусматривает, что органами, в компетенцию которых входит принятие решений об изменении сроков уплаты государственной пошлины, являются «органы (должностные лица), уполномоченные в соответствии с главой 25.3 настоящего Кодекса совершать юридически значимые действия, за которые подлежит уплате государственная пошлина ».

Из смысла указанной нормы следует, что право принимать решения об изменении сроков уплаты государственной пошлины предоставлено органу, совершающему действия, за которые она уплачивается.

Ранее действовавшая редакция подпункта 4 пункта 1 статьи 63 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривала, что решения об изменении срока уплаты государственной пошлины могли принимать только «органы государственной власти и (или) лица, уполномоченные в соответствии с главой 25.3 настоящего Кодекса принимать решения об изменении сроков уплаты государственной пошлины ». Так как указанными органами были определены только мировые судьи и суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 333.20, пункт 2 статьи 333.22, пункт 3 статьи 333.23 Налогового кодекса Российской Федерации), и они были уполномочены принимать решения лишь по государственной пошлине, уплачиваемой при рассмотрении подаваемых в их адрес заявлений, то ранее законодательство фактически не допускало отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины за совершение иных действий.

Однако в результате изменений, внесенных в подпункт 4 пункта 1 статьи 63 Налогового кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 27 июля
2006 года №137-ФЗ, право предоставлять отсрочку или рассрочку по уплате государственной пошлины было предоставлено всем государственных органам, уполномоченным совершать юридически значимые действия, за которые подлежит уплате государственная пошлина. Следовательно, предоставление отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины в настоящее время может осуществляться не только при подаче заявлений в судебные органы, а по всем категориям юридически значимых действий (такое толкование указанной нормы дано Министерством финансов Российской Федерации в письмах от 16 апреля
2010 года №03-05-04-03/37 и от 11 ноября 2009 года №03-05-04-03/29). К таким действиям относятся также выдача и замена паспорта гражданина Российской Федерации, совершение которых входит в компетенцию Федеральной миграционной службы (подпункт 1.2 пункта 2 и подпункт 3 пункта 6 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года №928).

Но действующий в настоящее время Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденный приказом Федеральной миграционной службы России от 07 декабря 2009 года №339 (далее по тексту – Административный регламент), не способствует реализации положений Налогового кодекса Российской Федерации об отсрочке или рассрочке уплаты государственной пошлины.

Так абзац 2 пункта 4 Административного регламента не содержит указания о необходимости руководствоваться при выдаче и замене паспортов положениями статей 63 (подпункт 4 пункта 1), 64 (пункт 1), 333.18 (пункт 1), 333.41 Налогового кодекса Российской Федерации.

Пункт 23 Административного регламента предписывает, что отсутствие квитанции, подтверждающей уплату государственной пошлины, является основанием для отказа в выдаче паспорта.

Согласно пункту 34.6 Административного регламента предусмотрено, что для получения паспорта гражданин лично представляет квитанцию об уплате государственной пошлины за выдачу и замену паспорта.

Из пункта 35.5 Административного регламента следует, что для замены паспорта гражданин представляет квитанцию об уплате государственной пошлины

Согласно пункту 36 Административного регламента при утрате (похищении) паспорта гражданин обязан представить квитанцию об уплате государственной пошлины.

В пункте 37 Административного регламента указано, что за выдачу паспорта взимается государственная пошлина в размере и порядке, установленном главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации (в том числе статьей 333.33).

Пункт 64 Административного регламента предусматривает, что осужденным, содержащимся в учреждениях и органах, исполняющих наказание, паспорта оформляются и выдаются (заменяются) на основании представленных администрациями исправительных учреждений запросов с приложением ряда документов, в том числе и квитанций об уплате государственной пошлины.

Таким образом Административный регламент содержит указания, предписывающие органам Федеральной миграционной службы отказывать в выдаче паспорта в случае отсутствия квитанции об уплате государственной пошлины. Он предусматривает, что при подаче документов на выдачу паспорта гражданин в обязательном порядке прилагает квитанцию об уплате государственной пошлины.

Административный регламент не предписывает работникам Федеральной миграционной службы руководствоваться положениями Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующими порядок рассрочки или отсрочки уплаты государственной пошлины. Он не содержит положений, допускающих подачу заявлений на выдачу паспорта, сопровождаемых не квитанцией об уплате государственной пошлины, а ходатайством об изменении срока уплаты государственной пошлины и документов, подтверждающих предусмотренные статьей 64 Налогового кодекса Российской Федерации основания предоставления рассрочки или отсрочки уплаты государственной пошлины. В нем отсутствуют положения, регламентирующие процедуру рассмотрения ходатайств об изменении срока уплаты государственной пошлины.

В результате граждане не могут воспользоваться предусмотренной Налоговым кодексом Российской Федерации возможностью получить рассрочку или отсрочку в уплате государственной пошлины. Между тем, многие граждане могли бы исполнить свою обязанность по уплате государственной пошлины в случае изменения сроков ее уплаты.

В связи с изложенным просим Вас рассмотреть возможность внесения изменений и дополнения в Административный регламент с целью регламентации порядка реализации гражданами права на отсрочку или рассрочку уплаты государственной пошлины за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации.

О результатах рассмотрения настоящего обращения и принятом решении просим сообщить в наш адрес. При ответе просьба ссылаться на наш исходящий номер.

С уважением,

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

П Р Е Д Л О Ж Е Н И Е

о внесении изменений в Федеральный закон от 26 октября 2002 года
№127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»

30 марта 2010 года к Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области обратился гражданин Л. Из его объяснений и представленных документов следует, что Л. приобрел у ООО «МобилСтар – Телеком» телефон «Sony Ericsson G900». Впоследствии выяснилось, что данный товар некачественный, что повлекло его обращение к мировому судье с иском к продавцу товара.

Заочным решением мирового судьи судебного участка №113 Волгоградской области от 03 августа 2009 года с ООО «МобилСтар – Телеком» в пользу Л. были взысканы стоимость телефона в размере 13 690 рублей, судебные расходы и компенсация морального вреда в размере 3 000 рублей. Правовым основанием для принятого решения стали положения Закона РФ «О защите прав потребителей». Это свидетельствует о том, что приобретая телефон, заявитель действовал в качестве потребителя. Указанное заочное решение вступило в законную силу.

Однако решением Арбитражного суда Волгоградской области от 03 сентября 2009 года ООО «МобилСтар – Телеком» признано несостоятельным (банкротом), в отношении него открыта процедура конкурсного производства. В связи с этим Л. обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о включении его требований в реестр требований кредиторов. Определением от 05 февраля
2010 года арбитражный суд оставил указанное заявление без движения, а определением от 23 марта 2010 года возвратил его по мотиву невыполнения требований, предусмотренных пунктом 1 статьи 100 Федерального закона от
26 октября 2002 года №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

В соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 года №127-ФЗ
«О несостоятельности (банкротстве)» в ныне действующей его редакции, по результатам рассмотрения арбитражным судом обоснованности заявления о признании должника банкротом вводится наблюдение (пункт 1 статьи 62). Сообщение об этом опубликовывается временным управляющим в газете «Коммерсантъ» (пункт 1 статьи 68 и пункт 1 статьи 28). Руководитель должника обязан уведомить о вынесении арбитражным судом определения о введении наблюдения работников должника, учредителей (участников) должника, собственника имущества должника – унитарного предприятия в течение десяти дней с даты вынесения такого определения (пункт 3 статьи 68). Для целей участия в первом собрании кредиторов кредиторы вправе предъявить свои требования к должнику в течение тридцати календарных дней с даты опубликования сообщения о введении наблюдения. Указанные требования направляются в арбитражный суд, должнику и временному управляющему с приложением судебного акта или иных документов, подтверждающих обоснованность этих требований (пункт 1 статьи 71).

Требования кредиторов, предъявленные по истечении указанного срока, подлежат рассмотрению арбитражным судом после введения процедуры, следующей за процедурой наблюдения (пункт 7 статьи 71).

На основании решения собрания кредиторов арбитражный суд может ввести внешнее управление (пункт 1 статьи 93). Кредиторы вправе предъявить свои требования к должнику в любой момент в ходе внешнего управления. Указанные требования направляются в арбитражный суд и внешнему управляющему с приложением судебного акта или иных подтверждающих обоснованность этих требований документов. При этом кредитор, предъявивший свои требования, обязан возместить внешнему управляющему расходы на уведомление кредиторов о предъявлении таких требований (пункт 1 статьи 100).

При отказе кредитора, предъявившего требование, от возмещения расходов на уведомление кредиторов, требования которых уже включены в реестр требований кредиторов, арбитражный суд возвращает указанное требование, о чем выносит соответствующее определение (пункт 5.1 статьи 100).

В случае признания арбитражным судом причин незаявления требования в ходе наблюдения уважительными арбитражный суд в определении о включении требования кредитора в реестр требований кредиторов вправе возложить на несостоятельного должника обязанность по возмещению кредитору расходов на уведомление кредиторов о предъявлении таких требований (пункт 7 статьи 100).

Принятие арбитражным судом решения о признании должника банкротом влечет за собой открытие конкурсного производства (пункт 1 статьи 124). Соответствующие сведения подлежат опубликованию конкурсным управляющим в газете «Коммерсантъ» (пункт 1 статьи 128 и пункт 1 статьи 28). Установление размера требований кредиторов осуществляется в порядке, предусмотренном для установления требований в ходе внешнего управления. Реестр требований кредиторов подлежит закрытию по истечении двух месяцев с даты опубликования сведений о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства (пункт 1 статьи 142). Следовательно, требование о предварительной компенсации кредитором расходов арбитражного управляющего на уведомление других кредиторов, требования которых уже включены в реестр, о предъявлении новых требований, действует и во время конкурсного производства.

Таким образом, в соответствии с законодательством на практике складывается ситуация, когда кредиторы могут беспрепятственно подавать заявления о включении их требований в реестр требований кредиторов только на стадии наблюдения и лишь в течение 30 дней после опубликования соответствующей информации в периодическом печатном издании, которое зачастую не изучается рядовыми физическими лицами. Требовать же от обычных граждан, не занимающихся предпринимательской деятельностью, периодического изучения газеты «Коммерсантъ» с целью отслеживания информации о том, в отношении каких лиц введена процедура наблюдения, вряд ли было бы разумно, особенно если речь идет о пенсионерах, инвалидах и т.п. – потребителей различных товаров, работ и услуг, приобретающих их для удовлетворения личных бытовых потребностей, как это имело место в случае с Л. Однако пропуск данного срока означает, что в дальнейшем заявление о включении требований в реестр кредиторов будет рассмотрено только в том случае, если заявляющее его лицо предварительно возместит арбитражному управляющему расходы на соответствующие уведомления, которые надо направить кредиторам, требования которых уже включены в реестр. Размер этих расходов напрямую зависит от количества кредиторов. В отдельных случаях их может быть несколько тысяч, как это имеет место при банкротстве кредитных потребительских кооперативов. А возможность их возмещения, а, следовательно, и возможность заявления соответствующих требований в арбитражном суде, зависит от имущественного состояния нового кредитора, для которого указанные расходы могут оказаться существенными. Так, количество кредиторов кредитного потребительского кооператива граждан «Равенство. Гарантия. Стабильность» из числа вкладчиков, по имеющейся информации, составляет около 4 000 человек. Розничная стоимость почтового конверта с маркой в г. Волгограде составляет около 13 рублей. Сумма, которую нужно будет оплатить при предъявлении требований новому кредитору в этой ситуации, будет неподъемна многим.

Предусмотрена возможность возложения на должника обязанности компенсировать указанные расходы кредитору, если будет доказано, что неподача заявления о включении требований в реестр требований кредиторов на стадии наблюдения вызвана уважительными причинами. Но при этом кредитор предварительно все равно вынужден нести эти расходы.

Заявление кредитором в рамках процедуры банкротства требований к несостоятельному должнику расценивается нами как форма судебной защиты интересов кредитора по следующим причинам. Решение по заявлению о включении требований в реестр требований кредиторов принимает арбитражный суд. Сами процедуры банкротства так же проводятся под контролем суда. Нередко гражданами заявляются требования, подтвержденные судебными решениями, которые остались неисполненными именно в силу начала процедур банкротства.

Следует иметь ввиду, что почтовые расходы не отнесены к числу судебных. Возможность отсрочки их возмещения конкурсному управляющему или освобождения от них не предусмотрена. Таким образом фактически лицо, заявляющее требование, подлежащее включению в реестр требований кредиторов, в ходе внешнего управления или конкурсного производства, должно понести определенные имущественные расходы для того, чтобы реализовать право на судебную защиту своих прав в случае несостоятельности должника. Однако многие простые граждане, в силу имущественного положения, не смогут осуществить эти расходы.

Такую ситуацию следует расценивать как нарушение права граждан на судебную защиту.

В связи с изложенным предлагаю разработать и внести изменения в Федеральный закон «О банкротстве (несостоятельности)», которые бы устранили данное положение. В частности, считаем необходимым исключить обязанность физических лиц, требования которых к несостоятельному должнику возникли из правоотношений, не связанным с осуществлением этими лицами предпринимательской деятельности, предварительно возмещать расходы арбитражного управляющего на уведомление кредиторов о заявляемых требованиях, подлежащих включению в реестр требований кредиторов. Указанные расходы следует производить за счет имущества должника. Возможно предусмотреть взыскание этих расходов с физического лица в пользу должника в случае, если заявленное им требование будет признано судом не обоснованным.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 статьи 14 Закона Волгоградской области «Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области» считаю необходимым направить настоящие предложения государственным органам и должностным лицам, обладающим правом законодательной инициативы, а также в Государственную Думу Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека

в Волгоградской области В.А. Ростовщиков

[1] Далее по тексту – АППГ.

[2] Письмо Государственной инспекции труда в Волгоградской области от 04 февраля 2011 года №5-6603-10-ПВ-1.

[3] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[4] Письмо Государственной инспекции труда в Волгоградской области от 04 февраля 2011 года №5-6603-10-ПВ-1.

[5] Письмо Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области от 13 января 2011 года №04-383-АА.

[6] Часть 1.1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

[7] Письмо Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области от 13 января 2011 года №04-383-АА.

[8] Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2010 года №1020.

[9] Например, ныне действующий Федеральный закон от 19 июня 2000 года №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (в редакции Федерального закона от 24 июля 2009 года №213-ФЗ).

[10] Соглашение между Администрацией Волгоградской области, Волгоградским областным советом профсоюзов и региональным объединением работодателей «Союз промышленников и предпринимателей Волгоградской области» от 28 июля 2010 года №С-111/10.

[11] Статья 133.1 Трудового кодекса РФ.

[12] Статья 48 Трудового кодекса Российской Федерации.

[13] Письмо Государственной инспекции труда в Волгоградской области от 04 февраля 2011 года №5-6603-10-ПВ-1.

[14] Часть 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года №5242-1 «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

[15] Аналогичная норма имеется в статье 12 Конвенции Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле» №81 от 11 июля 1947 года.

[16] Далее по тексту – Федеральный закона №294-ФЗ.

[17] Письмо Государственной инспекции труда в Волгоградской области от 04 февраля 2011 года №5-6603-10-ПВ-1.

[18] Письмо Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 17 февраля 2011 года №ВФ-2147/11-2.

[19] Решение Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Красноармейском районе г. Волгограда №38/12 от 02 августа 2010 года.

[20] Подпункт 14 пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», подпункты 13 и 14 пункта 2 и абзац 13 пункта 3 Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со статьями 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации №516 от 11 июля 2002 года.

[21] Пункт 2 статьи 32 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации» №1032-1 от 19 апреля 1991 года.

[22] Статья 28 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации».

[23] Письмо Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области №К01-03-01-37-163-2
от 13 июля 2010 года.

[24] Абзац 3 пункта 3 статьи 3 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации».

[25] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 года №400-О.

[26] Статьи 30 и 30.1 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

[27] Такой вывод следует из части 1 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года №178-ФЗ «О государственной социальной помощи».

[28] Преамбула и статья 1 Федерального закона от 12 января 1995 года №5-ФЗ «О ветеранах».

[29] Закон Волгоградской области «Об установлении величины прожиточного минимума для пенсионеров в Волгоградской области на 2010 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Волгоградской области» №1946-ОД от 03 ноября 2009 года.

[30] Постановление Администрации Волгоградской области №328-п от 26 июля 2010 года.

[31] Соответствующие изменения необходимо внести в пункт 4 статьи 4 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» №134-ФЗ от 24 октября 1997 года.

[32] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2007 года №9-П.

[33] Письмо Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 17 февраля 2011 года №ВФ-2147/11-2.

[34] Письмо ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» от 19 января 2011 года №25/93.

[35] Письмо Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Волгоградской области от 20 января 2011 года №04-119.

[36] Письмо филиала №16 ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» от 05 ноября 2008 года.

[37] Письмо Департамента здравоохранения администрации Волгограда от 30 июня 2010 года №10-5601.

[38] Например, об этом сообщалось в жалобе гражданки А. (вх.804 от 05.10.2010г.).

[39] Статья 53 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» №5487-1 от 22 июля
1993 года.

[40] Статья 50 Основ законодательства Российской Федерации от 22 июля 1993 года №5487-1 «Об охране здоровья граждан».

[41] Письмо филиала №16 ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Волгоградской области» №100 от
30 сентября 2010 года.

[42] Пункт 27 Правил признания инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации №95 от 20 февраля 2006 года.

[43] Письмо Комитета по социальной политике Волгоградской областной Думы от 18 марта 2010 года.

[44] Письмо Волгоградского областного Совета профсоюзов от 01 февраля 2011 года №03/57.

[45] Например, вх.45 от 21.11.2010г., вх.59 от 26.01.2010г., вх.102 от 09.02.2010г., вх.127 от 15.02.2010г., вх.159 от 19.02.2010г., вх.227 от 11.03.2010г., вх.252 от 16.03.2010г., вх.461 от 24.05.2010г., вх.534 от 23.06.2010г.

[46] Письмо Администрации Волгоградской области от 08 сентября 2010 года №01-09-06/9867.

[47] Письма прокуратуры Волгоградской области от 07 июня 2010 года №7/1-422-2010 и от 13 ноября 2010 года
№7/1-422-2010; письмо Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области от 17 декабря 2010 года №04-62214-АА.

[48] Письмо Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 19 апреля 2010 года №14-390; письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 20 апреля
2010 года №10-4/317788-18.

[49] Решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 22 декабря 2010 года.

[50] Письмо Комитета по образованию и науке Администрации Волгоградской области от 04 августа 2010 года.

[51] Пункт 14 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации, утвержденного приказом Минсоцздравразвития Российской Федерации от 30 ноября 2204 года №294, и пункт 32 Приложения №3 «Перечень документов, рассматриваемых территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации при обращении граждан за ежемесячной денежной выплатой» к указанному Порядку…

[52] Пункты 35 и 36 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 года №95.

[53] Письмо Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области от 24 ноября 2009 года №С-5717-1994/14.

[54] Пункт 11 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 года №95.

[55] Письмо ФГУ Федеральное бюро медико-социальной экспертизы от 29 апреля 2010 года №1247д.

[56] Пункт 8 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1992 года №1235.

[57] Пункт 3.5 Положения о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых государственными учреждениями (отделениями) нестационарного и полустационарного социального обслуживания населения, отделениями срочного социального обслуживания, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30 декабря 2008 года №1818.

[58] Письмо Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 23 сентября 2010 года №18-1361-3.

[59] Статья 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов».

[60] Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 октября 2010 года №Д06-3582.

[61] Письмо Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Волгоградской области от 20 января 2011 года №04-119.

[62] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[63] Отчет о работе Государственной жилищной инспекции Волгоградской области за 2010 год.

[64] Часть 8 статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

[65] Статьи 12.1 – 14 Федерального закона от 30 декабря 2004 года №214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

[66] Письмо Управления государственного строительного надзора Администрации Волгоградской области от 21 января 2011 года №27-07/186.

[67] Статья 31.1 Федерального закона от 21 июля 1997 года №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

[68] Пункт 5 статьи 12 Закона Волгоградской области от 02 ноября 2004 года №954-ОД «О противотуберкулезной помощи и предупреждении распространения туберкулеза в Волгоградской области».

[69] Письмо прокуратуры г. Волгограда от 10 ноября 2010 года №518ж-2010; письмо Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации Волгоградской области от 01 декабря 2010 года №Ш-977.

[70] Часть 3 статьи 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в редакции от 23 октября 2003 года); статья 39 Жилищного кодекса РСФСР.

[71] Часть 6 статьи 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в редакциях, действующих после 01 января 2005 года).

[72] Решение Центрального районного суда г. Волгограда от 18 июня 2009 года по делу №2-3856/09.

[73] Постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15 июня 2005 года №19/342 «Об утверждении учетной нормы площади жилого помещения и нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма в Волгограде».

[74] Далее по тексту соответственно дети-сироты и лица из числа детей-сирот.

[75] Статья 5 и абзац 2 пункта 1 статьи 8 Федерального закона 21 декабря 1996 года №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; пункт 2 статьи 4 Закона Волгоградской области от 15 декабря 2005 года №1147-ОД «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся и обучающихся в государственных и муниципальных учреждениях Волгоградской области».

[76] Пункт 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.

[77] Письмо администрации Волгограда от 29 ноября 2010 года №2-4891/1-1у.

[78] Например, граждане Ф. (вх.896 от 02.11.2010г.) и Ж. (вх.934 от 15.11.2010г.).

[79] Заключение уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области по результатам проверки жилых помещений по адресу: г. Волгоград, ул. им. Генерала Шумилова, дом 30, предоставленных лицам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в 2009 году.

[80] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[81] Подпункт 3 пункта 3 статьи 23.2 Федерального закона от 12 января 1995 года №5-ФЗ «О ветеранах»; приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 июня 2010 года №313.

[82] Далее по тексту все вместе – льготники.

[83] Письма Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации Волгоградской области от 20 декабря 2010 года №01/09-5392 и от 26 января 2011 года №01/09-239.

[84] Там же.

[85] Решение Волжского городского суда Волгоградской области от 25 ноября 2010 года.

[86] Решение Исполнительного комитета Волгоградского городского Совета народных депутатов от 21 мая 1982 года №9/200 «О признании жилых домов по улицам Сологубова и Арсеньева в Красноармейском районе ветхими».

[87] Решение Исполнительного комитета Волгоградского городского Совета народных депутатов от 25 ноября 1986 года №35/544 «О сносе жилых домов».

[88] Областная адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Волгоградской области с учетом необходимости стимулирования рынка жилья в 2009 – 2010 годах», утвержденная постановлением Администрации Волгоградской области от 26 января 2009 года №12-п; областная адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 2008 – 2011 годах на территории Волгоградской области с использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», утвержденная постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15 февраля 2008 года №166.

[89] Письмо Департамента жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Администрации Волгограда от 19 июля 2010 года №ДЖКХ/02-6948.

[90] Акт проверки состояния жилого дома №19«а» по ул. Арсеньева от 15 мая 1989 года.

[91] Отчет о работе Государственной жилищной инспекции Волгоградской области за 2010 год.

[92] Письма Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации Волгоградской области от 02 сентября 2010 года №01/12-3415 и Управления по жилищной политике Администрации Волгограда от 08 июня 2010 года №18.12-19/1258.

[93] Постановления администрации г. Волгограда от 07 сентября 1995 года №642 и от 31 октября 1996 года №866.

[94] Письмо администрации Кировского района г. Волгограда от 22 ноября 1994 года №03-1/866; письмо ТОО «Импульс» главе администрации Кировского района г. Волгограда от 26 февраля 1996 года; письмо Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда от 29 августа 1997 года; письмо Комитета по экономике администрации г. Волгограда от 30 апреля 1998 года; письмо администрации Кировского района
г. Волгограда от 11 февраля 2003 года; письмо Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда от
14 апреля 2005 года.

[95] Письмо прокуратуры г. Волгограда от 03ноября 2011 года №290ж-2010.

[96] Письмо администрации Волгограда от 12 января 2011 года №КОЛ-1244/5-1И.

[97] Письмо прокуратуры Тракторозаводского района г. Волгограда от 30 апреля 2010 года №178ж-2010; письмо Администрации Волгограда от 22 апреля 2010 года №кол-2322-1у.

[98] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[99] Отчет о работе Государственной жилищной инспекции Волгоградской области за 2010 год.

[100] Там же.

[101] Пункт 3 постановления Главы Администрации Волгоградской области от 23 апреля 2007 года №647.

[102] Письмо Департамента муниципальных выплат и работы с населением Администрации Волгоград от 11 марта
2010 года №42-у.

[103] Письмо Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Волгоградской области от 20 января 2011 года №04-119.

[104] Письмо Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 19 августа 2010 года №01-1676.

[105] Письмо Государственного учреждения «Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Волгоградской области» от 09 февраля 2011 года №01/02-20/15.

[106] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[107] Письмо Администрации Иловлинского муниципального района от 04 июня 2010 года №1570.

[108] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[109] Письмо Управления здравоохранением Администрации городского округа – город Волжский от 17 июня 2010 года №2-2485.

[110] Письмо Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 19 августа 2010 года №01-1676.

[111] Письмо Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 19 января 2011 года №10-02-257.

[112] Письмо Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 21 января 2011 года №01-2662.

[113] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[114] Федеральная целевая программа развития образования на 2006 – 2010 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 года №803.

[115] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 20 сентября 2010 года №21-6-2010.

[116] Письмо Администрации Городищенского муниципального района от 15 сентября 2010 года №4776; письмо Администрации Калачевского муниципального района от 20 сентября 2010 года №3373; письмо Администрации Котовского муниципального района от 22 сентября 2010 года №2230.

[117] Письмо Отдела по образованию Администрации Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 20 сентября 2010 года №984.

[118] Письмо Администрации Октябрьского муниципального района от 17 сентября 2010 года №2727.

[119] Письмо Администрации Калачевского муниципального района от 20 сентября 2010 года №3373; письмо Администрации Котовского муниципального района от 22 сентября 2010 года №2230.

[120] Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 года №1313-р; письмо Комитета по образованию Администрации Волгоградской области от 10 июня 2010 года №И-3946.

[121] Письмо Администрации Кумылженского муниципального района от 24 сентября 2010 года №1748.

[122] Письмо Администрации Нехаевского муниципального района от 17 сентября 2010 года №2406/10.

[123] Письмо Отдела по образованию Администрации Старополтавского муниципального района от 20 сентября 2010 года №1210.

[124] Письмо Отдела по образованию Администрации Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 20 сентября 2010 года №98; письмо Администрации Калачевского муниципального района от 20 сентября 2010 года №3373..

[125] Письмо Администрации Нехаевского муниципального района от 17 сентября 2010 года №2406/10.

[126] Письмо Администрации Октябрьского муниципального района от 17 сентября 2010 года №2727.

[127] Письмо Администрации Волгограда от 20 сентября 2010 года №05-0/1589-24.

[128] Письмо Администрации Городищенского муниципального района от 15 сентября 2010 года №4776.

[129] Инструкция по применению вакцины полиомиелитной пероральной 1, 2, 3 типов, утвержденная Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 31 октября 2001 года.

[130] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[131] Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области от 20 января 2011 года №208-9-2010.

[132] Письмо ГУВД Волгоградской области от 21 января 2011 года №14/114.

[133] Письмо прокуратуры г. Волгограда от 12 ноября 2010 года №754ж-2010.

[134] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 21 июля 2010 года №49-748-2010.

[135] Часть 3 статьи 144 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

[136] Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области от 20 января 2011 года №208-9-2010.

[137] Постановление начальника управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Волгоградской области от 19 февраля 2010 года.

[138] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 30 декабря 2010 года №49-1267-2010.

[139] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 21 июля 2010 года №49-748-2010.

[140] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 28 мая 2010 года №16-1054-2007.

[141] Письмо Волжского городского суда от 14 декабря 2010 года №32 конс.

[142] Письмо Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 24 августа 2010 года №6615.

[143] Письмо Дзержинского районного суда от 21 декабря 2010 года.

[144] Письмо Центрального районного суда г. Волгограда от 02 ноября 2010 года №310.

[145] Статья 348 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

[146] Статья 50 Жилищного кодекса Российской Федерации. Согласно постановлению Волгоградского городского совета народных депутатов от 15 июня 2005 года №19/342 в г. Волгограде учетная норма площади жилого помещения равна 11 кв.м., а норма предоставления – не менее 12 и не более 18 кв.м.

[147] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 27 января 2011 года №34/04-1426РС.

[148] Письмо прокуратуры Краснооктябрьского района г. Волгограда от 29 марта 2010 года №172ж/2010.

[149] Письмо прокуратуры Краснооктябрьского района г. Волгограда от 17 июня 2010 года №7-40/2010.

[150] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 19 мая 2010 года №18/644/10/15-9496РС.

[151] Часть 1 статьи 33 Федерального закона от 02 октября 2007 года №229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

[152] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 17 ноября 2009 года №18/39-77958-05.

[153] Пункт 8 части 1 статьи 47 Федерального закона от 02 октября 2007 года №229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

[154] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 11 июня 2010 года №18/15-11402 РС.

[155] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 27 января 2011 года №34/04-1426РС.

[156] Письмо Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области от 09 июня 2010 года №18/504/09-15-11125РС.

[157] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 03 сентября 2010 года №18/1230/1015-17624СК.

[158] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 07 октября 2010 года №18/02-47-1410/110-15-19794РС.

[159] Статьи 114 (пункт 7), 115 (пункт 5), 295, 296, 299 (пункт 3) Гражданского кодекса Российской Федерации; статьи 18 и 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

[160] Письмо Центрального районного суда г. Волгограда от 21 июля 2010 года.

[161] Статья 99 Федерального закона от 02 октября 2007 года №229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

[162] Письмо Комитета по труду и занятости населения Администрации Волгоградской области от 07 сентября 2010 года №К01-03-01-37-200.

[163] Письмо Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Волгоградской области от 20 января 2010 года №208-9-2010.

[164] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 11 февраля 2011 года №35/ТО/43-1308.

[165] Например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 года №21-П,
от 10 ноября 2009 года №17-П, от 05 апреля 2007 года №5-П.

[166] Письмо Волгоградского областного суда от 17 мая 2010 года №08-ж/1101.

[167] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 11 февраля 2011 года №35/ТО/43-1308.

[168] Статья 255 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

[169] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 05 апреля 2010 года №35/1/32-К-50.

[170] Письмо Волгоградской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях от 28 июля 2010 года №182ж-2010.

[171] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 11 февраля 2011 года №35/ТО/43-1308.

[172] Решение Волжского городского суда от 13 декабря 2010 года.

[173] Подпункт 3 пункта 3 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации.

[174] Письмо Волгоградской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях от
26 августа 2010 года №177ж-2010.

[175] Часть 2 статьи 10 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, статья 1 Закона Российской Федерации от 21 июля
1993 года №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»

[176] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 14 октября 2010 года №17-122-2010.

[177] Статья 7 Закона Российской Федерации от 21 июля1993 года №5485-1 «О государственной тайне».

[178] Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункт 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

[179] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 10 августа 2010 года №35/1/43-7742.

[180] Письмо прокуратуры Волгоградской области от 31 января 2011 года №7/1-6-2011.

[181] Письмо Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области от 02 апреля 2010 года №35/1/43-3190.

[182] Пункт 21 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года №828.

[183] Пункт 11.13 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде, утвержденной приказом Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 29 апреля 2003 года №36

[184] Письмо Волгоградского областного суда от 19 июля 2010 года №02-03-01/129.

[185] Письмо ГУВД по Волгоградской области от 19 июля 2010 года №44/1-3159.

[186] Пункт «в» §2 и §26 Инструкции о порядке изъятия, хранения и передачи вещественных доказательств по уголовным делам, ценностей и иного имущества органами предварительного следствия, дознания и судами от 18 октября 1989 года №34/15, утвержденная Генеральным прокурором СССР, заместителем председателя Верховного Суда СССР, заместителем Министра внутренних дел, заместителем Министра юстиции СССР и первым заместителем председателя КГБ СССР.

[187] Письмо ГУВД по Волгоградской области от 23 июля 2010 года №1/973.

[188] Пункт 2.1 Временной инструкции о порядке учета, хранения и передачи вещественных доказательств, ценностей и иного имущества по уголовным делам в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом и.о. Генерального прокурора Российской Федерации от 07 июня 2006 года №29.

[189] Письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 04 октября 2010 года №36-13-2010; письмо Министерства внутренних дел Российской Федерации от 16 ноября 2010 года №1/9587.

[190] Пункты 6.1 и 6.3 Городского положения о порядке выдачи ипотечного займа, предоставлении разовой безвозмездной субсидии гражданам, зарегистрированным на территории городского округа – город Волжский Волгоградской области, и рефинансировании ипотечных кредитов, принятого постановлением Волжской городской Думы от
22 сентября 2006 года №25/4.

[191] Пункт 2 статьи 19 Закона РФ «Об образовании» №3266-1 от 10 июля 1992 года (в редакции от 17 декабря
2009 года).

[192] Пункт 11 части 1 статьи 15 и пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[193] Статья 18 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании».

[194] Постановление Главного Государственного санитарного врача Российской Федерации 01 октября 2010 года №126.

[195] Инструкция по применению вакцины полиомиелитной пероральной 1, 2, 3 типов, утвержденная Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 31 октября 2001 года.

[196] Пункт 4.4 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.1.2343-08 «Профилактика полиомиелита в постсертификационный период», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 05 марта2008 года №16.

[197] Статьи 1 и 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

[198] Письмо Комитета по образованию администрации Волгограда от 28 октября 2010 года №5/2451/4269.

[199] Письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 22 ноября 2010 №11-12-31-14291-10.

[200] Порядок внесения в Фонд социального страхования Российской Федерации капитализированных платежей при ликвидации юридических лиц – страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2000 года №863; Методика расчета размера капитализируемых платежей для обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний при ликвидации (банкротстве) юридических лиц - страхователей, утвержденная постановлением Фонда социального страхования РФ от 30 июля 2001 года №72.