Ю. Нисневич информационная политика россии: проблемы и перспективы москва 1998 - реферат

В ЛАСТЬ V IGOUR И НФОРМАЦИЯ I NFORMATION П ОЛИТИКА P OLICY

Ю.Нисневич

ИНФОРМАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Москва 1998

Юлий Анатольевич Нисневич

Информационная политика России: проблемы и перспективы

Изложен системный подход к информационной политике России в период глубоких политических и социально-экономических преобразований, как к многофункциональной комплексной проблеме государственного управления. и определены основные направления и методы ее реализации.

Редакторы: Круглов С.Л., Друзьяк В.С.

С Нисневич Ю.А., 1998

С Фонд “Ноосфера”, 1998

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ: Государственное управление и информационная политика 5

РАЗДЕЛ I Государственная информационная политика: цели и принципы формирования

Глава 1 Информационная проблема: истоки и перспективы 14

Глава 2 Информационные аспекты взаимоотношений демократической

власти и гражданского общества 24

Глава 3 Государственная информационная политика: цели и стратегия 42

Глава 4 Некоторые тенденции регулирования информационной сферы в современном мире 58

Глава 5 Информационная политика в условиях социально-

экономических и политических преобразований в России 81

РАЗДЕЛ II Проведение государственной информационной политики

Глава 6 Основные направления реализации государственной

информационной политики: подходы и решения 89

Глава 7 Государственная власть и информационная политика 105

Глава 8 Региональные аспекты информатизации государственного

управления 118

РАЗДЕЛ III Развитие законодательной базы государственной

информационной политики

Глава 9 Конституционные основы информационного права в России 131

Глава 10 Правовое регулирование информационной сферы и пути

развития информационного законодательства 148

Глава 11 Создание законодательных основ государственной

информационной политики в России 164

Глава 12 Формирование информационного законодательства в период

деятельности первой (пятой) Государственной Думы 175

ЗАКЛЮЧЕНИЕ: Государственная информационная политика сегодня и

завтра 205

ЛИТЕРАТУРА 223

Приложение 1 Некоторые политические аспекты процесса проведения

реформ в России (публицистические материалы) 233

Приложение 2 Сравнительный фактологический анализ законодательной

работы Комитета по информационной политике и связи пятой

и шестой Государственной Думы России 252

Приложение 3 Нормативные правовые акты информационного

законодательства России 283

Введение: Государственной управление и информационная политика

Государственное управление в широком смысле - это деятельность государственной власти по выполнению функций государства в решении общих для всего общества проблем жизнедеятельности. С точки зрения общей теории управления, государственное управление – процесс последовательной выработки и принятия управленческих решений, организации выполнения принятых решений, координации работ по выполнению решений и контроля за ходом их выполнения. Процесс государственного управления призван обеспечивать решение комплекса задач по достижению набора целей развития общества и удовлетворения его потребностей. При этом собственно процесс должен осуществляться в рамках определенной стратегии и тактики управления при помощи соответствующих принципов, способов и методов его реализации.

Совокупность целей и способов их достижения, стратегии и тактики управления, принципов и методов выработки и реализации управленческих решений для регулирования и развития определенной сферы (экономической, социальной, информационной, внешнеполитической и т.д.) жизнедеятельности общества и государства составляет суть государственной политики в той или иной сфере.

Государственная политика будучи инструментом государственного управления, определяет содержание и смысл процессов государственного управления. При этом такая политика может заключаться, в частности, в полном или частичном отказе от государственного регулирования в той или иной сфере. Реализация государственной политики в виде суммы управленческих решений, принимаемых в соответствии с действующим законодательством и на основе оценки состояния сферы ведения исполнительной власти, является обязанностью органов государственной власти и их должностных лиц.

Исходные условия эффективного проведения государственной политики, направленной на удовлетворение потребностей и интересов общества в определенной сфере, - это формируемые самой государственной властью:

· концепция государственной политики, определяющая краткосрочные, среднесрочные и долговременные перспективы развития данной сферы жизнедеятельности общества и государства;

· законодательная база - обязательные для всех в демократическом правовом государстве правила, условия и необходимые ограничения деятельности в данной сфере;

· организационно-технологическое обеспечение практической реализации и контроля процессов государственного регулирования данной сферы как объекта государственного управления.

Один из важнейших объектов государственного управления - информационная сфера. Особое значение этого объекта управления определяется тем, что информация - основной источник жизнедеятельности и развития всех без исключения сфер общества и государства, информационные процессы входят неотъемлемой составной частью во все внутриполитические и внешнеполитические процессы, а информационные ресурсы и информационно-коммуникационные сети и системы образуют “кровеносную систему” современного государства. Действительно, информация представляет собой основу развития личности каждого члена общества, взаимодействия между членами общества, формирования гражданского общества и его институциональных структур. Обмен информацией в различных формах - это тот процесс, без которого невозможно развитие ни социальной, ни экономической, ни политической сфер жизни общества, ни его объединение в единое целое.

Постоянное информационное взаимодействие между гражданским обществом и государственной властью, между различными административно-территориальными и национальными образованиями, между всеми ветвями и структурами центральной и местной власти - важнейшее условие устойчивого развития государства, сохранения его единства и целостности. Такое взаимодействие и взаимопонимание общества и власти - одна из ключевых проблем проведения реформ в России. Основным механизмом такого взаимодействия в демократическом государстве являются, как известно, свободные выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих выработку и принятие нормативно-правовых актов - правил и условий жизнедеятельности системы общество - власть. Реальным достижением реформ в России является то, что демократический электоральный механизм стал обыденным явлением и достаточно успешно действует (хотя и нуждается в совершенствовании).

Однако любой электоральный механизм действует дискретно - только в период выборных компаний; он не может обеспечить практически постоянно необходимого гражданам, субъектам экономической деятельности, различным общественным, корпоративным и иным негосударственным объединениям и организациям взаимодействия со структурами власти и, в первую очередь, с ее исполнительной ветвью. Даже в государствах с устойчиво развивающейся экономикой и отлаженной политической системой для обеспечения социально-политической стабильности и выработки оптимальных решений по дальнейшему развитию необходимо постоянное взаимодействие общества и различных его элементов с властью. Тем более такое взаимодействие необходимо в периоды реформирования общества и системы власти для того, чтобы переходные процессы протекали динамично, без социальных взрывов и потрясений.

Взаимоотношения демократической власти и гражданского общества должны строиться на основе взаимного уважения: конфликты и споры должны разрешаться либо по взаимному согласию, либо в судебном порядке. Механизмы взаимодействия должны исключать силовое давление и внесудебное принуждение, носить информационно открытый характер и базироваться на четкой законодательной основе.

В демократических государствах для взаимодействия власти и общества, кроме основного электорального механизма, власть широко использует механизмы связи с общественностью и предоставления информационных услуг населению, а общество - механизмы законодательно регламентированного лоббирования и публичного выражения общественного мнения (публичной политики). Все перечисленные механизмы функционируют в тесном взаимодействии и на практике различные по своей сути они реализуются не только с использованием одних и тех же методов и средств, но и фактически параллельно.

Информация - исходный ресурс для разработки государственной политики и осуществления государственного управления в любой сфере жизнедеятельности общества и государства. Информационное обеспечение государственной власти, ее своевременное обеспечение достоверной информацией - важнейшая предпосылка эффективного функционирования государственного механизма, реализации всех стадий процесса государственного управления, адекватного целям и задачам развития и удовлетворения потребностей общества.

В условиях начавшегося в мире перехода к новому демократическому типу общества - открытому информационному обществу ни одно государство не может претендовать на достойное место в мировом сообществе, если оно не уделяет особого внимания информационной сфере и не проводит активную целенаправленную государственную информационную политику как внутреннюю, так и международную.

Поэтому самая актуальная комплексная проблема управления современным государством сводится, в конечном счете, к разработке государственной информационной политики, отвечающей потребностям и интересам общества, и к ее практической реализации путем эффективного государственного регулирования информационной сферы.

Государственная информационная политика представляет собой регулирующую функцию органов государственной власти и управления, направленную на развитие информационной сферы общества и государства, которая охватывает не только телекоммуникации, информационные системы или средства массовой информации, но и всю совокупность производств и отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, демонстрацией, передачей информации во всех ее видах – деловой, развлекательной, научно-образовательной, новостной и т. п. Такая расширительная трактовка информационной сферы представляется сегодня обоснованной, так как новейшие информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) интенсивно размывают барьеры между различными секторами информационной индустрии.

Государственную информационную политику следует рассматривать как совокупность целей, отражающих национальные интересы в информационной сфере, стратегии, тактики, задач государственного управления, управленческих решений и методов их реализации, разрабатываемых и реализуемых государственной властью для регулирования и совершенствования как собственно процессов информационного взаимодействия во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, так и процессов обеспечения такого взаимодействия.

Выбор той или иной государственной информационной политики - политический акт. Такое политическое решение, имеющее долгосрочное стратегическое значение для развития страны, должно приниматься на самом высшем уровне ее руководства.

Государственная информационная политика, так же как и политика в других сферах жизнедеятельности общества и государства, должна базироваться на концептуальных, научных и методических принципах, систематизированных и объединенных в единую концепцию. Формирование концепции государственной информационной политики - первая основополагающая задача государственной власти. Эта задача требует системного подхода: стратегические цели и обобщенные функции государственной информационной политики должны определяться на основе системного анализа информационного пространства страны как объекта государственного управления и функционального назначения обобщенных информационных потоков. Такой подход позволяет выявить однородные компоненты решения функциональных задач, которые объединяются в единые общегосударственные системы и структуры, стягивающие информационное пространство государства в единое целое.

В правовом демократическом государстве непреложной основой проведения государственной политики, запуска механизмов реализации государственного управления в любой сфере жизнедеятельности общества и государства служит нормативное правовое регулирование, суть которого состоит в принятии управленческих решений в форме нормативных правовых актов. Базу нормативного правого регулирования составляют акты национального законодательства. Таким образом, вторая основополагающая задача государственной власти в проведении информационной политики заключается в формировании и развитии ее законодательной базы - национального информационного законодательства, структурированного по уровням, методам нормативного регулирования отношений, степени охвата предмета регулирования. Это законодательство включает не только специальные акты, целиком посвященные информационной сфере, но и отдельные нормы по данному предмету в других правовых актах. При этом следует особо подчеркнуть, что акты информационного законодательства, которые должны в принципе иметь прямое действие, не только составляют законодательную базу, но и сами представляют собой определенные управленческие решения, направленные на проведение той или иной информационной политики. Поэтому законодательное поле может рассматриваться как область одновременно и формирования, и реализации государственной информационной политики.

Наличие концепции и законодательной базы необходимо, но не достаточно для осуществления государственной информационной политики; практическая реализация выработанной политики требует еще организационно-технологического обеспечения процессов государственного регулирования информационной сферы. При этом правила, условия и порядок формирования и функционирования этого обеспечения также должны быть определены соответствующими актами информационного законодательства.

В основе организационно-технологического обеспечения государственной информационной политики лежит четкое распределение прав, обязанностей и ответственности за реализацию различных аспектов такой политики в системе государственной власти. В этой системе и, прежде всего, в ее исполнительной ветви должна быть создана подсистема, специально предназначенная для проведения государственной информационной политики. В нее должны войти как специализированные органы власти, обеспечивающие государственное регулирование информационной сферы, так и подразделения в иных органах власти, ответственные за информационные аспекты деятельности в сфере компетенции этих органов. Необходимое условие эффективного функционирования такой системы - четкая координация ее деятельности как единой структуры. Для обеспечения требуемой координации и единства функционирования необходим координационный центр на уровне высшего руководства страны и персональная ответственность одного из высших должностных лиц государственной власти за проведение информационной политики.

Современные технологии государственного управления и принципиально новый качественный уровень подготовки, принятия и реализации управленческих решений не возможны без использования средств вычислительной техники и связи. Действительно эффективная информатизация управления - непременное условие структуризации системы государственной власти в соответствии с функционально обоснованным распределением прав, ответственности и обязанностей.

Внедрение новейших информационных и коммуникационных технологий и информатизация на их основе государственного управления - важнейший момент в создании организационно-технологической базы государственной информационной политики, соответствующей современным мировым тенденциям развития информационной сферы. Это повышает эффективность информационного обслуживания населения, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общегосударственной информационно-коммуникационной инфраструктуры и системы информационных ресурсов. Иными словами, информатизация всех сфер государственного управления - одно из приоритетных направлений информационной политики современного государства.

Функционирование организационных структур в системе государственной власти, ответственных за проведение государственной информационной политики, и совершенствование информационных технологий государственного управления требует организации планомерного расходования государственных финансовых и материальных ресурсов. Необходимое бюджетное финансирование указанной деятельности следует осуществлять, исходя из реальных возможностей государства, по статье расходов на государственное управление. При этом должны быть обеспечены жесткий контроль за целевым использованием бюджетных средств и проведение единой политики формирования на конкурсной основе государственного заказа на выполнение необходимых работ и закупку готовой продукции на внутреннем и внешнем информационных рынках.

Формирование организационно-технологического обеспечения проведения государственной информационной политики, включая создание соответствующих структур в системе органов государственной власти и их оснащение современными информационными технологиями и техническими средствами, а также организация необходимого бюджетного финансирования должны осуществляться только на основании разработанной и утвержденной концепции государственной информационной политики и вступивших в действие базовых законов информационного законодательства.

Таким образом, при разработке концептуальных основ государственной политики и формировании ее законодательной базы необходимо учитывать особую роль и значимость информационной политики как одной из важнейших составляющих государственного управления процессами перехода России от тоталитарного государства с плановой экономикой к правовому демократическому государству с экономикой рыночной.

Раздел I. Государственная информационная политика: цели и принципы формирования

Глава 1. Информационная проблема: истоки и перспективы

Доминирующим фактором современного этапа развития цивилизации является феномен, который часто называют “информационной революцией”. Закономерность возникновения этого явления была предсказана еще в середине XX века учеными-кибернетиками и, в первую очередь, американскими идеологами информатизации Н.Винером и Д.Беллом. Информационная революция - результат двух параллельно развивающихся на протяжении всей истории человечества процессов: постоянного возрастания роли и увеличения объемов информации, необходимой для обеспечения жизнедеятельности общества, и совершенствования технологии накопления и распространения информации.

Информация - уникальный ресурс, создаваемый самим обществом в процессе его жизнедеятельности. Было сделано много попыток дать общее определение информации, но ни одна из них не привела к результату, с которым бы согласились все. Понятие “информация” относится к числу таких общефилософских категорий, как пространство, время, движение, энергия. На наш взгляд, наиболее удачно определил информацию Н.Винер: “Информация - это обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспосабливания к нему наших чувств. Процесс получения и использования информации является процессом нашего приспособления к случайностям внешней среды и нашей жизнедеятельности в этой среде”.

Особенность информационных ресурсов состоит в том, что, несмотря на непрерывно возрастающее их использование, происходит постоянное их накопление в увеличивающихся объемах. Именно это стимулирует развитие и совершенствование технологии эксплуатации информационных ресурсов - технологий накопления и распространения информации, которые принято называть информационно-коммуникационными технологиями (ИКТ).

Технологии накопления и распространения информации развивались по мере развития человеческого общества. На рубеже первого и второго веков (указывают различные даты - 95, 105 и 153 годы) в Китае Чай Лунем была изобретена бумага, которая на многие столетия стала основным материальным носителем информации. Важнейшим шагом стало изобретение книгопечатания с использованием наборных литер сначала в XI веке в Китае, а затем в XV веке и в Западной Европе (условной официальной датой начала европейского книгопечатания с наборных металлических литер, изобретенного И.Гуттенбергом, считается 1440 год). К концу XIX века происходит качественный сдвиг, обусловленный изобретением технологии записи изображений ( фотографии-дагеротипии во Франции Л.Дагером в 1839 году), технологии записи и воспроизведения звука (фонографа в США Т.Эдисоном в 1877 году), новых технологий распространения звуковой информации (телефона в США А.Беллом в 1878 году, радио в России А.Поповым в 1895 году и в Италии Г.Маркони в 1897 году), а также кинематографа во Франции братьями Люмьер в 1895 году. В XX веке развитие ИКТ резко ускоряется, создаются принципиально новые технологии (телевидение, электронно-вычислительная техника, спутниковые и оптоволоконные системы связи и т.д.). Но, конечно, самым существенным является то, что десятилетие, прошедшее с момента создания персональных компьютеров и начала их массового производства в 1977 году, завершилось революционным скачком в компьютерной технологии, определившим новую стратегию развития информационных систем. К концу века на основе конвергенции различных технологий и систем накопления и распространения данных, аудио и видео информации формируются условия для качественно нового этапа в развитии ИКТ и в целом всей информационной сферы, которая постепенно становится доминирующей в развитии человеческой цивилизации.

Информационные процессы уже сегодня являются важнейшей, неотъемлемой составляющей всех процессов экономической, социальной и политической деятельности любого общества и государства. Современные экономические, социальные и политические технологии обязательно включают ИКТ как одну из основных компонент. При этом ИКТ, как правило, реализуют наиболее существенные, “интеллектуальные” функции этих технологий. Характерными примерами являются он-лайновые сети массовой коммуникации, банковские информационно-коммуникационные системы, системы автоматизированного проектирования, автоматизированные системы управления технологическими и производственными процессами и т.п.

Информационные процессы и ИКТ играют определяющую роль в обеспечении взаимодействия между людьми, различными социальными стратами и общественными структурами, между гражданским обществом и властью, включая сферу подготовки и распространения массовой информации. Именно информационная революция обуславливает тот факт, что понятие "средства массовой информации" постепенно уступает место новому понятию "средства массовой коммуникации", которое объединяет традиционные СМИ – печатные, звуковые, телевизионные (эфирное, кабельное, спутниковое вещание) и компьютерные системы передачи массовой информации по телекоммуникационным сетям. Уже сегодня информация, циркулирующая в глобальной сети Интернет, превышает все имеющиеся ресурсы традиционных СМИ. В индустриально развитых странах через компьютерные сети человек имеет возможность получить существенно больше информации, чем через традиционные СМИ. Поэтому развитие СМИ, процессов информатизации, развитие компьютерных информационных систем и сетей массовых коммуникаций уже сегодня необходимо рассматривать в неразрывном единстве.

В дополнение к ставшим уже традиционными средствам связи таким, как телефон, телеграф, радио в социальной сфере все более широко используются системы электронных телекоммуникаций, электронная почта, факсимильная передача информации и другие виды телематической связи. Эти средства быстро ассимилируются культурой современного общества, так как создают удобства и снимают многие технологические, социальные и бытовые проблемы, вызываемые процессами интеграции мирового сообщества, интенсивным расширением внутренних и международных экономических и культурных связей, миграцией населения и его все более динамичным свободным перемещением по планете.

Сегодня информационные процессы и технологии занимают центральное место в процессе “интеллектуализации” общества, развития образования, науки и культуры. Информационные технологии играют ключевую роль в процессах получения и накопления новых знаний. При этом на смену традиционным методам информационной поддержки научных исследований путем накопления, классификации и распространения научно-технической информации приходят новые методы, основанные на использовании вновь открывающихся возможностей информационной поддержки фундаментальной и прикладной наук, которые предоставляют современные информационные технологии. В первую очередь здесь необходимо отметить методы информационного моделирования исследуемых наукой процессов и явлений, позволяющие ученому проводить своего рода ”вычислительный эксперимент”. При этом условия эксперимента могут быть выбраны такими, которые зачастую не могут быть практически осуществлены в условиях натурного эксперимента из-за их большой сложности, высокой стоимости или же опасности для экспериментаторов (и не только для экспериментаторов). Второе перспективное направление представляют методы искусственного интеллекта, позволяющие находить решение плохо формализуемых задач, а также задач с неполной информацией и нечеткими исходными данными. Третье перспективное направление представляют так называемые когнитивные компьютерные методы моделирования.

Принципиально важное для современного этапа развития общества значение информационных и коммуникационных технологий заключается в том, что их использование может существенно содействовать решению глобальных проблем человечества и, прежде всего, проблем, связанных с необходимостью преодоления кризисных явлений. Ведь именно методы информационного моделирования глобальных процессов, особенно в сочетании с методами космического информационного мониторинга, могут обеспечить уже сегодня возможность прогнозирования многих кризисных ситуаций в регионах повышенной социальной и политической напряженности, в районах экологического бедствия, в местах природных катастроф и крупных техногенных аварий, представляющих повышенную опасность для общества.

Информационные и коммуникационные технологии стали важнейшим средством повышения эффективности управления, практически, во всех сферах человеческой деятельности. В индустриально развитых странах пришли к осознанию того, что ИКТ перестали выполнять просто вспомогательные функции в деятельности компаний и органов государственной власти и местного самоуправления, а стали их необходимым элементом. От их развития зависит способность различных организационных структур решать свои задачи: повышать конкурентоспособность – для коммерческих структур, более эффективно удовлетворять потребности общества - для систем органов государственной власти и местного самоуправления.

Оптимизация информационных процессов и совершенствование ИКТ позволяют активизировать и эффективно использовать информационные ресурсы общества, которые сегодня являются наиболее важным стратегическим фактором его развития. Опыт показывает, что актуализация, распространение и эффективное использование информационных ресурсов (научных знаний, открытий, изобретений, технологий, передового опыта) позволяют получить существенную экономию других видов ресурсов - сырья, энергии, полезных ископаемых, материалов и оборудования, людских ресурсов, социального времени.

Таким образом, тенденции развития информационной сферы, которые несомненно сохранятся, показывают, что основной вектор развития мировой цивилизации лежит именно в этой сфере и результатом происходящей в конце XX века информационной революции станет новый тип демократического общества - информационное общество. При этом, в ближайшие годы информационное общество для одних стран станет реальностью, а для других - ориентиром развития.

Термин “информационное общество” занял прочное место в лексиконе зарубежных политических деятелей разного уровня. Именно с ним они связывают будущее своих стран. Наиболее отчетливо это проявилось в деятельности администрации президента США (“национальная информационная инфраструктура”), Совета Европы (“информационное общество”), Канады, Великобритании (“информационная магистраль”). Не отстают в разработке соответствующих программ и концепций развития информационных и телекоммуникационных технологий другие государства Европейского сообщества, азиатские страны.

Переживаемый исторический период - период очень быстрых технологических изменений, который порождает два главных вопроса. Первый связан с проблемой занятости. Смогут ли люди адаптироваться к этим изменениям, порождают ли информационные и телекоммуникационные технологии новые рабочие места или разрушают уже сложившиеся? Второй вопрос относится к проблемам демократии и равенства. Увеличит ли сложность и высокая стоимость современных технологий разрыв между индустриальными и менее развитыми странами, молодым и старшим поколениями, теми, кто может и умеет использовать современные информационные и коммуникационные технологии, и теми, кто с ними не знаком? Наиболее существенной угрозой периода перехода к информационному обществу является разделение людей на имеющих информацию, умеющих обращаться с ИКТ, и не обладающих такими навыками. Пока ИКТ будут оставаться в распоряжении небольшой социальной группы, сохраняется угроза существующему механизму функционирования общества. Ибо новые информационные и коммуникационные технологии позволяют: расширить права граждан путем предоставления доступа к разнообразной информации; расширить возможности граждан участвовать в процессе принятия политических решений и контролировать деятельность государственной власти; предоставить возможность активно производить информацию, а не только ее потреблять; обеспечить защиту частной жизни и т.д. Однако, эти потенциальные возможности и преимущества ИКТ не станут реальностью сами по себе. Потенциальная возможность граждан непосредственно воздействовать на государственную власть ставит вопрос о трансформации существующих демократических структур.

Еще в 1986 году I.R.Beniger предложил пятисекторную модель информационного общества (The control revolution: Technological and economical origins of information society – Cambridge (Massachusetts); L. 1986. – XI, 493 р.). Первый сектор представляет собой извлечение материи из окружения для продуцирования энергии. Второй сектор является синтезом материи и энергии в более организованных формах. Третий сектор включает инфраструктуру распределения материи и энергии в системе, а четвертый - параллельную инфраструктуру для сбора, обработки и распределения информации, необходимой всем живым системам для контроля за материальными потоками. Наконец, пятый сектор - это социальное программирование и коллективное или репрезентативное принятие решений для осуществления контроля. Четвертый и пятый секторы - информационные.

Интенсивное развитие информационной сферы, включая развитие и совершенствование ИКТ, заставляет все развитые страны трансформироваться в направлении такой пятисекторной модели. При этом, по крайней мере, в этих странах, в полной мере осознано, что информация является национальным ресурсом, сохранение, развитие и рациональное использование которого является задачей государственного значения. Таким образом, на современном этапе развития особое значение приобретает политика государства, направленная на решение задачи перехода к информационному обществу и оптимального использования национальных информационных ресурсов.

Современная информационная индустрия развивается под воздействием комплекса взаимосвязанных факторов, среди которых: быстрая смена информационных и коммуникационных технологий, “цифровизация” информации; изменения в законодательстве, регулирующем целые отрасли информационной индустрии; перемещение капиталов в эту сферу, как наиболее доходную; чрезвычайно высокая конкуренция среди ведущих производителей, их объединение; формирование транснациональных информационных “империй”.

Все наиболее экономически развитые страны уже поняли насущную необходимость целенаправленного государственного регулирования информационной сферы и принимают необходимые законодательные акты, перестраивают деятельность органов государственной власти, ответственных за формирование и реализацию государственной информационной политики. Исторически так сложилось, что в различных странах такую политику осуществляют разные государственные органы, но ее направленность и принципы во многом совпадают.

Основным условием реализации государственной информационной политики является законодательная база. Страны достигли разного уровня развития и подписали разные международные договоры, которые обязывают их придерживаться определенной правовой политики. В разных странах принято в области информации, информатизации и средств связи развивать нормативы, включающие:

· доступ к информации;

· юридическую защиту авторских и смежных прав вообще и прав на компьютерные программы и базы данных;

· защиту персональной информации;

· процессуальное законодательство;

· юридическую силу и применение электронного, компьютерного и телематического документа;

· электронные контракты и электронный обмен данными;

· борьбу с компьютерными преступлениями;

· законодательство о телекоммуникациях (с либеральной тенденцией).

Бурное развитие информационной сферы неизбежно оказывает влияние и на формирование внутренней политики государства, приводит к необходимости постоянного переопределения и приспособления существующих государственных и общественных институтов к возникающим инновациям.

Важнейшим аспектом информационной политики любого государства является регулирование рынка информационной продукции и услуг, включая влияние на технологический прогресс, инновационные и инвестиционные процессы, а также процессы приватизации в информационной сфере.

Важнейшим направлением государственного регулирования рынка информационной продукции и услуг является поощрение добросовестной конкуренции, борьба с монополизмом отдельных производителей, предоставляющих информационные услуги. Государство должно законодательно запрещать создание картелей, которые полностью или в значительной мере контролировали бы информационный рынок. С другой стороны, необходимо помнить, что концентрация собственности способствует экономическому росту предприятий. Поэтому государственное регулирование этого рынка должно быть чрезвычайно сбалансированным.

Взаимопроникновение технологий приводит к объединению компаний, что вызывает возникновение новых фирм, которые начинают работать на еще не освоенных рынках – доступ в Интернет, поисковые программы для этой сети, программное обеспечение для телефонных компьютерных систем и другие новейшие ИКТ. Объединение различных компаний на национальном и межгосударственном уровнях должно происходить обязательно с разрешения соответствующих государственных органов, которые определяют, не приведет ли объединение к возникновению монополии, которая устранит конкуренцию и, как следствие, со временем снизит качество и разнообразие услуг, приведет к росту цен.

Таким образом, государства, стремящиеся занимать полноправное место в мировом сообществе, должны разрабатывать и реализовывать эффективную национальную информационную политику и рассматривать ее как приоритетную задачу государственного управления по обеспечению перехода к новому типу демократического общества - информационному обществу.

Глава 2. Информационные аспекты взаимоотношений демократической власти и гражданского общества

Механизм взаимодействия органов власти с общественностью в научной литературе называют Public Relations, или ПР; согласно определению профессора С.Блэка “ПР - это искусство и наука достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности”. Общепризнанно, что ПР - неотъемлемая часть института управления, в том числе и государственного, одна из функций управления, способствующая установлению и поддержанию общения, взаимопонимания и сотрудничества между любой организационной структурой и общественностью.

В практике работы структур государственной власти и местного самоуправления многих стран признана необходимость иметь эффективные службы ПР, причем названия и круг полномочий таких служб могут быть разными. Службы ПР призваны обеспечивать регулярное представление информации о результатах деятельности органов власти, планах и принимаемых решениях, а также реализовывать воспитательно-информационную функцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственности этих органов. Существенно то, что деятельность служб ПР в центральных и местных органах власти не должна носить политический характер. Она призвана способствовать развитию демократии, открытости деятельности власти и расширению информированности общества, а не быть на службе интересов отдельных чиновников и политических партий.

Очевидно, что использование механизма взаимодействия с общественностью и создание служб ПР для его реализации является “внутренним делом” как отдельных органов власти, так и всей власти в целом. Без осознания властью необходимости в использовании этого механизма он не может не только эффективно применяться, но и, вообще, быть реализован.

В последнее время в России наблюдается положительная тенденция со стороны, в первую очередь, федеральной власти к взаимодействию с общественностью. Достаточно заметными стали службы, подобные службам ПР, в Администрации Президента, Правительстве России, силовых и ряде других федеральных ведомств. Однако, учитывая настоятельную необходимость тесного взаимодействия с общественностью в период реформирования гражданского общества и системы власти, возможно следует использовать некоторые элементы нормативно-правового регулирования в этой сфере, как это делается, например, в Великобритании.

Каждый министр правительства этой страны несет персональную ответственность за проведение политики в области ПР, около тридцати правительственных учреждений и ведомств имеют в своей структуре подразделения ПР, создано специализированное учреждение - Центр управления информации для централизованного консультирования и технической поддержки деятельности этих служб, а также на правительственном уровне решены вопросы координации их деятельности с учетом генеральной линии правительства.

Возможно, российским федеральным властям следует показать пример региональным властям и нарождающимся органам местного самоуправления в этой области и разработать ряд нормативно-правовых актов Президента, Правительства и обеих палат Федерального Собрания, регламентирующих деятельность служб типа службы ПР в структурах соответствующих аппаратов с целью обеспечения эффективной реализации механизма взаимодействия с общественностью, которые могут стать типовыми.

Еще одно действенное средство укрепления взаимодействия с общественностью - создание при органах власти консультативных общественных советов или комиссий, специализированных по важнейшим укрупненным направлениям деятельности в зоне ответственности этих органов. Такие консультативные структуры целесообразно формировать на трехсторонней основе из ответственных представителей органов власти, заинтересованных общественных организаций и авторитетных специалистов-экспертов, представленных в личном качестве. Основной задачей таких структур должно быть выявление наиболее острых проблем, волнующих общество, объективное выяснение отношения общественности к решениям и действиям власти по их разрешению, причин такого отношения, определение зон возможных компромиссов и наименее конфликтных подходов к разрешению возникающих противоречий.

Поэтому представители власти не должны негативно воспринимать жесткие и, возможно, нелицеприятные дискуссии и ставить перед собой задачу максимально “сгладить острые углы” в ходе обсуждений. Со своей стороны представители общественных структур не должны воспринимать свое участие в работе консультативных структур как непосредственное вхождение во власть и использовать его для решения частных проблем своих организаций и как трибуну для выражения политических пристрастий и саморекламы.

Накопленный опыт создания и деятельности консультативных структур при различных российских органах власти показал одну существенную опасность, которую всячески следует избегать. При некорректном подходе к формированию и организации работы таких структур происходит их вырождение. Подобные ситуации возникают либо при стремлении сделать их абсолютно управляемыми, либо при формальном подходе к ним, как к декоративному элементу административной структуры. В результате достаточно быстро выявляется неспособность подобным образом организованных консультативных структур выполнять поставленные задачи и теряется смысл их существования как для власти, так и для общественности.

В основе функционирования указанных механизмов взаимодействия органов власти с общественностью лежит предоставление этими органами через должностных лиц определенным образом подготовленной информации. Поэтому правовые аспекты их функционирования опираются на некоторые общие правовые нормы информационного взаимодействия, связанные с дезинформацией, диффамацией, авторским правом, конфиденциальностью, а вопросы организации, направленности и степени использования соответствующих механизмов относятся к элементами государственной информационной политики.

В соответствии с основным принципом демократической власти “власть для народа, а не народ для власти”, перед всеми органами власти в качестве главной должна ставиться задача оказания услуг населению.

При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства, вытекающие из того, что в открытой системе “общество - власть” последняя - не только основной потребитель, но и мощный источник информации.

Во-первых, в повседневной жизни каждый человек постоянно нуждается в получении разнообразной справочной и нормативной информации о своих правах и обязанностях в форме различных справок и документов, предоставить которые могут только органы власти. Именно для получения такой информации и документов гражданин вынужден вступать в непосредственный контакт с органами власти различных уровней. Очевидно, что если при этом он затрачивает много сил и времени, а еще, как это, к сожалению, часто происходит в сегодняшней российской действительности, сталкивается с некорректным отношением и бюрократической волокитой, то у него возникает сначала раздражение, а затем и озлобление не только по отношению к тем представителям власти, с которыми он непосредственно имеет дело, но и ко всей власти в целом. Именно на бытовом уровне при получении информационных услуг от органов власти у большинства людей формируется отношение к власти.

Во-вторых, если общество оказывается недостаточно информировано о готовящихся и принимаемых решениях и действиях законодательной и исполнительной ветвей власти, о текущих событиях и положении в социальной, экономической и общественно-политической сферах, если гражданин и общественные структуры не могут достаточно оперативно получить достоверную, объективную и обязательно документированную информацию по интересующим их вопросам, то в обществе возникают благоприятные условия для зарождения различных домыслов и устойчивых мифов, как правило, негативного по отношению к власти свойства и часто специально инспирированных ее политическими оппонентами. В такой ситуации в отношении общества к власти будет доминировать недоверие и подозрительность, а все действия власти, даже объективно направленные на удовлетворение интересов каждого человека и всего общества в целом, будут восприниматься в обществе неадекватно.

При этом следует учитывать, что любому человеку, и особенно сформировавшемуся как личность в условиях тоталитарного коммунистического режима, изначально свойственно недоверие к власти, так как даже демократическая власть по своей природе предназначена для осуществления определенного принуждения и ограничения его свободы в интересах всего общества. Поэтому доверие и понимание со стороны общества, без которых невозможно успешное проведение каких-либо реформ и преобразований, могут быть достигнуты только, если власть сама будет стремиться в максимально допустимых пределах предоставлять обществу объективную информацию о своих решениях и действиях, о текущих событиях и положении в стране, т.е. оказывать соответствующие информационные услуги, обеспечивающие информационную открытость и прозрачность ее деятельности.

В-третьих, из российской и мировой практики известно, что одной из основных причин недоверия и негативного отношения общества к власти является коррупция в сфере государственного управления. Питательная среда для распространения коррупции в структурах власти возникает в тех случаях, когда у должностных лиц имеется возможность бесконтрольно использовать в личных целях социально и экономически значимую информацию, поступающую в их распоряжение в порядке выполнения служебных обязанностей.

Поэтому, когда органам власти вменяется в обязанность предоставление информационных услуг населению и их деятельность становится информационно открытой, то естественным образом происходит ужесточение порядка организации и контроля входных, выходных и циркулирующих внутри самих этих структур информационных потоков. Реализация подобных услуг требует четкой законодательной и иной нормативно-правовой регламентации процессов сбора, хранения, актуализации, документирования и предоставления информации на основе персональной ответственности и применения современных компьютерных информационных и коммуникационных технологий, включающих эффективные технические меры контроля и защиты от несанкционированного доступа и использования информации. При этом существенно ограничиваются возможности возникновения коррупционных отношений, повышается вероятность и оперативность раскрытия подобных фактов и, как следствие, возрастает доверие общества к органам власти.

Таким образом, законодательно закрепленная ответственность и эффективное практическое решение властью задачи предоставления услуг и, в первую очередь, информационных услуг населению является одним из непременных условий обеспечения взаимопонимания и взаимодействия между обществом и властью.

Более того, постановка перед властью в качестве главной задачи оказания услуг населению является принципиально новым для России методическим подходом к проблеме взаимодействия и взаимоотношений между гражданским обществом и властью, основным элементом которой является информационное взаимодействие, и новым подходом к проблеме реформирования системы власти, обеспечивающим формирование власти демократического типа, ориентированной на общество, как потребителя ее услуг. Именно поэтому задача создания и обеспечения устойчивого функционирования и постоянного совершенствования механизма предоставления властью информационных услуг обществу должна быть одной из приоритетных задач государственной информационной политики.

Решение этой задачи требует законодательного, организационного, материального и технологического обеспечения, неразрывно связанного с такими комплексными проблемами, как формирование и развитие единой системы информационного законодательства России, национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и системы информационных ресурсов, информатизация и внедрение современных информационных технологий, регулирование и развитие внутреннего и внешнего рынков информационной продукции и услуг, международный информационный обмен и интеграция в международное информационное пространство, информационная безопасность.

Как уже отмечалось, различные субъекты экономической деятельности, корпоративные, общественные и иные негосударственные объединения и организации, а также физические лица постоянно вступают во взаимодействие с представителями органов власти с целью защиты и лоббирования своих, прежде всего, экономических интересов. Такое взаимодействие является естественным элементом взаимоотношений между обществом и властью, оно происходило, происходит и будет происходить при любом построении системы “общество - власть”. Проблема состоит лишь в том, в какой форме происходит такое взаимодействие, как организован и функционирует его механизм.

Если власть и общество не уделяют должного внимания проблеме лоббирования, пытаются игнорировать его объективный характер и решить проблему исключительно запретительными мерами, то лоббирование все равно не исчезает, а лишь уходит в тень и его механизм реализуется в наиболее разрушительной форме, основанной на коррупционных отношениях, субъектами которых выступают с одной стороны представители органов власти, а с другой - представители различных структур общества и отдельные граждане. Именно “теневое” лоббирование лежит в основе такого явления, как коррупция в органах власти - основного фактора негативного отношения общества к власти.

Сегодня в России “теневое” лоббирование практически во всех ветвях и на всех уровнях власти приняло угрожающие размеры. Это не только разлагает и разрушает систему государственной власти, способствуя распространению коррупции среди государственных чиновников, но и напрямую препятствует проведению реформ, постоянно искажая их курс и не позволяя полностью реализовать даже уже принятые эффективные решения по необходимым социально-экономическим преобразованиям. Ярким примером результатов такого лоббирования, имеющего широкий спектр негативных последствий от экономических до криминальных, является сохраняющаяся до настоящего времени система индивидуальных налоговых и иных льгот для различных экономических и общественных структур.

Российский коррупционный механизм лоббирования не является порождением реформ. Он сформировался и интенсивно функционировал еще при коммунистическом режиме на основе известного партийно-номенклатурного принципа “ты мне - я тебе”. В процессе экономических преобразований он лишь более заметно коммерциализировался вследствие перетекания части партийно-номенклатурных и комсомольских кадров в коммерческие структуры. Поэтому сегодня остро стоит вопрос не только о разрушении действующего коррупционного, но и о создании альтернативного цивилизованного механизма лоббирования, что крайне необходимо для установления нормального взаимодействия и партнерских взаимоотношений между обществом и властью.

Из практики экономически развитых стран известно: для того, чтобы минимизировать возможные негативные последствия лоббирования, эти процессы должны быть законодательно поставлены под жесткий контроль общества и государственной власти, т.е. необходимо законодательное регламентирование лоббистской деятельности на основе следующих принципов.

Во-первых, лоббистская деятельность должна осуществляться как профессиональная на основе государственного лицензирования и аккредитации в органах государственной власти и местного самоуправления. Это обеспечит контроль за этим видом деятельности со стороны государственной власти.

Во-вторых, лоббистская деятельность должна осуществляться гласно и быть информационно прозрачной при непременном соблюдении в интересах клиентов действующего законодательства об информации, отнесенной к служебной и коммерческой тайне. Это обеспечит контроль со стороны общества.

В-третьих, отношения с клиентами при осуществлении лоббистской деятельности должны осуществляться только в договорно-правовой форме и участники этого вида деятельности за возможные нарушения действующего законодательства должны нести полную юридическую ответственность в судебном порядке.

Таким образом, для обеспечения нормального взаимодействия общества с властью в России должен быть создан и приведен в действие принципиально новый информационно прозрачный механизм законодательно регламентированного лоббирования. И первым шагом в этом направлении должно стать введение в действие соответствующего федерального закона.

Наиболее эффективным демократическим механизмом воздействия общества на власть является механизм публичного выражения общественного мнения или механизм публичной политики. Именно свобода публичного выражения и степень влияния на власть общественного мнения являются общепризнанными критериями оценки политической системы любого государства.

Публичную политику, в самом общем виде, можно определить как форму общественно-политической деятельности граждан, заключающуюся в формировании в достаточной мере консолидированного группового отношения к текущей ситуации, происходящим событиям, перспективам и возможным направлениям развития системы общество - власть и публичном выражении такого группового мнения через средства массовой коммуникации и путем проведения массовых мероприятий и акций. Целью публичной политики является оказание влияния на все общество для того, чтобы данное групповое мнение постепенно становилось в нем доминирующим и чтобы на выборах в различные органы власти обеспечить победу кандидатам, готовым реализовывать во власти соответствующие такому отношению программы действий, а также для оказания воздействия на решения и деятельность власти в периоды между выборами.

Основой функционирования механизма публичной политики является информационный процесс, состоящий из традиционных этапов обработки информации - сбор и накопление первичной информации; анализ, агрегирование и преобразование первичной информации в новую информационную продукцию; распространение информационной продукции. С точки зрения информационных процессов определяющая особенность данного механизма состоит в том, что его эффективность тем выше, чем более массовыми являются сбор первичной информации и распространение созданной в процессе его работы информационной продукции, т.е. чем шире круг вовлекаемых в такой процесс различных источников и потребителей информации. При этом как все структуры общества, так и все структуры власти одновременно являются потенциальными источниками и потенциальными потребителями информации, а технологической основой одновременно сбора и распространения информации являются средства массовой коммуникации или масс-медиа.

Характер и качество функционирования механизма публичной политики зависят от таких основополагающих факторов, как организация и обеспечение свободы доступа к источникам информации и, прежде всего, в структурах власти, развитость политических и общественных структур обществ, юридические, экономические и технологические условия деятельности и развития средств массовой коммуникации.

В настоящее время как в российской власти, так и в российском обществе принято считать, что ключевой проблемой во взаимоотношениях власти и общества является проблема средств массовой информации (СМИ), к которым традиционно относят телевидение, радиовещание и периодические печатные издания. При этом не без активного участия самих журналистов внедряется миф о том, что именно СМИ являются “четвертой властью”, а государственная информационная политика сводится только к проблемам взаимоотношений власти и СМИ.

Без сомнения СМИ играют доминирующую роль в функционировании механизма публичной политики. Однако не СМИ и, тем более, не журналисты при нормальном функционировании рассматриваемого механизма должны осуществлять “четвертую власть”. “Четвертая власть” - это общественное мнение, формируемое самим обществом и его общественно-политическими структурами и выражаемое через средства массовой коммуникации, включая традиционные СМИ.

В мире происходит информационная революция, обусловленная взрывным развитием информационных и телекоммуникационных технологий. Уже сегодня в информационно-коммуникационных сетях, например Интернет, циркулируют такие объемы информации, которые многократно превышают все имеющиеся ресурсы традиционных СМИ, а сами подобные технологии и сети в ближайшем будущем существенно потеснят традиционные СМИ в области массового информационного обмена.

В сложившейся в России экономической и социально-политической обстановке традиционные СМИ заметно поражены недугом несвободы. Как государственные или поддерживаемые в различных формах структурами власти, так и “независимые” СМИ фактически вынуждены выражать не мнение общества, а частные или корпоративные интересы в пространстве масс-медиа их явных и неявных владельцев. Это не столько вина, сколько беда российских СМИ. Все сказанное, ни сколько не умаляет, а скорее усиливает значимость проблем СМИ и того места, которое эти проблемы должны занимать в государственной информационной политике.

Однако проблема массового информационного обмена, обеспечивающего устойчивое функционирование и постоянное совершенствование механизма публичной политики, должна рассматриваться более широко, а именно, как проблема развития массовой коммуникации. При этом развитие средств массовой коммуникации является существенной составной частью комплексной задачи, которую сегодня принято определять как задачу создания национальной информационной инфраструктуры. Именно программы создания национальных информационных инфраструктур, разрабатываемые специализированными уполномоченными органами власти и отражающие юридические, экономические и технологические аспекты решения этой задачи, и являются в США, Японии и странах Западной Европы практической основой национальной информационной политики этих стран.

Таким образом в демократических странах сама власть, разрабатывая и реализуя подобные программы, берет на себя инициативу по обеспечению общества юридическим, экономическим и технологическим инструментарием, необходимым для эффективного с точки зрения воздействия общества на власть функционирования механизма публичной политики.

Для формирования общественного мнения, объективно отражающего отношение общества к происходящим событиям, необходимо не только наличие множества различных источников, но и возможность свободного и удобного доступа к таким источникам представителей общественности и специалистов, обеспечивающих массовый информационный обмен, наиболее активную и профессионально подготовленную часть которых составляют журналисты традиционных СМИ.

Статья 29 Конституции России дает право каждому свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Однако наличие такого конституционного права является необходимым, но недостаточным условием того, чтобы это право могло быть практически реализовано. Необходимость дополнительных правовых гарантий реализации конституционных прав граждан является специфической особенностью сегодняшней России, в которой многие десятилетия права и свободы ее граждан официально декларировались, но тоталитарная коммунистическая система активно работала на то, чтобы в реальной жизни человек не мог их реализовать и, в первую очередь, именно право на свободу информации.

За годы реформ российское законодательство существенно продвинулось в области обеспечения права на свободу информации. Наиболее яркими примерами являются включение в Конституцию уже упомянутой статьи 29, действующие законы “О средствах массовой информации”, “Об информации, информатизации и защите информации”, ряд указов Президента. Однако для обеспечения правовых гарантий практической реализации этого права необходимо дальнейшее развитие и совершенствование информационного законодательства, в частности, принятие и введение в действие в первоочередном порядке таких федеральных законов, как закон “О праве на информацию”, внесенный Президентом в Государственную Думу еще в июне 1996 года, закон “О персональных данных”, “О коммерческой тайне”, совершенствование законов “О средствах массовой информации” и “О государственной тайне”, разработка правовых норм об ответственности за непредставление или предоставление заведомо ложной информации и т.д.

Законодательную компоненту государственной информационной политики должна составлять комплексная программа развития информационного законодательства. Она определит структуру, последовательность и временной график разработки и принятия законодательных актов по проблемам реализации права на свободу информации, информационного обеспечения реформ в экономической, социальной и общественно-политической сферах, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также составляющих законодательную базу регулирования рынка информационной продукции и услуг, развития средств массовой коммуникации и связи.

Высокая степень достоверности информации о текущей ситуации и происходящих событиях является необходимым условием объективности общественного мнения. Высокая степень достоверности информации при формировании общественного мнения может быть достигнута только путем комплексирования информации от множества различных источников, каждый из которых в силу объективных и субъективных причин вносит в распространяемую этим источником информацию определенные искажения - информационные шумы.

Для того, чтобы эффективно с точки зрения повышения достоверности и в удобной для пользователей форме обеспечивать сбор и комплексирование информации из различных источников необходимо, чтобы множество источников в системе общество - власть было структурировано и упорядочено. Качественное решение этой задачи может быть достигнуто путем оптимального (с точки зрения доступности, оперативности и удобства пользования) построения системы национальных информационных ресурсов, включающей как государственные, так и негосударственные ресурсы. Четкое, организационно и законодательно обеспеченное построение такой системы необходимо как для эффективной работы механизма публичной политики, так и для оперативного и достоверного информационного обеспечения процессов принятия управленческих решений в органах власти. Поэтому не только общество, но и, в первую очередь, власть, если она действительно стремится эффективно работать, должна быть заинтересована в создании такой системы.

Так как система органов власти - наиболее организованный и обеспеченный ресурсами потребитель и источник информации, то именно власть может и должна взять на себя инициативу по созданию системы национальных информационных ресурсов, начиная с создания системы государственных ресурсов. Из опыта зарубежных стран известно, что технологической основой такой системы может быть централизованно-децентрализованная сеть информационных центров - депозитариев информации, связанных высокоскоростными коммуникационными каналами с большой пропускной способностью. Именно подобная сеть государственных или общественно-государственных депозитариев информации и должна быть базой национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Очевидно, что при нынешней экономической ситуации в России, государственная власть не располагает и в обозримом будущем не будет располагать достаточными возможностями для создания такой сети. Поэтому для ее создания, потребность в котором не должна вызывать сомнения, если мы действительно хотим видеть Россию в числе ведущих стран мира, необходимо обеспечить условия для привлечения ресурсов негосударственного сектора и, возможно, иностранных инвестиций.

Таким образом, для формирования системы национальных информационных ресурсов необходимо, во-первых, законодательно закрепить распределение обязанностей и ответственности органов власти за формирование и использование государственных информационных ресурсов, во-вторых, систематически, целевым образом выделять для этого, естественно в зависимости от текущей экономической ситуации, определенные объемы государственных ресурсов и обеспечивать тщательный контроль за их использованием и, в-третьих, создать благоприятные правовые и экономические условия для привлечения к решению этой проблемы негосударственных ресурсов и структур. Этот комплекс вопросов должен быть одним из постоянных направлений государственной информационной политики.

Для того, чтобы мнения отдельных членов общества могли быть эффективно консолидированы и выражены как групповое общественное мнение посредством механизма публичной политики, необходимо, чтобы в обществе сформировалась устойчивая политическая система, а также система общественных, корпоративных и профессиональных объединений с понятными каждому гражданину целями и задачами. Различные объединения граждан должны строго реализовывать именно те цели и задачи, для достижения которых они были созданы. Политической деятельность должны заниматься исключительно политические партии и движения, профессиональные объединения и союзы должны выражать и защищать именно профессиональные интересы своих членов, благотворительностью должны заниматься благотворительные общественные организации и т.д. Только при четко законодательно регламентированном общественно-политическом структурировании общества возможно эффективное выражение и защита политических, профессиональных и корпоративных интересов его членов, нормальное функционирование и совершенствование механизма публичной политики и действенное постоянное влияние общественного мнения на власть.

С точки зрения информационных процессов общественно-политические структуры общества являются одним из ключевых узлов механизма публичной политики, в котором должно происходить комплексирование первичной информации и выработка основной информационной продукции этого механизма - общественного мнения. Поэтому не только эффективность, но и, вообще, нормальная работа механизма публичной политики во многом определяется деятельностью политических, общественных, профессиональных и корпоративных структур общества. Возможно, одной из причин отмеченных выше недостатков в работе российских СМИ и является незавершенность общественно-политического структурирования российского общества, в результате чего СМИ вынуждены брать на себя часть не свойственных им функций.

В устойчивой, четко регламентированной и эффективной работе политических, общественных, профессиональных и корпоративных структур общества и тесном партнерском взаимодействии с этими структурами должна быть активно заинтересована демократическая власть. В любом демократическом государстве целенаправленная деятельность власти невозможна без общественной поддержки, а мирное разрешение возникающих противоречий возможно только при постоянном партнерском взаимодействии власти в сфере публичной политики с влиятельными общественно-политическими структурами. Особенно необходима массовая общественная поддержка и наличие влиятельных политических и общественных структур, способных оказать такую поддержку власти в сфере публичной политики, при проведении глубоких социально-экономических преобразований и реформ.

Власть, действительно стремящаяся провести демократические преобразования, должна всемерно способствовать и непосредственно участвовать в создании и становлении политических структур, способных обеспечить массовую поддержку таких преобразований. При этом основная задача власти в этом процессе заключается в создании благоприятных, в первую очередь, правовых условий для структурирования общества на демократических принципах.

В сложившейся в России политической ситуации законодательство в сфере общественно-политического структурирования общества является зоной активного столкновения интересов противоборствующих политических сил. До сих пор Государственной Думой не принят ряд важных законодательных актов в этой сфере, например, закон “О политических партиях”. Однако эффективные механизмы публичной политики, в которых должны быть заинтересованы все политические силы, могут функционировать только при наличии полноценной законодательной базы, обеспечивающей четкую правовую регламентацию деятельности общественно-политических структур общества. Поэтому одна из первоочередных задач всех ветвей российской власти - скорейшее создание такой правовой базы и обеспечение на ее основе благоприятных условий для деятельности различных политических, общественных, профессиональных и корпоративных структур, готовых неукоснительно соблюдать Конституцию и действующее законодательство.

Глава 3. Государственная информационная политика: цели и стратегия

Принципиальной особенностью демократического государственного управления является, как известно, постоянное взаимодействие между государственной властью и обществом. В правовом демократическом государстве постоянное взаимодействие и высокая степень взаимопонимания между властью и обществом- необходимые условия его устойчивого развития. В таком государстве власть и общество “скованы одной цепью”. Власть формируется и контролируется обществом, а общество осознанно подчиняется правилам и ограничениям, которые вырабатывает и практически реализует власть. При этом обе стороны ясно понимают, что нарушение подобного равновесия, стремление власти подавить общество или общества противостоять власти, конфронтация между ними приводят к нестабильности и конфликтам и препятствуют устойчивому развитию.

Поэтому в демократических странах с эффективно развивающейся экономикой, стабильной социальной обстановкой и устойчивой политической системой государственная власть всегда уделяет большое внимание проблеме взаимопонимания и взаимодействия с гражданским обществом, рассматривая ее как одну из своих важнейших задач. Одним из основных инструментов решения этой задачи является государственная информационная политика, представляющая такую же составляющую государственного управления как экономическая политика, социальная политика и т.д.

В России пока еще нет единой точки зрения на содержание государственной информационной политики и вообще на ее роль как важной комплексной задачи государственного управления. Отношение к информационной политике в решающей мере зависит от того, какие конкретные вопросы находятся в сфере личной компетенции, профессиональных или политических интересов, того или иного государственного деятеля, политика, либо специалиста. Так, распространено мнение, что информационная политика охватывает, главным образом, круг проблем, связанных с деятельностью средств массовой информации и с отношениями между ними и государственной властью, так как именно эти проблемы стоят сегодня наиболее остро и постоянно находятся, отчасти благодаря самим же средствам массовой информации, в фокусе общественного внимания. При этом по мере продвижения к правовому демократическому государству даже такое узкое понимание сферы информационной политики расширяется: в нее начинают включать проблемы реализации гарантированного Конституцией права граждан и юридических лиц на свободное получение и распространение информации для массового пользования. Подобную интерпретацию информационной политики можно более точно определить как государственную политику в области массовой информации.

Наряду с этим, с начала 90-х годов под воздействием общемирового процесса интенсивного развития информационных технологий ответственные за информатизацию российские органы государственной власти с привлечением ученых и специалистов активно начали разрабатывать концептуальные основы, принципы, положения и программы государственной политики информатизации. В рамках этой работы основное внимание уделялось научно-техническим, организационным, правовым, производственно-технологическим и экономическим аспектам создания и развития информационных технологий, информационной инфраструктуры и системы информационных ресурсов.

Параллельно федеральными органами исполнительной власти в области связи при участии ученых и специалистов соответствующего профиля не менее интенсивно ведется разработка не только концептуальных основ, но и конкретных программ развития российских телекоммуникаций и связи.

К концу 90-х годов в качестве самостоятельных обозначились и стали развиваться такие направления государственной политики в информационной сфере как информационная безопасность и формирование информационного законодательства. Проблема международного информационного обмена также начинает интерпретироваться как обособленное направление государственной политики в информационной сфере.

Обособленность и слабая координация формирования государственной политики в областях массовой информации, информатизации, телекоммуникаций и связи, информационной безопасности, информационного законодательства и международного информационного обмена обусловлено тем, что до настоящего времени не определены единые стратегические цели и методологические основы государственной политики в информационной сфере.

Учитывая, что именно информационные процессы являются важнейшей составной частью всей внутриполитической и внешнеполитической жизнедеятельности страны, государственную информационную политику следует рассматривать как совокупность целей, отражающих национальные интересы в информационной сфере, стратегии, тактики, управленческих решений и методов их реализации, разрабатываемых и реализуемых государственной властью для регулирования и совершенствования как непосредственно процессов информационного взаимодействия во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, так и процессов технологического (в широком смысле) обеспечения такого взаимодействия.

Долгосрочной стратегической целью государственной информационной политики России должно стать формирование открытого информационного общества. Это необходимо, если учесть глобальные тенденции развития мирового сообщества, для ее социально-экономического, культурного и политического развития и сохранения статуса мировой державы. Открытое информационное общество в России может быть построено только на основе формирования единого информационного пространства России как пространства целостного федеративного государства, его интеграции в мировое информационное пространство с учетом национальных особенностей и интересов и при непременном обеспечении безопасности в информационной сфере на внутригосударственном и международном уровнях. Единство информационного пространства России при федеративном устройстве, равноправии субъектов федерации, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разделении властей, разнообразии форм государственной власти на региональном уровне, отделения местного самоуправления от государственной власти является одним из условий обеспечения государственной и территориальной целостности России и ее государственности как таковой. При этом под государственностью следует понимать состояние и уровень организованности общества в решении общих для всех членов общества социальных проблем и создании нормальных условий развития личности каждого члена общества в исторически обусловленной форме объединения населения институтом гражданства в границах суверенно организованной власти. Поэтому формирование и развитие открытого информационного пространства представляет собой основополагающее стратегическое направление государственной информационной политики.

Информационное пространство страны представляет собой прежде всего совокупность пересекающихся информационных сфер гражданского общества, государственной власти и местного самоуправления. В качестве обобщенных объектов регулирования информационной политики как инструмента государственного управления можно выделить следующие:

· информационная сфера гражданского общества;

· информационная сфера власти, состоящая из информационной сферы государственной власти и вложенной в нее сферы местного самоуправления;

· область пересечения информационных сфер гражданского общества, государственной власти и местного самоуправления.

Указанные объекты регулирования подразумевают следующие основные задачи:

· обеспечение информационного обслуживания населения и институциональных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций;

· информационное обеспечение деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления;

· обеспечение информационного взаимодействия гражданского общества и власти, включая государственную и местное самоуправление.

Для выявления обобщенных информационных потоков и их функционального назначения с точки зрения реализации решений указанных задач информационной политики целесообразно рассмотреть модель государства как системы регулирования с обратной связью, в которой общество является сложным объектом регулирования, а система органов государственной власти и местного самоуправления (система органов власти) – централизовано - децентрализованным управляющим устройством с иерархической структурой, осуществляющим выработку и контроль исполнения управленческих решений, направленных на удовлетворение потребностей общества.

В системах такого класса основные функциональные связи между объектом регулирования (в данном случае обществом) и управляющим устройством (системой органов власти) осуществляются по специальным образом организованным и структурированным каналам обратной связи и передачи прямых регулирующих воздействий, формирующим основной контур регулирования. Поток информации о состоянии общества, поступающий по каналу обратной связи в систему органов власти, используется в таком контуре для принятия управленческих решений, реализуемых в форме законодательных и иных нормативных актов, определяющих экономические, социальные, политические и другие правила развития общества и являющихся прямыми регулирующими воздействиями власти на общество. При этом от полноты, достоверности, функциональной структурированности и оперативности передачи информации зависит качество и эффективность управленческих решений власти. Прямые регулирующие воздействия власти на общество представляют собой не что иное, как определенным образом документированную информацию. Следовательно, канал передачи таких регулирующих воздействий можно рассматривать как информационный поток от власти к обществу, содержащий документированную нормативную правовую информацию. Таким образом, в контуре прямого регулирования данной системы можно выделить два основных информационных потока – информационный поток, содержащий информацию о состоянии общества и реализующий обратную связь между обществом и властью, и информационный поток, содержащий документированную нормативную правовую информацию и реализующий прямые регулирующие воздействия власти на общество.

Для того, чтобы общество и государство развивались без социальных взрывов и потрясений необходимы адекватная реакция на прямые регулирующие воздействия власти и спокойная адаптация к условиям и правилам развития, определяемым этими воздействиями. Для формирования соответствующего морально-психологического, нравственного и эмоционального состояния общества вся система органов власти должна постоянно осуществлять дополнительное информационное взаимодействие с обществом, публично разъясняя свои решения и действия, а общество, его институциональные структуры и отдельные граждане должны иметь возможность открыто выражать власти свое отношение к ее решениям и действиям. Подобную адаптацию в рассматриваемой модели государства призван обеспечивать дополнительный контур регулирования, который можно назвать контуром адаптации. Он образуется, с одной стороны, обобщенным каналом передачи дополнительных адаптирующих воздействий власти на общество в форме специально подготовленной и публично распространяемой самой властью информации, объясняющей общие цели и задачи, стратегию и тактику ее деятельности, отношение к текущим внутриполитическим и внешнеполитическим событиям и с определенным упреждением разъясняющей смысл и направленность ее конкретных решений и действий и, с другой - обобщенным каналом реагирования общества на решения и действия власти в форме потока информации, отражающей отношение общества, его структур и граждан к текущим событиям, включая публично выражаемое через средства массовой информации общественное мнение, а также коллективные и частные заявления и обращения граждан.

Таким образом, в дополнительном контуре адаптации данной системы также можно выделить два обобщенных информационных потока – информационный поток, содержащий подготовленную самой властью дополнительную информацию о ее деятельности и реализующий канал передачи адаптирующих информационных воздействий власти на общество, и информационный поток, содержащий информацию, отражающую выраженную в различных формах реакцию общества, его структур и отдельных граждан на текущие события и действия власти, и реализующий воздействие общественного мнения на систему органов власти.

Гражданское общество представляет собой, как известно, сложный объект регулирования, и в его развитии можно условно выделить две существенно взаимосвязанные составляющие – развитие общества как целого и развитие его внутренней структуры. Поэтому часть управляющих воздействий власти направлена на формирование и развитие собственно гражданского общества и его институциональных структур – политических, экономических, профессиональных, корпоративных и иных организаций и объединений граждан, а информация о состоянии общества, поступающая в систему органов власти по каналу обратной связи, включает и информацию о состоянии и развитии его внутренней структуры. При этом в рассматриваемой модели следует выделить контур регулирования состояния и взаимодействия функциональных элементов сложного объекта (институциональных структур гражданского общества), который можно определить как контур стабилизации сложного объекта регулирования, предназначенный для обеспечения устойчивости его функционирования. Устойчивость функционирования и развития гражданского общества как сложного объекта регулирования обеспечивается устойчивым взаимодействием на основе свободного обмена информацией между его элементами, включая институциональные структуры и отдельных граждан. Таким образом, возникает еще один существенно значимый обобщенный информационный поток в рассматриваемой модели государства - совокупность информационных потоков массового информационного обмена и коммуникаций между гражданами, их организациями и объединениями, включающих, естественным образом, и первичную информацию о состоянии общества.

Как уже отмечалось, система органов власти представляет собой своего рода централизованно–децентрализованное управляющее устройство с разветвленной иерархической структурой. Для обеспечения эффективного и качественного решения стоящих перед этой системой функциональных задач управления она должна иметь не только четко организованную опорную структуру, но и обладать достаточной гибкостью для частичной перестройки своей структуры и перераспределения функциональных обязанностей между отдельными ее элементами с целью концентрации дополнительных усилий на решении приоритетных в данном временном интервале задач развития общества и государства. Поэтому часть управляющих воздействий власти направлена на регулирование структуры самой системы органов власти, связей между ее отдельными элементами и распределения функций между ними. При этом в рассматриваемой модели государства можно выделить контур регулирования структуры и взаимодействия функциональных элементов управляющего устройства, который можно определить как контур организации системы органов власти.

Помимо основных нормативных правовых актов для регулирования структуры системы органов власти, формирования связей, определения правил и порядка работы, установления взаимодействия между различными ветвями, уровнями и отдельными элементами внутри самой системы осуществляется принятие соответствующих управленческих решений, оформляемых в виде административно-распорядительных актов. Функциональные обязанности органов власти сводятся, помимо прочего, к подготовке директивной, инструктивной, аналитической, справочной, прогнозной и проектной информации и к обмену ею. Внутри этой системы между различными ветвями, уровнями и отдельными ее элементами образуются интенсивные информационные потоки, которые можно условно объединить в обобщенный информационный поток документооборота системы органов власти.

Таким образом, в рассматриваемой модели государства можно схематично выделить следующие обобщенные информационные потоки:

· поток нормативных правовых актов, представляющих собой прямые регулирующие воздействия;

· поток информации о состоянии общества (обратная связь);

· поток информации, отражающей общественную реакцию на текущие события и деятельность власти (еще одна разновидность обратной связи);

· поток формируемых властью адаптирующих информационных воздействий;

· поток массового информационного обмена и коммуникаций;

· поток документооборота системы органов власти.

Регулирование и технологическое (в широком смысле) обеспечение процессов формирования и распространения перечисленных информационных потоков составляет суть внутригосударственных задач информационной политики. При этом функциональный характер и информационные объемы конкретной задачи определяются, как правило, не одним, а совокупностью функционально взаимосвязанных информационных потоков. В этом смысле существенной особенностью обладает обобщенный информационный поток нормативных правовых актов. Эти акты являются регулирующими воздействиями и, в частности, составляют правовую основу решения всех функциональных задач информационной политики. Кроме того, этот информационный поток входит во все совокупности информационных потоков, определяющих характер и объемы отдельных функциональных задач информационной политики.

Помимо этого информационного потока функциональный характер и информационный объем задачи обеспечения информационного обслуживания населения и институциональных структур определяются информационными потоками массового информационного обмена и коммуникаций, а также адаптирующих информационных воздействий, формируемых властью. Конкретные функции и информационный объем задачи информационного обеспечения деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления определяются совокупностью информационных потоков информации обратной связи о состоянии общества, документооборота системы органов власти и информации, отражающей общественную реакцию на текущие события и деятельность власти. А характер и масштаб задачи обеспечения информационного взаимодействия гражданского общества и власти – совокупностью информационных потоков адаптирующих информационных воздействий, формируемых властью, и информации, отражающей общественную реакцию на текущие события и деятельность власти.

Предложенная модель государства есть система регулирования с обратной связью с выделением функциональных контуров и обобщенных информационных потоков. Ясно, что такая модель достаточно условна и схематична, так как в реальной жизни все информационные потоки и регулирующие воздействия достаточно тесно взаимосвязаны. И все же такой подход позволяет более четко выявить суть основных функциональных задач государственной информационной политики в системе взаимоотношений между властью и обществом.

Известно, что тенденция современного мирового развития заключается в переходе к открытому информационному обществу; это обусловливает многократное расширение информационного взаимодействия как на межгосударственном, так и на межличностном уровнях. Именно поэтому основным направлением интенсивного развития информационных технологий стало расширение возможностей, увеличение объемов, повышение оперативности и упрощение для пользователей массовых коммуникаций и массового обмена информацией, включая ее трансграничный перенос. В современных условиях даже частично изолированное развитие национального информационного пространства практически невозможно, и для обеспечения геополитических интересов страны полноправная интеграция ее информационного пространства в мировое представляет собой стратегическое внешнеполитическое направление государственной информационной политики. Сутью такой интеграции является обеспечение трансграничного обмена информацией на равноправных и взаимовыгодных условиях, естественно, при соблюдении как международных, так и национальных интересов, традиций и приоритетов.

Чтобы выявить обобщенные информационные потоки, обеспечивающие трансграничный обмен информацией, и соотнести их с основными функциональными задачами государственной информационной политики, также обратимся к описанной выше модели государства как системы регулирования с обратной связью. Функционирование подобных систем существенно зависит от воздействия на них внешней среды. В данном случае внешней средой является мировое сообщество; оно представляет собой совокупность государственных образований и взаимосвязей между ними различных уровней. Соответственно, совокупность национальных информационных пространств образует информационное пространство мирового сообщества.

Одно из условий перехода к открытому информационному сообществу и открытым информационным обществам каждого государственного образования - обеспечение массового трансграничного обмена информацией и массовых трансграничных коммуникаций между гражданами и институциональными структурами общества различных государств. При этом обобщенный информационный поток массового обмена информацией и массовых коммуникаций данного государства за счет трансграничного обмена становится открытым для внешней среды – мирового сообщества и, более того, совместно с аналогичными потоками других государств образует единую сеть массового информационного обмена и массовых коммуникаций мирового сообщества.

Уместно напомнить, что рассматриваемая модель государства есть система регулирования с обратной связью. Это означает, что при решении всех задач регулирования и обеспечения устойчивости системы в целом необходимо учитывать существенную открытость общества как объекта регулирования влиянию мирового сообщества (внешней среды). Такая открытость обусловлена наличием обобщенного информационного потока массового трансграничного обмена информацией и массовых трансграничных коммуникации. При этом регулирование и технологическое обеспечение этого потока дополняют основную функциональную задачу обеспечения информационного обслуживания населения и институциональных структур общества внешнеполитической составляющей. Цель этих процессов - реализация перехода к действительно открытому информационному обществу и - с учетом национальных геополитических интересов - непосредственное активное участие в развитии сети массового информационного обмена и массовых коммуникаций мирового сообщества.

Как отмечалось выше, для систем регулирования с обратной связью внешняя среда является фактором, существенным образом влияющим на устойчивость и оптимизацию решений по достижению целей функционирования системы. Поэтому в подобных системах адаптация к внешней среде осуществляется путем обеспечения управляющего устройства информацией о ее состоянии, которая используется при выработке управляющих воздействий на объект регулирования. В рамках рассматриваемой модели государства необходимым условием адаптации к внешней среде является обеспечение органов власти достоверной и структурированной информацией о различных аспектах состояния и развития мирового сообщества. Это обеспечение сводится к организации устойчивого поступления, регулировании и в широком смысле технологическом обеспечении соответствующего трансграничного информационного потока.

Одной из главных функциональных задач государственной власти является внешнеполитическая деятельность – взаимодействие на официальном уровне с другими государствами и мировым сообществом. Результатом внешнеполитической деятельности государственной власти являются многосторонние и двухсторонние договоры и иные международные нормативные правовые акты (забегая вперед, отметим, что в соответствии с действующей Конституцией России они являются составной частью ее правовой системы и в смысле установленных этими актами правил имеют приоритет над российскими законами).

Международные нормативные правовые акты, являющиеся прямыми взаиморегулирующими воздействиями, устанавливающими правила и условия межгосударственного взаимодействия и развития мирового сообщества, представляют собой определенным образом документированную информацию и образуют в смысле рассматриваемой модели государства еще один обобщенный трансграничный информационный поток. Государственная власть обязана трансформировать этот трансграничный поток в неотъемлемую составную часть информационного потока прямых регулирующих воздействий власти на общество в форме законодательных и иных нормативных правовых актов. При этом регулирование и технологическое обеспечение обобщенных трансграничных потоков структурированной информации о различных аспектах состояния и развития мирового сообщества и международных нормативных правовых актов дополняет основную функциональную задачу информационного обеспечения системы органов власти внешнеполитической составляющей.

Таким образом, в рамках модели государства как системы регулирования с обратной связью можно выделить следующие обобщенные трансграничные (внешние) информационные потоки, обеспечивающие взаимодействие с мировым сообществом (внешней средой) и определяющие внешнеполитические составляющие основных функциональных задач государственной информационной политики:

· поток массового трансграничного обмена информацией;

· поток структурированной информации о состоянии и развитии мирового сообщества;

· поток международных нормативных правовых актов, представляющих собой прямые межгосударственные взаиморегулирующие воздействия.

Выделение этих потоков достаточно условно, однако оно позволяет более четко определить внешнеполитические аспекты основных функциональных задач государственной информационной политики.

Можно сказать, что информационная сфера – важнейший системообразующий фактор жизнедеятельности общества и государства. Именно поэтому недостаток, недостоверность, необъективность (вследствие преднамеренного или непреднамеренного искажения), несвоевременность и несанкционированное использование информации могут приводить к принятию решений с непредсказуемыми последствиями и создавать угрозы национальной безопасности в различных сферах деятельности общества и государства. Поэтому и на концептуальном уровне, и на уровне практической реализации государственной информационной политики необходимо соблюдать дополнительные условия и ограничения, обеспечивающие защиту информационного пространства государства от внешних и внутренних угроз или - по принятой терминологии - информационную безопасность государства. Объектами внешних и внутренних информационных угроз являются информационные сферы гражданского общества и власти. Для предупреждения информационных угроз и защиты от них необходимо выполнение соответствующих дополнительных условий и ограничений; все это должно учитываться при постановке и решении функциональных задач обеспечения информационного обслуживания населения и институциональных структур общества и информационного обеспечения системы органов власти.

На основании изложенного с учетом ограничений, обусловленных необходимостью обеспечения информационной безопасности, в качестве обобщенных функциональных задач государственной информационной политики можно выделить следующие:

· обеспечение информационного обслуживания населения и институциональных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций, включая трансграничные, при соблюдении мер предупреждения и защиты от внутренних и внешних информационных угроз;

· информационное обеспечение деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления, включая ее обеспечение структурированной информацией о состоянии и развитии мирового сообщества путем трансграничного обмена, при соблюдении мер предупреждения и защиты от внутренних и внешних информационных угроз;

· обеспечение информационного взаимодействия гражданского общества и власти, включая государственную и местное самоуправление;

Сказанное означает, что государственная информационная политика представляет собой многофункциональную комплексную задачу государственного управления. В этой связи представляют интерес некоторые принципы и подходы к формированию информационной политики в развитых странах Запада. Краткому рассмотрению этих вопросов посвящена следующая глава.

Глава 4. Некоторые тенденции регулирования информационной сферы в современном мире

Создание единого информационного пространства признана одной из приоритетных проблем в наиболее развитых странах - США, Канаде, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии и Японии. Эти страны приступили к совместному решению задачи создания глобальной информационной инфраструктуры на базе следующих принципов:

· поддержка динамичной конкуренции.

· стимулирование частных инвестиций.

· установление гибких условий регулирования.

· обеспечение открытого доступа к сетям и универсального доступа к услугам.

· равенство возможностей для всех граждан.

· признание и учет различий, включая культурное и лингвистическое разнообразие.

· необходимость международного сотрудничества, особенно с менее развитыми странами.

Эти страны, считая, что информационное общество должно быть ориентировано на нужды граждан, обязались:

· стимулировать развитие универсальных услуг для обеспечения широкого круга возможностей для всех граждан;

· изучать влияние информационного общества на занятость;

· предоставлять богатства культуры всем гражданам через развитие многообразия;

· способствовать частному сектору в развитии информационных сетей и новых информационных услуг;

· обеспечивать необходимое обучение и образование;

· способствовать улучшению качества жизни (общественная поддержка, демонстрация возможностей гибкой и более качественной работы, улучшений в здравоохранении, образовательном досуге, городском развитии и большего участия инвалидов в жизни общества);

· стимулировать диалог в международных делах.

Страны этой группы подчеркивают необходимость достижения политических и технологических решений по защите личной тайны и персональных данных, увеличению информационной безопасности, защите поставщиков информации. Защита личной тайны и персональных данных наряду с сохранением плюрализма мнений играет значительную роль в возрастании доверия граждан к информационному обществу и, таким образом, способствует повышению их заинтересованности в его развитии. Только в условиях надежных гарантий информационной безопасности граждане и организации получат выгоду от информационной инфраструктуры. Общество и отдельные граждане должны быть защищены от ее криминального использования. Высокий уровень юридической и технической защиты информационной деятельности является одним из основных условий благоприятного инвестиционного климата, необходимого для развития информационного общества. Поэтому необходима признаваемая на международном уровне защита создателей и поставщиков информационной продукции, которая будет распространяться при помощи глобальной информационной инфраструктуры.

Эти страны совместно с Европейской Комиссией определили одиннадцать приоритетных проектов, имеющих международное значение и демонстрирующих потенциал информационного общества:

1. Глобальный перечень информации (электронно-доступный мультимедийный перечень информации, относящийся к национальным и международным проектам и исследованиям, связанным с развитием информационного общества).

2. Глобальное взаимодействие в развитии широкополосных сетей (организация международных связей между различными высокоскоростными сетями).

3. Межкультурное обучение и образование (инновационные подходы к изучению языков, особенно для студентов и представителей малого бизнеса).

4. Электронные библиотеки (распределенная коллекция знаний человечества, доступная большинству членов общества через сети).

5. Электронные музеи и галереи (мультимедийные коллекции).

6. Окружающая среда и естественные ресурсы (электронные информационные ресурсы, относящиеся к окружающей среде и природным ресурсам).

7. Глобальное управление чрезвычайными ситуациями (глобальная информационная сеть для управления ситуациями, связанными с чрезвычайными мерами и рисками).

8. Глобальные применения информационно-коммуникационных технологий в здравоохранении (телематические технологии в области медицины).

9. ”Электронное правительство” прямого доступа (использование новых информационных технологий для осуществления административной деятельности и электронного взаимодействия между органами исполнительной власти, юридическими лицами и гражданами).

10.Глобальный рынок для малого и среднего бизнеса (развитие среды открытого и свободного обмена информацией и предоставления глобальных торговых услуг в интересах малого и среднего бизнеса).

11.Морские информационные системы (повышение конкурентоспособности всех видов морской деятельности за счет развития информационных и телекоммуникационных технологий).

Указанные проекты первоначально будут инициированы группой наиболее развитых стран, но они являются открытыми для других участников. Чтобы стать ориентирами реальной политики, они должны продуцировать актуальные задачи практического плана. Опыт разработки различных концепций, связанных со стратегией информатизации, позволяет выделить три наиболее актуальные практические задачи:

1. Формирование и развитие информационной среды – создание системы распространения и использования информационных ресурсов, создание информационной инфраструктуры.

2. Совершенствование и развитие индустрии информационного обслуживания населения, системы информационного воздействия на общественное сознание, основу которой составляют средства массовой информации.

3. Создание правовых и организационных основ обеспечения прав граждан и социальных институтов на свободное получение, распространение и использование информации.

Придавая большое значение международному сотрудничеству в информационной сфере, развитые страны уделяют особое внимание национальной информационной политике, рассматривая ее как одно из приоритетных направлений совершенствования государственного управления. Так, проблема формирования национальной информационной политики стала насущной для США в 70-е годы. К этому времени стало очевидно, что решения в информационной сфере оказывают воздействия на проблемы, связанные с энергетикой, транспортом, занятостью, экономическим развитием, здравоохранением, образованием, международными отношениями и практически со всеми другими сферами деятельности правительства и частного сектора. Интенсивное развитие и внедрение новых информационных технологий и электронных средств связи привело к переструктурированию и реформе бизнеса, управления, социального и экономического взаимодействия в целом, заставило переосмыслить каждую идею, каждое действие, каждый институт, которые раньше считались непоколебимыми. Во второй половине 70-х годов президенту США был представлен доклад "Национальная информационная политика", в котором отмечалась всеобщность влияния информационной технологии на формирование внутренней и внешней политики государства.

В 90-х годах в США насчитывалось 3,3 тыс. коммерческих и правительственных баз данных; развивающаяся информационная технология стала одной из важнейших информационных проблем в различных сферах общественно значимой деятельности. По мнению федерального правительства именно эффективная работа информационных центров должна улучшить межотраслевой обмен информацией, ускорить внедрение новейших достижений в различные отрасли экономики, повысить конкурентоспособность американских товаров. В последние десятилетия XX века на развитие информационной индустрии выделяются все возрастающие средства. Американские экономисты подчеркивают, что уровень развития общества во многом определяется плотностью сетей коммуникации и объемом передаваемой по ним информации, что информационные продукты и услуги все больше приобретают черты наиболее ходового товара. Быстрому развитию информационной индустрии способствует как возрастающий спрос на эти продукты и услуги, так и беспрецедентные темпы совершенствования вычислительной техники и средств связи. Поэтому основными принципами, которыми следует руководствоваться при принятии и проведении в жизнь правительственных решений, называют следующие:

· информация должна рассматриваться как национальный ресурс, требующий культивирования и защиты;

· информация является товаром, к которому потребитель должен иметь свободный доступ.

В соответствии с этими общими принципами деятельность федерального правительства США в области развития информационной сферы осуществляется по четырем главным направлениям:

· финансирование исследований и разработок по проблемам научно-технической информации;

· совершенствование работы федеральных органов информационной сферы;

· усиление правительственного регулирования информационных сетей;

· контроль использования и распространения информации в рамках федерального правительства.

Особую озабоченность правительство США проявляет по поводу обострения конкуренции на международных рынках информационной техники и технологии. В конце 90-х годов доля Соединенных Штатов на мировом рынке информационной продукции составляла примерно 82%, стран Европы примерно 11%, Японии примерно 2%. Поэтому в США уделяется особое внимание задаче сохранения мирового лидерства в области распространения информационной продукции и услуг.

Одним из важнейших событий для развития в США информационного общества и проведения национальной информационной политики стала программа администрации Клинтона - Гора по созданию Национальной информационной инфраструктуры (National Inform Infrastructure), содержащая намерение американской администрации оказать целенаправленную поддержку развитию структуры передовых средств коммуникации.

В докладе А.Гора дается разъяснение того, почему создание Национальной информационной инфраструктуры нуждается в новом фундаменте, и как сделать , чтобы технологические достижения оказались полезными для общества, предприятий, библиотек и других неправительственных учреждений. По этой причине, как следует из доклада, оставляя в стороне вопрос о физических компонентах этой инфраструктуры, ценность ее в значительной степени будет зависеть от качества таких элементов как:

· информация, которая может быть предложена в виде видеопрограмм, баз данных науки и бизнеса, изображений, звукозаписи, библиотек, архивов и других средств хранения информации;

· прикладные программы, которые должны давать пользователю широкие возможности доступа к информации, организации и адаптации в его интересах тех массивов информации, которые национальная информационная инфраструктура предоставит в распоряжение пользователя при помощи имеющихся у нее средств;

· сетевые стандарты и коды передачи, облегчающие межсетевые связи и операции, обеспечивающие конфиденциальность и безопасность передаваемой информации пользователя, а также безопасность и надежность систем в целом;

· персонал, особенно в частном секторе, который создает информацию, разрабатывает прикладные программы и оказывает информационные услуги, конструирует технические средства и обучает потенциальных пользователей, многие из которых будут работать продавцами, операторами и поставщиками услуг именно в частном секторе.

В докладе указано на необходимость реального "последовательного содействия со стороны общества как дополнения к действиям частного сектора, демонстрирующего другую, более высокую степень готовности к риску". В документе подчеркивается, что поставленная цель будет достигнута в том случае, если "при господствующей роли частного сектора в развитии национальной информационной инфраструктуры государственная администрация будет играть ведущую роль". Для этого администрация будет всемерно:

1. Стимулировать капиталовложения частного сектора посредством проведения соответствующей финансовой и законотворческой политики.

2. Расширять понятие универсального обслуживания таким образом, чтобы все средства информации были доступны всем пользователям и по разумным ценам. Принимая во внимание тот факт, что наличие информации эквивалентно расширению возможностей личности и расширению занятости, правительство должно стремиться обеспечивать всем гражданам доступ к средствам и потенциальным возможностям национальной информационной инфраструктуры для увеличения занятости населения в информационном обществе.

3. Стимулировать изобретения в области информационных технологий, касающихся новых сфер применения, широкомасштабные программы и правительственные фонды исследований в целях оказания помощи частному сектору в разработке и внедрении в практику технологий, а также в создании прикладных программ и услуг, максимально выявляющих их ценность для потребителя.

4. Обеспечивать бесперебойное, интерактивное и ориентированное на пользователя функционирование национальной информационной инфраструктуры; по мере того, как она будет превращаться в "сеть сетей", администрация должна будет разъяснять пользователям возможности беспрепятственной и эффективной передачи информации по этим сетям. Для того, чтобы расширить возможности этой интерактивной и в значительной степени направляемой потребителем инфраструктуры, администрации следует пересматривать те законодательные нормы и политические установки, которые превращаются в препятствия на пути разработки интерактивных прикладных программ.

5. Обеспечивать безопасность информации и надежность сетей. Национальная информационная инфраструктура должна быть надежной и безопасной, гарантируя конфиденциальность и/или частный характер деятельности потребителя. Усилия администрации также должны обеспечить поддержание надежности всей системы в целом, быстрое устранение причин отказа и, может быть, самое главное, достижение простоты ее использования.

6. Улучшать пользование спектром радиочастот, поскольку именно этот спектр постепенно становятся наиболее “узким местом” в развитии информационной инфраструктуры. Многие из ожидаемых качественных перемен станут следствием достижений в области технологий беспроводной связи. Однако при отсутствии достаточно широкого спектра возможность доступа к инфраструктуре в любой момент и из любой точки страны окажется ограниченной. Для того, чтобы недостаточная ширина спектра не препятствовала прогрессу национальной информационной инфраструктуры, правительство должно придавать самое серьезное значение необходимости упрощения процедуры использования радиочастотных средств связи.

7. Защищать права на интеллектуальную собственность. Администрация должна будет решить вопрос о том, как сделать более действенными национальные законы об авторском праве ("copyright”) и международные соглашения об интеллектуальной собственности с целью исключить в этой области пиратские действия и защитить интеллектуальную собственность.

8. Координировать свои действия с другими структурами исполнительной власти и с правительствами других стран. Учитывая тот факт, что для информации не существует государственных, региональных и национальных границ, координация действий имеет решающее значение для преодоления бессмысленных препятствий и своевременного отказа от политики, наносящей ущерб американской информационной сфере.

9. Предоставлять доступ к информации органам общественного управления и усовершенствовать практику закупок информационной и телекоммуникационной продукции и услуг. Администрации следует обеспечить федеральным органам, по согласованию с местными администрациями и администрациями штатов, возможность пользоваться национальной информационной инфраструктурой в целях расширения доступной для населения информации, причем так, чтобы самый широкий поток информации, которой располагают органы общественного управления, был легко доступен всем гражданам в равной степени. Федеральная стратегия закупок телекоммуникационного оборудования и услуг, а также информации должна разрабатываться таким образом, чтобы стимулировать технические разработки высокого уровня и создавать привлекательные условия для участия частного сектора в развитии национальной информационной инфраструктуры.

В докладе А.Гора подчеркивается: "Судьбы Соединенных Штатов Америки связаны с нашей информационной инфраструктурой. Этой инфраструктурой могут пользоваться все американцы, а не только ученые и инженеры. Наряду с предпринимателями заводские рабочие, учителя, государственные служащие и все американские граждане могут пользоваться этой технологией для того, чтобы: создавать рабочие места, способствовать расширению инфраструктуры и завоеванию американцами первенства в области технологий; предоставлять со стороны органов общественного управления более качественные и менее дорогостоящие услуги; подготовить наших детей к жизни в лихорадочном мире труда в XXI веке, построить более открытую и представительную демократию на всех уровнях администрации".

Информационная деятельность в США и их информационная политика свидетельствуют о следующем:

· В федеральном правительстве США и в частном секторе сложилось отношение к информации как к стратегическому национальному ресурсу.

· В настоящее время США являются крупнейшим в мире производителем информационной техники, технологии и услуг; усилиями федерального правительства и частных фирм сформирован развитый информационный рынок.

· Национальная информационная политика направлена на сохранение доминирующего положения США на перспективу за счет интенсивного развития всех областей информационной деятельности. Заметно стремление США к монополизации информационного рынка в западноевропейских странах и укреплению своих позиций в восточноевропейских странах, особенно в Венгрии, Чехии и Болгарии.

· В США существуют развитая сеть баз данных и сложившаяся структура центров анализа информации (500-600 центров), подготавливающих прогнозные, аналитические и справочные данные для федерального правительства, частного сектора и неправительственных учреждений.

· Решена задача автоматизации информационных процессов на всех уровнях. Созданы комплексные автоматизированные технологии ввода, обработки, хранения и поиска информации, выпуска изданий и т.д. Электронно-вычислительная техника и сети связи являются основой всех направлений информационной деятельности. Эти средства позволяют обслуживать большое число пользователей. Персональные компьютеры стали главным средством доступа в автоматизированные информационные системы. Формы, методы и виды информационного обслуживания многочисленны и постоянно совершенствуются. Экономически теледоступ оказался приемлемым благодаря, в частности, использованию сетей связи с пакетной коммутацией.

· Ведущие правительственные ведомства эффективно снабжаются необходимой информацией об исследованиях и разработках, по здравоохранению, сельскому хозяйству, занятости, внешней торговле, энергетическим ресурсам, преступности, законодательству и т.д. В конгрессе и обслуживающих его учреждениях созданы автоматизированные системы, обеспечивающие оперативное снабжение высших эшелонов власти необходимой информацией.

· Проводится активная национальная и международная политика по разработке стандартов в области информационной деятельности, в результате которой многие стандарты США приобрели международный статус.

· Основной стратегической целью информационной политики США признано создание национальной информационной инфрастуктуры; она должна связать в единое целое все информационное пространство страны и обеспечить в долговременной перспективе доминирующие положение США в мировом информационном пространстве и на мировом рынке информационной продукции и услуг.

Выдвинутые администрацией США в докладе А.Гора инициативы обуславливают необходимость для европейских стран предпринимать энергичные действия для сохранения привилегированного положения на информационном рынке и обеспечения себе лидирующих позиций среди высоко развитых стран. Ответным шагом стал доклад комиссара Европейской комиссии Бангеманна “Европа и мировое информационное сообщество. Рекомендации Совету Европы”, включенный в так называемую Белую книгу Европейской комиссии “Рост, конкуренция, занятость, цели и пути в XXI век”. Рабочей группе, возглавляемой Бангеманном, было поручено провести соответствующие исследования, результатом которых и стал указанный доклад. В нем отмечены меры, которые следует предпринять европейским странам для того, чтобы воспользоваться социальными переменами, происходящими в результате интенсивного внедрения информационных и коммуникационных технологий во все сферы деятельности. В этом документе настойчиво подчеркивается, что “страны, первыми вступившие в информационное сообщество, получат наибольшую выгоду, поскольку именно они будут устанавливать приоритеты, которым придется следовать остальным членам. И наоборот, странам, решившим ограничиться политикой приспособления или отдающим предпочтение вялым решениям, придется менее чем через десять лет столкнуться с кризисом инвестиций и трудностями в сфере занятости”.

После опубликования доклада в Европе вошли в употребление понятия “информационные автомагистрали” и “информационное сообщество”. Эти понятия отражают современные тенденции развития европейского сообщества на основе новых технологий передачи данных, изображения и звука по одной сети широкого диапазона; главной опорой нового общества становится совокупность социальных, экономических, политических и даже семейных разработок и опыта, широкие возможности использования которых открывает применение передовых информационных технологий.

Выделяемые в Белой Книге направления деятельности европейских стран основываются на принципах, сходных с американскими. Предлагаемый Европе план содержит следующие пять приоритетных направлений:

1. Расширение сферы использования информационных технологий.

2. Создание в Европе системы основных трансъевропейских информационно-коммуникационных услуг.

3. Продолжение внедрения единого регламентного кодекса.

4. Усиленная разработка новых технологий.

5. Увеличение технологической и промышленной эффективности.

Идея создания трансъевропейских сетей телекоммуникаций предусматривает разработку и внедрение четырех прикладных макропрограмм, рассматриваемых как фундаментальные:

· телетруд,

· телеинформация,

· телемедицина,

· телеадминистрация.

В Белой Книге определены условия, обеспечивающие развитие конкуренции и увеличение занятости, предполагаемые социальные перемены, а также информационные и коммуникационные технологии нового информационного сообщества. В то же время в этом документе содержатся предупреждения о поджидающей на пути перехода к единому информационному обществу опасностях и указывается на то, что “нельзя недооценивать риск возникновения культурной маргинализации или, говоря в общем, опасность формирования общества с двумя разными скоростями движения вследствие различного уровня квалификации его членов”. Авторы подчеркивают, что “в этом случае социальная ответственность ложится как на предпринимателей, так и на государство, так как возникают условия, порождающие заметное ускорение экономических и социальных перемен, и появляются новые, более гибкие формы занятости, которые часто нуждаются в новых формах социальной защиты”.

Проводимый в Белой книге анализ сделан с меньшим упором на рыночные изменения, но с большим прагматическим вниманием к социальным, политическим и экономическим последствиям формирования новых условий в информационном обществе. С учетом этих соображений авторы дают определение единого информационного пространства, описанного со всеми его компонентами, их взаимодействиями и широким спектром возможностей, предоставляемых всем гражданам, которые в состоянии ими воспользоваться. То, что авторы именуют “единым информационным пространством”, состоит в следующем:

· Информация преобразуется и хранится в электронном виде (базы данных, тексты и изображения, интерактивные компакт-диски и т.д.).

· Оборудование и программы предоставляются в распоряжение пользователя и позволяют обрабатывать получаемую информацию.

· Физические инфраструктуры включают надежные кабельные сети, радио- коммуникационные сети, спутники и т.д.

· Базовыми являются телекоммуникационные услуги, в особенности услуги электронной почты и передачи информационных архивов, интерактивные услуги по доступу к банкам данных и по обмену изображениями.

· Прикладные программы являются объектом хранения и передачи; они предлагают пользователям услуги, соответствующие именно их потребностям.

· Опытные пользователи осваивают не только прикладные программы, но главным образом возможности, которые предоставляются информационными и коммуникационными технологиями в условиях, необходимых для их оптимального использования.

Наибольшие усилия должны быть сосредоточены именно на прикладных программах в смысле их информационной структуры и легкости пользования ими. Именно посредством этих прикладных программ, их эффективности и условий их использования общее информационное пространство проявит свое социально-экономическое воздействие и будет способствовать расширению занятости.

Свою лепту в решение рассматриваемой проблемы должна внести представленная Комиссией Европейских сообществ в Европейский парламент и в Совет Европы долгосрочная программа стимулирования развития производства мультимедийных материалов и их использования в формирующемся информационном обществе. Главными идеями этого плана являются переход от печатных изданий к электронным и предоставление новых мультимедийных и интерактивных информационных услуг, рынок которых стремительно расширяется. В сообщении о программе говорится, что “концепция общества информации и экономики, взаимосвязанных на мировом уровне, в котором информационные и коммуникационные технологии играют решающую роль в преобразовании всех его аспектов, окончательно внесена в политическую повестку дня”. В этом документе также недвусмысленно указывается на то, что Европа сталкивается сегодня с определенными трудностями, которые требуют решительных мер:

· В Европе цены на телекоммуникационные услуги выше, чем в США и Японии; поэтому эти страны получают преимущество в конкурентной борьбе и могут захватить значительную часть рынка этих услуг.

· Современное положение Европы в области информатизации характеризуется как неудовлетворительное. Ни в одной из социальных сфер не отмечено реальное внедрение эффективного программного обеспечения.

· Разработка и распространение информационных продуктов и услуг стимулируются явно недостаточно, что ставит европейский рынок в уязвимое положение и обусловливает его отставание на несколько лет от рынков США и Японии. Все это осложняется необходимостью преодоления серьезных препятствий, среди которых выделяются лингвистические и культурные различия.

· Значительные и реально существующие различия между рынками программных продуктов в странах Европейского Союза. Это предопределяет наличие разнотипных региональных рынков и реальные трудности на пути к их объединению, не говоря уже о трудностях выхода за их пределы.

Распространенное выражение "Европа двух скоростей" сегодня можно скорее трактоваться как "Европа многих скоростей". Из-за технических, экономических и даже социально-политических проблем возникают серьезные препятствия для движения всей Европы по одной дороге. При этом отмечается, что существуют силы, интересы которых отличаются от общеевропейских и которые располагают возможностями и готовностью извлечь выгоду из сложившейся в Европе ситуации.

Именно этим обусловлена необходимость создания нормативного и технологического пространства, в котором стала бы возможна, в первую очередь, либерализация в сфере телекоммуникационных услуг и сетей, обеспечивающая снижение стоимости пользования, облегчения доступа к информационному оборудованию, структурированному по типам баз данных, и предоставление возможности работы с действительно интерактивной видео- и аудиоинформацией и данными. Это позволило бы каждому активному пользователю с учетом его конкретных возможностей постепенно приспособиться к новой форме работы и новой экономической структуре. Возникает также необходимость новой концепции регулирования информационной сферы и системы обучения с едиными, но гибкими целевыми установками, доступными и понятными любому желающему. Чтобы решить эти проблемы, прежде всего, необходимо адекватное унифицированное юридическое пространство, в котором интересы и права физических и юридических лиц были бы защищены до такой степени, что никто бы не опасался, даже теоретически, покушения на свободу собственности.

В Белой Книге указывается на то, что роль органов государственной власти должна быть четко определена. В первую очередь они обязаны отслеживать любые социальные противоречия, не допускать дискриминации, максимально сосредоточиться на вопросах занятости, внедрять системы образования и профессионального обучения и должным образом реагировать на культурные и этические противоречия в жизни общества, включая вопросы, связанные с охраной частной жизни.

При создании общеевропейского информационного пространства предполагается сосредоточить внимание на следующих основных направлениях:

· Распространение передового пользовательского опыта и разработка европейских прикладных программ на базе современных информационных и коммуникационных технологий. Это направление представляется фундаментальным, поскольку способствует возрождению европейского информационного рынка, росту конкуренции и занятости.

· Разработка и реализация таких юридических и политических норм, которые способствовали бы развитию частной инициативы, обеспечивая возможности конкурентной борьбы, ориентированной на достижение единой цели (наличие универсальных услуг и общеевропейских стандартов) в сочетании с индивидуальной заинтересованностью (защита информации о частной жизни, безопасность и т.д.).

· Развитие трансъевропейских базовых телекоммуникационных услуг как необходимого условия свободного движения информации.

· Внедрение специального обучения, обеспечивающего внедрение навыков интенсивного использования информации и удовлетворение потребностей производства информационной и коммуникационной продукции, технологии и услуг в квалифицированных кадрах.

· Удержание технологического преимущества и повышение эффективности европейской информационно-коммуникационной промышленности при условии приспособления прикладных программ к европейским особенностям, получения наибольшей выгоды от технологического прогресса и обеспечения максимально возможного влияния предлагаемых мер на увеличение занятости.

Сформулированные в докладе А.Гора и в Белой Книге цели имеют общую основу, но при детальном анализе выявляются и отличия. Они обусловлены прежде всего тем, что Европе необходимо “успеть запрыгнуть в вагон уходящего поезда”, а также некоторыми социальными, культурными и лингвистическими характеристиками, которые должны быть учтены при формировании информационного пространства.

Сравнение этих двух документов позволяет предположить, что США проводит в жизнь “наступательный план”, находясь, по всей видимости, в некоторых отношениях в привилегированном положении, в то время как в Европе рассматривается “оборонительный план”, направленный на сохранение своих нынешних позиций на международном рынке информационных и коммуникационных технологий. Это характерно даже для такой развитой страны Западной Европы, какой является ФРГ: принятый в ней подход к проблемам национальной информационной политики представляет самостоятельный интерес.

В ФРГ придается большое значение развитию информационных систем и служб. Здесь правомерно считают, что обеспечение информацией оказывает существенное влияние на развитие экономики и увеличение научно-технического потенциала страны, повышение ее роли в мировом производстве и международной торговле. При этом информацию рассматривают в качестве важного средства интеллектуального роста страны и развития ее культуры. Мероприятия по развитию информационных систем и информационного обслуживания получают поддержку федерального правительства и правительств земель ФРГ. При этом предпринимаются попытки сформулировать политику в области информации, определить цели и задачи в этой области на ближайшие годы, выработать конкретные мероприятия для решения этих задач. Особое внимание уделяется отношению между государственными органами и частным сектором экономики в накоплении и использовании информации.

Программы развития информационной индустрии ФРГ определяют взаимоотношения между правительственными органами и частными компаниями в организации информационных систем и использовании информации. В условиях рыночной экономики проблема сочетания интересов государства и частных компаний в области информации достаточно сложна. Государству предоставляется приоритет в организации информационных систем по научной, макроэкономической и другой информации общенационального значения, тогда как информация, относящаяся к сфере производства и продукции, сосредоточивается в промышленных компаниях.

В 1996 году был принят доклад федерального правительства ФРГ “Инфо 2000: Путь Германии к информационному обществу”. Доклад включает концепцию движения страны к информационному обществу и план действий. В этом документе сформулированы основные задачи федерального правительства ФРГ, которые и определяют национальную информационную политику страны, суть которой состоит в следующем:

1. Технологическое и экономическое преобразование в информационное общество должно быть использовано для того, чтобы модернизировать ФРГ и обеспечить в будущем ее привлекательность для инвесторов. Необходимо облегчить развитие новых рынков, рекламировать конкурентоспособность германской индустрии и создавать новые рабочие места. Дополнительный рост и возможности занятости, в частности, должны быть направлены на развитие малых и средних компаний.

2. Необходимо обеспечить тех, кто занят рыночной деятельностью, надежной правовой базой для нововведений и инвестиций. Кроме того, необходима большая активность предпринимательской деятельности на конкурентной основе. В этом ключевую роль должны играть продолжающаяся либерализация в области телекоммуникаций и разработка единых национальных законодательных правил для предоставления и использования новых информационных и коммуникационных услуг.

3. Интенсивный диалог в обществе и среде предпринимателей должен выявить препятствия на пути к информационному обществу, указать возможные пути их устранения и стимулировать принятие всеми заинтересованными сторонами необходимых для этого меры. Кроме того, ставится задача поднять уровень используемых технологий и снизить любой возможный риск.

4. Необходимо предоставить людям любого возраста и уровня образования равные возможности в использовании информационных и коммуникационных технологий, в получении социальной, культурной, политической и профессиональной информации.

5. Для государства очень важно противостоять любым попыткам создать общество, в котором одни могут использовать новые технологии, а другие не могут этого сделать. Это предполагает такую дружественную пользователю коммуникационную инфраструктуру, которая учитывала бы социальные и культурные аспекты. Все структуры системы образования, как государственные (федеральные, земельные, муниципальные), так и частные должны иметь играть существенную роль в процессе движения к информационному обществу.

6. Исследования и технологические разработки рассматриваются как существенные факторы формирования информационного общества. Поощрение исследований и разработок в области информационных технологий должно и будет осуществляться на самом высоком уровне. Основной упор будет сделан на новейшие базовые технологии, расширение их применения и сотрудничество между исследовательскими институтами, университетами и компаниями.

7. Создание современной надежно защищенной информационной инфраструктуры должно все больше становиться задачей частного сектора, который ориентирован на текущий и ожидаемый спрос. Конкуренция между инвесторами обеспечит технологический прогресс на пользу как производителю, так и потребителю.

8. Необходимо наиболее полно использовать возможности, предоставляемые современными информационными технологиями, в сфере государственного управления, в бизнесе, в сфере общественных интересов, для охраны окружающей среды и т.д.

9. Должна быть создана эффективная система обеспечения прав и интересов служащих, потребителей, поставщиков и пользователей в области защиты данных, законодательства о труде, защиты потребителя, защиты молодежи, права интеллектуальной собственности, безопасности информационных систем и предупреждения преступлений.

10.Создание и развитие электронных информационных систем должно улучшить доступ к информации о последних результатах исследований и разработок, а также к рыночным, товарным и другим экономическим данным.

11.Усилия, предпринимаемые для создания информационного общества Европейским Союзом и ФРГ должны координироваться и дополнять друг друга.

Подводя итоги краткого рассмотрения мировой практики регулирования информационной сферы, выделим следующие доминирующие в этом процессе тенденции:

· поощрение конкуренции и борьба с монополизмом;

· обеспечение прав и технических возможностей доступа к информации и информационным ресурсам для всего населения;

· контроль за использованием информационных и телекоммуникационных технологий в структурах государственной власти и местного самоуправления;

· защита национального культурного наследия и языка, противостояние культурной экспансии;

· охрана интеллектуальной собственности и борьба с пиратством на рынке информационной продукции и услуг;

· обеспечение информационной безопасности;

· борьба с компьютерными и т.п. преступлениями;

При этом, современные информационные и коммуникационные технологии постепенно стирают различия между разными секторами информационной индустрии – телекоммуникациями, кабельными сетями, телевизионными сетями, спутниковым и эфирным вещанием, печатными средствами массовой информации и т. п.

К наиболее значимым современным тенденциям в развитии информационной индустрии можно отнести, прежде всего, пересмотр установленных ранее правил регулирования рынков информационной продукции и услуг, в результате которого происходит как вертикальная, так и горизонтальная интеграция этих рынков. Основные изменения этих правил связаны с наметившейся дерегуляцией рынка телекоммуникаций, позволяющей кабельным, телефонным, сотовым, спутниковым и прочим компаниям беспрепятственно проникать на рынки своих конкурентов, оказывать услуги, которые ранее им были запрещены. Другое важное изменение касается ослабления контроля за концентрацией собственности в области СМИ. Это позволит компаниям увеличивать количество теле- и радиостанций, газет, журналов, информационных агентств, кабельных и киностудий, которыми они имеют право владеть.

Глава 5. Информационная политика в условиях социально-экономических и политических реформ в России

Прежде чем рассмотреть особенности информационной политики государства, осуществляющего радикальные реформы, напомним читателю некоторые существенные в данном контексте понятия и определения.

Под государственной властью будем понимать законодательно упорядоченную иерархическую совокупность органов государственной власти, обеспечивающую принятие в процессе государственного управления решений, направленных на развитие и удовлетворение потребностей общества и государства. В России совокупность органов государственной власти включает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне в соответствии с Конституцией Российской Федерации имеется четыре структуры государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, Президент Российской Федерации с обеспечивающей его деятельность Администрацией Президента; Правительство Российской Федерации с комплексной иерархической и частично территориально-распределенной структурой федеральных органов исполнительной власти и федеральные органы судебной власти, включающие Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.

На региональном уровне структуры государственной власти в различных субъектах Российской Федерации отличаются друг от друга при сохранении принципа разделения ветвей власти и наличии института президентства в национальных образованиях, а также института представителей Президента Российской Федерации. Существенно при этом наличие в структурах исполнительной власти субъектов Федерации органов исполнительной власти двойного подчинения (федерального и регионального).

Значение государственной информационной политики как важной составляющей государственного управления заметно возрастает при проведении социально-экономических и политических преобразований, подобных осуществляемым в России, другими словами, при переходе от тоталитарного государства с административно-плановым управлением экономикой к правовому демократическому государству с рыночной экономикой. Это обусловлено, главным образом, тем, что формирование и развитие открытой системы “общество – власть” носит характер не плавного процесса, протекающего в стабильной социально-экономической и политической обстановке, а порой скачкообразного динамичного процесса, меняющего социально-экономические и политические основы системы. При этом результат реформ, т.е. новое социально-экономическое и политическое состояние российского общества и государства, существенно зависит не только от содержания реформ, но и от методов и темпов их проведения.

Стимулятором реформ всегда является неудовлетворенность общества или его влиятельной части своим состоянием, сформировавшимся в предыдущий период развития. Под воздействием общественных сил происходит смена государственной власти, и в обязанность новой власти вменяется осуществление реформ. Конкретные формы и методы проведения реформ, т.е. характер и динамику переходного процесса определяет именно государственная власть; она сама начинает “тащить за собой” более инертное в целом общество. Здесь и возникает основная опасность – отчуждение общества от власти и потеря взаимопонимания и взаимодействия между ними. Из исторического опыта известно, что если такое отчуждение имеет место и реформы осуществляются только “сверху” без поддержки общества, то их никогда не удается довести до конца с точки зрения исходных целей, так как в процессе реформирования происходит искажение самих целей реформ.

Демократическая государственная власть, действительно желающая реализовать переход от тоталитарного к правовому демократическому государству, обязана постоянно взаимодействовать с обществом, искать у него взаимопонимание, разъяснять все свои решения и действия, способствуя тем самым консолидации и укреплению общественных сил, способных оказать проводимому ею курсу массовую поддержку. Демократическая власть должна четко осознавать, что особенно на первоначальном этапе такой переход осуществляется за счет напряжения внутренних сил и определенного ухудшения экономического и морально-психологического состояния общества и отдельных его членов. Поэтому в обществе создается питательная среда для политических сил, потерпевших поражение при смене власти, активно противостоящих курсу реформ и стремящихся к реваншу. Только власть, строящая свои отношения с обществом на основе взаимопонимания, доверия и равноправного партнерства и открыто стремящаяся найти в обществе поддержку, способна убедить общество в необходимости продолжения реформ, благоприятном их результате и не дать антиреформаторским силам воспользоваться временными трудностями для достижения своих политических целей.

Сказанное означает, что те или иные отношения между властью и обществом основаны на их информационном взаимодействии. Следовательно, партнерские взаимоотношения между властью и обществом в ходе глубоких социально-экономических и политических преобразований можно обеспечить, в первую очередь, эффективной государственной информационной политикой, являющейся, как подчеркивалось, неотъемлемой составляющей общей стратегии и тактики государственного управления.

Другим непременным условием успешного осуществления реформ является соответствие методов их проведения поставленным целям. Переход от тоталитарного государства к правовому демократическому в принципе не может быть реализован только самой исполнительной властью с использованием органически присущих ей командно-административных методов. Реформаторский потенциал власти всегда ограничен: без постоянного публичного политического воздействия на нее реформаторских сил общества и без такого взаимодействия с обществом власть сама по себе не способна последовательно проводить реформы.

Построение правового демократического государства требует сопричастности общества проводимым реформам. Развитие и использование реформаторского потенциала общества возможны только в том случае, когда реформы осуществляются открыто и гласно, когда деятельность государственной власти информационно прозрачна для общества, когда обществу заранее известны и понятны все действия и шаги, даже самые непопулярные, предпринимаемые для осуществления реформ.

Если общество не ощущает свою сопричастность реформам, то неизбежно нарастает его отчуждение от власти, которое может привести к активному противостоянию общества власти. В этом случае единственным средством обеспечения действенности власти становится силовое подавление общества, не имеющее ничего общего ни с правом, ни с демократией.

Поэтому демократические реформы могут осуществляться последовательно и динамично только тогда, когда методы их проведения носят информационно открытый характер.

Реформы в экономической, финансово-бюджетной, социальной и военной сферах, являющиеся основными предпосылками перехода России к правовому демократическому государству, не могут эффективно и динамично осуществляться без одновременного глубокого реформирования самого российского общества, судебной власти и системы государственного управления. Проведение реформ только в указанных сферах - необходимое, но недостаточное условие формирования в России гражданского общества, разрешения любых конфликтных ситуаций исключительно на судебно-правовой основе и создания компактной, эффективной системы государственного управления, необременительной и полностью подотчетной обществу.

Опыт проведения реформ в России свидетельствует, что отставание в проведении политических и институциональных реформ общества, судебно-правовой реформы и реформы системы государственного управления приводит к торможению и существенному искажению реформ в экономической, финансово-бюджетной, социальной и военной сферах, чревато социальными взрывами и потрясениями и может стать основным препятствием на пути продвижения России к правовому демократическому государству.

Одним из необходимых условий формирования гражданского общества, его политического и институционального структурирования является соответствующее информационное обеспечение такого процесса, так как именно информация является основным источником энергии развития общества. Для того, чтобы в России сформировалось и устойчиво развивалось демократическое гражданское общество необходимо, чтобы общественные структуры и каждый гражданин могли оперативно получать достоверную и объективную информацию по всем интересующим их вопросам жизнедеятельности системы общество – власть и свободно обмениваться информацией. Свободное получение и распространение информации является основой действенной защиты прав и свобод человека, формирования адекватного происходящим событиям общественного мнения и обеспечения ему возможности реально воздействовать на само общество и государственную власть, т.е. всего того, что служит неотъемлемыми признаками гражданского общества.

Построение системы массового получения и распространения информации - одна из важнейших задач государственного управления процессом реформ; решение этой задачи осуществляется в ходе реализации государственной информационной политики.

Одна из причин медленного и трудного продвижения реформ в России заключается в неспособности существующей системы государственного управления реализовать и жестко контролировать исполнение законодательных и нормативных актов, принимаемых Федеральным Собранием, Президентом и Правительством, а также оперативно управлять теми областями социально-экономической жизни общества, которые сегодня частично или полностью находятся в сфере государственного регулирования. Сложившееся положение вызвано не только несовершенством нормативно-правовой базы государственного управления и откровенным сопротивлением курсу реформ отдельных государственных служащих, но и несоответствием в целом системы и технологии государственного управления новым социально-экономическим условиям, реально сложившимся в ходе реформ.

Очевидно, назрела необходимость реформировать систему государственного управления, законодательно определив функции и задачи всех элементов системы, приведя структуру государственного аппарата в соответствие этим новым функциям и задачам, законодательно закрепив права и обязанности государственных служащих и их переподготовку для работы с применением современных информационных технологий. Реформа системы государственного управления невозможна без новых правовых, организационных и технологических подходов к проблеме информационного обеспечения деятельности государственных органов власти и управления.

Государственный аппарат выступает в роли не только потребителя, но и источника социально и экономически значимой информации. Эта его особенность должна учитываться при его реформировании и разработке мер по борьбе с коррупцией в государственной власти. В органах государственной власти отсутствует четкий порядок использования и предоставления в вышестоящие органы и, что самое главное, общественности информации, поступающей конкретным должностным лицам. Это стало одной из основных причин низкой эффективности государственного управления и распространения коррупции в этой сфере. Поэтому четкое законодательное регулирование создания, использования и распространения информации в этих структурах и обязательность внедрения в их деятельность новых информационных технологий следует рассматривать как действенную меру повышения эффективности государственного управления. Эта мера должна предотвратить бесконтрольное использование и передачу информации отдельными должностными лицами и персонифицировать ответственность за достоверность и полноту предоставляемой обществу информации о деятельности государственной власти и решении социально-экономических и политических проблем, а также обеспечить информационную прозрачность государственной власти и широкий доступ общества к информации о ее деятельности.

При этом принципиально новым для России методическим подходом к реформированию системы государственного управления и решению проблемы взаимодействия (в первую очередь, информационного) между обществом и властью, может стать определение одной из целей такой реформы: формирование власти демократического типа, ориентированной на общество как потребителя ее услуг.

Реформирование информационного обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, являющееся одной из важнейших составляющих реформы системы государственного управления, также относится к задачам государственной информационной политики.

Таким образом, особая роль государственной информационной политики как одной из важнейших составляющих государственного управления процессом проведения реформ в России, определяется тем, что переход от тоталитарного государства с административно-плановым управлением экономикой к правовому демократическому государству с рыночной экономикой не может быть успешно реализован без одновременного многопланового перехода к информационно открытому обществу, основанному на адекватной такому обществу законодательной базе.

В Приложении 1 приведены публицистические материалы, в которых отражены некоторые политические аспекты проведения реформ в России, связанные с проблемами информационного обеспечения этого процесса.

РАЗДЕЛ II. Проведение государственной информационной политики

Глава 6. Основные направления реализации государственной информационной политики: подходы и решения

Реализация государственной информационной политики - многомерная задача; ее полное решение должно включать следующие компоненты: нормативно-правовые, организационно-технологические, технико-экономические, социальные (в том числе, образовательные)

Ясно, что эффективность государственной информационной политики можно обеспечить лишь при условии, если к задачам ее реализации будет применен системный, комплексный подход. Это означает, что реализация государственной информационной политики включает набор существенно взаимосвязанных компонентов, объединенных в системы и структуры, стягивающие информационное пространство страны в единое целое. Нарушение единства и целостности даже одного из перечисленных компонентов (систем) приведет к нарушению единства и целостности информационного пространства страны. Ниже эти компоненты кратко рассматриваются в указанной последовательности.

Правовой основой регулирования информационных процессов и их технологического обеспечения в демократическом государстве является информационное законодательство. Российское информационное законодательство включает соответствующие положения Конституции Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, в том числе указы Президента, и нормативные правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации. Это законодательство меняется, естественно, по мере изменения информационных потребностей общества и власти. В нем фиксируются принципиальные решения функциональных задач государственной информационной политики в едином правовом поле. Последнее, в частности, означает, что, как и в любой правовой сфере, нормы информационного законодательства должны быть непротиворечивыми и взаимоувязанными. Именно совокупность норм информационного законодательства определяет общие для всех правила деятельности в информационной сфере. Таким образом, формирование и развитие информационного законодательства федерального и регионального уровней служит своего рода интегрирующим фактором реализации государственной информационной политики.

Организационно-технологические компоненты реализации задач информационной политики можно рассматривать как комплекс информационных процессов, включающих:

1. Сбор, накопление, хранение, первичную обработку (фильтрацию) и актуализацию исходной информации.

2. Комплексирование, статистическую и аналитическую обработку, создание новой (производной) информации.

3. Использование массивов информации для принятия решений, формирования специальным образом подготовленных информационных и управляющих воздействий в форме документированной информации.

4. Распространение информации, информационных воздействий, документированной информации о принятых управленческих решениях.

В результате сбора и накопления первичной информации, а также создания новой информации путем ее комплексирования, статистической и аналитической переработки формируются национальные информационные ресурсы. Специфическая особенность информационных ресурсов, отличающая их от иных видов ресурсов, состоит в том, что эти ресурсы по мере их использования не расходуются безвозвратно, а, наоборот, расширенно воспроизводятся.

Информационные ресурсы страны создаются как системой органов власти и государственными институтами, так и институциональными структурами гражданского общества и отдельными гражданами. Национальные информационные ресурсы принято разделять на государственные, формируемые непосредственно органами государственной власти, либо за государственный счет, и негосударственные, формируемые иными субъектами информационных и правовых отношений - за счет частного сектора экономики.

Количество, качество и доступность информационных ресурсов уже сегодня во многом определяют уровень развития страны, ее статус в мировом сообществе и станут определяющим показателем этого статуса по мере перехода к открытому информационному обществу. Информационные ресурсы России потенциально занимают одно из ведущих мест в мире и являются большим по объему, стоимости и сложности комплексом, включающим базы данных, электронные информационные массивы, библиотечные и архивные фонды и т.п. В частности, уже в 1996 году по данным Государственного комитета по статистике России 30 тысяч российских предприятий имели в общей сложности около 400 тысяч баз данных общим объемом 160 терабайт. В стране насчитывается более 1 миллиона архивных фондов и 150 тысяч библиотек.

От состояния, доступности, эффективности использования и соответствия потребностям общества всех информационных ресурсов, включая государственные и негосударственные, зависит не только развитие информационной сферы, но и государства как такового. При этом существенны два обстоятельства. Во-первых, значимым источником пополнения национальных информационных ресурсов является трансграничный обмен информацией с мировом сообществом, причем сами национальные информационные ресурсы являются источниками информации для других государств и межгосударственных организаций. Во-вторых, не только прямая защита информации, содержащейся в национальных информационных ресурсах, но и организационно-технологическое построение и управление этими ресурсами являются важнейшими составляющими обеспечения информационной безопасности: дезорганизация информационных ресурсов способна нанести не меньший ущерб безопасности страны, чем преднамеренное или непреднамеренное искажение содержания их информационных массивов.

Необходимым условием обеспечения единства и целостности национального информационного пространства является единство национальных информационных ресурсов. Национальные информационные ресурсы должны образовывать единую систему, представляющую собой важнейший объект государственной информационной политики, направленной на интеграцию информационного пространства государства в единое целое. Такая система, с одной стороны, позволит предотвратить возникновение информационного хаоса вследствие стремления к информационному “суверенитету”, порождающему неоправданное дублирование информации, избыточное разрастание информационных массивов и затрат на их содержание, а с другой - возможную потерю информации из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов. Последнее связано, в частности, с тем, что информационные ресурсы – это на 90% зеркальная, т.е. снятая информация, и качество “снятия” информации заметно сказывается на качестве ее использования.

Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов, их рациональная организация и структурированность - все это обуславливает качество информационного обеспечения общества и органов власти. Однако, качество информационного обеспечения определяется не только этими показателями, но и возможностями свободного доступа к информационным ресурсам, использования и распространения содержащейся в них информации. Кроме того, эффективное развитие самой системы национальных информационных ресурсов невозможно без широкого взаимного обмена информацией между депозитариями информационных ресурсов (библиотеками, архивами, фондами, банками данных, иными информационными системами), как отечественных, так и зарубежных.

Информационно-коммуникационная инфраструктура государства занимает особое место среди укрупненных инфраструктур жизнедеятельности современного общества. Под информационно-коммуникационной инфраструктурой следует понимать комплекс организационных и технологических средств поиска, хранения, распространения и использования информационной продукции и услуг во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. Этот комплекс включает территориально распределенные депозитарии информационных ресурсов, государственные и корпоративные компьютерные сети, телекоммуникационные сети и системы специального назначения и общего пользования, линии связи, сети и каналы передачи данных, средства коммутации и управления информационными потоками, организационные структуры управления и контроля. Традиционные средства массовой информации также являются неотъемлемой составляющей этой инфраструктуры. Задачу массового информирования, массового информационного обмена и массовых коммуникаций следует признать одной из важнейших задач, решение которой на организационно-технологическом уровне также должна обеспечивать информационно-коммуникационная инфраструктура.

Именно эта инфраструктуры играет определяющую роль в организационно-технологическом обеспечении как единства и целостности информационного пространства страны, так и его успешной интеграции в мировое информационное пространство, основу которой составляет именно включение национальной информационно-коммуникационной инфраструктуру в глобальную мировую. При этом для России создание единой информационно-коммуникационной инфраструктуры - необходимое условие обеспечения территориальной целостности и единства федеративного государства, вовлечения всех российских регионов в общую социально-экономическую, политическую и культурную жизнь. Наряду с системой национальных информационных ресурсов важным объектом государственной информационной политики является формирование и развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры страны.

Современные тенденции развития информационно-коммуникационных технологий свидетельствуют, что в достаточно близком будущем традиционные СМИ будут полностью интегрированы современными компьютерными системами и сетями массового информационного обмена и массовых коммуникаций, обеспечивающими пользователю прямой индивидуальный доступ к любым информационным ресурсам общего пользования в реальном времени с применением единого комплексного канала передачи аудио-видеоинформации и цифровых данных. К подобным системам и сетям постепенно перейдет та особая роль, которую традиционные СМИ выполняют сегодня в общественной жизни, обеспечивая формирование массового сознания, информирование общества о деятельности власти и ее институтов, отражение реакции общества на решения и действия власти, распространение политических, социально-экономических и культурных идей и знаний. При таком переходе некоторые проблемы, стоящие сегодня перед традиционными СМИ, несколько упростятся. Это относится, в частности, к проблемам сохранения и расширения независимых источников информации, обеспечения плюрализма мнений, свободы доступа к информации, монополизации средств массового информирования, конъюнктурного влияния в информационной сфере властных элит и корпоративных сообществ, недоверия общества к массовой информации. Другие проблемы существенно усложнятся. Прежде всего это касается баланса интересов национальной безопасности в информационной сфере и свободы распространения информации, в том числе трансграничного, защиты от распространения предумышленной или непредумышленной дезинформации, а также информации, подрывающей основы конституционного строя, нравственные и духовные основы общества. В целом такой переход существенно усложняет весь комплекс проблем обеспечения информационной безопасности, являющийся одной из важнейших составляющих решения задачи формирования и развития информационно-коммуникационной инфраструктуры государства.

Все без исключения информационные процессы обработки требуют соответствующего технологического обеспечения - использования современных информационных и телекоммуникационных технологий. Эти технологии представляют собой совокупность программных, аппаратных и организационных средств, объединенных в функциональную структуру для переработки информации; к ним относятся технологии: компьютерной обработки и передачи информации; связи и коммутации; построения и эксплуатации информационных систем и сетей; интеграции различных видов информации, технических устройств и технологий в единый функциональный комплекс (технологии открытых систем) и технические средства их реализации.

Разработка и производство информационных и телекоммуникационных технологий, средств и комплексов компьютеризации и информатизации, телекоммуникационных систем и средств связи, программного обеспечения, информационных массивов и баз данных представляет собой один из наиболее динамично развивающихся и высокорентабельных секторов общественного производства, в котором период обновления продукции уже сегодня составляет 3-5 лет с тенденцией уменьшения до 2-3 лет. Этот сектор общественного производства следует рассматривать как самостоятельную отрасль экономики – информационную индустрию, которая составляет технико-экономическую базу информационного пространства страны, обеспечивает его единство и защиту национальных интересов в информационной сфере. Информационная индустрия требует организации и регулирования как единой территориально распределенной системы. При системном подходе научно-технический и производственный потенциал и рынок продукции и услуг информационной индустрии должны быть объектом государственного управления именно в рамках проводимой информационной политики.

Научно-технический и производственный потенциал информационной индустрии России составляют научно-исследовательские, научно-производственные, опытно-конструкторские организации, высшие учебные заведения соответствующего профиля и предприятия, занимающиеся проектированием, разработкой и производством технологий, систем, программного обеспечения, технических средств информатизации, вычислительной и телекоммуникационной техники и средств связи, внедрением, эксплуатацией и научно-техническим сопровождением таких систем и техники.

Известны два крайних подхода к формированию и развитию научно-производственного потенциала информационной индустрии.

Первый подход заключается в ориентации на максимальное использование зарубежных научных разработок, технологий, систем и производственной продукции. При таком подходе национальный научно-технический потенциал резко сокращается, научные исследования, проектные и опытно-конструкторские работы проводятся в минимальных объемах, ассигнования государства в информационную сферу, в основном, используются на закупку технических систем и средств зарубежного производства. Фактически национальная информационная индустрия сводится к сервисному обслуживанию и производству продукции массового потребления по иностранным лицензиям. Хотя при таком подходе информационная сфера страны формируется с использованием информационных и коммуникационных технологий мирового уровня, а ее интеграция в мировое информационное пространство упрощается, но страна попадает в жесткую технологическую и экономическую зависимость от иностранных производителей.

Второй крайний подход заключается в ориентации исключительно на научные разработки, технологии, системы, оборудование и аппаратуру собственного производства. При этом даже если страна способна отвлечь из других секторов экономики и расходовать на развитие информационной индустрии значительные финансовые и материально-технические средства, это не гарантирует ее от существенного отставания от мирового уровня. В современных условиях создание национальной информационной индустрии, продукция которой по всем направлениям соответствует передовым достижениям науки и техники в информационной сфере, без международной интеграции практически невозможно. Это может привести лишь к самоизоляции , к снижению влияния страны на геополитические процессы, ее научному и технологическому отставанию не только в информационной сфере, существенному усложнению интеграции в мировое информационное пространство и при этом отнюдь не снижает угрозы национальной информационной безопасности.

Государственная информационная политика в сфере формирования и развития научно-технического и производственного потенциала информационной индустрии должна быть гибкой и учитывать как необходимость обеспечения технологической и экономической независимости и информационной безопасности, так и необходимость международной интеграции в этой сфере. Российским научным школам, разработчикам и производителям информационных и коммуникационных технологий и средств их реализации, способным получить качественные результаты и производить конкурентоспособную продукцию мирового уровня, должна оказываться государственная поддержка независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Необходима также помощь в адаптации их деятельности к условиям рыночной экономики. Одновременно должны создаваться благоприятные экономические и политические условия для привлечения в российскую информационную индустрию иностранных инвестиций как в виде финансовых ассигнований, так и в виде новейших технологий, научных и опытно-конструкторских разработок для дальнейшего совместного развития и использования. Существенными для формирования и развития научно-производственного потенциала российской информационной индустрии являются проблема выравнивания территориального размещения этого потенциала и проблема конверсии оборонной промышленности, в том числе использования технологий и продукции двойного применения.

В настоящее время рынок информационной продукции и услуг - один из наиболее рентабельных и динамично развивающихся секторов мирового рынка. Экономическое и геополитическое значение этого рынка по мере перехода к информационному обществу будет неуклонно возрастать; развитые страны ведут за него активную конкурентную борьбу, ясно понимая, что от положения и роли именно на этом рынке во многом зависит их статус в мировом сообществе.

Есть основания полагать, что российский рынок информационной продукции и услуг вполне успешно интегрировался в мировой. Характерным признаком этого служат новейшие информационные и телекоммуникационные технологии и технические средства, появляющиеся на российском рынке практически одновременно с их появлением на зарубежных рынках. Сегодня российский рынок достаточно эффективно удовлетворяет потребности страны в программном обеспечении и технических средствах информатизации и развития телекоммуникаций. По оценкам зарубежных и отечественных экспертов его объем к 2000 году составит до 8 - 9 миллиардов долларов. При этом только по персональным компьютерам предельная оценка его емкости составляет 20 – 30 миллионов штук с возрастанием доли компьютеров домашнего потребления в общем объеме их парка до 40-70%.

Однако пока российский рынок информационной продукции и услуг нестабилен из-за недостаточно четкой организации и структурирования, а также наличия ряда существенных деформаций. Прежде всего этому рынку, так же как и рынкам других видов продукции и услуг в России для достижения стабильности и устойчивого развития требуется законодательное регулирование, обеспечивающее обязательные для всех участников рынка равные условия и правила их деятельности и при этом стимулирующее развитие и повышение конкурентоспособности отечественных производителей. В этом смысле информационный рынок не составляет исключения, и его регулирование должно осуществляться в рамках общегосударственной экономической политики, включая налоговую, инвестиционную и таможенную.

Существенной особенностью российского рынка информационной продукции и услуг является то, что до последнего времени основным потребителем на этом рынке выступает государственная власть в лице ее органов, организаций и учреждений. Лишь в секторе индивидуальных информационных технологий наблюдается тенденция опережения государственной власти крупными корпоративными заказчиками, обладающими существенными финансовыми ресурсами; прежде всего, это относится к банковским структурам. При этом слабо развит сектор личного потребления и предоставления услуг, направленных на удовлетворение индивидуальных потребностей: рынок в существенно меньшей степени ориентирован на удовлетворение информационных потребностей общества. Такая потребительская ориентация рынка серьезно ограничивает возможности его развития и приводит к деформации информационного пространства - опережающими темпами развивается информационная сфера государственной власти по сравнению с информационной сферой общества. Объективными причинами подобной деформации являются недостаточный уровень благосостояния населения и отсутствие в России практических навыков и опыта быстрого внедрения в массовое пользование новейших достижений в области высоких технологий.

Другая существенная особенность российского информационного рынка - неоднородность по регионом вследствие традиционного для России развития от центра к регионам и преимущественного развития крупных научно-промышленных центров. Такая неоднородность рынка порождает территориальную неравномерность информационного пространства, деформирующую это пространство и создающую угрозу его целостности.

Несмотря на то, что уже сегодня российское законодательство признает право не только интеллектуальной, но и вещной собственности на информацию, товарные отношения, объектом которых она является, отрегулированы в наименьшей степени. Поэтому этот сектор информационного рынка является наименее развитым и организованным, а решение проблемы легального предоставления населению и институциональным структурам различных информационных услуг находится на крайне низком уровне. При этом на теневом рынке информация признается значимым, стратегически важным товаром и на ее приобретение расходуются значительные финансовые средства. Подобная деформация рынка существенно ограничивает возможности его развития и порождает реальные угрозы информационной безопасности страны.

Для российского информационного рынка характерно также широкое распространение нелицензированных и несертифицированных продуктов и услуг, особенно нелегальное копирование и использование программ. Это не только приносит серьезные убытки отечественным и зарубежным производителям, но существенно влияет на снижение качества различных видов информационной деятельности, от которого в значительной мере зависит, в частности, уровень безопасности в информационной сфере.

Таким образом, устранение деформаций рынка информационной продукции и услуг и его цивилизованное развитие должны стать объектом государственного управления при системном подходе к проведению государственной информационной политики.

Переход к открытому информационному обществу приведет к возникновению качественно новых условий во всех сферах жизнедеятельности государства и граждан: существенно расширятся информационные возможности личности, институциональных структур, органов и институтов государственной власти и местного самоуправления. Процессы внедрения информационных и коммуникационных технологий в повседневную жизнь, массового использования компьютерной техники и информационных и телекоммуникационных систем и сетей для личного, домашнего потребления, расширения спектра и объема информационных услуг, направленных на удовлетворение индивидуальных потребностей, будут постоянно нарастать. При этом радикально изменится вся социальная сфера, образование, наука и культура, а, следовательно, и характер процессов формирования и развития личности, формирования личностных мировоззренческих установок и субъективных ценностей, отношения к действительности, мотивации и регуляции поступков, взаимодействия с другими людьми, обществом и властью. В новой информационной обстановке человек окажется под более мощными и разнообразными информационными воздействиями и для сохранения и повышения своего социального статуса столкнется с необходимостью осваивать новые информационные технологии и технические устройства как в профессиональной деятельности, так и в быту. При отсутствии необходимой профессиональной и социально-психологической подготовки это может создавать эмоциональный дискомфорт, приводить к стрессам, нарушать физическую, социальную и духовную целостность личности, вызывать неприятие окружающей действительности.

Переход к открытому информационному обществу, внедрение современных информационных и коммуникационных технологий несет новые огромные возможности для духовного и культурного развития человека, взаимного проникновения и обогащения культурно-исторических традиций разных стран и народов, повышения качества, открытости и доступности образования, интенсификации научных исследований. Но в этом таятся серьезные угрозы разрушения накопленных за многовековую историю человечества духовных, культурных ценностей и нравственных идеалов - в результате их подавления сиюминутными идеалами и ценностями массовой культуры, усиления социального неравенства людей, в частности, из-за различий в информационной квалификации, возможностях использования информационных технологий и ресурсов, социальной маргинализации и специфического разрушения личности при постоянном уходе от действительности в виртуальную реальность. Для того, чтобы эффективно использовать во благо открывающиеся информационные возможности и избежать порождаемые ими угрозы, необходима упреждающая социально-образовательная адаптация к этим возможностям людей и общества в целом.

Государственная информационная политика должна в полной мере учитывать “человеческий фактор”. В стране должно быть достаточное количество профессионально подготовленных специалистов для работы в информационных сферах власти и общества, способных обеспечивать освоение и эффективную эксплуатацию современных информационных и коммуникационных технологий и систем, а все граждане должны быть подготовлены к тому, чтобы стать их индивидуальными пользователями как в своей профессиональной деятельности, так и в домашнем потреблении. При этом и специалист-профессионал, и массовый пользователь должны хорошо знать и четко соблюдать правовые нормы информационной сферы.

Отметим два существенно важных обстоятельства в социально-образовательной адаптации, необходимой для перехода к открытому информационному обществу. Во-первых, только при наличии в стране массовых индивидуальных пользователей информационных и коммуникационных технологий и систем, знающих и соблюдающих правовые нормы информационной деятельности, возможна действенная практическая реализация одного из основных прав и свобод личности - конституционного права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию и реальное обеспечение массового информационного обмена и массовых коммуникаций, включая трансграничные. Во-вторых, внедрение современных информационных и коммуникационных технологий в школьное, среднее специальное и высшее образование и в профессиональную подготовку и переподготовку кадров позволяет радикально изменить сущность и организацию самих процессов обучения и развития человека, формировать системы непрерывного, дистанционного, открытого и широко доступного образования и обеспечить уже в процессе обучения массовое информационное образование и просвещение, являющиеся основой адаптации к открытому информационному обществу. Иными словами, формирование и развитие единой общегосударственной системы массового информационного образования и просвещения, подготовки и переподготовки профессиональных кадров для информационной сферы является важнейшим объектом государственной информационной политики.

Таким образом, системный подход к государственной информационной политике как многофункциональной комплексной задаче государственного управления диктует формирование и развитие в качестве единой общегосударственной структуры:

· системы информационного законодательства

· системы информационных ресурсов

· информационно-коммуникационной инфраструктуры

· научно-технического и производственного потенциала информационной индустрии

· рынка информационной продукции и услуг

· системы массового информационного образования и просвещения, подготовки и переподготовки профессиональных кадров для информационной сферы.

Только при этих условиях можно обеспечить единство и целостность информационного пространства страны, его интеграцию в мировое информационное пространство.

Глава 7. Государственная власть и информационная политика

В компетенцию государственной власти как субъекта государственной информационной политики входит определение ее сути, стратегии и тактики проведения, формирование и развитие информационного законодательства - главного инструмента ее реализации. Однако, как отмечалось ранее, роль государственной власти в проведении информационной политики определяется и другими существенными факторами.

Во-первых, информационная сфера государственной власти входит важной составной частью в информационное пространство страны, а информационное обеспечение ее деятельности в совокупности с местным самоуправлением - одна из функциональных задач государственной информационной политики. Иными словами, государственная власть - не только субъект, но и один из основных объектов государственного управления в рамках проводимой информационной политики.

Во-вторых, такой принцип демократии, как “государство для общества, а не общество для государства”, можно реализовать лишь при условии, когда деятельность власти, ее органов и институтов информационно открыта, а приоритеты направлены на предоставление услуг населению, в первую очередь, информационных. Это требует соответствующей организации информационного обеспечения ее деятельности.

В-третьих, взаимоотношения государственной власти и общества не могут быть построены на основе взаимного уважения и делового партнерства, если отсутствует активное информационное взаимодействие государственной власти с обществом и не применяется весь арсенал механизмов такого взаимодействия.

В-четвертых, государственная власть - один из самых мощных источников социально и экономически значимой для развития общества и государства информации. Это предопределяет ее практическую заинтересованность и ведущую роль в формировании и развитии национальных информационных ресурсов и национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры.

В-пятых, государственная власть - наиболее крупный и обеспеченный ресурсами потребитель и заказчик на рынке информационной продукции и услуг, от поведения которого на этом рынке во многом зависят его состояние и перспективы развития.

Таким образом, в силу объективных обстоятельств государственная власть призвана играть ведущую роль не только в формировании, но и в практической реализации государственной информационной политики как многофункциональной комплексной задачи государственного управления.

Проведение информационной политики (так же как и политики в других сферах жизнедеятельности общества и государства) должно базироваться на соответствующих концептуальных, методических разработках, систематизированных и объединенных в единую концепцию государственной информационной политики России. Координация деятельности государственных и негосударственных научных и научно-исследовательских организаций и учреждений, органов государственной власти, общественных организаций, специалистов в информационной сфере различного профиля, интеграция полученных ими результатов, выработка и принятие на основе этих результатов решений по формированию и объективно необходимой корректировке концепции государственной информационной политики является первой важнейшей задачей государственной власти.

Учитывая тот факт, что информационная политика затрагивает интересы как всего общества, его институциональных структур и отдельных граждан, так и различных ветвей, уровней и отдельных органов власти, влияет на все аспекты их жизнедеятельности, внутреннюю и внешнюю политику государства, проведение государственной информационной политики, начиная с разработки концепции и организации контроля за ее реализацией, должно находиться в ведении непосредственно Президента Российской Федерации в соответствии с возложенными на него Конституцией функциями и обязанностями.

Второй важнейшей задачей государственной власти в проведении информационной политики, относящейся исключительно к ее компетенции, является формирование и развитие информационного законодательства. Подробно эта задача рассматривается в Разделе III.

Государственное управление в соответствии с общими принципами теории управления – это последовательная выработка и принятие решений, организация их выполнения, координация работ по выполнению решений, контроль за их реализацией. При этом суть процесса государственного управления сводится, в конечном счете, к сбору, обработке и передаче информации, которая и служит своего рода энергетическим источником функционирования как государственной власти в целом, так и ее отдельных структур. Своевременное обеспечение органов государственной власти достоверной статистической, прогнозной и аналитической информацией становится одним из важнейших условий нормального функционирования государственного механизма; недостаток или избыток информации, ее несвоевременность, недостоверность, необъективность могут привести к принятию неоптимальных решений.

Информационный ресурс государственной власти формируется из двух основных источников: внешнего, которым является общество в процессе своей жизнедеятельности и развития, и внутреннего, которым является система органов государственной власти в процессе реализации комплекса задач государственного управления. Поэтому объективно в процессе решения задачи информационного обеспечения деятельности государственной власти формируется база для решения информационных проблем общества и создаются необходимые условия для практической реализации решений задач информационного обслуживания населения и обеспечения информационного взаимодействия общества и власти.

Помимо этого, информация, необходимая для принятия качественных решений и предоставления качественных услуг, недостаточно скоординирована внутри структуры органов государственной власти, что увеличивает не только время, но и стоимость предоставления услуг. Хорошая услуга предполагает свободный доступ к необходимой информации. Государственная информация является общественным достоянием. Государственная власть должна сделать информацию доступной для граждан в нужное время и на удобных для них условиях. Она должно поддерживать множественность источников информации, среди которых должны участвовать как полноправные партнеры и органы государственной власти всех уровней, и органы местного самоуправления, и частный сектор экономики и общественные структуры. Опыт развитых стран показывает, что эффективным средством установления партнерских деловых отношений между обществом и властью является информатизация деятельности органов государственной власти, использование новейших информационных технологий и высокоскоростных телекоммуникационных сетей связи. Такая технологическая реорганизация позволит государственной власти преодолевать временные и пространственные барьеры при осуществлении своих функций и предоставлять людям социально и экономически значимую информацию и услуги когда и где им это будет удобно. Она позволит не только самим структурам государственной власти быстро собирать и оценивать необходимые данные и обеспечивать беспрепятственное прохождение информации внутри и вне этих структур, но и обеспечит гражданам доступ к интегрированной информации, организованной по интересующим их темам несколькими взаимосвязанными органами государственной власти без ведомственных барьеров, а не по бюрократическому принципу.

Иными словами, использование новых информационных технологий для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти должно обеспечить более эффективное использование государственных информационных ресурсов между и внутри органов государственной власти и улучшить положение дел с предоставлением информации и услуг населению. Электронные методы хранения и быстрого доступа, сортировки и передачи информации при полном использовании их потенциала позволят реконструировать организационную структуру органов государственной власти за счет пересмотра и перепроектирования рабочих процессов, сокращения количества этапов и повышения эффективности работы государственных служащих.

Задача информационного обеспечения деятельности системы органов государственной власти должна решаться с учетом того, что именно государственная власть обязана обеспечивать, с одной стороны, гражданские свободы, защиту персональных данных, сохранность личной тайны, а, с другой стороны, защиту национальной информационной безопасности, охрану правопорядка и соблюдение законов.

Одной из важнейших целей информационного обеспечения деятельности органов государственной власти является формирование единого информационного пространства России, повышение эффективности использования в интересах общества государственных информационных ресурсов. Для этого, как подчеркивалось в предыдущей главе, необходимо создать национальную информационно-коммуникационную инфраструктуру, основанную на системе взаимосвязанных высокоскоростными телекоммуникационными каналами депозитариев информационных ресурсов. Создание национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры укрепит взаимодействие общества и государства, повысит доверие к государственной власти, повысит эффективность работы органов государственной власти, позволит существенно улучшить условия работы, жизни и учебы, обеспечить общество необходимой текстовой, аудио и видеоинформацией. Это одно из действенных направлений улучшения качества жизни в России и оживления ее экономики.

Основными проблемами информационного обеспечения деятельности государственной власти являются, во-первых, адекватность информационного ресурса власти состоянию и потребностям развития общества, а, во-вторых, эффективность использования этого ресурса государственной властью в процессе ее функционирования.

Организационно-технологический аспект решения рассматриваемой задачи предполагает соответствие структуры информационных ресурсов организационной структуре органов государственной власти.

Каждый элемент системы органов государственной власти с учетом разделения этой системы по различным ветвям и уровням в сфере своей деятельности должен обеспечивать, как известно, организационные, координационные, представительские, исполнительские, контрольные и иные функции. Для их реализации требуется соответствующая информация, т.е. наличие определенных информационных ресурсов. Структура и объем информационных ресурсов, используемых каждым органом государственной власти, должны соответствовать конкретным функциям этого органа, его полномочиям и правовым формам принятия решений. Таким образом, определяющим фактором в формировании и использовании государственных информационных ресурсов должна стать их целевая структуризация в соответствии с характером и функциями различных элементов целостной системы органов государственной власти при непременном соблюдении принципа единства и целостности информационного пространства этой системы.

Информационные ресурсы каждого органа государственной власти должны формироваться в соответствии с принципом “необходимой достаточности информации”, при этом в совокупности они должны содержать информацию, необходимую и достаточную для квалифицированного и полного выполнения задач всеми органами государственной власти. Поэтому они должны образовывать единую систему, исключающую возможность потери информации или ее достоверности из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности между органами власти за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов общего для всей системы пользования. Эта система должна исключать и дублирование информации вследствие стремления различных ветвей, уровней и отдельных органов власти к “информационному суверенитету”. Зарождающееся именно в органах государственной власти стремление к “информационному суверенитету” - тенденция, наиболее опасная для сохранения единства и целостности структуры государственной власти, информационного пространства государства, а, следовательно, государственности как таковой. Оправданная с точки зрения демократических принципов построения государственности самостоятельность ветвей власти на федеральном и региональном уровнях, а также объективно необходимая децентрализация государственного управления при отсутствии государственной информационной политики могут привести к разрушению самостоятельного и независимого информационного обеспечения отдельных структур и органов государственной власти.

Принцип единства и целостности информационного пространства государственной власти при необходимой структуризации государственных информационных ресурсов для более эффективного их использования структурами различных ветвей власти как на федеральном, так и на региональном уровнях должен лежать в основе организации информационного обеспечения этих структур. Без этого невозможно формирование единой системы государственной власти, которая была бы способна проводить непротиворечивую политику, направленную на удовлетворение действительных потребностей общества при плодотворном взаимодействии всех ветвей государственной власти в решении этой задачи.

Аналогичные подходы должны быть использованы при формировании и развитии государственной составляющей национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры. Часть этой инфраструктуры, находящаяся в государственной собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации и совместной), в интересах единства государственного управления и непротиворечивости государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и государства должна объединять в единую систему различные типы депозитариев государственных информационных ресурсов, обеспечивать оперативный обмен, распространение и передачу информации внутри и вне системы органов государственной власти и предоставлять этим органам возможности удобного доступа к депозитариям негосударственных информационных ресурсов.

Государственная составляющая национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры на организационно-технологическом уровне должна “стягивать” информационное пространство системы органов государственной власти в единое целое, создавая предпосылки единства и целостности информационного пространства страны. Именно она в силу объективных причин служит “становым хребтом” всей информационно-коммуникационной инфраструктуры страны.

Технико-экономический аспект информационного обеспечения органов государственной власти неразрывно связан с современными научно-техническими достижениями в информационных и коммуникационных технологиях и, в частности, в таких областях, как спутниковые системы связи, технологии комплексной передачи информации по сетям, вычислительная техника, технология и средства обработки, представления и регистрации данных. Это - те области, которые кардинально изменились методы и способы сбора, обработки, передачи и представления информации.

Современные информационные и коммуникационные технологии создают условия для наиболее полного, экономичного и эффективного использования каждым органом государственной власти информационных ресурсов, включающих как общедоступные знания, так и специальную деловую и служебную информацию. С одной стороны, появилось принципиально новое качество - возможность получения информации с места события в реальном времени. Так, в принципе, можно получать информацию непосредственно из любой точки административно подчиненной территории, страны и мира (где есть соответствующий источник информации и канал связи), минуя посредников. С другой стороны, важным результатом научно-технического прогресса стало широкое внедрение вычислительных средств во все сферы деятельности общества. Поэтому подготовка прогнозов и аналитических материалов должна базироваться на огромных массивах информации, хранящейся в банках данных организаций и предприятий независимо от их подчиненности и форм собственности, а также в банках данных многих стран мира. При этом, благодаря развитой сети вычислительных средств и телекоммуникаций, аналитики могут работать со всей имеющейся информацией, практически не покидая своих рабочих мест.

Научно-технический прогресс в информационных и коммуникационных технологиях существенно расширил информационную базу принятия решений в органах государственной власти. Однако, эффективность использования этой базы в информационном обеспечении органов государственной власти существенно зависит от разработки и применения единой стандартизованной системы обработки данных, обмена информацией, унификации терминологии, классификаций и кодов для всех видов информации и конкретных пользовательских программ. Поэтому реальное использование таких возможностей в органах государственной власти требует создания упорядоченных информационных систем для накопления, хранения и использования информации, оснащенных соответствующими программными и техническими средствами ее обработки и передачи. При этом органы государственной власти должны нести повышенную ответственность за состояние и сохранность информационных ресурсов и систем, находящихся в их ведении, обеспечивать их безопасность и защиту от информационных угроз с учетом высокой степени уязвимости таких ресурсов и систем. Только сбалансированность таких показателей как полнота, достоверность, непротиворечивость, своевременность получения и доставки, уровень защищенности информационных ресурсов на уровне современных научно-технических достижений создает необходимые условия для полноценной информационной поддержки органов государственной власти, для выработки оптимальных решений, выполняющих мобилизационную функцию для всей сферы ведения конкретного органа, ветви, уровня власти, всей системы государственного управления. Это требует целенаправленного расходования государственных финансовых и материальных ресурсов и жесткого контроля за их использованием; при этом необходима четкая координация расходования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно на это должна быть направлена единая политика формирования государственного заказа на проведение на конкурсной основе научно-исследовательских, проектных и опытно-конструкторских работ и на закупки необходимой готовой продукции на внутреннем и внешнем информационных рынках.

Комплексная задача реконструкции системы государственного управления, оптимизация структуры системы органов государственной власти, численности и профессионального состава государственного аппарата в качестве важных составляющих включает: структуризацию государственных информационных ресурсов, развитие государственной информационно-коммуникационной инфраструктуры, внедрение современных технологий информационного обеспечения государственного управления. Компетентность и профессионализм кадров государственного аппарата предполагает активное использование не только узко отраслевой и ведомственной информации, но и негосударственных информационных ресурсов и альтернативных информационных потоков, активное информационное взаимодействие с обществом и его институциональными структурами, выполнение государственными служащими социально-образовательной функции массового информирования. Последнее играет весьма важную роль в формировании морально-психологического климата в обществе, мировоззренческих установок, чувства ответственности перед обществом и государством у каждого сознательного субъекта общества. Уровень информированности населения, его основных социальных групп, отдельных граждан, качество информационных услуг, оказываемых обществу государственными служащими различных рангов, в значительной степени определяет наличие социальной опоры государственной власти, доверие к ее политике. Поэтому общегосударственная система подготовки и переподготовки кадров для государственного аппарата в новых политических, социально-экономических и организационно-технологических условиях особое внимание должна уделять информационному образованию будущих государственных служащих различных рангов.

Особого внимания заслуживает такая проблема идеологического характера, которую можно условно назвать “иллюзией аполитичности государственного аппарата”. Эта проблема для каждой ветви власти проявляется по разному, но связана в разных ветвях и на разных уровнях государственной власти с одним и тем же – со смешением понятий “партийной” и “государственной” политики. Если для законодательных органов власти выработка политики, реализуемой в законотворчестве, происходит на основе установленных их регламентами правил и процедур учета различных политических установок депутатского корпуса, то для системы органов исполнительной власти эта проблема решается значительно сложнее.

В настоящее время в российской системе государственной службы пытаются реализовать принцип, в соответствии с которым служащие государственного аппарата должны сохранять нейтралитет к любым партийным интересам и установкам и не проявлять их в своей служебной деятельности. Однако этот разумный демократический принцип не должен противоречить тому, что государственный аппарат должен осуществлять именно государственную политику в соответствии с действующим законодательством, в рамках которого уже достигнуто определенное согласование партийных интересов. Реализация государственной политики по разным отраслям и сферам государственного управления - функциональная обязанность государственного аппарата, и неправильно трактуемое утверждение о его аполитичности только снижает требовательность к государственным служащим и к их ответственности за результаты деятельности. Отсутствие у конкретных исполнителей различных ветвей, уровней и органов государственной власти согласованности в проведении единой государственной политики и, как следствие, отсутствие у граждан и юридических лиц ясной и понятной информации о проводимой тем или иным органом государственной власти политике в рамках его компетенции влечет за собой не только, как уже отмечалось, снижение ответственности государственных служащих, создает условия для коррупционных отношений, самоуправства должностных лиц и организационной анархии, но приводит еще к одному негативному результату, который можно определить как информационный фактор снижения авторитета государственной власти.

Демократичность государственной власти на информационном языке означает не просто ее открытость, обеспечение гласности деятельности всей системы органов государственной власти. Это означает и создание комфортных условий для использования всех национальных информационных ресурсов гражданами, институциональными структурами общества, обществом в целом. Необходимая для развития гражданского общества информационная открытость системы государственной власти не может быть достигнута без активного участия самой государственной власти (в рамках задачи информационного обеспечения ее деятельности) в формировании и развитии системы информационного законодательства, системы информационных ресурсов, информационно-коммуникационной инфраструктуры. Все это - важные предпосылки формирования и развития единого информационного пространства страны.

Глава 8. Региональные аспекты информатизации государственного управления

Региональные аспекты государственной информационной политики имеют для России особую значимость: она представляет собой федеративное государство с многонациональным населением и обширной территорией, в состав которого входят 89 субъектов федерации.

Первостепенной проблемой государственной информационной политики следует признать построение региональных звеньев общегосударственной информационно-коммуникационной инфраструктуры, связывающих высокоскоростными телекоммуникационными каналами органы государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации, территориально-распределенные депозитарии государственных и негосударственных информационных ресурсов, научные, информационные и вычислительные центры различной ведомственной принадлежности регионального и федерального уровня. Это позволит не только создать современную организационно-технологическую базу реализации проведения государственной информационной политики, но и перестроить соответствующим образом всю информационную сферу России: улучшить информационное обслуживание населения, повысить эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, использования и развития общегосударственной информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Это многоплановая задача. Необходимость ее постановки и решения тесно связана со структурной перестройкой производства, финансово-инвестиционной инфраструктуры, технологической базы, отношений собственности, государственной системы власти и управления, взаимоотношений между федеральной и региональными властями. При этом фактором, определяющим главные характеристики процесса такой перестройки, становится объективно нарастающая децентрализация управления всей жизнедеятельностью регионов России, переход к ним политической, экономической и социальной инициативы.

Формирование информационной инфраструктуры России происходит практически параллельно на трех уровнях: федеральном, межрегиональном (с объединением нескольких регионов) и региональном. Естественно, региональные инфраструктуры не смогут долго развиваться в автономном режиме и объективно неизбежно их объединение в межрегиональные инфраструктуры, а затем - в национальную информационно-коммуникационную инфраструктуру. Общую задачу информатизации государственной власти можно условно разделить на две взаимосвязанные задачи:

· информатизация системы государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях; объектами информатизации здесь являются структуры и отдельные органы государственной власти;

· формирование национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры, главными объектами информатизации в рамках которой являются регионы России и их объединения.

В организационно-технологическом аспекте первая задача относится к классу известных в теории управления задач автоматизации процессов принятия решений и контроля их выполнения. Ее реализация должна базироваться на национальной информационно-коммуникационной инфраструктуре, включающей единую систему информационных ресурсов страны.

Традиционные вертикальные связи между федеральным и региональными уровнями претерпели заметное изменение и существенно ослабли, но одновременно стали возникать новые горизонтальные связи внутри регионов и между ними. Вместо ведомственных, отраслевых структур, пронизывавших всю страну и формировавших инфраструктуру, скелет народного хозяйства, самостоятельное развитие регионов и их хозяйственных структур потребовало формирования на территории каждого региона целостного социально-экономического пространства, опирающегося на природные ресурсы региона. Однако замыкание связей внутри регионов, определенных достаточно условным и устаревшим административно-территориальным делением России становится неэффективным. Это приводит к органичному, добровольному объединению субъектов Российской Федерации в межрегиональные сообщества. Этот долгий и в определенном смысле противоречивый процесс обусловлен переходом к рыночной экономике и децентрализацией государственного управления. На федеральном уровне межрегиональные сообщества выступают в виде ассоциаций межрегионального сотрудничества. В настоящее время имеется уже восемь таких ассоциаций, каждая из которых объединяет несколько соседних субъектов Федерации. Влияние этих ассоциаций неуклонно возрастает, и при Правительстве Российской Федерации создан Координационный совет, состоящий из их президентов, а представители ассоциаций включаются в состав коллегий федеральных министерств. Структура и состав межрегиональных сообществ, портфели их межрегиональных программ, их роль и влияние на развитие страны весьма различны, но отражают объективные тенденции развития представляемых ими регионов.

Ядро межрегионального сообщества составляют руководители исполнительной власти входящих в сообщество субъектов Федерации; они образуют Совет межрегиональной ассоциации сотрудничества. Вокруг них объединяются в первую очередь предприятия и организации, тесно связанные своими экономическими интересами с данной территорией, предприятия легкой, пищевой, перерабатывающей, горнодобывающей, лесотехнической промышленности, строительного комплекса, транспорта, местной энергетики и связи, коммунально-бытового обслуживания, торговли и т.п., а также предприятия машиностроительных, оборонных отраслей, ценные бумаги которых не обладают высокой ликвидностью и могут распространяться в основном среди смежников и в “своем” регионе. К ним тяготеют мелкие и средние банки, инвестиционные и страховые компании, коммерческие фирмы и их объединения. В следующем слое находятся организации науки, образования, культуры и здравоохранения. Эти сообщества притягивают к себе общественно-политические организации, профессиональные союзы, творческие объединения, новую предпринимательскую среду.

Ослабление координации жизнедеятельности регионов из центра, вызванное децентрализацией государственного управления и изменениями функций федеральных органов государственной власти, стимулирует процессы самоорганизации, самоуправления на территориях регионов, поиска новых интеграционных механизмов и схем взаимодействия. Многие субъекты Федерации готовят комплексные социально-экономические программы развития своих регионов, формируют региональную инфраструктуру, разрабатывают межрегиональные программы и проекты. На фоне этих интеграционных процессов начинается структурная и институциональная перестройка производств, которая в свою очередь вызывает необходимость перестройки всей территориальной инфраструктуры, включая финансово-инвестиционную, технологическую и т.п., а особенно информационно-коммуникационной инфраструктуру.

Все эти процессы в регионах стали питательной средой для бурного развития региональных рынков информационной продукции и услуг, одним из заметных участников которых становятся крупные информационные сообщества. В конце 90-х годов на базе некоторых межрегиональных сообществ (в первую очередь в рамках межрегиональных ассоциаций “Сибирское соглашение”, “Большой Урал”, “Центральная Россия”) стали формироваться межрегиональные информационные сообщества. Последние создаются путем интеграции региональных информационных ресурсов и инфраструктур на основе использования трансрегиональных телекоммуникационных сетей как общего пользования, так и ведомственных. Для межрегионального информационного сообщества характерны:

· непрерывный согласительный процесс между субъектами межрегионального информационного пространства (производителями и потребителями информационной продукции и услуг), направленный на упорядочение информационного рынка, выработку соглашений по информационным и коммуникационным технологиям, ценам и тарифам, общей рыночной стратегии, профессиональной этике;

· совместное развитие субъектами межрегионального информационного пространства его инфраструктуры и ресурсной базы, включая материально-техническое, кадровое и организационно-технологическое обеспечение;

· подготовка и лоббирование законодательных и других нормативных правовых актов в информационной сфере;

· образование членами информационного сообщества органов профессионального самоуправления;

· объединение региональных информационных ресурсов и инфраструктур в межрегиональные;

· формирование в рамках информационных сообществ пакета политических, социальных и экономических задач сообщества;

· осознание и оформление своей “информационной власти” и поиск партнерства с региональными органами государственной власти и управления, а также с местным финансовыми и экономическими структурами.

Указанные процессы свидетельствуют, что именно межрегиональные информационные сообщества становятся важнейшими участниками решения проблем информатизации. Одна из первоочередных задач межрегиональных информационных сообществ в настоящее время - переход от ведомственных (отраслевых) информационно-коммуникационных структур к структурам, основанным на территориальной интеграции информационных потоков и ресурсов, территориальном объединении информационных служб, систем и сетей и ориентированным на переход к целостному, аналитическому представлению данных и знаний о развитии территории. При этом отраслевой разрез информационного пространства не разрушается, а комплексируется с территориальным в единой информационной модели. Ряд межрегиональных информационных сообществ уже перешел к формированию информационных (консультирующих) моделей комплексного развития своих территорий. Эти модели становятся ядром формирования нового единого информационного пространства регионов. Указанные работы начались в Сибирском, Уральском, Центральном экономических районах, идет подготовка к развертыванию таких работ в Северо-западном районе и Поволжье. Межрегиональные информационные сообщества формируются в качестве главного средства саморегуляции информационного пространства и информационного рынка России.

Основная цель межрегиональных информационных сообществ - создание наиболее благоприятных условий для комплексного развития регионов данного сообщества путем эффективного сочетания механизмов государственной политики в сфере информатизации государственного управления регионов и страны в целом с механизмами информационного рынка. Они становится выразителями региональных интересов и представителями своего объединения регионов перед федеральными органами государственной власти и управления и перед международным сообществом по всем аспектам информационной деятельности.

Межрегиональные информационные сообщества следует рассматривать как эффективное средство межрегионального сотрудничества при формировании современных политических, социальных, экономических и культурных основ развития регионов в условиях перехода к правовому демократическому государству с рыночной экономикой, как механизм интенсификации развития страны.

Межрегиональные информационные сообщества решают также политические, социальные и экономические задачи. Главная политическая задача сообщества заключается в формировании единой системы практической реализации правовых норм, обеспечивающих гражданские права, свободу слова, распространения и получения информации, защиту конфиденциальности информации (особенно персональных данных), права собственности на информационные ресурсы, технологии, системы, сети и средства связи, эффективную защиту от дезинформации и информационную безопасность.

К основным социальным и экономическим задачам сообщества относятся:

· помощь населению в адаптации к новым политическим, социальным и экономическим условиям жизни;

· повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления путем создания информационно-коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей активное взаимодействие органов власти и общества;

· повышение политической, социальной и экономической культуры общества путем адекватного информационного обеспечения его развития;

· повышение эффективности интеллектуального труда с помощью внедрения новейших информационных технологий и создания дополнительных рабочих мест;

· интеграция межрегиональной информационно-коммуникационной инфраструктуры и информационного рынка в общегосударственную и мировую инфраструктуры и информационные рынки;

· координация политики межрегионального информационного сообщества с государственной информационной политикой и адаптация государственной политики к местным условиям;

· предупреждение преступлений в информационной сфере;

· обеспечение занятости и социальной защиты специалистов информационной сферы, распространение информационного образования и просвещения.

· защита прав потребителей информационной продукции и услуг;

· развитие предпринимательства в информационной сфере;

· лицензирование деятельности по предоставлению информационных услуг и сертификация информационных ресурсов, информационной продукции и средств информационных услуг;

· формирование на региональном уровне современной информационной индустрии, в том числе, индустрии средств связи, электроники, вычислительной техники, информационных и коммуникационных технологий,;

· разработка и реализация финансово-кредитной, инвестиционной политики на региональных информационных рынках и развитие страхового обслуживания этих рынков;

· повышение конкурентоспособности информационной продукции и услуг отечественных производителей на мировом рынке.

Таким образом, межрегиональные информационные сообщества следует рассматривать в качестве основного субъекта информатизации государственного управления на региональном уровне.

Основные направления информатизации государственного управления России с целью создания организационно-технологической основы для проведения государственной информационной политики определены Указом Президента Российской Федерации N170 от 20 января 1994 года "Об основах государственной политики в сфере информатизации” . Эти направления включают:

· создание и развитие федеральных и региональных систем и сетей информатизации с обеспечением их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России;

· формирование и защита информационных ресурсов государства как национального достояния;

· обеспечение интересов национальной безопасности в сфере информатизации;

· обеспечение единства государственных стандартов в сфере информатизации, их соответствия международным рекомендациям и требованиям;

· формирование и осуществление единой государственной научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации, отвечающей современному мировому уровню;

· поддержка проектов информатизации, обеспечивающих развитие информационных сетей и систем;

· создание и совершенствование системы привлечения иностранных инвестиций и механизма стимулирования негосударственных структур в разработке и реализации проектов информатизации.

Реализация указанных направлений государственной политики в сфере информатизации государственного управления невозможна без региональной поддержки и, в первую очередь, со стороны формирующихся межрегиональных информационных сообществ. На региональном уровне эти направления должны получить адекватную интерпретацию в соответствии с местными условиями и дополнится факторами развития региональных информационных инфраструктур и рынков.

С учетом сказанного государственная политика в сфере информатизации государственного управления на начальном этапе должна включать:

· создание эффективной системы согласования интересов и действий в информационной сфере между федеральными и региональными органами государственной власти и управления;

· формирование системы нормативного правового обеспечения процессов информатизации с учетом региональной специфики;

· мониторинг развития национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и рынка информационной продукции и услуг, выявление прогрессивных и негативных тенденций, разработка и принятие соответствующих мер воздействия;

· предотвращение монополизации и недобросовестной конкуренции на информационном рынке, защита нарождающихся региональных рынков от монополизма транснациональных и трансрегиональных информационных корпораций;

· определение для межрегиональных информационных сообществ приоритетных целей, задач, интересов, ценностных ориентиров и предпочтений государства в информационной сфере, при создании национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

· конкурсное распределение государственных заказов в сфере информатизации;

· создание благоприятных условий для типизации, унификации и стандартизации проектных решений при одновременном учете региональной специфики;

· минимизация транзакционных затрат в масштабе регионов и страны в целом в процессе информатизации государственного управления;

· оптимизация решения государственных задач по информатизации в масштабах регионов и всей страны;

· определение опорных региональных организационных структур для создания единой национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и их ресурсная поддержка.

Для организации взаимодействия федеральных органов, разрабатывающих и реализующих государственную политику информатизации государственного управления, с межрегиональными информационными сообществами, представляющими интересы регионов, и для адаптации государственной политики на региональном уровне необходимо создание сети межрегиональных информационных центров – опорных точек информационного пространства страны в организационно-технологическом аспекте. На начальном этапе становления этой сети необходима финансовая и организационная помощь со стороны государства в лице федеральных и региональных органов государственной власти. Поэтому целесообразно, чтобы учредителями таких информационных центров являлись ассоциации межрегионального сотрудничества субъектов Федерации совместно с компетентными федеральными и региональными органами государственной власти и управления.

Межрегиональные информационные центры как проводники государственной политики в регионах призваны решать следующие основные задачи:

· развитие действующих и создание новых, более эффективных региональных и межрегиональных информационно-коммуникационных сетей и систем с обеспечением их совместимости и взаимодействия с федеральными сетями и системами;

· формирование и защита государственных информационных ресурсов в межрегиональных и региональных информационных сообществах;

· обеспечение целостности и единства информационного пространства России при сохранении специфики информационных пространств регионов;

· обеспечение интересов национальной информационной безопасности на уровне региональных и межрегиональных информационных сообществ;

· поддержание единства государственных стандартов в сфере информатизации;

· реализация единой государственной научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации на региональном и межрегиональном уровнях;

· поддержка региональных и межрегиональных проектов и программ, обеспечивающих развитие национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры, информационных сообществ, региональных систем и сетей;

· разработка инвестиционной политики в сфере информатизации регионов, создание и совершенствование механизмов привлечения иностранных и отечественных инвестиций.

Головными координационными, научно-методическими и организационно-технологическими центрами межрегиональных информационных сообществ призваны стать межрегиональные информационные центры. С целью реализации государственной политики в сфере информатизации и координации деятельности информационных сообществ эти центры должны выполнять функции:

· межрегионального координатора депозитариев государственных информационных ресурсов;

· межрегионального супервайзера регламента взаимодействия межрегиональных информационных сообществ с государственными органами информатизации;

· межрегионального координатора обеспечения национальных интересов в сфере информатизации на региональном уровне;

· межрегионального органа технологической поддержки лицензирования деятельности по предоставлению информационных услуг и сертификации информационных средств, систем, сетей и технологий в регионах;

· межрегионального дистрибьютора централизованных информационных ресурсов, сетей распространения информации и информационных технологий.

Кроме того, межрегиональные информационные центры должны координировать разработку, внедрение и эксплуатацию федеральных информационных систем, использующих территориально-распределенную информацию.

Для того, чтобы могли создаваться и развиваться региональные организационные структуры, обеспечивающие проведение государственной политики в сфере информатизации государственного управления на региональном уровне, чтобы могли формироваться информационные ресурсы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и обеспечивалось взаимодействие с соответствующими федеральными органами власти и федеральными информационными ресурсами в процессе управления развитием территорий и удовлетворения потребностей населения регионов в информации, необходимо нормативное правовое обеспечение процессов информатизации регионального государственного управления, формирования и использования региональных информационных ресурсов.

РАЗДЕЛ III. Развитие законодательной базы государственной информационной политики

Глава 9. Конституционные основы информационного права в России

Ключевой с точки зрения конституционных основ информационного законодательства является статья 29 Конституции Российской Федерации:

Статья 29

1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

2. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, национального, религиозного или языкового превосходства.

3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

Статья провозглашает и гарантирует свободу мысли и слова, свободу идей, мнений, убеждений и их беспрепятственного гласного выражения. Обязанность соблюдать эти положения распространяется на всю государственную власть, на все структуры общества и на каждую отдельную личность.

Части 1, 3 и 4 данной статьи отражают в Конституции положения статьи 19 Всеобщей Декларации прав человека (1948 г.) и статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), в которых также указывается, что право на свободу получения и распространения информации и идей действует независимо от государственных границ.

Части 1 и 3 данной статьи закрепляют свободу мысли и слова, являющуюся важнейшим элементом прав и свобод человека и гражданина. Именно поэтому данная статья включена в главу 2 Конституции “Права и свободы человека и гражданина”, для пересмотра положения которой в соответствии со статьей 135 Конституции предусмотрен особый порядок, включающий созыв Конституционного Собрания.

Часть 4 статьи 29 закрепляет свободу информации, являющуюся общепризнанной основой демократических механизмов взаимодействия власти и общества, различных структур гражданского общества и отдельных личностей. Однако, право на информацию, как и любые иные права и свободы человека, в процессе его реализации не должно нарушать или ущемлять права других личностей, противоречить интересам общества в целом и препятствовать осуществлению государством его функций.

Пользование любыми свободами, включая свободу информации, налагает определенные обязанности и ответственность. Оно может быть обусловлено некоторыми четко установленными на законодательном уровне условиями и ограничениями, необходимыми в демократическом обществе в целях личной, общественной и государственной безопасности, территориальной целостности, предотвращения преступлений, для охраны здоровья и нравственности населения, для защиты репутации других людей и предотвращения распространения конфиденциальной информации. Именно поэтому уже в части 2 самой статьи 29 вводится прямой запрет на распространение информации, содержание которой направлено на подрыв демократических основ гражданского общества, а в части 4 вводится понятие государственной тайны с одновременной конституционной регламентацией порядка определения сведений, составляющих государственную тайну, только на основании федерального закона.

Механизмы информационного взаимодействия, действительно обеспечивающие право на информацию, основаны на свободе массовой информации. Эта проблема отражена непосредственно в ключевой статье 29 Конституции, часть 5 которой гарантирует свободу массовой информации и запрещает цензуру. Уместно подчеркнуть, что Конституция гарантирует свободу массовой информации в широком смысле этого понятия, вопреки распространенной интерпретации его как свободы деятельности средств массовой информации, существенно сужающей возможности правоприменения данной конституционной нормы. Это особенно актуально в связи с бурным развитием новых информационно-коммуникационных технологий, открывающих принципиально более широкие возможности массового распространения и использования информации.

Смысл запрещения цензуры - в трактовке ее как требования должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, предприятий и учреждений различных форм собственности, а также общественных объединений и организаций предварительно согласовывать с ними сообщения и материалы, подготовленные распространителями массовой информации. Исключение составляют случаи, когда должностное лицо или официальный представитель таких структур является автором или интервьюируемым, что является, по сути, вопросом скорее этики, нежели права.

Защите прав личности в процессе свободного распространения информации посвящены статья 23, часть 1 статьи 24 и часть 2 статьи 26 Конституции.

Статья 23

1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

2. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения.

Положения статьи 23 также отражают в Конституции международные правовые нормы защиты частной жизни, закрепленные статьей 12 Всеобщей Декларации прав человека и статьей 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Неприкосновенность частной жизни означает запрет для всех органов государственной власти и местного самоуправления и структур общества, включая средства массовой информации и их должностных лиц, вмешиваться в личную жизнь граждан, предоставление гражданам права на свои личные и семейные тайны, действенность правовых механизмов и гарантий защиты их чести и достоинства от любых посягательств. Именно от того, насколько эффективно гарантировано сохранение тайны личной жизни граждан, зависит степень свободы личности в государстве, демократичность и гуманность политического режима. Право на неприкосновенность частной жизни означает, прежде всего, гарантированную государством возможность каждому гражданину контролировать информацию личного, интимного характера и препятствовать несанкционированному распространению такой информации. Поэтому одним из непременных условий обеспечения неприкосновенности частной жизни является законодательная защита конфиденциальности информации о частной жизни, включающая право на личную, семейную, медицинскую тайну, тайну исповеди, судебной защиты, предварительного следствия, усыновления, нотариальных действий и некоторых записей актов гражданского состояния.

Не менее значимым для защиты прав личности является право на тайну личных сообщений, независимо от формы передачи таких сообщений. Особенность здесь заключается в том, что гражданин доверяет соответствующим организациям не само содержание сообщений, а только их передачу конкретному адресату и техническое обеспечение такой передачи. Очевидно, что по мере совершенствования технологий передачи и распространения информации актуальность и сложность проблем, связанных с охраной тайны личных сообщений, не только на технологическом, но и на законодательном уровне будет неуклонно возрастать. При этом нарушение тайны личных сообщений является уголовным преступлением, хотя частью 2 статьи 23 Конституции предусматривается по указанным выше причинам, аналогичным тем, что были указаны ранее, ограничение права на тайну личных сообщений, но такое ограничение допускается только по судебному решению.

Ясно, что из повседневной жизни практически невозможно исключить такие явления, как сбор личных анкет по месту работы, в органах юстиции и правопорядка, в налоговых, пенсионных и других государственных органах, создание и распространение адресных, телефонных и иных справочников, сбор и распространение средствами массовой информации и информационными агентствами сведений о государственных и общественных деятелях, представителях науки и культуры, в том числе сведений, касающихся их частной жизни. Поэтому в Конституцию включена часть 1 статьи 24, определяющая основы правового режима информации о частной жизни.

Статья 24

1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается.

Суть этого положения заключается в том, чтобы оградить каждого человека независимо от его гражданства на территории Российской Федерации от несанкционированного и бесконтрольного сбора, распространения и любого использования информации о его частной жизни и, в первую очередь, сведений, которые принято называть персональными данными. Каждому предоставляется конституционное право контроля за сбором и распространением такой информации и судебного обжалования подобного рода деятельности, если она осуществляется без его личного согласия. В соответствии с этой нормой Конституции соблюдение законодательно установленного порядка сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица является обязанностью органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, государственных предприятий и организаций, коммерческих и общественных организаций и предприятий, а также самих граждан.

Часть 1 статьи 24 устанавливает общие правила работы с информацией персонального характера. Для четкого правового регулирования такой деятельности, необходимого для практической реализации права на неприкосновенность частной жизни и защиты прав личности, требуется разработка федерального законодательства, детально регламентирующего различные аспекты работы с информацией персонального характера, и прежде всего, с персональными данными.

Для Российской Федерации как многонационального государства, на территории которого проживают представители более ста национальностей, защита прав личности в информационных процессах имеет и языковой аспект, нашедший свое отражение в части 2 статьи 26 Конституции.

Статья 26

2. Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Для многонациональных государственных образований право граждан на пользование родным языком и свободного выбора языка общения является непременным условием практической реализации права на свободу информации. В государствах, заботящихся о соблюдении прав и свобод человека, не может быть никаких препятствий, ограничений и привилегий по языковому признаку и каждому гражданину должно быть обеспечено неотъемлемое право и возможность свободно использовать для общения, воспитания, обучения и творчества не только родной язык, но и любой другой, которым он владеет. В общественной жизни язык устного и письменного общения является персональной формой представления информации, и личная языковая свобода представляет собой неотъемлемую составляющую свободы информации.

Для обеспечения конституционного права на информацию существенно четкое правовое регулирование взаимодействия, в первую очередь, информационного граждан с государственными органами и органами местного самоуправления, закрепление прав и обязанностей субъектов такого взаимодействия и, прежде всего, обязанностей таких органов и их должностных лиц. Право граждан обращаться лично или письменно от своего имени или коллективно в органы государственной власти и местного самоуправление закреплено статьей 33 Конституции.

Статья 33

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Значение этого права заключается в том, что граждане получают возможность обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления для передачи и получения необходимой информации. Тем самым обеспечивается персонифицированная (в отличие от средств массовой информации) обратная связь между властью и обществом, необходимая для того, чтобы власть могла оперативно реагировать на экономические, социальные и политические требования общества и его структур, а общество адекватно воспринимать решения и действия власти. Содержание обращений может относиться как к общим государственным проблемам, так и проблемам местного самоуправления, касаться как личных, так и групповых и корпоративных интересов. Обращаться могут граждане независимо от возраста, общественные организации и группы граждан, сформированные по месту жительства, трудовому, возрастному и любым другим принципам. Статья не накладывает запрет на пользование этим правом иностранных граждан и лиц без гражданства. Реализация права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления- действенный механизм разрешения конфликтов между этими органами и гражданами, предоставляющий последним возможность оказывать постоянное воздействие не только на органы власти, непосредственно сформированные ими через электоральный механизм, но и на органы власти, сформированные иным путем.

Обязанности и ответственность органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц в обеспечении права на информацию ввиду их особой значимости для реализации этого права определены в Конституции частью 3 статьи 15, частью 2 статьи 24 и частью 3 статьи 41.

Статья 15

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Следует отметить, что статья 15, определяющая принципы правового регулирования в России, включена в главу 1 Конституции “Основы конституционного строя”, для пересмотра положения которой в соответствии со статьей 135 Конституции также предусмотрен особый порядок, включающий созыв Конституционного Собрания. Именно поэтому положение о гласности и информационной открытости в сфере законодательства, затрагивающего права и законные интересы граждан и других субъектов права, нашло отражение непосредственно в данной статье.

В демократическом государстве основным управляющим воздействием государственной власти на общество являются нормативные правовые акты, определяющие общие для всех правила жизнедеятельности системы общество – власть. При этом одним из основных признаков, по которому принято определять уровень развития демократии в любом государстве, является степень информационной открытости государственной власти для общества и гласности ее деятельности. Положение части 3 статьи 15 и закрепляет обязательную информационную открытость нормативных актов государственной власти и местного самоуправления, тесно увязывая их юридическую силу с обязательностью опубликования. Неопубликованные законы не могут применяться на территории Российской Федерации. Более того, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, включая постановления и распоряжения Правительства и огромный массив ведомственных актов органов государственной власти и местного самоуправления, не могут применяться, если они не опубликованы официально. Подобные нормативные акты вступают в силу, т.е. могут применяться и действовать, только при условии их доступности для всеобщего сведения.

Таким образом, Конституция ставит как одну из важнейших задач общегосударственного значения создание системы правовой информации, обеспечивающей высокую степень достоверности такой информации и ее постоянную актуализацию, а также оперативное и удобное для пользователей доведение до всеобщего сведения.

С целью реализации принципа гласности и информационный открытости в сфере законодательства и нормотворчества, непосредственно затрагивающего права, свободы и обязанности человека, Конституция определяет необходимые для этого основные обязанности и ответственность органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц.

Статья 24

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Данное конституционное положение возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц обязанность знакомить заинтересованных лиц с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы. Предоставляемое Конституцией право ознакомления с такими документами не связано с наличием российского гражданства, однако его реализация содержит ограничения. Ознакомиться с соответствующими документами и материалами могут только лица, чьих прав и свобод они касаются. Следовательно круг лиц ограничен непосредственно заинтересованными лицами, а круг документов и материалов – только теми, в которых затрагиваются права и свободы обращающихся за информацией лиц. Существует и еще одно ограничение – заинтересованное лицо может реализовать предоставленное ему право, если иное не предусмотрено законом и только законом, а не любым подзаконным актом. Поэтому, если отказ в ознакомлении обуславливается иным, чем закон, нормативным актом, то такой отказ противоречит Конституции и, следовательно, может быть обжалован.

С другой стороны, ряд прав и свобод, в первую очередь, политических, предоставляется практически всем гражданам, в связи с чем круг лиц, которые имеют право ознакомиться с соответствующей информацией, неограничен. Таким образом, информация, представляющая общественный интерес и касающаяся общих для всех прав и свобод, должна быть открытой и доступной.

Для того, чтобы российское общество стало действительно информационно открытым необходимо, чтобы не только порядок доступа к государственной информации, но и возможности и основания доступа к отдельным видам информации из других сфер общественной жизни, прямо не предусмотренные Конституцией, были законодательно определены и отрегулированы.

Учитывая, что право на жизнь (статья 20) и право на охрану здоровья (статья 41) закреплены в Конституции как основные права и свободы человека, часть 3 статьи 41 возлагает ответственность на должностных лиц за сокрытие информации об угрозе жизни и здоровью людей.

Статья 41

3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.

В соответствии с этим положением граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о фактах, способствующих сохранению жизни и здоровья или способных оказать на них вредное влияние. Такая информация должна предоставляться органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам. Право на получение такой информации дополняется конституционным правом на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, закрепленным статьей 42.

Одним из важнейших аспектов информационной сферы является рынок информационной продукции и услуг. Функционирование и развитие рынка информационной продукции и услуг должны базироваться на общих для всех разновидностей рынка правовых основах экономической деятельности. Конституция не содержит специального раздела об экономической основе государства и общества, но статья 8 и статья 34 устанавливают принципы рыночной экономики.

Статья 8

1.В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2.В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Данная статья устанавливает юридическую гарантию принципов свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых и иных ресурсов, т.е. единства экономического пространства на всей территории государства, а также принципа свободы конкуренции. Следует особо отметить, что все эти принципы естественным образом относятся и к информационным товарам, услугам и ресурсам, свободное перемещение которых на территории страны является одним из необходимых условий обеспечения единства ее информационного пространства. Кроме того, гарантированное данной статьей юридическое равенство всех форм собственности, равное их признание и защита означают одинаковое признание и одинаковую защиту любых не противоречащих действующим законам форм хозяйственной деятельности и имущественных прав, а также недопустимость установления привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности по признаку собственности.

Дальнейшее развитие принцип свободы конкуренции получил в части 2 статьи 34 Конституции.

Статья 34

2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Развитие конкуренции и ограничение монополистической деятельности во всех странах с рыночной экономикой признаются доминирующими условиями их устойчивого экономического развития. Именно поэтому конституционным положением части 2 статьи 34 всем хозяйствующим субъектам, прежде всего, в интересах потребителей запрещается применение недозволенных форм и приемов конкуренции и злоупотребление своим монопольным положением на рынке. В соответствии с этим положением право граждан на свободное предпринимательство и экономическую деятельность гарантируется государственной поддержкой развития конкуренции и пресечением монополизма.

В условиях рыночной экономики особое значение приобретает право собственности. Учитывая, что информация - достаточно специфический продукт интеллектуальной и творческой деятельности человека, юридическое установление и защита различных прав собственности на информацию является достаточно сложной и комплексной проблемой. Законодательства большинства стран, включая и действующее российское законодательство, рассматривая информацию как товар, признают и право вещной собственности на документированную информацию, хотя среди юристов далеко не все согласны с таким подходом. При этом ни у кого не вызывает сомнения то, что на информационную продукцию, удовлетворяющую определенным условиям, должно распространяться право интеллектуальной собственности, под которым понимается исключительное право на результаты интеллектуальной деятельности. Поэтому для российского информационного законодательства существенным является положение части 1 статьи 44 Конституции о том, что интеллектуальная собственность в Российской Федерации охраняется законом.

Дальнейшее развитие принцип свободы перемещения товаров и услуг, являющийся непременным условия обеспечения единства как экономического, так и информационного пространства, получил в статье 74 Конституции.

Статья 74

1. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральными законами, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В соответствии с данной статьей на территории Российской Федерации не допускается установление административных, экономических и любых других препятствий для свободного перемещения товаров и услуг. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводится только на основании федеральных законов при наличии определенных этой же статьей условий. Это означает, что ни федеральные органы исполнительной власти, ни исполнительные и законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органы местного самоуправления не вправе вводит какие-либо ограничения произвольно, по собственной инициативы.

Рассмотренные положения Конституции являются правовыми нормами прямого действия на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные нормы закрепляют права и свободы субъектов правоотношений в информационной сфере. Но, как отмечалось выше, пользование любыми правами и свободами налагает определенные обязанности и ответственность и поэтому оно, как правило, обусловлено некоторыми условиями и ограничениями, которые должны быть четко закреплены в законодательстве. Кроме того, в информационной сфере существует широкий круг проблем, также требующих законодательного регулирования нормативными правовыми актами различных уровней (некоторые из этих проблем затрагиваются в последующих главах данного раздела).

Практическая реализация конституционных прав и свобод и решение всего комплекса юридических проблем в информационной сфере требует развития информационного законодательства как системы взаимоувязанных правовых норм. Эта система должна включать отдельные положения Конституции, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие комплекс разнообразных отношения субъектов, участвующих в информационных процессах. Развитие информационного законодательства как системы должно базироваться на конституционных принципах федеративного устройства российского государства (статьи 1, 5), разделения властей (статьи 10, 11, 12), разграничения предметов ведения и полномочий (статьи 71, 72, 73) и построения единой системы российского законодательства (статья 76).

Действующая Конституция установила федеративное устройство российского государства, основанное на равноправии всех субъектов Российской Федерации и разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции определены предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). При этом в статье 73 указано, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Среди предметов ведения и полномочий, отдельные аспекты которых должны стать предметом государственной информационной политики и законодательное регулирование которых в той или иной степени является предметом информационного законодательства, к ведению Российской Федерации статьей 71 отнесены: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пункт ж); порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (пункт г); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, социального, культурного и национального развития (пункт е); федеральные информация и связь (пункт и); правовое регулирование интеллектуальной собственности (пункт о); стандарты и официальный статистический учет (пункт р). А к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов статьей 72 отнесены: защита прав и свобод человека и гражданина и обеспечение общественной безопасности (пункт б); общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры (пункт е); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт н). При этом, в соответствии со статьей 73 региональные информация, связь и информационные ресурсы относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Статья 76 Конституции определяет принципы построения единой системы российского законодательства. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действия на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Основным принципом сохранения единства российского законодательства является приоритет федеральных конституционных законов над федеральными, т.е. законами не имеющими силы конституционных, федеральных законов над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Но при этом вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения приоритет отдается нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Действующая Конституция отводит субъектам Российской Федерации существенное место в развитии российского законодательства в целом и позволяет законодательным органам субъектов Российской Федерации играть не менее значимую роль в этом процессе, чем Федеральное Собрание. Собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации обязано полностью определить российское законодательство по широкому кругу вопросов, не отнесенных к ведению Российской Федерации и совместному ведению, и может опережающим образом влиять на законодательное регулирование по тем предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым процессы принятия законодательных решений на федеральном уровне по тем или иным причинам затягиваются.

Интенсивное развитие информационной сферы оказывает все более заметное влияние на внутреннюю политику государств, а также международные отношения. Проблемы государственной информационной политики затрагивают интересы каждого гражданина и всего общества, всех ветвей и уровней государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии со статьей 80 Конституции Президент, как глава государства, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, которые должны реализовываться в соответствующих законах и иных нормативных правовых актах. Поэтому именно Президент должен играть доминирующую роль в развитии информационного законодательства, как одного из важнейших элементов государственной информационной политики.

Глава 10. Правовое регулирование информационной сферы и пути развития информационного законодательства

Структура информационного законодательства должна соответствовать структуре законодательства России в целом, которая нуждается в специальном обсуждении в рамках задачи разработки Свода законов Российской Федерации. Здесь отметим лишь некоторые общие аспекты этой проблемы.

Законодательство Российской Федерации в целом и информационное, в частности, представляет собой достаточно сложную систему. Ее можно описать по разным признакам. Наиболее общими признаками ее структуры являются: уровни законодательства; методы нормативного регулирования отношений и степень охвата предмета регулирования.

Напомним, что российское информационное законодательство формируется в соответствии со статьями 71, 72, 73 и 76 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и порядке правового регулирования. В рамках такого разграничения оно разделяется на федеральное информационное законодательство, включающее нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, действующие на всей территории Российской Федерации, и региональное информационное законодательство, включающее нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации.

В структуре федерального информационного законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации можно выделить следующие уровни. Высший уровень формируется самой Конституцией, за ним идет уровень Законов Российской Федерации, которые делятся на федеральные конституционные и федеральные. Третий уровень составляют Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, содержащие общеобязательные нормы. Четвертый уровень формируют постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а пятый – нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Структура регионального информационного законодательства для разных субъектов Федерации может быть различна в соответствии с их конституциями или уставами, но ее высшие уровни всегда составляют указанные акты и законы субъектов Федерации.

Другой важнейший аспект структуризации информационного законодательства “по степени охвата” предмета регулирования имеет в виду соотношение специальных нормативных правовых актов, целиком посвященных вопросам правового регулирования в информационной сфере, и отдельных норм по данному предмету в других нормативных правовых актах. При этом следует учитывать разделение российского законодательства на общее, специализированное в отдельных сферах жизнедеятельности общества и законодательство, определяющее структуру и функции органов государственной власти.

Такое представление структуры информационного законодательства с точки зрения законотворческой техники раскрывает важный аспект соотношения разного рода правовых актов и норм, а также распределение ответственности и задач между различными структурами и органами государственной власти при формировании информационного законодательства как единой системы, конечную цель которого можно определить как создание Информационного кодекса Российской Федерации.

Эффективное решение проблем информационного обеспечения деятельности государственной власти России (см. гл. 7), включая приоритетные направления формирования, использования и развития системы государственных информационных ресурсов и государственной составляющей информационно-коммуникационной инфраструктуры, связано с нормативно-правовым аспектом данной задачи. Условное ранжирование проблем законодательного регулирования ее решения может выглядеть следующим образом:

· правовой статус каждой ветви, уровня и органа в единой системе органов власти в смысле права на информацию, порядка использования общих государственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных систем и сетей, обмена собственными информационными ресурсами;

· определение границ государственной собственности на информационные ресурсы и информационно-коммуникационные системы и сети, разделение их в структуре государственной власти на федеральные, субъектов Федерации, совместной собственности или совместного пользования;

· документирование информации и информационных процессов;

· определение порядка использования информации по категориям доступа;

· формирование системы государственных органов, ответственных за состояние и использование государственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных систем и сетей и за реализацию государственной политики в этой сфере;

· установление правовых основ информационного взаимодействия органов государственной власти и общества, включая проблемы массового информирования и коммуникаций;

· нормативное оформление ответственности субъектов в системе государственной власти, должностных лиц и государственных служащих за нарушение законодательства в информационной сфере;

· порядок восстановления прав государства, защиты его интересов при их нарушениях в процессе информационного обмена и использования государственных информационных ресурсов, систем и сетей со стороны субъектов пользования.

Для полного обоснования предметных областей законодательного регулирования процессов информационного обеспечения государственной власти необходимо проследить связь между функционально-целевыми направлениями работы с информацией в этой системе и всей технологической цепочкой процесса реализации права на информацию, с одной стороны, и ориентацией на уровни и подсистемы законодательства, в которых должно осуществляться такое регулирование, с другой.

Первый блок законодательных проблем информационного обеспечения деятельности государственной власти связан с реализацией права на информацию государства в лице его органов и институтов, включая формирование новых и использования уже имеющихся информационных ресурсов в своей и смежных системах органов власти и управления. Первоочередной задачей является обеспечение защиты от разрушения уже накопленных ресурсов, угроза которым, как это ни парадоксально, исходит от самой государственной власти из-за неорганизованности и неупорядоченности системы ее органов. Основным элементом решения этой законодательной задачи должны стать правила и процедуры, обеспечивающие своевременность, полноту и достоверность информации, включаемой в государственные информационные ресурсы, а гарантия ее решения – в правильности классификации функций органов власти, в создании информационных регистров по каждой группе функций и ее элементов. В этих целях необходимо иметь классификаторы для групп однородных органов государственной власти и для каждого органа в отдельности. Это создаст организационную основу для формирования баз данных конкретного органа государственной власти и обеспечения эффективного информационного обмена между такими базами.

Второй блок проблем связан с созданием собственной информации на основе переработки информации, поступающей в систему органов государственной власти из- вне. Ключевым моментом здесь является выработка информации, результирующей работу органа в целом, его подразделений и должностных лиц, а основные угрозы могут проистекать от нарушения порядка документирования производной информации, классификации ее по категориям доступа, определения порядка защиты от несанкционированного доступа и процедур ее использования внутри и вне системы органов государственной власти. При этом важнейшая роль принадлежит процессу выработки и принятия решений, ибо этот процесс имеет специфические организационные формы, включающие обработку и анализ исходной информации и создание особого информационного продукта. Далее следует процесс распространения предписывающей информации по системе управления, информации о принятых решениях и информации для обмена с другими органами государственной власти и обществом.

Выработка и принятие решения - кульминация работы любого органа государственной власти. Эффективность решения зависит от его качества, а оно, в свою очередь, определяется состоянием информационных ресурсов органа государственной власти и глубиной их использования при принятии решений. В этой части требуют законодательного разрешения следующие проблемы: отсутствие или нарушение контроля за составом информационных ресурсов, перегрузка баз данных ненужной информацией, несбалансированность информации с функциями и полномочиями органа власти, наличие информационного вакуума или шума, отсутствие или неопределенность программных средств обработки информации в системе по ее функциям - целевым установкам воздействия на объект управления.

Специфика органов государственной власти определяет своеобразное информационное правило, основанное на принципе “необходимой достаточности информации” для любой системы. Необходимая достаточность информации для органа государственной власти определяется связью данного органа, с одной стороны с полем информации, определяемой как “государственная политика”, а с другой - с информационным полем, определяемым как аккумулятор информации обратной связи, характеризующей состояние общества, как объекта управления.

Государственная политика должна быть представлена суммой решений, принимаемых на основе действующего законодательства и оценки состояния сфер ведения исполнительной ветви власти и ее подсистем. Реализация государственной политики по разным сферам и отраслям управления – обязанность органов государственной власти, их должностных лиц и всего аппарата. Информация о единстве и целостности государственной политики, отражаемой в решениях органов государственной власти, в информационных материалах и выступлениях должностных лиц, является важным элементом процесса организации работы системы органов государственной власти и их взаимодействия с обществом. Обеспечить информационное взаимодействие всех структур государственной власти и проведение в целом единой государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества и государства возможно лишь при наличии четких установок для каждой подсистемы власти, при условии доведения информации о направлениях деятельности ее органов до граждан и юридических лиц.

Ответственность всех органов государственной власти за реализацию государственной политики в конкретных областях государственного ведения и за информирование об этом граждан и всех структур общества должна быть закреплена в законодательстве о деятельности органов государственной власти и, в частности, в законодательстве об информационном обеспечении их деятельности. Это позволит информационно укрепить правопорядок, авторитет государственной власти и государства в целом.

Следующая группа проблем, нуждающаяся в законодательном урегулировании, связана с неопределенностью информационного пространства для отдельных органов власти, да и всей системы власти. По технологической цепочке работы с информацией типа “решение” необходимо законодательно обеспечить процедуры не только документирования, обработки, хранения информации, но наладить систему актуализации, отмены актов нормативного и индивидуального характера, а также реализовать действенный контроль за исполнением решений.

Объединяя в один блок представление отчетности, контрольной, аналитической информации в вышестоящие органы государственной власти и проблемы представления своей информации органом государственной власти другой системы, выделим следующие вопросы, требующие решения на законодательном уровне.

Для исходящей информации, источником которой является система самого органа государственной власти, существуют те же проблемы, что и для входящей. И в этом плане также существенное значение имеют координаты источника информации. Если для деловой и управленческой информации не установлено авторство, то это не означает, что такая информация не может быть защищена по признаку ее источника и собственника, или что ее создатель не несет ответственности за достоверность, полноту и другие параметры. В системе органов государственной власти должен быть решен вопрос об ответственности за исходящую информацию, информационный престиж органа и его аппарата.

В условиях информатизации на основе использования новейших информационных и коммуникационных технологий в законодательном плане приобретает значение и вопрос о форме передачи информации и ее носителе, так как все больше будет использоваться безбумажная форма передачи информации. Это требует решения вопроса о юридической силе машинного документа, о правовом режиме файла. Необходимы такие атрибуты файла-документа, которые позволят его идентифицировать по определенным признакам. Особую проблему представляет режим копирования открытых файлов и файлов с ограниченным доступом. Очевидно, что проблема передачи информации, обращающейся в системе государственной власти как деловая, служебная информация, требует законодательного регулирования во всех указанных выше аспектах.

Насыщенный блок законодательных вопросов связан с предоставлением информации другим юридическим лицам в пределах России и при трансграничном обмене информацией. Процедуры обмена, передачи информации бесплатно, при оплате затрат на ее обработку и средства связи, а также на коммерческой основе - все это в системе органов государственной власти требует самостоятельного нормативно-правового решения. При этом необходимо избежать таких проблем, как “двойной счет” информации (одна информация для себя, а другая для внешнего потребителя), монополизация информационных ресурсов, умышленная задержка информации и т.д. Обратная сторона монополизации информации связана с проблемой ее искажения и утечки, которые неизбежны в процессе информатизации и внедрения новейших информационных и коммуникационных технологий. Следовательно, законодательного решения требуют вопросы о собственности на государственные информационные ресурсы, об ответственности посредников и контрагентов.

И еще одна важная проблема информационного обеспечения и использования информационных ресурсов в системе органов государственной власти связана с организацией взаимодействия государственной власти с обществом. В первую очередь, законодательного регулирования требует процесс взаимодействия и взаимоотношений государственной власти со структурами массового информирования, информационного обмена и коммуникаций, включая традиционные средства массовой информации, являющимися посредником между государственной властью и обществом. Эти структуры следует рассматривать как агентов общественного мнения, представляющего собой истинную “четвертую власть”. Эта власть не может ставиться в один ряд с властью государственной, у нее свои задачи и свои механизмы. Здесь существенную роль должен играть кодекс профессиональной чести работников этих систем и журналистов, а также уровень доверия к ним потребителя массовой информации.

Наиболее остро в этой сфере стоят проблемы целесообразности наличия в государственной собственности средств массового информирования, государственного контроля за их деятельностью, снятия цензуры их информационной продукции. При законодательном решении проблемы взаимодействия органов государственной власти со средствами массового информирования следует учитывать два основных момента. Государственной власти необходимо активное информационное взаимодействие с гражданами и всеми институциональными структурами гражданского общества через средства массового информирования, способные представить и донести до общества ее позицию и оценки текущих внутриполитических и внешнеполитических событий без каких-либо искажений. Поэтому особенно в период социально-экономических преобразования, начального этапа формирования открытого гражданского общества и рыночной экономики, отсутствия устоявшегося законодательного регулирования и культурно-нравственных традиций в сфере массового распространения информации, массового информационного обмена и коммуникаций целесообразно сохранить часть средств массового информирования в государственной собственности. Но при этом государственная власть обязана создавать условия наибольшего благоприятствования для существования и активной деятельности средств массового информирования, от нее не зависимых (в первую очередь, экономически). Только такие независимые средства массового информирования могут стать полноценными агентами гражданского общества и всей его структуры, действующими как социально-аналитические и контрольные механизмы, как канал “обратной связи”, реализующий воздействие общественного мнения на власть.

Наличие двух видов средств массового информирования, разумеется, не исключает как государственный, так и общественный контроль за законностью их деятельности, и необходимость пресечения монополизма и обеспечения свободной конкуренции в сфере массового распространения информации. При этом на деятельность всех структур массового информирования, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, должно распространяться не только законодательное регулирование, устанавливающее одинаковые и обязательные для всех без исключений правила, но и воздействие судебной системы и системы Уполномоченного по правам человека Российской Федерации.

Реальный процесс формирования информационного законодательства России развивается в двух основных направлениях. Во-первых, формируется совокупность специальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в информационной сфере. Во-вторых, отдельные “информационные нормы” внедряются в другие отрасли законодательства, регулирующие отношения в разных сферах деятельности общества и государственной власть – экономической, социальной, политической, научно-технической, управленческой и др. Развитие информационного законодательства не ограничивается только федеральным уровнем, но осуществляется и на региональном уровне. При этом ведущая роль в правовом регулировании отношений в информационной сфере принадлежит развитию федерального информационного законодательства как единой системы взаимоувязанных федеральных законов, что является обязанностью федеральной законодательной власти и за что она несет непосредственную ответственность.

Началом формирования нового информационного законодательства России можно считать принятие 27 декабря 1991 года Верховным Советом РФ в окончательном виде Закон РФ “О средствах массовой информации”.

Ключевым моментом в развитии законодательства России, в том числе и информационного, является принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Конституция определила новые основы конституционного строя России, как суверенного демократического государства, признающего приоритет прав и свобод человека и гражданина, основы ее нового федеративного устройства, новую систему построения государственной власти в соответствии с принципом разделения властей и соответственно заложила новые конституционные основы всех отраслей российского законодательства, включая и информационное.

Поэтому в процессе формирования информационного законодательства России с декабря 1991 года по декабрь 1997 года целесообразно прежде всего выделить “доконституционный” период с декабря 1991 по декабрь 1993 года. Этот период характеризуется тем, что формирование российского законодательства проходило в политической и социально-экономической обстановке, определенной распадом СССР после подписания Беловежского соглашения в декабре 1991 года, на фоне нарастающего противостояния ветвей формирующейся российской власти, закончившегося драматическими событиями октября 1993 года. При этом в резко меняющейся политической обстановке продолжала действовать прежняя советская конституция РСФСР.

Принятие Закона РФ “О средствах массовой информации” стало не только отправной точкой в развитии российского информационного законодательства, но и важным политическим событием. Об этом законе, который концептуально базируется на безусловном запрещении цензуры, признании за гражданами права на учреждение СМИ, обеспечении профессиональной независимости редакций, детальной регламентации права журналистов на информацию, определении статуса журналиста, защите источников доверительной информации и т.д., достаточно много и подробно написано в юридической и политологической литературе. Однако следует особо отметить два обстоятельства, связанные с тем, что Закон РФ “О средствах массовой информации” и до настоящего времени остается базовым в области СМИ.

Во-первых, будучи основным средством не только выражения общественного мнения, но и воздействия на него, проведения публичных политических кампаний, включая избирательные, СМИ все более становятся объектом повышенного интереса различных политических сил и корпоративных групп. Представители коммунистической и националистической оппозиции в федеральных органах законодательной власти из всего действующего законодательства наиболее часто и активно пытались и пытаются путем внесения многочисленных поправок и дополнений изменить именно этот закон. Причем цель всех этих законодательных инициатив оппозиции, интенсивность которых возрастает пропорционально увеличению ее представительства в федеральных законодательных органах, состоит в том, чтобы либо непосредственно добиться для себя большего доступа в СМИ, либо поставить СМИ под свой контроль за счет ограничения прав журналистов и редакций.

Во-вторых, политическая обстановка, в которой разрабатывался и принимался закон, предопределила в качестве его основной цели обеспечение максимальной свободы слова, доступа к информации и политической независимости журналистов и СМИ. Эта цель была успешно достигнута. В существенно меньшей степени закон определил экономические условия деятельности СМИ. Поэтому по мере изменения ситуации и правил экономической деятельности в условиях повышения интереса к СМИ со стороны различных корпоративных финансово-промышленных групп все заметнее стала проявляться “экономическая несвобода” СМИ. Этот феномен наиболее отчетливо проявился в 1997 году. В этом плане закон “О средствах массовой информации” действительно нуждается в определенной доработке с учетом действующего законодательства, регулирующего отношения в экономической сфере, и, прежде всего, с учетом вступившего в действие с 1 января 1995 года Гражданского кодекса.

Закон “О средствах массовой информации”, обеспечивающей реализацию права на свободу информации, в известной степени предопределил принятие в июле 1993 года Закона РФ “О государственной тайне”. Последним устанавливались ограничения на действия с информацией, необходимые для того, чтобы государственная власть в условиях свободы распространения информации имела возможность выполнять свои функции по обеспечению защиты интересов страны, ее обороноспособности, безопасности, включая экономическую, территориальной целостности, по предотвращению преступлений и т.д. Этот закон является одним из основных в ряду информационных законов, регулирующих правоотношения при действиях с информацией ограниченного доступа.

Закон “О государственной тайне” установил доступные для всеобщего сведения правовые нормы, определяющие полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты, сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне и, что принципиально важно, сведения, не подлежащие засекречиванию, порядок засекречивания и рассекречивания сведений, порядок распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну, и ограничения прав собственности на информацию в связи с ее засекречиванием, организацию защиты государственной тайны, финансирования соответствующих мероприятий и осуществления контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны. Вследствие того, что тотальная секретность являлась одним из важнейших элементов коммунистической системы государственного управления, принятие данного закона также стало существенным событием не только в законодательном, но и в политическом плане.

Развитие информационного законодательства в “доконституционный” период определялось тем, что в этот период доминировало отношение к информации в большей степени как к объекту интеллектуальной собственности, чем как к объекту вещного права. Поэтому вступление в действие закона “О средствах массовой информации” стимулировало активное развитие законодательства о защите авторских, издательских и иных прав на интеллектуальную собственность. В сентябре 1992 года был принят ряд законов Российской Федерации, относящихся к этой области законодательства, а именно, Патентный закон (охватывающий отношения, связанные с созданием, охраной и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов), Закон “О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров”, Закон “О правовой охране топологий интегральных микросхем” и Закон “О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных”. Позднее в июле 1993 года был принят базовый в этой области Закон РФ “Об авторском праве и смежных правах”.

Кроме указанных законов в феврале 1993 года был принят Закон РФ “О федеральных органах правительственной связи и информации”, определивший правовую основу обеспечения органов государственной власти и других организаций специальными видами электросвязи и информатики. В соответствии с этим законом из структуры Комитета государственной безопасности была выделена и передана в непосредственное ведение Президента единая система федеральных органов правительственной связи и информации во главе с Федеральным агентством (ФАПСИ). В июле 1993 года был принят еще один важный для информационной сферы законодательный акт - Основы законодательства Российской Федерации “Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах”.

Для “доконституционного” периода формирования информационного законодательства характерны следующие особенности:

· формирование российского законодательства, включая информационное, проходило в условиях действия прежней советской Конституции РСФСР параллельно с интенсивным формированием новой российской государственности, обусловившим развитие острого политического кризиса между исполнительной и законодательной ветвями власти;

· разработка и принятие ряда российских законов, например закона “О средствах массовой информации”, носили ярко выраженный политический характер, являясь своего рода прорывом в новое посткоммунистическое законодательное пространство;

· развитие информационного законодательства не носило системного характера, так как определялось в большей степени политическими, а не системообразующими законотворческими факторами и этот процесс не координировался как единый специализированным функциональным звеном федеральной законодательной власти;

· приоритетным являлось отношение к информации как к объекту интеллектуальной, а не вещной собственности.

В декабре 1993 года одновременно с принятием Конституции прошли выборы в пятую (первую) Государственную Думу, которая в соответствии с Конституцией осуществляла свои полномочия с января 1994 года до выборов в декабре 1995 года в шестую (вторую) Государственную Думу. Поэтому “постконституционный” период формирования информационного законодательства целесообразно разделить на два периода, соответствующие периодам деятельности пятой и шестой Государственной Думы: с января 1994 по декабрь 1995 года и с января 1996 по настоящее время.

Развитие информационного законодательства в “постконституционные” периоды определяется двумя существенными факторами. Во-первых, оно базируется уже на новых конституционных нормах, определенных Конституцией Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в соответствии с принципами построения государственной власти, определенными Конституцией, и Регламентом Государственной Думы основным источником формирования совокупности специальных законодательных актов федерального уровня является соответствующий специализированный комитет Государственной Думы. В начале деятельности пятой Государственной Думы специализированной структурой, отвечающей за формирование информационного законодательства как единой системы, был определен Комитет по информационной политике и связи. В этом качестве он продолжил свою работу и в шестой Государственной Думе. Именно этот Комитет является тем звеном федеральной законодательной власти, эффективность работы которого определяет, в основном, темпы развития и качество информационного законодательства России в “постконституционные” периоды.

В Приложении 2 приведены результаты сравнительного фактологического анализа законодательной работы Комитета по информационной политике и связи пятой и шестой Государственной Думы России

Глава 11. Создание законодательных основ государственной информационной политики России

Комитет по информационной политике и связи пятой (первой) Государственной Думы в период с января 1994 по декабрь 1995 года вел законодательную работу по следующим направлениям:

· формирование общего законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах;

· формирование законодательства в области связи;

· развитие законодательства о СМИ в части регулирования взаимоотношений между государственной властью и СМИ и в части государственной поддержки СМИ и книгоиздания;

· формирование законодательства о телевизионном вещании и радиовещании.

В феврале 1995 года вступил в действие Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". Это стало первым шагом в российском законодательстве по регулированию на федеральном уровне отношений, связанных с созданием условий для реализации права на информацию. Закон регулирует правовые отношения в трех взаимосвязанных аспектах:

· формирование и использование информационных ресурсов;

· создание и применение информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения;

· защита информации и прав субъектов в информационных процессах.

Закон направлен на создание в России такой информационной инфраструктуры, которая способна обеспечить экономическую и общественную деятельность граждан, предприятий и организаций, органов государственной власти и местного самоуправления. Регулируя отношения в области формирования и использования информационных ресурсов, создания и применения перспективных информационных технологий, защиты информации, закон создает условия для формирования эффективного информационного пространства и полноценного включения России в международный информационный обмен.

Действие закона призвано предотвратить потери от бесхозяйственного отношения к информационным ресурсам и информатизации, способствовать созданию условий для эффективного информационного обеспечения социального и экономического развития страны и укрепления информационной безопасности, должно обеспечить практическую реализацию права на информацию юридических и физических лиц. Применение норм закона позволяет: существенно сократить потери государства, общества, экономических структур и граждан в результате упорядочения и защиты информационных ресурсов, установления ответственности владельцев за качество ресурсов и предоставление информации потребителям; повысить эффективность принимаемых решений на всех уровнях власти на основе полной, оперативной и достоверной информации; защитить права граждан на информацию и личную тайну; активизировать борьбу с преступностью и коррупцией.

Закон впервые в российской законодательной практике комплексно решает проблемы организации информационных ресурсов, определяет правовые положения по их использованию: кто может быть их собственником, кто может их получать и использовать и на каких условиях. В соответствие с мировой практикой, информационные ресурсы рассматриваются в двух аспектах: материальном - на информацию распространяется право собственности, ее можно покупать, продавать и т.д.; интеллектуальном – в отличие от других ресурсов, на нее распространяется право интеллектуальной собственности и авторское право.

В области формирования и использования информационных ресурсов закон регулирует комплекс отношений, связанных со сбором, обработкой, накоплением, хранением, актуализацией, поиском, распространением и представлением потребителю документированной информации. Объектом правового регулирования в законе является не содержание и смысл информации, что относиться к институтам авторского и патентного права, и не материальный носитель информации, а документированная информация (документ) в целом, являющаяся наряду с формируемыми на ее основе информационными ресурсами основным элементом информационного пространства.

Распространение закона на вполне конкретный объект - документированную информацию делает его достаточно предметным. Документированная информация - то средство, которое обеспечивает связь всех элементов экономики, всех форм общественной и политической жизни в сложный для России переходный период. Регулирование и защита документированной информации - проблема первостепенной важности в становлении и развитии российской государственности и многоукладной экономики.

Закон предусматривает возможность относить отдельные объекты федеральных информационных ресурсов к общероссийскому национальному достоянию. Очень важно, что такое отнесение и правовой режим этих объектов устанавливается специальным федеральным законом.

В законе определены цели и основные направления государственной политики в сфере информатизации. Впервые указано, что дело именно государства заниматься этими вопросами, в том числе формированием и осуществлением единой государственной научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации. Информатизация определяется как новое важное стратегическое направление деятельности государственной власти.

Закон призван обеспечить одно из важных конституционных прав граждан - свободу доступа к информации. Этому способствует введение законом такой правовой категории, как государственные информационные ресурсы: они объявляются открытыми и общедоступными. Всю информацию о законодательных и других нормативных актах, о чрезвычайных ситуациях, о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также экологическую, демографическую и т.п. информацию властные структуры и их должностные лица обязаны предоставлять бесплатно любому гражданину. Наряду с правом на информацию граждан закон закрепляет право на информацию юридических лиц и органов государственной власти и местного самоуправления.

Возлагая на органы государственного управления ответственность за обеспечение доступа граждан и юридических лиц к государственным информационным ресурсам, закон закладывает правовые основы гарантий прав граждан на информацию, снимая тем самым преграды, сдерживающие их деловую и социальную активность. Доступность информации, как известно, значительно повышает эффективность социально-экономической деятельности органов управления, субъектов хозяйствования, а, следовательно, и экономики страны.

Государственная, в частности, нормативная, информация становится (пусть формально) доступной для граждан. Граждане получают право следить за деятельностью органов власти, расходованием бюджетных средств. Должностное лицо обязано не только предоставить информацию, но гарантировать и то, что эта информация точна и достоверна. И, что особенно важно, закон обеспечивает доступ к информации любому лицу. Это - принципиальные положения, они свидетельствуют о том, что при регламентированном характере доступа к информации граждане получают большую информационную свободу, чем в условиях бесконтрольности информационных процессов, кроме того появляется возможность навести порядок с часто имеющим место самоуправством должностных лиц.

Закон запрещает использовать информацию о личности в ущерб ее интересам, обеспечивает защиту информации о гражданах в условиях информатизации. Особенно важно, что закон запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни граждан и информации, нарушающей личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Кроме декларативной демократичности и подтверждения конституционных норм, эти положения закона несут и важный практический смысл. Они должны повлиять на дальнейшее развитие законодательства, в частности, на сторонников законодательного закрепления за правоохранительными органами права на проведение “профилактических” превентивных мероприятий с целью проверки личной жизни граждан “на законность”. В законе содержатся важные положения, регламентирующие деятельность негосударственных организаций и частных лиц, связанную с обработкой и предоставлением пользователю персональных данных. Такая деятельность подлежит обязательному лицензированию. Предусматривается также государственная регистрация информационных ресурсов и систем, упорядочение деятельности служб сертификации и лицензирования с целью обеспечения защиты информации, и прежде всего информации о гражданах.

Закон направлен на решение весьма существенного вопроса экономической реформы - формы, права и механизма реализации собственности на накопленные информационные ресурсы и технологические достижения, а также на создание целостной системы их инвентаризации и эффективного включения в хозяйственный оборот. Принятие закона - крайне важный прецедент в отечественном законодательстве: впервые физические лица получили право быть собственниками “массивов документов”, документированной информации. Таким образом фиксируется право частной собственности на документированную информацию, которая отныне признается полноправным товаром.

Формирование, обработка и использование информационных ресурсов осуществляется на основе применения современных информационных технологий и систем. Закон регулирует отношения, возникающие при разработке и производстве информационных технологий, систем и средств их обеспечения. Закон обеспечивает защиту права собственности и авторства в сфере информационных систем и технологий, а также при реализации обязанностей государства и иных субъектов по созданию и организации эксплуатации информационных технологий, систем и средств их обеспечения. Все это способствует формированию в России цивилизованного рынка информационных ресурсов, продукции и услуг. Закон содержит правовые нормы, позволяющие обеспечивать свободу конкуренции и ограничивать монополистическую деятельность на информационном рынке с помощью лицензирования, мер общественного и государственного контроля так, как это принято в мировой практике.

Закон также устанавливает строгий порядок отнесения информации к различным категориям доступа. Нормы закона обеспечивают уменьшение утечки информации, содержащей личную, коммерческую, государственную тайну, охраняя интересы личности, общества и государства, увеличивая уверенность граждан и субъектов экономической деятельности в гарантированной государством защите их прав.

Специфика документированной информации как объекта правового регулирования и применение современных технологий в системах такой информации требует особого подхода к защите информации, информационных ресурсов и информационных прав граждан. Широкое распространение автоматизированных информационных систем, сетей и банков данных вызывает появление новых форм несанкционированного доступа к информационным ресурсам и их незаконного использования, появление компьютерных преступлений. Исключить или, по крайней мере, существенно сократить число таких преступлений можно только средствами и механизмами защиты документированной информации, информационных ресурсов и систем. Закон определяет правовой порядок защиты информации, права и обязанности субъектов в этой области, обеспечивает защиту прав субъектов информационных процессов и защиту права на доступ к информации, а также предписывает государственную регистрацию информационных ресурсов и информационных систем, упорядочивает деятельность соответствующих государственных служб сертификации и лицензирования. Этими нормами закон не столько защищает интересы государства, сколько жестко регламентирует деятельность органов государственной власти. Все это создает основы для уменьшения ущерба, наносимого экономике страны преступлениями в информационной сфере.

Таким образом, Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” устанавливает правовой режим информационных ресурсов как объекта отношений физических, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим включает четыре группы нормативных требований, определяющих: порядок документирования, право собственности, категории информации в зависимости от доступа к ней, порядок правовой защиты. Закон следует оценивать как своего рода ядро информационного законодательства, призванное повлиять на реальное состояние информационного обеспечения потребностей граждан, различных структур общества, системы органов государственной власти и местного самоуправления, на состояние информационной безопасности в условиях рыночной экономики, глубоких политических и социально-экономических преобразований, перехода к информационному обществу и интенсивного расширения международных связей. Закон “Об информации, информатизации и защите информации” открывает путь к разработке и принятию целого комплекса законов и иных нормативных правовых актов, развивающих его основные положения.

Одним из таких правовых актов является Федеральный закон “Об участии в международном информационном обмене”. Цель этого закона - правовое регулирование отношений, возникающих при участии России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, и защита интересов России, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене. Закон определяет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: создавать условия для обеспечения всех российских субъектов международного информационного обмена, иностранными информационными продуктами и услугами; обеспечивать пополнение государственных информационных ресурсов иностранными информационными продуктами; содействовать внедрению современных информационных технологий международного информационного обмена; обеспечивать защиту государственных и негосударственных информационных ресурсов России, отечественных собственников и владельцев документированной информации, информационных ресурсов и продуктов, средств международного информационного обмена, российских пользователей от некачественной и недостоверной иностранной информации и недобросовестной конкуренции; развивать товарные отношения и расширять взаимовыгодный международный информационный обмен при соблюдении правового режима информации. Закон предоставляет право муниципальным образованиям, муниципальным информационным службам и средствам массовой информации самостоятельно участвовать в международном информационном обмене.

Закон определяет правовой режим участия в международном информационном обмене на основе отнесения документированной информации, информационных ресурсов, продуктов и средств информационного обмена к тем объектам имущественных прав собственников, которые включаются в состав их имущества. Закон подтверждает, что информационные продукты являются товаром, если по отдельным их видам это не противоречит международным договорам и российскому законодательству, а отношения права собственности при оказании или получении информационных услуг определяются на договорной основе. При этом оказание информационной услуги не создает для пользователя право авторства на полученную документированную информацию.

Закон непосредственно определяет перечень документированной информации, вывоз которой из Российской Федерации не ограничен. Этот перечень, в частности, включает массовую информацию и документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и других информационных системах. При этом закон предусматривает и ограничения на вывоз и ввоз документированной информации. Ограничивается вывоз информации, отнесенной к государственной тайне или иной конфиденциальной информации, общероссийскому национальному достоянию и архивному фонду. Право ввоза информационных продуктов, которые могут быть использованы для осуществления хозяйственной деятельности, запрещенной российским законодательством, или иных аналогичных действий предоставляется только юридическим лицам, уполномоченным Правительством.

Закон определяет также порядок использования средств международного информационного обмена и включения информационных систем и сетей в состав таких средств на основе волеизъявления их собственника и при наличии международного кода. При этом защита государством конфиденциальной информации при международном обмене осуществляется только для тех физических и юридических лиц, которые обладают лицензией на работу с конфиденциальной информацией и используют сертифицированные средства международного информационного обмена. Порядок выдачи таких лицензий и сертификатов устанавливается Правительством. При международном информационном обмене обязательному лицензированию подлежит только деятельность, связанная с обслуживанием государственных информационных ресурсов за счет бюджетных средств. Обязательной сертификации подлежат средства международного информационного обмена, обрабатывающие информацию с ограниченным доступом, а также способы защиты таких средств.

Закон определяет свободный доступ физических и юридических лиц к средствам международного информационного обмена только по открытым для ознакомления и общедоступным правилам, устанавливаемым собственником или владельцем таких средств. При этом на федеральный антимонопольный орган возлагается ответственность за предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в сфере международного информационного обмена, а распространение недостоверной, ложной иностранной информации не допускается; субъект, получивший и распространивший такую информацию, привлекается к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности в соответствии с российским законодательством.

Таким образом, Федеральный закон “Об участии в международном информационном обмене” регулирует условия и порядок свободного участия в международном информационном обмене российских физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации и ее субъектов.

Этот закон, над которым активно работал Комитет по информационной политике и связи пятой (первой) Государственной Думы, в октябре 1995 года был принят Думой в первом чтении, а в декабре того же года сразу во втором и третьем чтениях, одобрен Советом Федерации и направлен Президенту. Однако в январе 1996 года Президент отклонил закон, не согласившись с отдельными его положениями по определению функций некоторых федеральных органов исполнительной власти. Работу над законом продолжил соответствующий комитет шестой (второй) Государственной Думы.

В Приложении 3 представлен перечень действующих нормативных правовых актов информационного законодательства России, составленный с использованием юридической справочной системы “ЮСИС” (Юридическое информационное агентство INTERLEX) по тематическому классификатору, разработанному совместно с сотрудником Центра законодательной и парламентской работы М.Е.Белецким.

Глава 12. Формирование информационного законодательства в период деятельности пятой (первой) Государственной Думы

В период своих полномочий с января 1994 года по декабрь 1995 года Комитет по информационной политике и связи вел работы еще над рядом проектов федеральных законов, относящихся к сфере общего законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах. Прежде всего, это касается проекта Федерального закона “О коммерческой тайне”, внесенного Правительством в Государственную Думу в октябре 1995 года. Этот закон должен был стать вторым после закона “О государственной тайне” федеральным нормативным актом, устанавливающим правовой режим работы с конфиденциальной информацией, документированной информацией ограниченного доступа.

Учитывая важную роль коммерческой тайны при конкурентной борьбе в условиях рыночной экономики, концепция проекта закона предусматривала регулирование отношений физических и юридических лиц, обладающих коммерческой тайной, между собой, с органами государственной власти и местного самоуправления, а также работодателей с их работниками и служащими по вопросам соблюдения коммерческой тайны. Проект закона включал положения, определяющие перечень информации, которая не может быть отнесена к коммерческой тайне, круг должностных лиц, обладающих правом на отнесение информации к коммерческой тайне, порядок передачи прав на коммерческую тайну, права органов государственной власти и местного самоуправления по доступу к коммерческой тайне и их обязанности по ее защите, принципы организации защиты коммерческой тайны юридическими лицами и обязанности по соблюдению коммерческой тайны в рамках трудовых договорных отношений, а также положения, регулирующие судебную ответственность и судебную защиту лиц, обладающих коммерческой тайной.

Проект закона, внесенный Правительством, в процессе предварительного согласования с комитетами и депутатскими объединениями пятой (первой) Государственной Думы не получил ни одного отрицательного отзыва. В ноябре 1995 года Комитет по информационной политике и связи вынес его на первое чтение, но проект был отклонен. Причиной отклонения стало не столько неприятие депутатами его концепции, сколько резко упавшая посещаемость ими заседаний Думы из-за начавшейся избирательной компании по выборам в шестую (вторую) Государственную Думу. В голосовании по данному проекту закона приняло участие всего 199 депутатов, из которых 192 проголосовали “за”, 5 – “против” и 2 – воздержались. Работу над проектом Федерального закона “О коммерческой тайне” продолжил Комитет по информационной политике и связи шестой Государственной Думы.

Кроме того, Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы совместно с правительственными и президентскими структурами начал подготовительную работу над проектами федеральных законов “О праве на информацию”, “О правовой информации”, “Об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти”, “О персональных данных”. По проекту федерального закона “О персональных данных” были проведены общественные слушания с участием юристов, специализирующихся в области информационного законодательства, и широкого круга специалистов информационной сферы. Все работы по формированию законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах, являющегося составной частью единой системы информационного законодательства, проводились совместно Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи и Комитетом при Президенте Российской Федерации по политике информатизации с привлечением ведущих специалистов информационной сферы и соответствующих научных учреждений, в частности Института государства и права РАН.

В феврале 1995 года вступил в действие Федеральный закон “О связи”, являющийся основополагающим нормативным правовым актом в области связи и, следовательно, еще одним базовым законом информационного законодательства. Ко времени рассмотрения в пятой Государственной Думе проекта закона в отрасли связи произошли большие перемены. Изменился собственник и правовой статус большинства предприятий электросвязи. Федеральная почтовая связь выделилась в самостоятельную систему. Образовалась структура государственного надзора и контроля за деятельностью в области связи. Появилось большое число новых операторов связи, в том числе с участием иностранных юридических лиц. В некоторые сферы телекоммуникаций стали поступать значительные инвестиции. В процессе работы над проектом закона разработчики стремились учитывать изменившуюся ситуацию в отрасли, предвидеть возможные перемены, а также изучать и использовать опыт зарубежного законодательства. Но только реальная жизнь и достаточное время смогут в полной мере подтвердить или опровергнуть концепции и нормы, установленные этим законом.

Закон "О связи" стал итогом творческого поиска и компромиссов, анализа норм зарубежного права в области связи и практики деятельности российских предприятий связи, изучения уже принятых законодательных актов и определения в них места деятельности в области связи. Закон базируется на правовых нормах Конституции 1993 года и первой части нового Гражданского Кодекса Российской Федерации, законов "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О защите прав потребителей", "О сертификации продукции и услуг", "Об инвестиционной деятельности", "О чрезвычайном положении", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" и др. Этот закон впервые в России устанавливает правовую основу деятельности в области связи, осуществляемой под юрисдикцией Российской Федерации, и определяет полномочия органов государственной власти по регулированию такой деятельности, а также права и обязанности физических и юридических лиц, участвующих в этой деятельности или пользующихся услугами связи.

Как известно, после 1917 года отрасль связи была практически военизирована и деятельность в ней определялась уставами связи, последний из которых был утвержден в 1971 году Постановлением Совета Министров СССР и дополнен в 1978 году. Уставом определялась государственная централизованная и жестко контролируемая система управления отраслью, что привело Россию по уровню развития связи в один ряд с наиболее отставшими странами.

Закон определяет общенациональные цели деятельности в области связи и назначение связи следующим образом. Связь предназначена для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. Связь рассматривается в законе как неотъемлемая часть производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации. Развитие, обеспечение устойчивой и качественной работы связи - важнейшие условия развития общества и деятельности государства. Закон устанавливает следующие основные принципы деятельности в области связи:

· равенство прав физических и юридических лиц на участие в деятельности и использование ее результатов;

· сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов;

· свобода передачи сообщений по сетям электросвязи, свобода почтовых отправлений и транзита почты на всей территории Российской Федерации;

· соблюдение интересов пользователей связи;

· развитие предпринимательской и ограничения монополистической деятельности в условиях существования различных форм собственности;

· обеспечение надежности и управляемости связью в соответствии с рекомендациями Международного союза электросвязи и Всемирного почтового союза;

· обеспечение приоритета производства средств связи в Российской Федерации;

· внедрение мировых достижений в области связи, привлечение иностранных материальных и финансовых средств, использование зарубежной техники и управленческого опыта;

· расширение международного сотрудничества;

· освобождение федеральных органов исполнительной власти в области связи от хозяйственных функций.

В соответствии с основными положениями закона физические и юридические лица имеют равные права на участие в деятельности в области связи и использование ее результатов. Выделенные сети связи могут создаваться любыми физическими и юридическими лицами, включая иностранных инвесторов. При этом на деятельность по предоставлению услуг связи операторами выделенных сетей распространяется требование о лицензировании. Услуги почтовой связи могут оказываться также негосударственными предприятиями почтовой связи на основании лицензии. Иностранные организации и граждане, осуществляющие деятельность в области связи на территории Российской Федерации, пользуются правовым режимом, установленным для физических и юридических лиц Российской Федерации. Кроме того, федеральным органам исполнительной власти в области обороны, безопасности и охраны правопорядка предоставляется право без ущерба для основной деятельности использовать их сети и средства связи в коммерческих целях при условии получения ими лицензии на право предоставления услуг связи.

Закон устанавливает, что ответственность за общее регулирование связи в стране несет Правительство и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти в области связи, а управление деятельностью в области связи осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области связи, объединенными в единую систему и несущими ответственность за состояние и развитие всех видов связи. Закон наделяет органы исполнительной власти в области связи следующими полномочиями:

· разработка предложений по государственной политике в области связи;

· межотраслевая координация, организация и обеспечение государственного надзора и контроля;

· разработка предложений по государственной политике в распределении и использовании радиочастотного спектра;

· разработка проектов программ развития почтовой связи;

· управление сетями связи при чрезвычайных ситуациях и в условиях чрезвычайного положения только в соответствии с действующим законодательством;

· лицензирование деятельности физических и юридических лиц, связанной с предоставлением услуг связи;

· сертификация средств связи, используемых в сети связи Российской Федерации.

Закон устанавливает многообразие форм собственности на сети и средства связи. Сети и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, в собственности физических и юридических лиц, включая иностранные организации и иностранных граждан. Перечень сетей и средств связи, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяется законодательством. Кроме того, допускается изменение форм собственности на сети и средства связи, находящиеся в федеральной собственности, а иностранные инвесторы могут принимать участие в приватизации государственных и муниципальных предприятий связи на условиях, определенных законодательством.

Деятельность в области связи должна финансироваться за счет средств федерального бюджета на основании государственных программ развития связи. Физическим и юридическим лицам, участвующим в проектах по развитию связи, могут предоставляться гарантии, льготные кредиты, налоговые и иные льготы. Иностранные инвестиции в области связи могут гарантироваться в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

Для обеспечения свободной конкуренции в области связи закон освобождает федеральные органы исполнительной власти от хозяйственных функций и налагает на операторов связи ответственность за злоупотребление своим монопольным положением или допущение каких-либо действий, препятствующих конкуренции или ограничивающих ее.

Но самое главное - в рассматриваемом контексте - заключается в том, что этот закон призван обеспечить право на свободу передачи информации и пользование услугами связи. Все пользователи на равных условиях имеют право передавать сообщения по сетям электрической и почтовой связи и никакому пользователю не может быть отказано в доступе к услугам сети связи общего пользования. Свобода почтовых отправлений и транзита почты гарантируется на всей территории Российской Федерации. Какое-либо регулирование содержания передаваемой информации законом не допускается. При этом всем операторам связи вменяется в обязанность обеспечивать соблюдение тайны связи. Информация о почтовых отправлениях и передаваемых по сетям электросвязи сообщениях так же, как и их содержание, может выдаваться только отправителям и адресатам или их законным представителям. Прослушивание телефонных переговоров, ознакомление с сообщениями электросвязи, задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и документальной корреспонденции, получение сведений о них, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения.

Закон регламентирует порядок установления тарифов на услуги связи, предусматривает гарантии государства при предоставлении “универсальных” услуг и льгот отдельным группам населения. Тарифы на услуги связи устанавливаются на договорной основе. В случаях, предусмотренных законодательством, по отдельным видам услуг связи тарифы могут регулироваться государством. Отдельным группам граждан и категориям должностных лиц при использовании электрической и почтовой связи могут устанавливаться льготы и преимущества в части очередности, порядка пользования и размера оплаты услуг связи. При предоставлении льгот по оплате недополученные предприятием связи доходы возмещаются за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Кроме вышеуказанных основных положений в законе предусмотрены правовые механизмы, гарантирующие права потребителей услуг связи, порядок предъявления претензий, исков и разрешения споров, помощь государственной власти и местного самоуправления предприятиям связи независимо от форм собственности, и многие другие.

В целом, Федеральный закон "О связи", будучи нормативным правовым актом прямого действия, позволяет обеспечить прочную законодательную основу для деятельности в этой области и содействовать успешному развитию телекоммуникаций и почты России. Однако ряд положений и норм закона “О связи”, который может быть признан базовым, естественно, требуют дальнейшего развития и уточнения в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, которые составят в совокупности законодательство в области связи, являющееся, в свою очередь, составной частью единой системы информационного законодательства.

Первым из таких законов может считаться упомянутый ранее Закон РФ “О федеральных органах правительственной связи и информации”, принятый еще в “доконституционный” период в феврале 1993 года. Вторым стал Федеральный закон “О федеральной фельдъегерской связи”, разрабатывавшийся в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Думы параллельно с законом “О связи”, но по ряду объективных причин вступивший в действие раньше базового - в декабре 1994 года.

Закон “О федеральной фельдъегерской связи” представляет собой закон о традиционной российской системе органов курьерской почтовой связи, являющейся составной частью сил и средств обеспечения безопасности российского государства и действующей в интересах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также в целях защиты государственных интересов России. Закон придал Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации статус федерального органа исполнительной власти, определил задачи фельдъегерской связи по доставке корреспонденции особой важности, совершенно секретной, секретной и иных служебных отправлений, правовую основу и принципы организации ее деятельности, установил права и обязанности органов федеральной фельдъегерской связи, определил их силы и средства, а также финансовое и материально-техническое обеспечение. Закон также установил ответственность сотрудников фельдъегерской связи и порядок контроля и надзора за ее деятельностью.

В августе 1995 года вступил в действие Федеральный закон “О почтовой связи”, одном из наиболее демократичных и социально ориентированных видов связи, которые служат не просто для получения или передачи информации, но и важным средством человеческого общения.

Общие правовые основы деятельности почты, как одного из основных видов связи, заложены в Федеральном законе “О связи”. Этим законом определено, что в Российской Федерации образуется единая почтовая территория и почтовая связь представляет собой единую технологическую сеть, что государство за счет средств федерального бюджета должно оказывать экономическую поддержку развитию и функционированию почтовой связи и осуществлять социальную защиту ее работников, а также что услуги почтовой связи могут оказывать негосударственные предприятия на основании соответствующей лицензии. Закон “О связи” определил также, что деятельность почтовой связи в Российской Федерации должна регулироваться соответствующим федеральным законом.

Закон “О почтовой связи” был подготовлен совместно Комитетом по информационной политике и связи и группой юристов и специалистов почтовой связи на основе изучения дореволюционных правовых актов, современной практики деятельности почтовых предприятий России, законодательства по вопросам почты ряда стран мира, в том числе почтовых администраций Европейского экономического Сообщества (“Зеленая книга”), Устава и Конвенции Всемирного почтового союза. Принимались во внимание нормы, установленные Генеральным соглашением о тарифах и торговли (ГАТС) и Конференцией Европейских Администраций Почт и Электросвязи (СЕРТ). Закон “О почтовой связи” направлен, прежде всего, на обеспечение конституционных прав российских граждан на передачу, получение и распространение информации; он устанавливает основы государственного регулирования деятельности в области почтовой связи, принципы взаимоотношений органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления, организаций почтовой связи различных форм собственности и пользователей услуг почтовой связи.

Закон устанавливает следующие основные принципы деятельности в области почтовой связи:

· доступность услуг почтовой связи для всех физических и юридических лиц;

· соблюдение прав и интересов пользователей услуг почтовой связи;

· свобода почтовых отправлений и транзита почты на всей территории Российской Федерации;

· равенство прав физических и юридических лиц на участие в деятельности в области почтовой связи и использование ее результатов;

· соблюдение тайны связи;

· регулирование деятельности в рамках единой почтовой территории под юрисдикцией Российской Федерации.

Существенным для данного закона является то, что он предоставляет возможность осуществлять почтовую связь в России как государственным организациям почтовой связи, так и организациям почтовой связи, находящимся в собственности физических и юридических лиц. При этом средства почтовой связи могут находится в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности и в собственности физических и юридических лиц, которые должны осуществлять свою деятельность на основе лицензий, полученных в установленном порядке. В соответствии с законом управление деятельностью государственных организаций почтовой связи, имущество которых находится в федеральной собственности, должно осуществляться Федеральной службой почтовой связи, являющейся уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, входящей в единую систему федеральных органов исполнительной власти в области связи и имеющей право создавать свои территориальные органы. Основными задачами этой службы, помимо управления подведомственными организациями, является реализация государственной политики в области почтовой связи и общее регулирование деятельности организаций почтовой связи всех организационно-правовых форм и форм собственности в рамках единой почтовой территории России.

Во всех странах мира главной задачей почты является, прежде всего, предоставление почтовыми организациями основных почтовых услуг всем гражданам. Такие социально-значимые услуги почты, которые должны быть доступны всем как по цене, так и по приближенности к потребителю, в мировой практике принято называть “универсальными”. К универсальным услугам закон относит прием, обработку, перевозку и доставку письменной корреспонденции (простых и регистрируемых писем, почтовых карточек, бандеролей, мелких пакетов), а также почтовых и телеграфных переводов денежных средств. Обязанность предоставлять такие универсальные услуги на всей территории России возложена на организации Федеральной службы почтовой связи. При этом предусматривается государственное регулирование тарифов на эти услуги. Регулируемые и льготные тарифы могут устанавливаться также органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Организациям почтовой связи за счет соответствующих бюджетных средств возмещаются доходы, недополученные в результате применения регулируемых и льготных тарифов.

Федеральной службе почтовой связи закон предоставляет исключительные права только на издание государственных знаков почтовой оплаты и присвоение почтовых индексов объектам почтовой связи на территории Российской Федерации. Все остальные услуги почты, такие как обработка посылок, почтовых контейнеров, распространение печатных изданий, доставка и выплата пенсий и других целевых выплат, телеграммы и телефонные переговоры в соответствии с законом должны реализовываться на договорной основе. При этом на равных условиях могут конкурировать как государственные предприятия почтовой связи, так и предприятия, находящиеся в собственности любых физических и юридических лиц, при наличии у них соответствующей лицензии. Кроме того, все предприятия почтовой связи также на договорной основе могут осуществлять деятельность по реализации ценных бумаг, приему и инкассации денежной выручки, приему платы за коммунальные услуги, а также иную деятельность, разрешенную законодательством. Представленные законом возможности конкуренции подкрепляются положениями о преодолении монополизма в области почтовой связи, предусматривающими ответственность за совершение действий ограничивающих конкуренцию, ущемляющих интересы производителей и пользователей почтовых услуг, поддерживающих дефицит и приводящих к необоснованному повышению тарифов на эти услуги.

Существенное место в законе уделено защите прав пользователей, гарантиям качества предоставляемых услуг и сохранности почтовых отправлений, а также ответственности за это предприятий почтовой связи. Закон устанавливает равное право для всех физических и юридических лиц на пользование услугами почтовой связи на всей территории России. При этом пользователи услуг почтовой связи имеют право на свободный доступ к информации о своих правах, предоставляемых услугах, тарифах на них, о сроках пересылки почтовых отправлений, а также к ежегодным отчетам о деятельности организаций почтовой связи, которые обязаны по первому требованию предоставлять пользователям информацию о нормативах и сроках доставки письменной корреспонденции.

Закон гарантирует тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и иной корреспонденции, а также ограничение тайны почтовой связи допускаются только на основании судебного решения. Перечень предметов, запрещенных к пересылке по сети почтовой связи, а также порядок их изъятия и уничтожения устанавливаются Правительством. При этом организации почтовой связи несут материальную ответственность перед пользователями за утрату, порчу, недоставку или задержку доставки почтовых отправлений, за несоблюдение тайны связи. Закон определяет порядок предъявления претензий и исков за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по предоставлению услуг почтовой связи, которые могут предъявляться организациям почтовой связи как по месту приема, так и по месту назначения почтового отправления.

Закон предусматривает государственную экономическую поддержку развитию и функционированию почтовой связи посредством капитальных вложений в создание и развитие производственной, транспортной и социальной инфраструктуры почтовой связи, предоставления финансовой и материально-технической помощи, льготных кредитов, налоговых и иных льгот почтовым организациям всех форм собственности. Организациям почтовой связи независимо от форм собственности предоставляются права владения и пользования объектами, землями, подъездными путями и иные права, необходимые для обеспечения их деятельности. Решения по государственным инвестициям в развитие почтовой связи должны приниматься на основании соответствующих федеральных программ. Деятельность Федеральной службы почтовой связи финансируется согласно закону как из полученных ею доходов от предоставления услуг, так и из средств федерального бюджета. Это обусловлено тем, что государство в интересах общества должно дотировать нерентабельные отделения почтовой связи в малонаселенных местностях, где высоки затраты, и компенсировать убыточные тарифы на универсальные услуги почты.

Закон определяет также взаимоотношения организаций почтовой связи с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и другими организациями, меры по социальной защите работников почтовой связи и правовые нормы международного сотрудничества России в области почтовой связи на основе ее международных договоров и актов Всемирного почтового союза.

Очевидно, что актуальность создания единого мирового информационного пространства подразумевает необходимость гармонизации сетей связи, что в равной мере относится как к телекоммуникациям, так и к почте. Фундамент решения этой задачи создается современными технологиями, основанными на глобализации сетей и конвергенции стандартов. Признанным международным лидером в этих и других вопросах в области телекоммуникаций является Международный союз электросвязи (МСЭ), а в области почты - Всемирный почтовый союз (ВПС). Придавая большое значение интеграции России в международное сообщество, Федеральное Собрание Российской Федерации в марте 1995 года по представлению Комитета по информационной политике и связи пятой Государственной Думы соответствующими федеральными законами ратифицировало важные для межгосударственных общений акты этих организаций - Устав и Конвенция МСЭ 1992 года и Четвертый дополнительный протокол к Уставу ВПС 1989.

Кроме пяти вступивших в действие федеральных законов в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Думы был подготовлен проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях”. Им предполагалось установить новые размеры штрафных санкций за административные правонарушения в области связи, включая нарушения при эксплуатации линейных и кабельных сооружений связи, порчу таксофонного оборудования, незаконное использование радиоэлектронных средств. Эти меры соответствовали реальному изменению экономической ситуации и ситуации с нарушениями на объектах связи. Однако, ввиду того, что намечалось скорое принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, данный законопроект не был вынесен на рассмотрение пятой Государственной Думы. Кроме того, в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Дума был подготовлен первоначальный вариант проекта закона “О радиочастотном спектре”, концепция которого прошла обсуждение на заседаниях Государственной комиссии по радиочастотам и коллегии Министерства связи Российской Федерации.

Все работы по формированию законодательства в области связи, являющегося, как подчеркивалось, составной частью единой системы информационного законодательства, проводились совместно Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи и Министерством связи Российской Федерации с привлечением представителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и ведущих специалистов в области связи.

Первыми законодательными актами, подготовленными Комитетом по информационной политике и связи пятой Государственной Думы, являются Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” и сопутствующий ему Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” (в части дополнения статей 21 и 35), разработанный для устранения коллизий между новым законом и действующим законом о СМИ. Оба закона вступили в действие одновременно в январе 1995 года.

Появление Федерального закона “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” было обусловлено не столько законодательной необходимостью, сколько политическими причинами. Представители коммунистической и националистической оппозиции, составлявшие значительную часть депутатского корпуса пятой Государственной Думы, с первых дней ее работы продолжили традиции Верховного Совета РСФСР и начали активную политическую борьбу если не за полный контроль над СМИ, то хотя бы за приоритетное право выступлений в них и за создание собственной телерадиокомпании, призванной возобновить выпуск печально известной программы “Парламентский час”. Именно прокоммунистическая и националистическая часть депутатского корпуса при поддержке “парламентского болота” провела через Думу соответствующее решение и обязала Комитет по информационной политике и связи разработать закон, призванный законодательно усилить влияние Думы на СМИ.

Учитывая возможные политические последствия обострения ситуации вокруг СМИ, ответственность за разработку закона взяли на себя представители фракции “Выбор России”. Разработчики пошли не по пути удовлетворения депутатских притязаний, а по пути формализации решения общей задачи правового регулирования отношений, возникающих в связи с распространением исключительно государственными СМИ материалов или сообщений о деятельности всех органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в рамках действующей Конституции и законодательства о СМИ. Благодаря избранному подходу, закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” стал почти исключительно формальным развитием положения статьи 35 Закона РФ “О средствах массовой информации”, предусматривающего обязанность редакций СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно и иные материалы, обнародование которых в данных средствах массовой информации предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Появление данного закона, подписанного Президентом с первого раза, позволило существенно снизить остроту политической ситуации вокруг СМИ. Хотя представители оппозиции впоследствии неоднократно поднимали в Государственной Думе вопросы о деятельности отдельных СМИ и журналистов, но при наличии уже принятого федерального закона вынуждены были ограничиваться принятием “грозных” постановлений, не имеющих юридической силы. Правда, к концу срока своих полномочий пятая Государственная Дума исключительно из конъюнктурных соображений в связи с образованием акционерного общества “Общественное российское телевидение” приняла в декабре 1995 года в третьем чтении Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”. Совет Федерации одобрил данный законопроект. Но Президент совершено справедливо наложил на него вето, обосновав это тем, что действие Федерального закона “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” не распространяется на СМИ, учрежденные с участием государства, поскольку не учитывает права и законные интересы иных учредителей, а возложение одним из учредителей особых обязанностей на СМИ не соответствует части второй статьи 18 закона “О средствах массовой информации”. Кроме того, Президент отметил (со ссылкой на статью 48 части первой Гражданского кодекса), что в случае, если в число учредителей СМИ будет входить любая государственная организация, например, государственное предприятие, этого будет достаточно для отнесения данного СМИ к учрежденным с участием государства, а это неправомерно и не соответствует части первой статьи 7 закона “О средствах массовой информации”, выделяющей в качестве отдельной категории учредителей государственные органы, но не организации.

Существенное внимание Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы уделил проблеме государственной экономической поддержки средств массовой информации и книгоиздания. В ноябре 1995 года вступил в действие Федеральный закон “Об экономической поддержке районных (городских) газет”. Суть этого закона состоит в регламентации формирования Федерального реестра районных (городских) газет, в который может быть включена только одна районная (городская) газета из числа издающихся на территории района (города), и порядка финансирования районных (городских) газет, включенных в Реестр, из средств федерального бюджета. В декабре 1995 года вступили в действие Федеральный закон “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” и сопутствующие ему Федеральные законы “О внесении дополнений в Закон Российской Федерации “О таможенном тарифе” и “О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах”.

С точки зрения законодательной техники сам закон “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” достаточно своеобразный нормативный правовой акт. Он содержит ограниченный набор отдельных правовых норм, регулирующих различные аспекты экономические деятельности в области СМИ и книгоиздания, но не реализует системный законодательный подход к проблеме государственной поддержки СМИ и книгоиздания, ради решения которой он и был разработан. Наиболее значимыми в реальной жизни стали нормы закона, освобождающие деятельность в области книгоиздания, связанного с образованием, наукой и культурой, и в области производства продукции СМИ, включая электронные и информационные агентства от налогов на добавленную стоимость и на прибыль (в части, зачисляемой в федеральный бюджет), а также от таможенной пошлины и сборов. Достаточно эффективными с точки зрения экономической поддержки этих видов деятельности можно признать нормы закона, установившие тарифы на пользование услугами организаций почтовой, телеграфной и телефонной связи на уровне бюджетных организаций и тарифы по оплате аренды помещений в зданиях, находящихся в федеральной собственности, на уровне организаций сферы культуры. Однако в соответствии с самим законом предусматривается только трехлетний срок действия этих норм и они должны утратить силу с 1 января 1999 года. Очевидно, что законодателю придется рассматривать вопрос о продлении (или не продлении) срока действия указанных норм.

Другую содержательную часть закона составляют правовые нормы, определяющие особенности приватизации предприятий, обеспечивающих выпуск газетной, журнальной и книжной продукции. Экономическую эффективность этих норм оценить трудно, так как прежде был установлен трехлетний мораторий на акционирование издательств и полиграфических предприятий, являющихся объектами федеральной собственности. Тем не менее, именно с точки зрения экономической эффективности вызывает серьезные опасения установленный законом порядок акционирования полиграфических предприятий на безвозмездной основе с распределением акций по закрытой подписке только между федеральной властью, самими полиграфическими предприятиями и редакциями СМИ и издательствами, получающими акции пропорционально объему выпускаемой ими на данном полиграфическом предприятии продукции. Имеющийся в России опыт бесплатной приватизации в других областях хозяйственной деятельности показывает, что такая приватизация экономически мало эффективна и сопряжена с серьезными юридическими проблемами, с коррупцией и криминалом.

Сопутствующие законы о внесении изменений и дополнений в законы о налогах и о таможенном тарифе были разработаны для устранения возможных законодательных коллизий. Их содержательные правовые положения практически дословно повторяют соответствующие положения основного закона. Это еще раз подтверждает, что большинство вопросов, регулируемых законом “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”, могли быть решены в более точном соответствии законотворческой технике - путем внесения поправок в соответствующие законы из сферы экономического законодательства. Именно из-за подобной коллизии нереализуемыми на практике оказались положения данного закона о валютном регулировании, так как Президент, не согласившись с предложениями законодателя в этой части, отклонил принятый в октябре 1995 года пятой Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Федеральный закон “О внесении изменений в Закон РФ “О валютном регулировании и валютном контроле”.

Аналогичная судьба постигла и Федеральный закон “О федеральном комплекте учебников для общеобразовательных учреждений”, принятый пятой Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в декабре 1995 года. Также в декабре 1995 года Президент отклонил этот закон, справедливо указав на его несоответствие действующей Конституции, в первую очередь, тех его положений, где законодательная власть вторгается в сферу, отведенную Конституцией исполнительной власти.

Практически на протяжения всего срока своей деятельности Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы вел работу над Федеральным законом “О телевизионном вещании и радиовещании”. Принятие его предусматривается частью второй статьи 30 Закона РФ “О средствах массовой информации”. У этого закона длинная и трудная история. В первом варианте закон был принят пятой Государственной Думой в третьем чтении 15 февраля 1995 года, но в этом варианте он был отклонен Советом Федерации 28 февраля того же года. После доработки закон был принят пятой Государственной Думой 12 мая 1995 года, одобрен Советом Федерации 17 мая, но отклонен Президентом 14 июня 1995 года. К концу срока своей деятельности 24 ноября 1995 года пятая Государственная Дума предприняла неудачную попытку преодолеть вето Президента. Не менее сложно судьба этого закона складывается и в шестой Государственной Думе: вокруг него скрещиваются противоположные экономические и политические интересы влиятельных социальных групп.

Концепция проекта Федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании”, разработанного в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Думы, базируется на следующих принципах:

· право граждан на свободный поиск, получение, производство и распространение массовой информации посредством телерадиовещания гарантируется государством;.

· телерадиовещание в Российской Федерации осуществляется свободно, за исключением ограничений, предусмотренных законодательством;

· государство способствует развитию телерадиовещания в целях удовлетворения разнообразных информационных потребностей телезрителей и радиослушателей, широко распространения образования, культуры, утверждения общественной морали и нравственности, здорового образа жизни и укрепления семьи;

· в области телерадиовещания не допускается цензура и создание каких-либо организационных структур, в обязанность которых входит осуществление цензорских функций;

· устанавливается приоритет правил международных договоров, если они являются иными, чем те, которые содержаться в законодательстве Российской Федерации о телерадиовещании;

· частоты, используемые для телерадиовещания, являются достоянием государства и находятся в его распоряжении;

· телерадиовещание в Российской Федерации осуществляется на основании лицензии на вещание, которая служит единственным необходимым законным основанием для использования частот, кабельной или проводной сети для телерадиовещания;

· в Российской Федерации закрепляется возможность существования вещательных организаций различных форм собственности (государственных, муниципальных, некоммерческих и коммерческих) и различных организационно-правовых форм, включая общественные вещательные организации;

· телерадиокомпании осуществляют свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности;

· журналисты, работающие в области телерадиовещания, должны иметь такие же права, как и журналисты других средств массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

· в области телерадиовещания должны осуществляться как государственное, так и общественное регулирование и контроль;

· законодательно устанавливаются обязанности телерадиокомпаний по защите прав и интересов телезрителей и радиослушателей, ограничения на распространение специфической информации и программ;

· должна обеспечиваться разумная защита интересов отечественных производителей телерадиопродукции, антимонопольные ограничения и учет особенностей рекламной деятельности в области телерадиовещания.

Такая концепция позволяет обеспечить переход от методов административного управления к методам правового регулирования в области телерадиовещания. Основной причиной отклонения Президентом данного проекта закона стало то, что разработчики не смогли найти разумного компромисса в распределении функций между Федеральной службой по телевидению и радиовещанию, являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по государственному регулированию и контролю в области телерадиовещания, и Федеральной комиссией по телерадиовещанию, создание которой предусмотрено статьей 30 Закона РФ “О средствах массовой информации” и являющейся общественно-государственным формированием, а также определить компромиссный порядок формирования такой комиссии.

Несмотря на то, что сам закон “О телевизионном вещании и радиовещании” так и не вступил в действие в период деятельности пятой Государственной Думы, в июне 1995 года вступил в действие сопутствующий ему Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, в соответствии с которым в статьях 30 и 31 этого закона термин “территориальные” (имеется ввиду комиссии по телерадиовещанию) был заменен на термин “региональные”.

Все работы по формированию законодательства в области СМИ проводились совместно Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи, профессиональными ассоциациями и творческими союзами работников СМИ с привлечением представителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и подразделений администрации Президента, а также ведущих специалистов по различным направлениям деятельности в области СМИ.

Кроме указанных выше двух поправок в Закон РФ “О средствах массовой информации”, внесенных Комитетом по информационной политике и связи в соответствии с разработанными в комитете законами, в период деятельности пятой Государственной Думы в базовый закон были внесены еще две поправки. Первая из них, внесенная Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, вступившим в действие в июле 1995 года, дополнила статью 4 о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации положением о недопустимости распространения передач, пропагандирующих порнографию, насилие и жестокость, и положением о запрете использования в различных видах видеоинформации скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Вторая, внесенная Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона “О противопожарной безопасности”, вступившим в действие в декабре 1995 года, дополнила статью 35 об обязательных сообщениях положением о том, что редакции государственных СМИ обязаны незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в свет (эфир) по требованию Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности. При этом существенным недостатком данного дополнения является то, что неопределенность понятия “оперативной информации по вопросам пожарной безопасности” способна вызвать неоднозначное его толкование и привести к конфликтным ситуациям между редакциями и службами МВД.

Таким образом, уже в период деятельности пятой Государственной Думы начался процесс внесения изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, этот процесс носил объективный характер, был обусловлен в основном вступлением в действие новых федеральных законодательных актов и не затрагивал концептуальные положения базового закона. В этот период кроме федеральных законов, разработанных в Комитете по информационной политике и связи, вступил в действие и еще ряд законов, относящихся как непосредственно к сфере информационного законодательства, так и содержащих “информационные нормы”, существенные для развития этой сферы. Прежде всего необходимо отметить вступившие в действие в июне 1994 года Федеральный закон “О порядке опубликования и вступлении в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”, в января 1995 года Федеральные законы “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов”, а также вступивший в действие в июле 1995 года Федеральный закон “О рекламе”, в работе над которым активное участие принимал Комитет по информационной политике и связи.

Федеральный закон “О порядке опубликования и вступлении в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” является развитием положения части 3 статьи 15 Конституции о том, что законы подлежат официальному опубликованию и неопубликованные законы не применяются, и законодательно определяет порядок и сроки опубликования и вступления в силу законов и иных актов Федерального Собрания.

Учитывая, что библиотечное дело является отраслью информационной деятельности, а традиционная библиотека - наиболее социально - ориентированный и общедоступный вид информационной системы, закон “О библиотечном деле” следует признать важным нормативным правовым актом информационного законодательства. Он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также культурную, научную и образовательную деятельность. Закон устанавливает приоритет права граждан в области библиотечного обслуживания по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных объединений, религиозных и других организаций. При этом любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание библиотеки в соответствии с действующим законодательством и на территории Российской Федерации могут создаваться и действовать библиотеки различных форм собственности. Учредитель библиотеки не вправе вмешиваться в ее творческую деятельность. Не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к их фондам, а также использование сведений о пользователях библиотек и читательских запросах, кроме использования этой информации для научных целей и организации библиотечного обслуживания.

Закон устанавливает права, обязанности и ответственность как пользователей, так и самих библиотек, а также обязанности государства и основы государственной политики в области библиотечного дела, исходя из принципа обеспечения всеобщей доступности информационных и культурных ценностей, собираемых и предоставляемых в пользование библиотеками. При этом библиотечные фонды, комплектуемые на основе системы обязательного экземпляра документов, а также содержащие особо ценные и редкие документы, объявляются культурным достоянием народов России и могут объявляться памятниками истории и культуры, находящимися на особом режиме охраны, хранения и использования.

Федеральный закон “Об обязательном экземпляре документов” развивает информационное законодательство в части формирования системы обязательного экземпляра документов, включая (что принципиально важно), электронные издания, как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда Российской Федерации и развития систем государственной библиографии и государственных информационных ресурсов. При этом закон определяет государственную систему организаций – депозитариев обязательных экземпляров всех видов и форм представления документированной информации, ответственных за их регистрацию, учет, сохранность и использование.

Существенным не только с информационной, но и с экономической точки зрения для развития информационной сферы нормативным правовым актом является Федеральный закон “О рекламе”, устанавливающий общие и специальные требования к рекламе, права, обязанности и ответственность рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. Такое важное значение этого закона обусловлено тем, что рекламная деятельность стала одним из основных финансовых источников для большинства видов информационной деятельности и, в первую очередь, для деятельности в области средств массовой информации. Этот закон рождался в условиях достаточно острого столкновения интересов различных социальных, экономических и политических сил. В результате в законе несколько больше, чем практически необходимо, преобладают нормы запретительного характера и несколько расширены права федерального антимонопольного органа при осуществлении государственного контроля за рекламной деятельностью. Следует особо отметить, что закон “О рекламе” может служить примером реализации оправданного с точки зрения правоприменительной практики принципа сосредоточения в одном законодательном акте правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в одном виде экономической деятельности, но в различных сферах производства товаров и услуг.

Учитывая значение первостепенной важности сферы науки и техники по характеру и объемам создаваемой и используемой информации, следует отметить “информационные нормы”, содержащиеся в Федеральном законе “О науке и государственной научно-технической политике”, разработанном в период деятельности пятой Государственной Думы, но вступившем в действие только в августе 1996 года.

Данный закон содержит отдельную статью об информационном обеспечении научной и научно-технической деятельности, устанавливающей прежде всего право субъектов данного вида деятельности на обмен информацией, за исключением информации, содержащей сведения, относящиеся к государственной, служебной или коммерческой тайне. Эта статья возлагает на Правительство Российской Федерации обязанности по обеспечению создания федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники, содействию издания научной и научно-технической продукции и приобретения соответствующих зарубежных печатных изданий. При этом Правительство гарантирует субъектам данного вида деятельности право доступа и приобретения соответствующей информации и должно обеспечивать им доступ в международные информационные фонды и системы в области науки и техники. Кроме того, декларируется обеспечение сохранности баз и банков данных научной и научно-технической информации в случае ликвидации государственных научных организаций.

Данный закон предоставляет право научным работникам на доступ к информации о научных и научно-технических результатах и на открытое распространение такой информации при обеспечении защиты их права на интеллектуальную собственность и ограничений, связанных с государственной, служебной и коммерческой тайной в соответствии с действующим законодательством. Закон также определяет в качестве одной из основных целей государственной научно-технической политики защиту информационных ресурсов государства и обязанность органов исполнительной власти по результатам экспертизы заблаговременно информировать население о безопасности, включая экологическую, об экономической и о социальной значимости создаваемых производств и объектов, использующих достижения науки и техники.

К сожалению, “информационные нормы” данного закона не являются нормами прямого действия и не определяют механизмы реализации декларируемых прав, гарантий и обязанностей.

Существенные “информационные нормы” содержатся в вступивших в действие в период деятельности пятой Государственной Думы в 1994 - 1995 годах нормативных правовых актах, относящихся к сфере избирательного законодательства. Такие нормы включены в Федеральные законы “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации”, “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О референдуме Российской Федерации”. Указанные “информационные нормы” регулируют, в основном, деятельность СМИ при проведении предвыборной агитации и агитации по вопросам, вынесенным на референдум, в периоды избирательных компаний и компаний по проведению референдумов.

Одним из важнейших событий в развитии в целом российского законодательства стало принятие пятой Государственной Думой новой “конституции экономической и хозяйственной жизни” - Гражданского кодекса Российской Федерации, первая часть которого вступила в действие с 1 января 1995 года, а вторая – с 1 марта 1996 года. Гражданский кодекс установил законодательные основы экономической и хозяйственной деятельности, в том числе и в информационной сфере, на рынке информационной продукции и услуг. Кроме того, Гражданский кодекс впервые включил в структуру объектов гражданских прав такой объект, как “информация”. Статья 128 ГК РФ указывает на этот объект как на самостоятельный в ряду таких объектов, как вещи и иное имущество, деньги и ценные бумаг, работы и услуги, результаты интеллектуальной деятельности. Однако Гражданский кодекс не внес окончательную ясность в решение достаточно сложной юридической проблемы включения объекта “информация” во всем многообразии его видов и форм представления в систему гражданско-правовых отношений.

Таким образом, “постконституционный” период деятельности пятой Государственной Дума с января 1995 года по декабрь 1996 года можно характеризовать как достаточно плодотворный для развития российского информационного законодательства. В этот период был принят и вступил в действие ряд существенных для различных аспектов информационного законодательства нормативных правовых актов таких, как Федеральные законы “Об информации, информатизации и защите информация”, “О связи”, “О библиотечном деле”, а также ряд федеральных законов, развивающих их отдельные положения. Были приняты и вступили в действие федеральные законы, регулирующие некоторые аспекты взаимоотношений между государственной властью и СМИ, экономические проблемы государственной поддержки СМИ, рекламную деятельность, а также устанавливающие “информационные нормы” в сфере избирательного законодательства. К сожалению, не была до конца доведена работа над рядом важных для информационной сферы законов и, в первую очередь, над законом “О телевизионном вещании и радиовещании”. В этот период стал постепенно формироваться системный подход к развитию информационного законодательства и в российском законодательстве начало закрепляться отношение к информации, как к объекту не только интеллектуальной, но и вещной собственности.

Заключение: Государственная информационная политика

России сегодня и завтра

Подводя краткие итоги изложенного, считаем необходимым привлечь внимание к нижеследующим ключевым аспектам рассмотренных проблем, а также к основным путям их решения.

В России еще не сформулирована единая концепция государственной информационной политики, а формирование российского информационного законодательства находится, по существу, в начальной стадии. Поэтому первоочередное внимание государственной власти, политических объединений и научной общественности должно быть обращено на проблемы разработки концептуальных основ государственной информационной политики и информационного законодательства России. При этом самым тщательным образом следует учитывать особенности современного этапа развития российской государственности. Вот главные из этих особенностей:

1. Переход от тоталитарного государства с административно-плановым управлением экономикой к правовому демократическому государству с рыночной экономикой не может быть успешно реализован без качественного изменения информационной среды, формирования открытого общества и информационно прозрачной государственной власти.

2. Кардинально реформировать конституционные, политические и социально-экономические основы российской государственности, избавить страну от социальных, национальных и религиозных конфликтов, угрожающих ее территориальной целостности, возможно только при постоянном тесном взаимодействии власти и общества на основе взаимопонимания, взаимоуважения и делового партнерства. Для обеспечения такого взаимодействия, прежде всего, необходима постоянная информационная взаимосвязь власти и общества, создание открытого информационного пространства, без которого невозможно формирование демократического гражданского общества.

3. Идут сложные процессы формирования отношений в федеративном государстве на новых для посттоталитарной России демократических принципах равноправия субъектов федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, разнообразия форм государственной власти на региональном уровне, отделения местного самоуправления от государственной власти. В этих условиях сохранение государственной и территориальной целостности России, ее государственности в решающей степени обусловлено устойчивостью информационного взаимодействия между центром и регионами, между всеми ветвями и уровнями федеральной и региональной власти, исключением любых проявлений “информационного сепаратизма”, любых попыток разрушить единое информационное пространство страны, общегосударственную информационно-коммуникационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов.

4. Формирующиеся в процессе реформ новые социально-экономические условия и федеративные отношения диктуют необходимость адекватного изменения методов, форм и технологии государственного управления, в целом всей системы государственного управления. Принципиально новым для России методическим подходом к реформированию системы государственного управления и решению проблемы взаимодействия (в первую очередь, информационного) гражданского общества и власти должно стать определение стратегической цели такой реформы: формирование демократической власти, ориентированной на общество как потребителя ее услуг.

Очевидно, что недостаточно провозгласить в качестве основополагающего принципа функционирования государственной власти принцип “государство для общества, а не общество для государства”. Необходимо определить технологию его реализации, технологию функционирования государственной власти, предоставляющей услуги обществу. Существующий “дефицит доверия” к государственной власти обусловлен отсутствием у общества уверенности в том, что государственная власть, все ее ветви и структуры работают так, как следует, и в интересах общества, а не самой власти или своих личных. Улучшение положения дел с предоставлением государственной властью услуг обществу - главный путь к устранению дефицита доверия. Сегодня иметь дело с органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях весьма сложно, требуется много времени и усилий. Усложняет проблему также то, что доступ общественности к государственной информации и услугам не скоординирован, организационно затруднен и основан на лавинообразном бумагообороте. Более того, если в дело вовлечены более, чем одно ведомство, гражданину или юридическому лицу обычно приходится пройти несколько кругов в поисках необходимых государственных служб.

Поэтому острие государственной информационной политики должно быть, прежде всего, направлено на устранение “дефицита доверия к власти”, препятствующего продвижению по пути реформ. В этом смысле ключевой задачей является создание открытой информационной среды, включая обеспечение информационной прозрачности государственной власти, необходимой для формирования гражданского общества и достижения взаимодействия между обществом и властью на принципах доверия, взаимопонимания и делового партнерства.

Концепция государственной информационной политики России для ее практической реализации должна носить нормативный характер; в частности, следовало бы рассмотреть возможность придания этой концепции формы нормативного правового акта федерального уровня. При этом концепция должна постоянно развиваться, отражая необходимую по мере развития российского общества и государства смену приоритетных целей и задач в информационной сфере.

Долгосрочная стратегическая цель государственной информационной политики России - формирование открытого информационного общества на основе развития единого информационного пространства как пространства целостного федеративного государства, его интеграции в мировое информационное пространство с учетом национальных особенностей и интересов при обеспечении информационной безопасности на внутригосударственном и международном уровнях. Для достижения указанной цели на первый план выходят следующие задачи:

· укрепление единства информационного пространства и устранение информационных угроз целостности государства;

· создание информационных условий для интенсивного формирования гражданского общества;

· обеспечение информационной среды для постоянного открытого взаимодействия государственной власти и формирующегося гражданского общества;

· четкое определение всего комплекса правовых и информационных условий, включая права собственности, владения и распоряжения, эксплуатации накопленных информационных ресурсов и существующих информационно-коммуникационных сетей и систем;

· создание правовых, экономических и организационных условий для объединения государственных и негосударственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных сетей и систем в единую общегосударственную информационно-коммуникационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов;

· определение правил функционирования рынка информационной продукции и услуг в новых экономических условиях, способствующих его интенсивному и равномерному развитию по всей территории страны и интеграции в мировой информационный рынок.

Существенной теоретической и методической базой формирования такой концепции могла бы стать модель государства, построенная как система регулирования (управления) с обратной связью. В такого рода системах общество можно рассматривать в качестве некоего объекта регулирования, а систему власти (включая, естественно, местное самоуправление)- в качестве распределенного управляющего устройства (подсистемы), функции которого направлены, в конечном счете, на удовлетворение потребностей общества. Такие системы (их принято относить к классу сложных организационных систем) формируют основной контур управления, используя информацию, поступающую по каналам обратной связи, организованным и структурированным специальным образом, передавая прямые регулирующие воздействия в форме законов и иных нормативных актов. В итоге, система оперирует двумя основными информационными потоками, реализуя постоянную обратную связь общества и власти и прямое регулирующее воздействие власти на общество.

Эффективность функционирования этой системы может быть существенно повышена, если в ней – помимо основного контура управления – задействован дополнительный контур. Его образуют общественные каналы. По одному из них передают дополнительные адаптирующие воздействия власти на общество – информацию о целях и задачах, стратегии и тактике власти, призванную (с определенным опережением) разъяснять ее действия и намерения. По второму обобщенному каналу поступает информация о том, как общество реагирует на решения и действия власти, как оно оценивает текущие события и складывающуюся ситуацию.

Если говорить о формировании информационного общества как о долгосрочной цели государственной информационной политики, то необходимо помнить, что устойчивость его (общества) развития может быть обеспечена лишь при свободном обмене полной, своевременной и достоверной информацией между всеми его элементами, становящейся главным фактором стабильности и прогресса.

Практическая реализация государственной информационной политики во всех ее функциональных и временных аспектах требует развития информационного законодательства как системы взаимоувязанных правовых норм, базирующейся на конституционных принципах федеративного устройства российского государства (статьи 1, 5), разделения властей (статьи 10, 11, 12), разграничения предметов ведения и полномочий (статьи 71, 72, 73) и построения единой системы российского законодательства (статья 76). Информационное законодательство должно включать не только нормативные правовые акты, специально посвященные правовому регулированию в информационной сфере, но и отдельные нормы, так или иначе связанные с данным предметом в других нормативных правовых актах. Только при таком подходе оно становится одной из основ формирования государственной информационной политики и одновременно главным инструментом ее реализации. Уже принят и действует ряд базовых информационных законов, таких как закон “О средствах массовой информации”, “Об информации, информатизации и защите информации”, “О связи” и других.

Право доступа к информационным ресурсам подразумевает решение комплекса вопросов: юридических, экономических, технологических. Органы государственной власти обязаны исходить из интересов общества. Так, лицензионная политика должна проводиться таким образом, чтобы выдача лицензии на высокорентабельные услуги сопровождалась условиями развития менее рентабельных, но более социально значимых видов услуг. Сегодня это, зачастую, всего лишь декларация со стороны государства, но если цель обеспечения всех граждан средствами связи и доступа к мировым информационным ресурсам принципиально не будет ставиться, то государственный орган, ответственный за проведение информационной политики, объективно будет действовать в интересах лишь небольшой социальной группы с высокими доходами.

Однако в последнее время процесс формирования информационного законодательства существенно замедлился, достаточно широкий круг правовых отношений в информационной сфере так и остается не урегулированным. Прежде всего это касается права граждан на свободу получения информации, ответственности за непредставление и сокрытие информации, за распространение недостоверной информации и диффамацию, порядка и условий использования информации ограниченного доступа, включая персональные данные, коммерческую, служебную и другие виды тайн, проблем информационного обеспечения формирования гражданского общества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, развития средств массовой информации, массовой коммуникации и связи в условиях рыночной экономики, регулирования рынка информационной продукции и услуг и т.д.

Поэтому одной из первоочередных задач следует назвать разработку комплексной программы развития информационного законодательства, определяющей его состав и структуру, последовательность и временной график разработки и принятия специальных законодательных актов и отдельных правовых норм, регулирующих весь комплекс информационных отношения. Приоритеты этой программы изменяться по мере объективной смены текущих приоритетов государственной информационной политики. В качестве перспективной задачи должно быть создание единого Информационного кодекса Российской Федерации.

Реализация государственной информационной политики в соответствии с утвержденной концепцией и на основе действующего законодательства - задача государственного управления, практическое решение которой требует выполнения ряда условий.

Во-первых, в системе органов государственной власти необходимо сформировать единую структуру, функцией которой станет проведение государственной информационной политики. Эта структура должна охватывать все ветви и уровни государственной власти и включать как специализированные органы власти, обеспечивающие регулирование информационной сферы, так и подразделения в иных органах власти, ответственные за информационные аспекты деятельности в сфере их компетенции.

Во-вторых, государственное управление информационной сферой следует планомерно обеспечивать бюджетным финансированием (естественно, исходя из реальных возможностей государства) по статье расходов на государственное управление.

В-третьих, проведение государственной информационной политики должно координироваться единым центром на уровне высшего руководства страны при персональной ответственности одного из высших должностных лиц государства за решение этой задачи.

К сожалению, в настоящее время не только ни одно из перечисленных выше условий в полном объеме не выполняется, но и проведение целенаправленной информационной политики не рассматривается на уровне высшего российского руководства в ряду первоочередных задач государственного управления. Подобное неадекватное отношение к информационной политике приводит к негативным последствиям, существенно тормозит весь ход реформ в России.

Такое отношение государственной власти к информационной политике нуждается в скорейшем изменении. При этом следует учитывать прямую связь регулирования информационной сферы с комплексной проблемой реформирования системы государственного управления.

Настоятельная необходимость в реформе государственного управления России вызвана, в частности, тем, что существующая система не способна реализовывать и жестко контролировать исполнение законодательных и нормативных актов, принимаемых высшими органами государственной власти, эффективно управлять теми областями социально-экономической жизни общества, которые частично или полностью находятся в сфере государственного регулирования. Используемые методы и технологии государственного управления не соответствуют новым политическим и социально-экономическим условиям, существенно отстают от нарастающих изменений в этих условиях.

Наступил период переосмысления деятельности структур, обеспечивающих развитие информационной сферы государственной власти. Если ранее их главной задачей было обеспечение государственных органов связью, компьютерами, информацией, то теперь основной упор необходимо перенести на формирование национальной информационной инфраструктуры и информационных ресурсов, которыми органы государственной власти и местного самоуправления пользовались бы наравне с другими субъектами общества. При этом, правда, возникает опасность растущего вмешательства государства в область персональных данных и шифрования информации, что может угрожать неприкосновенности личной жизни граждан. Но государственный контроль за информационной инфраструктурой и технологиями шифрования информации не должен ущемлять права граждан на личную, семейную и коммерческую тайну.

Систему государственного управления следует трансформировать так, чтобы функции и задачи всех элементов системы были законодательно определены, права и обязанности государственных служащих законодательно закреплены, а структура государственного аппарата приведена в полное соответствие с этими функциями, задачами и новыми технологиями государственного управления, основанными на современных информационно-коммуникационных технологиях.

Задачи формирования структуры органов государственной власти, ответственной за проведение государственной информационной политики, и внедрения современных информационно-коммуникационных технологий во все сферы государственного управления (информатизации государственного управления), решение которых должно осуществляться в рамках реформы системы государственного управления, хотя по сути и являются организационно-технологическими, но должны решаться как первоочередные задачи государственной информационной политики. Сегодня от организационно-технологического обеспечения в решающей степени зависит не только эффективность решения любой задачи государственного управления, но и в целом принципиальная возможность ее решения.

В настоящее время государственная власть в России - наиболее обеспеченный материальными и организационными ресурсами потребитель и источник информации. Следовательно организационно-технологическое совершенствование информационного обеспечения именно государственной власти является необходимым условием и первым важнейшим шагом к формированию национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и единой системы национальных информационных ресурсов на основе современных информационно-коммуникационных технологий и технических средств, а также эффективным стимулом развития рынка информационной продукции и услуг. При этом необходимо учитывать то, что по мере либерализации политических, экономических и социальных условий информационное обеспечение государственной власти должно усложняться, а не упрощаться.

Особое внимание в процессе информатизации государственного управления должно уделяться региональному аспекту этой задачи. В процессе становления в России федеративных отношениях на новых демократических принципах ни одна социально-экономическая или политическая проблема, ни одна задача государственного управления не может быть успешно решена без устойчивого информационного взаимодействия центра и регионов.

В региональном аспекте государственная информационная политика в первую очередь должна способствовать созданию эффективной системы согласования интересов и действий в информационной сфере между федеральными и региональными органами власти и управления, правовому обеспечению процессов информатизации с учетом региональной специфики, оптимизации решения государственных задач (включая минимизацию транзакционных затрат) по информатизации государственного управления в масштабах регионов и страны в целом, организации постоянного мониторинга развития региональных составляющих национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и рынка информационной продукции и услуг.

Головными координационными, научно-методическими и организационно-технологическими центрами в реализации государственной политики в сфере региональной информатизации могут стать информационные центры межрегиональных информационных сообществ. На указанные центры может быть возложена обязанность координировать разработку, внедрение и эксплуатацию федеральных информационных систем, использующих территориально-распределенную информацию и формирование системы депозитариев государственных информационных ресурсов на региональном уровне.

Основой может стать система национальных информационных ресурсов, централизованно - децентрализованная сеть информационных центров – депозитариев информации, связанных высокоскоростными коммуникационными каналами с большой пропускной способностью. В формировании единой информационно-коммуникационной инфраструктуры важную роль (наряду с государственной властью) должны играть негосударственный сектор экономики и разнообразные институциональные структуры гражданского общества. Для привлечения средств негосударственного сектора, а также, возможно, и зарубежных необходим в рамках проводимой информационной политики комплекс соответствующих правовых, экономических и организационно-технологических условий.

Прежде всего необходимо запустить механизм практической реализации конституционного права на свободу получения информации. Правовой основой такого механизма должен стать законодательно закрепленный четкий порядок, в соответствии с которым все граждане и институциональные структуры могут получать от органов государственной власти и местного самоуправления, от иных государственных и негосударственных юридических лиц, необходимую им информацию, а также иметь возможность прямого доступа к государственным и негосударственным информационным ресурсам. Кроме того, в законодательстве о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления должны быть закреплены обязанности и ответственность этих органов и их должностных лиц за информирование граждан и всех структур общества, за оказание им информационных услуг, за накопление, хранение и использование государственных информационных ресурсов. Помимо прочего это будет способствовать не только укреплению авторитета государственной и местной власти, но и существенному ограничению коррупции во властных структурах.

При этом исключительно в рамках законодательства должен быть ограничен доступ к некоторым видам информации в целях защиты личных прав и свобод граждан, интересов экономических и иных структур общества, государства и национальной безопасности. Особо сбалансированным должен быть подход к работе с персональными данными и шифрованию информации, так как именно здесь наиболее высока вероятность возникновения угроз неприкосновенности личной жизни и нарушения прав на личную, семейную и коммерческую тайну как при чрезмерном вмешательстве государства, так и от несанкционированной деятельности негосударственных структур.

Государство в той или иной форме (управление, регулирование, контроль) взаимодействует с обществом по всем направлениям его жизнедеятельности и развития. В этом смысле в информационное пространство, необходимое государственной власти, вовлекаются источники информации, прямо не относящиеся к государственной собственности. Но тенденция освободить органы государственной власти (особенно федерального уровня) от заботы обо всем спектре информационной деятельности во всех сферах создает необоснованные предпосылки для сужения информационного пространства государственной власти и, особенно, в системе исполнительной власти.

Такое искусственное сужение информационного пространства влечет за собой самоустранение органов государственной власти от полноразмерных контактов с обществом и его структурами и приводит к потере части информации, необходимой для ее эффективной деятельности в интересах общества. Под предлогом демократизации власть зачастую самоустраняется от взаимодействия с обществом и активного влияния на происходящие в нем процессы. Поэтому необходимо установить на законодательном уровне баланс между полями функциональной деятельности органов государственной власти, степенью самоуправляемости объектов в сфере ведения государства и информационным пространством государственной власти, тем более, что прямые зависимости здесь отсутствуют.

В организационно-технологическом плане задача оказания информационных услуг населению должна решаться исключительно в интересах потребителя ему следует предоставить возможность получать необходимую документированную информацию с гарантией ее достоверности в удобном для него месте, в удобное время и в различных стандартных формах. Информация органов государственной власти и местного самоуправления должна быть широко доступна всем социальным группам. Поэтому издержки на ее предоставление потребителю могут покрываться только на бесприбыльной основе и дифференцировано по видам и формам представления информации. Современные информационно-коммуникационные технологии способны обеспечить именно такое решение этой задачи. Что же касается информационных услуг негосударственного сектора, то они предоставляются массовому пользователю, естественно, на коммерческой основе. Рынок информационной продукции и услуг должен регулироваться государством средствами поощрения добросовестной конкуренции и борьбы с монополизмом, а также соблюдением сбалансированного подхода к объединению компаний и концентрации собственности.

Ясно, что не только государственная власть и местное самоуправление, но и само общество является крупнейшим генератором и потребителем информации. Этот информационный потенциал должен быть эффективно использован в интересах каждой личности, общества в целом и государства Для этого необходимы структурированные и упорядоченные независимые поставщики информации, расширяющие для массового пользователя возможности получения достоверной информации в удобной для него форме, создающие условия для эффективного информационного обеспечения управленческих решений в органах власти, информационной поддержки политической и общественной деятельности, а также формирования общественного мнения как истинной “четвертой власти” в демократическом обществе.

Общественно-политическое структурирование общества – одна из первоочередных задач всех ветвей российской власти. Эта задача заключается в создании такой правовой базы, которая обеспечила бы благоприятные условия деятельности различных политических, общественных, профессиональных и корпоративных структур, а также контроль за соблюдением Конституции и действующего законодательства. К сожалению, в сложившейся в России политической ситуации законодательство, направленное на общественно-политическое структурирование общества превратилось в зону активного столкновения противоборствующих политических интересов, что существенно тормозит процесс формирования гражданского общества.

Государственная информационная политика в переходный период должна быть направлена на создание равных для всех правовых и экономических условий, способствующих интенсивной информатизации деятельности общественно-политических структур, включения их информационных ресурсов в единую общегосударственную информационно-коммуникационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов.

Для устранения “дефицита доверия к власти” государственная информационная политики должна быть направлена не только на то, чтобы органы власти обеспечивали предоставление оптимальным для потребителя образом запрашиваемой информации, но и на стимулирование прямого диалога власти с общественностью, инициатором которого должна выступать сама государственная власть. Широко и эффективно используемый в демократических странах механизм взаимодействия с общественностью признан важнейшей функцией государственного управления. Этот механизм в меньшей степени нуждается в правовом обеспечении, а в большей - в организационном. В структуре органов государственной власти должны быть созданы специализированные подразделения по связям с общественностью, обеспечивающие регулярное представление информации о результатах деятельности органов власти, планах и принимаемых решениях, а также реализующие своего рода воспитательно-информационную функцию этих органов. При этом необходима централизованная координация их деятельности для обеспечения единства проводимой информационной политики.

Существенную роль в укреплении взаимодействия с общественностью могут сыграть консультативные общественные советы и комиссии при органах власти, специализированные по укрупненным направлениям деятельности этих органов. Основная задача таких структур – выявление общественно-значимых проблем, отношения общественности к методам и средствам, которые используются властью для их разрешения, определение возможных компромиссов и наименее конфликтных решений при наличии противоречий. Накопленный опыт деятельности консультативных структур при различных органах российской власти показывает, что при некорректном подходе к формированию и организации работы таких структур возникает опасность их вырождения из-за неспособности выполнять поставленные задачи.

Прямое взаимодействие органов власти с общественностью сводится, по существу, к предоставлению должностными лицами этих органов определенной информации. Поэтому не только эффективность такого взаимодействия, но и, вообще, принципиальная возможность его реализации полностью зависит от того, насколько государственная власть осознает необходимость обеспечивать информационную прозрачность своей деятельности и активно вести открытый диалог с обществом и его структурами.

Одна из основ открытого гражданского общества – практически реализуемая свобода информации. Современные информационно-коммуникационные технологии, средства и системы вычислительной техники и связи (например, компьютерные сети типа Интернет) не только открывают принципиально новые, широчайшие возможности для свободного распространения информации, массового информационного обмена, но и позволяют говорить о происходящей в конце XX века информационной революции, результатом которой станет новый тип демократического общества – информационное общество.

Однако сегодня даже в развитых странах доступность для массового пользователя передовых информационно-коммуникационных технологий, их внедрение в повседневную жизнь людей остается серьезной проблемой, в первую очередь, экономической. Поэтому по-прежнему в обеспечении свободы информации, в массовом информировании велика роль традиционных средств массовой информации – периодических печатных изданий, радио и, особенно, телевидения. Влияние традиционных СМИ на все процессы жизнедеятельности общества и государства, особенно в период политических и социально-экономических преобразований, трудно переоценить. Происходящие в последнее время в России события показали, что средства массовой информации, провоцируемые ими “информационные войны”, их использование в узко корпоративных интересах в борьбе за политическую и экономическую власть оказывают существенное, далеко не положительное влияние на ход реформ.

Российские СМИ на законодательном уровне получили свободу слова, свободу от цензуры, политическую и профессиональную независимость от государственной власти, однако не обрели устойчивую материальную базу для свободной самостоятельной деятельности. Это дало возможность нарождающимся финансово-промышленным группам, правильно оценив значение СМИ и складывающуюся правовую и экономическую ситуацию в этой области, оперативно задействовать лоббистские и финансовые механизмы и получить возможность эффективно использовать СМИ в своих интересах.

В условиях недостаточной развитости общественно-политических структур и отсутствия выраженной государственной политики в области массовой информации “независимые” СМИ, пораженные недугом экономической несвободы, фактически вынуждены выражать не мнение общества, а частные или корпоративные интересы в пространстве масс-медиа своих явных и неявных владельцев. При этом не без их участия внедряется миф о том, что именно СМИ являются “четвертой властью”, которой в истинно демократическом государстве должно быть общественное мнение, формируемое самим обществом и его общественно-политическими структурами и выражаемое через средства массового информирования, включая традиционные СМИ.

В подобной реально сложившейся ситуации государственной власти, действительно стремящейся объективно информировать граждан и способствовать формированию гражданского общества, необходимо при сохранении на определенной период государственных СМИ стимулировать создание общественно-государственных СМИ и оказывать действенную, прежде всего, экономическую поддержку негосударственным СМИ, обеспечивая равноправную свободную конкуренцию и интенсивное развитие рынка массовой информации. На решение указанных проблем, существенно влияющих на весь ход преобразований в России, и должна быть направлена в первоочередном порядке государственная информационная политика в сфере средств массовой информации.

Государственная информационная политика, адекватно и динамично отражающая весь комплекс интересов и приоритетов общества в информационной сфере, изменяющихся в процессе его жизнедеятельности, - одна из главных составляющих управления современным государством, во многом определяющая темпы и уровень его развития, а также право занимать достойное место в мировом сообществе.

Литература

1. Антопольский А.Б. Проблемы классификации информационных ресурсов по критериям информационной безопасности //Информационные ресурсы России. – 1997. - №6 – с.7-14.

2. Артамонов Г.Т. От информационного обслуживания – к управлению информацией // Межотраслевая информационная служба. Научно-методический журнал. ВИМИ. – 1997. - выпуск №1-2 - с.3-6.

3. Артамонов Г.Т., Голубков А.С., Черешкин Д.С. О государственной политике информатизации //Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. ВИМИ. – 1994. - № 4-5 – с.67-76.

4. Ашурбейли И.Р. Становление информационного рынка в России //Информационные ресурсы России. – 1994. - №1 – с.6-8.

5. Бангеманн А. Европа и мировое информационное сообщество //Рост, конкуренция, занятость, цели и пути в XXI век. Бюллетень Европейской комиссии. Приложение №6, 1993.

6. Бачило И.Л. О праве собственности на информационные ресурсы //Информационные ресурсы России. – 1997. - № 4 – с.19-23.

7. Бачило И.Л. Право на информацию //Проблемы информатизации. РАН. – 1995. - №1 – с.23-26.

8. Бачило И.Л., Нисневич Ю.А. Закладываются юридические основы информатизации России //Парламентский вестник. РИА “Новости”. – 1994. - вып.17 - с.1-3.

9. Бачило И.Л., Нисневич Ю.А. Информационное обеспечение и информационные ресурсы в системе органов государственной власти Российской Федерации //Проблемы информатизации. РАН. – 1995. - выпуск №1 - с.42-50.

10.Белая книга: Экономика и политика России в 1997 году. – М.: ИЭППП, 1998. – 176 с.

11.Белецкий М.Е., Нисневич Ю.А. Региональные аспекты информатизации государственного управления в России //Проблемы информатизации. РАН. – 1995. - выпуск №1 - с.51-55.

12.Блэк С. Паблик рилейшнз. Что это такое? – М.: Издательство “Новости”, 1989. – 240 с.

13.Бутенко Б.П. Задачи правового регулирования телекоммуникационно-информационной инфраструктуры Российской Федерации //Вестник связи – 1997. - №10 – с.3-5.

14.Власть как информационный сервис. Интервью с депутатом Государственной Думы Ю.А.Нисневичем //Огонек. – 1995. - № 22.

15.Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. – М.: Издательство “Евразия”, 1995. – 208 с.

16.Гайдар Е.Т. Дни поражений и побед. – М.: Издательство “Вагриус”, 1996. – 368 с.

17.Гайдар Е.Т. Аномалии экономического роста. – М.: Издательство “Евразия”, 1997. – 216 с.

18.Государственная Дума в 1996 году (анализ законодательной и парламентской работы) /Под ред. Ю.А.Нисневича. Книги 1-6. – М.: ФПЗИ, 1997.

19.Государственная Дума в весенней сессии 1997 года (анализ законодательной и парламентской работы) /Под ред. Ю.А.Нисневича. – М.: ФПЗИ, 1997. – 434 с.

20.Государственная Дума в осенней сессии 1997 года (сборник аналитических, информационных и справочных материалов) /Под ред. Ю.А.Нисневича. – М.: ФПЗИ, 1998. – 444 с.

21.Государственная Дума в весенней сессии 1998 года (сборник аналитических, информационных и справочных материалов) /Под ред. Ю.А.Нисневича. – М.: ФПЗИ, 1998. – 536 с.

22.Государственная программа “Путь России в информационное общество в период 1997 – 2000 гг.”. – М.:1996.

23.Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Официальное издание. – М.: Юрид. лит., 1994. – 240 с.

24.Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. – М.: “Китап Пресс”, 1996. – 336 с.

25.Ельцин Б.Н. Записки Президента. – М.: Издательство “Огонек”, 1994. – 416 с.

26.Закон – оружие либералов. Сборник публицистических и аналитических материалов. - М.: Фонд “Ноосфера”, 1998. – 246 с.

27.Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации /Научный комментарий доктора юридических наук М.А.Федотова. – М.: Фирма Гардарика, 1996. – 296 с.

28.Информации нужен кодекс. Интервью с Председателем подкомитета Государственной Думы по связи и информатике Ю.А.Нисневичем //Экономика и жизнь. – 1995. - № 5.

29.Информационная революция: наука, экономика, технология. Реферативный сборник / Редколлегия: В.А.Виноградов (гл.ред.) и др. РАН ИНИОН. – М.: ИНИОН РАН (Информация, наука, общество), 1993. – 235 с.

30.Информационная технология и информационная политика. Научно-информационное исследование /Редколлегия: В.А.Виноградов (гл.ред.) и др. Научный руководитель Ракитов А.И. РАН ИНИОН. – М.: ИНИОН РАН (Информация, наука, общество), 1994. – 208 с.

31.Кедровский О.В. Информационная среда обитания //Информационные ресурсы России. – 1995. - №3 – с.2-3.

32.Кедровский О.В. Информационное пространство России //Информационные ресурсы России. – 1994. - № 4 – с.2-3.

33.Колин К.К. Благосостояние нации и перспективные технологии //Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. ВИМИ. – 1995. - №6 - с.3-15.

34.Колин К.К. Наука для будущего: социальная информатика //Информационные ресурсы России. – 1995. – №3 – с.8-15.

35.Колчинский М.Л., Бачило И.Л. и др. Актуализация Концепции правового обеспечения информационных процессов и информатизации в России. Отчет о НИР. Этапы 1,2. – М.: Информэлектро, 1994.

36.Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство БЕК, 1994. – 458 с.

37.Конституция Российской Федерации. Комментарий /Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. – М.: Юрид. лит., 1994. – 624 с.

38.Концепция государственной информационной политики: Проект /Коллектив авторов. – М.: ИСА РАН, 1998.- 40 с.

39.Концепция информационной безопасности Российской Федерации //Безопасность. – 1995. - № 1 – с.5-30.

40.Концепция нормативно-правового обеспечения формирования в России информационного общества. – М.: НТЦ “Информсистема”, 1998. – 23 с.

41.Концепция по правовой информации. – М.: САПП, 1993. - №27 – ст.2521.

42.Концепция развития связи Российской Федерации /В.Б.Булгак, Л.Е.Варакин и др.; под ред. В.Б.Булгака, Л.Е.Варакина. – М.: Радио и связь, 1995 – 224 с.

43.Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов. – М.: Информрегистр, 1996. – 40 с.

44.Концепция формирования и развития законодательства в сфере информации, информатизации и информационной безопасности в Российской Федерации. Проект //Проблемы информатизации. РАН. – 1995. - №1 – с.6-15.

45.Копылов В.А. О структуре и составе информационного законодательства //Государство и право. – 1996. - № 6 – с.101-110.

46.Коргунюк Ю.Г., Заславский С.Е. Российская многопартийность (становление, функционирование, развитие) /Под ред. Ю.Г.Коргунюка. – М.: ИНДЕМ, 1996. – 240 с.

47.Корчагин В.В. Информационные технологии в органах государственной власти // Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. ВИМИ. – 1995. - №1-3 - с.3-5.

48.Кристальный Б.В. Проблемы участия России в международном информационном обмене //Проблемы информатизации. РАН. – 1995. - №1- с.29-31.

49.Кристальный Б.В., Нисневич Ю.А. На пороге информационного общества// Информационные ресурсы России. – 1997. - №6 - с.15-17.

50.Кристальный Б.В., Нисневич Ю.А. О программе законодательных работ в области информационного и компьютерного права //Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. ВИМИ. – 1995. - №6 - с.26-32.

51.Курносов И.Н. Концепция федеральной информационной политики России в области электронных информационных ресурсов и технологий // Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. ВИМИ. – 1995. - № 5 – с.10-17.

52.Курносов И.Н. Основные положения и принципы формирования федеральной целевой программы //Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. ВИМИ. – 1994. - № 4-5 – с.77-83.

53.Курносов И.Н. Россия на пути к информационному обществу //Информатизация. – 1996. - № 2 – с.8-16.

54.Лаптева Л.Е. Приоритеты информатизации: Взгляды муниципалитетов совпадают //Муниципальная власть. - 1997. – №1 - с. 70-72.

55.Материалы совещания стран – членов “семерки” по глобальной информационной инфраструктуре. - Брюссель. - 24-26 февраля 1995.

56.Мелюхин И.С. Развитие законодательства США в области информатизации //Информационные ресурсы России. – 1996. - № 2 – с.20-24.

57.Мелюхин И.С. Информационное общество и государство //Законодательство и практика средств массовой информации. – 1997. – вып. 2 (30) – с. 1-3.

58.Мелюхин И.С. Роль информационной индустрии в экономическом развитии общества //Информационные ресурсы России. – 1997. - № 4 – с. 11-14.

59.Мелюхин И.С. Проблемы формирования основ информационного общества в России //Информационные ресурсы России. – 1997. - № 6 – с. 18-21.

60.Монахов В. Право СМИ и право ЭОД: близнецы – братья? //Законодательство и практика средств массовой информации – 1997. – выпуск 2 (30) – с.28-31.

61.Никитов В.А., Старовойтов А.В., Орлов Е.И., и др. Концепция создания информационно-коммуникационной системы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Научно-техническая информация, серия 1 Организация и методика организационной работы. –1995. - №8 - с.27-30.

62.Нисневич Ю.А. Актуальные проблемы государственной информационной политики // Тезисы докладов 1-ого научно-практического конгресса “Информатизация регионов России: опыт, проблемы, перспективы”. - С-Петербург. – 1995. - с.62-63.

63.Нисневич Ю.А. Выборные кампании 1995 и 1996 годов и роль Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” в их проведении. Доклад на открытых парламентских слушаниях. Государственная Дума РФ, 1995.

64.Нисневич Ю.А. Информационная политика и право //Сборник тезисов докладов и сообщений Санкт-Петербургского семинара “Информационная безопасность”. - С-Петербург. – 1995. - с.4-5.

65.Нисневич Ю.А. Информационная политика как комплексная проблема актуализации государственного управления //Научно-техническая информация, серия 1 Организация и методика информационной работы. –1998. - №1 - с. 10 - 15.

66.Нисневич Ю.А. Информационное обеспечение деятельности органов государственной власти. Дипломная работа по программе для руководителей и специалистов государственных учреждений. АНХ при Правительстве РФ, 1995.

67.Нисневич Ю.А. Информация и власть //Проблемы информатизации. РАН. – 1995. - выпуск №1 - с.16-18.

68.Нисневич Ю.А. Информация как инструмент демократии //“Президент, Парламент, Правительство”. Вестник РИА “Новости”. –1995. - №8 - с.19-21.

69.Нисневич Ю.А. Место регионального законодательства в общем правовом регулировании Российской Федерации //Межотраслевая информационная служба. Научно-методический журнал. ВИМИ. – 1998. - выпуск №2-3 - с.27-29.

70.Нисневич Ю.А. Новый российский закон в области коммуникаций. (New Russian low on communication). Конференция “Телекоммуникации в России: перспективы кооперации и инвестирования”. – Женева. – 1995. - с.1-6.

71.Нисневич Ю.А. О необходимости государственной информационной политики //Межотраслевая информационная служба. Научно-методический журнал. ВИМИ. – 1997. - выпуск №1-2 - с.7-10.

72.Нисневич Ю.А. Проблемы взаимодействия общества и власти в России //Информационные ресурсы России. – 1997. - №4 - с.6-10.

73.Нисневич Ю.А. Проблемы производства и реализации продукции высоких технологий и сокращение закупок такой продукции за рубежом. Доклад на открытых парламентских слушаниях. Государственная Дума РФ, 1995.

74.Нисневич Ю.А. Современные тенденции в мировой практике регулирования информационной сферы //Информационные ресурсы России. – 1998. - №4 - с.20-21.

75.Нисневич Ю.А., Кристальный Б.В. О высоких технологиях и правовом обеспечении их развития в России //Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники”. ВИМИ. – 1995. - №4 - с.10-14.

76.Нисневич Ю.А., Кристальный Б.В. О правовом обеспечении государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” //Научно-техническая информация, серия 1 Организация и методика информационной работы. –1995. - №8 - с. 7-12.

77.Нисневич Ю.А., Кристальный Б.В. Об основных положениях Федерального закона “Об информации, информатизации и защите информации //Информационные ресурсы России. – 1995. - № 2 - с. 4-5.

78.Нисневич Ю.А., Павлычев И.М. Комментарии к Федеральному закону “О связи” //Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. ВИМИ. – 1995. - №1-3 - с.82-86.

79.О концепции правового обеспечения информатизации России. В кн. “Законодательные проблемы информатизации общества”. – М.: ИЗиСП, труды 52, 1992. – с.4-17.

80.Основные направления информатизации государственной статистики в 1995-1998 гг. – М.: Госкомстат, 1994.

81.Право радио и телевидения в России. На пути к новой организации электронной прессы. Сб. симпозиума института Ханса Бредо. /Составители В.Хоффманн-Рим, В.Монахов. На рус., нем. яз. – Баден-Баден, Гамбург.: Издательство “Номос”; СПб.: Издательство газеты “Невское время”, 1994. – 634 с.

82.Пугачев В.П. Средства массовой коммуникации в современном политическом процессе //Вестник Московского Университета. Серия 12, Политические науки. – 1995. - №5 – с.3-16.

83.Ракитов А.И. Россия в глобальном информационном процессе и региональная информационная политика //Проблемы информатизации. РАН. – 1993. - №1-2 – с.3-12.

84.Региональные нормативно-правовые акты и социально-экономические программы. Сборник типовых документов /Под ред. Ю.А.Нисневича. – М.: ФПЗИ, 1997. – 218 с.

85.Региональные центры информатизации. Центры новых информационных технологий. – М.: Центр информатизации Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, 1997.

86.Родригес Мигель Анхель Давара. Доклад “Нормативные акты в области информации, информатизации и средств связи в Европейском Сообществе”. - Москва. - 1996.

87.Рыженков И.А. Рынок информации: особенности и проблемы развития //Вестник Московского Университета. Серия 6, Экономика. – 1995. - № 1 – с.50-62.

88.Смолян Г.Л., Черешкин Д.С. Сетевая информационная революция //Информационные ресурсы России. – 1997. - № 4 – с. 15-18.

89.СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. – М.: “Международные отношения”, 1989. – 712 с.

90.Федеральная целевая программа “Информатизация России”. – М.: Роскоминформ, 1993.

91.Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации”. Комментарий. – М.: НТЦ “Информсистема”, 1996. – 83 с.

92.Черешкин Д.С., Курило А.П. О проблеме защиты персональных данных в Российской Федерации //Вопросы защиты информации. – 1995. - № 1 – с.3-8.

93.Юзвишин И.И. Информациология. – М.: Радио и связь, 1996. – 215 с.

94.Beniger I.R. The control revolution: Technologic and economical origins of the information society. – Cambridge (Massachusetts); L. 1986. – XI, 493 p.

95.Creating a government that works better & cost less. Report of the National Performance Review. Status report, September 1994.

96.Gore A., vice President of the United States, Brown R., secretary of commerce and chairman information infrastructure task force. The Global Information Infrastructure: agenda for cooperation. Peter Max, February 1995.

97.INFO 2000. Germany’s Way to the Information Society. Report of the Federal government /Summary and Action Plan. The German Federal Ministry of Economics. Bonn, February 1996.

98.Information Technology and the Law – National Program IteR. Hague Netherlands, November 1996.

99.Informationszugangsrechte fur Burgerinnen und Burger //Datenschutz und Datensicher. – 1991. - № 11 – р.581-584.

100.Putting the information infrastructure to work. Report of Information Infrastructure Task Force Committee on application and technology. NIST, special publication 857, May 1994.

101.Schader D. Intellectual property: Information owners hip in the electronic age: The government perspective: Governments role in striking a balance in the public interest. (Pap.) 10^th Annu. Fed. Libr. and Inf. Center Comm. (FLICC). Forum Fed. Inf. Policies, Washington, D.C., March 25, 1993. J. Agr. and Food. Inf. , 2, № 1, с.47-50.

102.The information infrastructure: Reaching society’s goals. Report of Information Infrastructure Task Force Committee on application and technology. NIST, special publication 868, September 1994.

Приложение 1. Некоторые политические аспекты процесса проведения реформ в России (публицистические материалы)

Из статьи “Компромисс и конформизм”

Известно, что политика - это искусство возможного, искусство компромиссов. Но самое опасное в политике - перейти ту тонкую грань, которая отделяет компромисс от конформизма.

Не сумев в союзе с демократическими силами одержать убедительную победу на парламентских выборах 1993 года, представители властных элит и государственной бюрократии с целью сохранения в своих руках власти стали аппаратными методами формировать собственную политическую силу под лозунгами защиты государственности и национальных интересов. Публично объявляя себя сторонниками реформ и союзниками демократических сил в противостоянии национал-коммунистической оппозиции, быстро формирующаяся партия власти еще в период деятельности пятой Государственной Думы стала активно тормозить процесс реформ, дистанцироваться от своих союзников из демократического лагеря и негласно искать компромисс с оппозицией. Организационно этот процесс оформился к парламентским выборам 1995 года в создании движения “Наш дом - Россия”.

Все это происходило на фоне постоянной жесткой борьбы в структурах исполнительной власти и в окружении Президента между представителями партии власти, стоящими на государственических позициях, и сторонниками либеральных реформ. При этом Президент, стремясь удержать и укрепить свою власть, занимал позицию “над схваткой”, периодически вмешиваясь в эту борьбу то на той, то на другой стороне.

Но среди реформаторов во властных структурах не нашлось людей, способных понять, что успешная борьба одновременно на два фронта - публично в союзе с государственниками против национал-коммунистической оппозицией и в структурах власти против тех же государственников, активно ищущих компромисс с оппозицией, - невозможна без широкой общественной поддержки и публичной опоры на мощную либерально-консервативную политическую силу.

Действительно, уже в период деятельности пятой Государственной Думы процесс реформ стал быстро тормозиться и сторонники либеральных реформ во властных структурах фактически вели лишь арьергардные бои, шаг за шагом сдавая свои позиции.

После поражения на парламентских выборах 1995 года не только демократических партий и движений либеральной и консервативной ориентации, но и фактически партии власти контроль над Государственной Думой захватила национал - коммунистическая оппозиция, которая сразу начала оказывать активное давление на власть. Партия власти заметно дрогнула и стала еще более интенсивно искать компромисс с оппозицией. Реформы полностью остановились и последовала отставка наиболее влиятельного сторонника либеральных реформ А.Чубайса. Однако, упоенная своей победой, оппозиция попыталась с ходу захватить и президентскую власть. Именно реальная угроза полного национал - коммунистического реванша и безмерный страх правящих властных элит перед новым переделом власти позволили на время президентской предвыборной компании не без известных проблем заключить “водное перемирие” между партией власти и демократическими силами. Этот временный союз при активной поддержке всех здравомыслящих сил общества и удачно проведенный маневр с А.Лебедем обеспечили победу на президентских выборах Б.Ельцину и отвели угрозу захвата президентской власти национал - коммунистами путем демократических выборов. При этом в обществе сложилось мнение, что возможности национал - коммунистического реванша окончательно исчерпаны.

Однако, потерпев поражение на президентских выборах, национал - коммунистическая оппозиция вовсе не отказалась от своих притязаний на власть, а лишь искусно изменила тактику борьбы. Публично демонстрируя оппозиционность Президенту и устраивая в Государственной Думе шумные политические представления в связи с его болезнью, национал - коммунисты быстро дистанцировались от своих наиболее маргинальных сторонников, стали активно мимикрировать, стремясь приобрести в общественном мнении розовую окраску и политическую респектабельность, и сами стали склонять исполнительную власть к компромиссу, оказывая на нее постоянное давление через Думу.

Новая тактика оппозиции нашла благодатную почву. В рядах партии власти многие были сильно напуганы достаточно массовой поддержкой оппозиции в ходе президентской компании, да и никогда особенно не скрывали, что разделяют если не национал - коммунистические, то во всяком случае национал - социалистические взгляды. Партия власти не только охотно пошла на компромисс, но и не задумываясь преодолела ту грань, за которой компромисс превращается в конформизм, так свойственный государственной бюрократии и властным элитам в силу самой их природы.

Такому “тихому вползанию” национал - коммунистов во власть способствует и достаточно длительное отсутствие активных действий со стороны Президента, что, возможно, обусловлено его болезнью. При складывающейся социально-экономической и политической ситуации недостаточно “полностью контролировать положение в стране”, необходимы активные, энергичные действия.

Фактически сегодня мы имеем Государственную Думу, полностью подконтрольную национал - коммунистам и их идейным союзникам и, как точно определил С.Юшенков, беспомощное правительство национал - коммунистического доверия, за бездарные действия которого полностью несут ответственность правительственные по всем формальным и неформальным признакам партии КПРФ, ЛДПР, Аграрная партия и движение “Наш дом - Россия”. Надеется на то, что Совет Федерации сможет долго оказывать сопротивление ползучему захвату власти национал - коммунистами, не приходится, так как его новый состав формируется в условиях приспособленческой и беспринципной позиции партии власти. При этом очень хочется напомнить всем, надеющимся на собственное сохранение во власти даже ценой союза с национал - коммунистами, что представителям этой идеологии присущ уже исторически доказанный инстинкт после захвата власти безжалостно уничтожать в первую очередь именно тех, кто им в этом помогал.

Таким образом, в сложившейся политической ситуации продолжение тактики компромиссов не только с законодательной властью, находящейся под контролем реваншистских, антиреформаторских сил, но и с разъеденной этими силами, абсолютно беспомощной исполнительной властью, вновь поставившей страну на грань экономического краха и социального взрыва и во многом перечеркнувшей результаты самоотверженных действий правительства Гайдара, окончательно дискредитирует либеральную идею в России.

февраль 1997 года

Игры на чужом поле

Политическая ситуация, в которой начинается вторая волна реформ в России, существенно отличается от ситуации 1991-1992 годов, которая во многом была обусловлена поражением августовского путча и последовавшим за ним роспуском КПСС.

Реформы начинались при достаточно массовой политической поддержке со стороны демократических организаций и нарождающихся партий, объединившихся в октябре 1990 года в единую коалицию на базе движения “Демократическая Россия”, и некоторой непродолжительной растерянности в антиреформаторском лагере.

Однако такая ситуация сохранялась недолго. Потеря общего противника в лице КПСС привела к разрушению единства в демократическом лагере, являющемся политической опорой курса реформ. На демократическом фланге политического спектра стал быстро развиваться процесс атомизации, обусловленный не в последнюю очередь невниманием реформаторов в исполнительной власти и президентских структурах к проблемам публичной политической поддержки проводимого ими курса и возникшей в связи с этим неудовлетворенностью многих демократических организаций и их лидеров.

Напротив антиреформаторский лагерь быстро оправился от растерянности и господствующей в нем стала тенденция к объединению на основе противостояния новому российскому руководству, приступившему к реализации экономических реформ. К весне 1992 года произошло объединение коммунистов и национал - патриотов в “непримиримую, право-левую” оппозицию.

Одновременно с нарастанием противостояния между “право-левой” оппозицией и демократическим лагерем начала формироваться “конструктивная оппозиция курсу правительства Ельцина - Гайдара”, стремящаяся занять политический центр. Ее возникновение способствовало наряду с расколами в демократическом движении сужению базы политической поддержки курса реформ. Эта по сути антиреформаторская сила оформилась в июне 1992 года в блок “Гражданский союз”, лидером которого стал вице-президент А.Руцкой, и начала активно воздействовать на исполнительную власть с целью изменения проводимого ею курса.

Таким образом, как отмечают Ю.Коргунюк и С.Заславский в монографии “Российская многопартийность”, к концу 1992 года в России сложилось политическое “троецентрие”, причем ослабление и раздробленность демократического “центра” сопровождалось внешним усилением “право-левой” и “конструктивной” оппозиции.

Именно ослабление демократического лагеря, нарастание противостояния с “право-левой” оппозицией и усиление давления на власть со стороны “центристов” в лице Гражданского союза привело Президента Б.Ельцина и его окружение к идее начать политические маневры с целью добиться поддержки со стороны наименее радикальной части “конструктивной” оппозиции. При этом задача укрепления демократического движения не рассматривалась как первоочередная и отношение к данной проблеме начало строится по принципу “а куда они денутся?”, правда, сформулированному в таком откровенном виде значительно позже.

Политическое заигрывание с “конструктивной” оппозицией началось с середины 1992 года и его кульминацией стала замена в ноябре этого же года на VII съезде народных депутатов РФ Е.Гайдара на посту главы правительства “производственником” В.Черномырдиным. Однако не эти политические маневры, а приглашение Б.Ельциным на пост вице-президента на президентских выборах в июне 1991 года неортодоксального коммуниста А.Руцкого, является первым шагом в “играх на чужом поле”.

Обратимся к оценкам результатов таких игр сезона 1991-1992 годов, которые дают сами основные участники событий.

Вот как оценивает Президент Б.Ельцин свой выбор в качестве вице-президента А.Руцкого в книге “Записки президента”:

“В тот момент я придавал кандидатуре вице-президента чрезмерно большое значение. Последующие опросы показали, что те, кто голосовал за Ельцина, голосовали бы за него и в том случае, если б кандидатом в вице-президенты был Иван Иванович Иванов, никому не известный человек!...

Не раз и не два я возвращался в памяти к этому эпизоду, осознавая горький урок: нельзя тянутся за красивой формой. Простая логика может оказаться обманчивой - в жизни ничего не бывает просто. За всякое слишком простое решение потом приходится дорого платить.”

А вот как описывает события ноября 1992 года Е.Гайдар в книге “Дни поражений и побед”:

“Конечно, то и дело появлялись ходоки от оппозиции и так называемых центристов, обещают поддержку, если я возьму в правительство того или иного из их людей, да заодно соглашусь с отставкой некоторых своих единомышленников... Особенно активны А.Вольский и его коллеги по Гражданскому союзу, обещают в обмен поддержку директорского корпуса, широко представленного на съезде. Откровенно отвечаю и в кулуарах, и публично: для меня подобный торг - за гранью возможного...

В этих условиях Борис Ельцин идет на широкий компромисс, делает уступки. Большинство в Верховном Совете расценивает это как признак слабости и только ждет сигнала, чтобы ринуться на ослабевшую жертву...Замена премьера воспринята оппозицией как поражение Президента. Руслан Хасбулатов снова в седле...

Теперь считает оппозиция, все! Сейчас дрогнет Черномырдин, которому так дружно аплодировали на съезде и с которым так обходителен и ласков Хасбулатов, дистанцируются от Ельцина министры обороны и внутренних дел и - импичмент гарантирован.”

Несколько по-иному, что, не удивительно, оценивается ситуацию 1992 года в “Записках президента”:

“В этой ситуации я остановил свой выбор на Викторе Степановиче Черномырдине. Вроде бы это снова компромиссная фигура. Снова выдвижение кандидатуры, устраивающей всех. Обусловленное, прямо скажем, печальной необходимостью. Мы уже много раз видели, что из этого не получается ничего хорошего.

Но в этот раз, как я считаю, судьба была благосклонна к России...

В глобальном, стратегическом плане вся эта “черная полоса” от седьмого съезда до референдума была проиграна нами - именно потому, что мы дали втянуть себя в этот обмен ударами, в это противостояние. В эту борьбу с пирровыми победами и липовыми поражениями. Говоря “мы”, я имею в виду всю команду Президента.”

Приглашение А.Руцкого на пост вице-президента, на первый взгляд, помогло Б.Ельцину стать первым Президентом России. Руцкой оказал поддержку и во время августовского путча 1991 года. Хотя в последствии Б.Ельцин, если судить по “Запискам президента”, достаточно критически оценил эту помощь как в первом, так и во втором случае. Несомненно, однако, что при этом президентская команда сама породила влиятельного публичного политика, достаточно быстро ставшего знаменосцем “непримиримой” оппозиции и одним из главных вдохновителей кровавых событий осени 1993 года.

Заигрывание с так называемыми центристами и замена Е.Гайдара на посту главы правительства на В.Черномырдина действительно дали возможность несколько оттянуть лобовое столкновение с национал - коммунистической оппозицией. Однако именно это позволило антиреформаторам обрести уверенность в своих силах и способствовало усилению лагеря “непримиримых” за счет перехода в него части “конструктивной” оппозиции во главе все с тем же А.Руцким. Кроме того, назначение В.Черномырдина, не до конца осознававшего на тот момент всю стратегию экономических преобразований, привело к заметному торможению процесса реформ и ухудшению к лету 1993 года экономической ситуации.

Вот как свидетельствует об этом Е.Гайдар в книге “Дни поражений и побед”:

“О лучшем подарке оппозиция, пожалуй, не могла и мечтать. К концу лета стало ясно, что экономическая политика правительства разваливается на глазах. Принятые обязательства по объему госзакупок зерна и ценам на него, далеко превосходящие возможности государства, усугубили бюджетный кризис, сделали его неуправляемым...

В августе, под влиянием денежной реформы, темпы роста потребительских цен вновь подскочили до 26 процентов...

Политическая ситуация к этому времени также резко осложнилась. Непопулярная денежная реформа, как и следовало ожидать, вызвала серьезное недовольство в обществе.”

Так что и второй шаг в “игре на чужом поле”, давший сиюминутный тактический выигрыш, объективно в более отдаленной перспективе поспособствовал ухудшению ситуации и ужесточению условий, при которых произошло лобовое столкновение с оппозицией в октябре 1993 года.

При этом следует отметить, что негативные последствия политических маневров в 1991-1992 году во многом смягчались благодаря наличию в этот период еще достаточно мощных демократических политических сил, способных организовывать массовые акции в поддержку курса реформ. Однако даже при наличии демократического противовеса после каждого шага “игры на чужом поле” с небольшой тактической задержкой происходило достаточно резкое смещение маятника в сторону антиреформаторских сил как в политическом спектре, так и непосредственно в структурах государственной власти.

Почему так необходима сегодня оценка тактических и стратегических последствий подобных политических маневров? Да, потому, что именно “игра на чужом поле” до сегодняшнего дня являлась основным тактическим приемом, постоянно используемым стратегами из президентского окружения в различных политических ситуациях.

Второй этап “игр на чужом поле” охватывает период, начиная с осени 1993 года и заканчивая зимой 1996 года, и включает избирательную компанию в пятую Государственную Думу, ее работу в 1994-1995 годах, избирательную компанию в шестую Государственную Думу и первые два месяца работы этой Думы.

На этом этапе, в отличии от предыдущего, “игра на чужом поле” строится не как набор эффектных тактических комбинаций, а как последовательная стратегия создания контролируемой “центристской” политической силы с вовлечением в нее региональных злит, способной расширить базу поддержки не столько курса реформ, сколько непосредственно власти Президента Б.Ельцина. Такая стратегия требует постоянного компромисса с коммунистической оппозицией и использования в тактических целях политически всеядной партии ЛДПР, занявшей в ходе парламентских выборов 1993 года нишу национал - патриотической оппозиции, путем удовлетворения ее корыстных интересов. При этом укрепление демократического лагеря - естественной базы поддержки курса реформ, не только не вписывается в выбранную стратегию, а даже, наоборот, в определенной мере препятствует ее реализации.

Первыми шагами в реализации избранной стратегии стало создание вице-премьером С.Шахраем партии ПРЕС для решения задачи вовлечения региональных элит в поддержку Президента Б.Ельцина и хотя и не явная, но активная поддержка на выборах 1993 года движения “Женщины России”, которое, используя “женский вопрос”, отвлекало на себя часть политически нейтральных и часть прокоммунистически настроенных избирателей. Обе эти искусственно созданные политические организации успешно преодолели 5-процентный барьер и совместно с также созданной не без помощи администрации Президента депутатской группой “Новая региональная политика” и фракцией партии ДПР, до своего раскола придерживающейся в основном центристской позиции, образовали если не “центр”, то во всяком случае “болото” в пятой Государственной Думе.

Именно это “болото” и стало парламентским приводным ремнем механизма компромиссов с коммунистической оппозицией. Наиболее яркий пример такого компромисса - амнистия участникам кровавых событий в октябре 1993 года, принятая пятой Государственной Думой только благодаря ее поддержки со стороны парламентского “болота”.

Последствия этой акции являются характерным результатом “игр на чужом поле”, разыгрываемых президентским окружением. Принятие амнистии, с одной стороны, привело на некоторое время к определенной стабилизации политической обстановки в стране, хотя наиболее влиятельные силы коммунистической оппозиции тем не менее отказались подписать Договор об общественном согласии и принимать участие в работе комиссии по его реализации. С другой стороны, как сегодня уже становиться ясно, именно эта амнистия создала условия для возврата на политическую арену ряда сильных фигур национал - коммунистической оппозиции (А.Лукьянов, А.Руцкой, Н.Рыжков, В.Стародубцев и др.), что наряду с другими факторами заметно укрепило ее ряды и усилило ее влияние как в политическом спектре, так и в различных структурах государственной власти федерального и регионального уровня.

После того, как избирательный блок “Выбор России”, представляющий собой союз либерально ориентированных демократов с представителями административных структур, получил на выборах в пятую Государственную Думу только 15,38%, “партия власти”, единственной задачей представителей которых всегда является самосохранение во властных структурах, начинает отход от курса либеральных реформ и союза с демократическими силами, дрейфует в сторону антиреформаторского лагеря, начинает перехватывать у национал - коммунистической оппозиции её популистские лозунги, оправдывая такую свою позицию стремлением занять политический “центр”. В исполнительных структурах усиливается влияние так называемых “центристов-государственников”, являющихся представителями интересов национальной бюрократии и различных экономических групп, тесно связанных с государственным аппаратом и властными элитами, объективно не заинтересованных в дальнейшем ускорении процесса реформ. Исполнительная власть все больше и больше втягивается в компромиссы с национал - коммунистической оппозицией, реализуемые через парламентское “болото”, и начинает постепенно сворачивать с курса либеральных реформ. Эти процессы заметно ускоряются после начала чеченской трагедии в конце 1994 года, явившейся катализатором окончательного размежевания “партии власти” с либерально ориентированными демократами.

При этом “партия власти” в отличии от реформаторов в исполнительных структурах, сосредоточивших свои усилия по их собственному меткому выражению на “ведении арьергардных боев по противодействию резкому торможению курса реформ”, приступает к активной работе по созданию политических структур, способных обеспечить ей публичную поддержку. Эта работа начинается еще в период работы пятой Государственной Думы с целенаправленного развала фракции “Выбор России” путем создания “центристских” проправительственных депутатских групп “Стабильность” и “Россия” и приводит к созданию опирающегося исключительно на структуры исполнительной власти движения “Наш дом - Россия”, выступившего практически единоличным представителем “партии власти” на выборах в шестую Государственную Думу.

Результаты второго этапа “игр на чужом поле” удручающие. Вследствие существенной раздробленности демократической части политического спектра и неудовлетворительных итогов выборов для чиновничьей “партии власти” - движения “Наш дом - Россия” большинство в шестой Государственной Думе завоевывает национал - коммунистическая оппозиция. Правительство оказывается под сильным давлением антиреформаторских сил и все больше и больше подпадает под их влияние. При этом фракция НДР постепенно начинает солидаризироваться с фракциями КПРФ и ЛДПР, все чаще и чаще голосуя за преодоление вето Президента и даже против законопроектов, внесенных самим Правительством. Ускоряется процесс вытеснения сторонников либеральных реформ из структур исполнительной власти. Характерным признаком явилась отставка в начале 1996 года А.Чубайса. Формируется правительство национал - коммунистического доверия, которое фактически останавливает процесс реформ. Экономическая ситуация быстро ухудшается, нарастает кризис неплатежей, возрастает государственная задолженность по выплатам пенсий и зарплат. Закономерным итогом такого развития событий стал бюджетный кризис 1997 года.

В этой ситуации наиболее четко проявились негативные последствия пренебрежительного отношения к проблеме публичной поддержки курса реформ и укрепления либерально ориентированных политических структур. Если на первом этапе реформ в кризисные моменты демократические силы способны были организовывать эффективную публичную поддержку, в частности, в форме массовых акций, то в этот период организационно слабые политические структуры реформаторской ориентации практически не могут организовать какую-либо поддержку сторонникам реформ в структурах власти. Отсутствие влиятельного либерального противовеса привело к тому, что политический маятник начал резко смещаться в сторону национал - коммунистических сил. Стремление “партии власти” играть на чужом поле под популистскими лозунгами не только не замедлило, а, наоборот, ускорило этот процесс.

Воодушевленная победой на парламентских выборах национал - коммунистическая оппозиция попыталась с ходу захватить и президентскую власть. Но перед угрозой коммунистического реванша “партия власти” и большая часть демократических сил, несмотря на существенные расхождения во взглядах и взаимные обиды, сумели заключить “водное перемирие”, что и позволило Б.Ельцину выиграть президентские выборы 1996 года. В период президентской избирательной кампании смещение политического маятника в сторону национал - коммунистических сил затормозилось, но в исполнительных структурах власти отход от курса реформ продолжался. Этому в не малой степени способствовали предвыборные популистские шаги, сделанные Президентом Б.Ельциным и его командой.

В период президентской избирательной кампании стратеги из президентского окружения в очередной раз применили тактику “игры на чужом поле”, использовав во втором туре с А.Лебедем фактически тот же прием, что и на первых президентских выборах с А.Руцким. Результат аналогичен. Тактическая победа на выборах и создание своими собственными руками сильного оппозиционного публичного политика, способного существенно влиять на развитие политической ситуации и представлять реальную угрозу власти Президента Б.Ельцина.

Последовавшая после победы на выборах длительная болезнь президента способствовала новому усилению антиреформаторских тенденций как в структурах исполнительной власти, кроме, может быть, президентской администрации, так и в политическом спектре, что и сказалось на результатах выборов глав администраций субъектов Российской Федерации в 1996 - 1997 годах.

Таким образом, негативные в долгосрочной перспективе последствия “игр на чужом поле”, приводящие при отсутствии влиятельного либерального противовеса с небольшой тактической задержкой к достаточно резкому смещению маятника в сторону антиреформаторских сил как в политическом спектре, так и непосредственно в структурах государственной власти, и пренебрежительное отношение к проблемам публичной политической поддержки курса реформ и укреплению политических структур, способных ее осуществлять, обусловили тот факт, что к весне 1997 года страна оказалась на грани социально-экономического взрыва.

Единственным выходом из сложившейся ситуации является скорейшая реализация второго этапа либеральных реформ. Однако, если политические ошибки, допущенные на первом этапе, не будут учтены, то при наличии активного противодействия национал - коммунистической оппозиции реформаторский потенциал в структурах исполнительной власти будет быстро исчерпан, реформы не смогут быть реализованы и либеральные идеи надолго уйдут на периферию как социально-экономической, так и политической жизни России.

При этом, как отмечают политологи Ю.Коргунюк и С.Заславский ,“уход либералов с политической сцены России мог бы привести, во-первых, к исчезновению политического субъекта, берущего на себя ответственность за ход реформ, а, во-вторых, к исчезновению самого предмета принципиальных политических споров и, как следствие этого, к схождению российской политической жизни на более низкий качественный уровень, на котором предметом политической борьбы станут корпоративные и местнические интересы отдельных группировок, в той или иной мере близких к государственной власти и государственной собственности”.

июль 1997 года

Реформам необходим простор и свежий воздух

Целью либеральных реформ является обеспечение каждому человеку, живущему на российской земле, независимо от его происхождения равных прав и равных возможностей для достижения личного благополучия и благополучия его семьи. Создание в России гражданского общества, признающего высшей ценностью уважение к человеческой личности. Реорганизация государственной власти, которая должна встать исключительно на службу интересам общества, обеспечивая надежную защиту прав и свобод каждого его члена и неукоснительное соблюдение любым гражданином единых для всех законов.

Очевидно, что успешное воплощение в жизнь либеральных реформ возможно только, если методы их проведения будет соответствовать поставленным целям.

В одном из своих выступлений перед общественностью Е.Гайдар абсолютно точно сказал, что либеральные рыночные реформы в России могут быть успешно осуществлены только при условии сопричастности к ним самих людей, ради которых они и проводятся. Анализируя исторический опыт, идеолог сегодняшних реформ отметил в качестве основной причиной постоянной незавершенности российских реформ и неизбежности наступления вслед за ними длительного периода контрреформации то, что реформы в России всегда проводились исключительно сверху, самой авторитарной властью, без привлечения широких слоев общества. При этом методы проведения реформ оказывали определяющее влияние на их характер и результаты и неизбежно приходилось ставить всю страну на дыбы.

О необходимости общественной поддержки при проведении либеральных рыночных реформ говорил и чешский реформатор В.Клаус во время встречи с Е.Гайдаром в Праге весной 1992 года. Общий смысл его слов, как пишет Е.Гайдар в своей книге “Дни поражений и побед”, был следующий: “Я говорил Бальцировичу, он меня не слушал, теперь повторяю вам - все эти экономические тонкости интересны и по большому счету нам понятны, но если вы не сумеете создать политическую базу поддержки рыночных реформ, то навсегда останетесь заложником неожиданных маневров тех, кто позвал вас в правительство. Это очень легко может перечеркнуть все, что вы делаете или собираетесь делать. Важнейшая задача - консолидация политических сил, способных стать базой поддержки проводимых реформ. Как часто вы выступаете в аудиториях, перед публикой, объясняете свои взгляды, убеждаете? Редко? А я вот не жалею для этого времени, делаю это несколько раз в неделю”.

Почему сегодня еще раз хочется напомнить эти высказывания Е.Гайдара и, особенно, В.Клауса?

Да потому, что уже один раз к этим словам не прислушались. В результате для реформ было потеряно почти три года. За это время реформаторов во властных структурах почти полностью придушили. А они, пытаясь только своими силами разжать стальные аппаратные объятия, даже не задумались над тем, почему так произошло. Над тем, что так будет происходить всегда, до тех пор пока они не соберут своих единомышленников и вмести с ними не начнут объяснять смысл и цели того, что они пытаются сделать для людей, привлекая их на свою сторону. Но основная суть происшедшего не в трудной судьбе реформ и реформаторов. И даже не в потерянном времени. А в том, что люди не получили облегчения, не увидели перспективы для себя и своих близких и стали разочаровываться в самих либеральных реформах. Все, что происходило и происходит сегодня во властных структурах, воспринимается большинством как борьба различных кланов и группировок за власть, за личное обогащение, не сулящая улучшения повседневной жизни.

Поднявшейся полгода назад второй волне либеральных реформ, к сожалению, грозит та же участь, если и дальше реформы будут проводится только сверху в исторических российских традициях. Для того, чтобы этого не произошло, люди должны понимать цели реформ, знать что и как делается, каждодневно ощущать свою сопричастность к происходящему.

Либеральные реформы не могут делаться только в затхлых коридорах власти. Они должны выйти на свежий воздух, на простор, к людям, ради и для которых они и проводятся.

сентябрь 1997 года

Из статьи “К выборам необходимо быть готовым уже сегодня”

Октябрьский парламентско – правительственный кризис еще раз со всей очевидностью показал своеобразность российской политической ситуации. Президент и правительство без какой-либо общественно-политической поддержки в очередной раз столкнулись с противодействием достаточно организованных политических сил оппозиции. С одной стороны атаку на Президента предприняла национал - коммунистическая оппозиция в лице НПСР, возглавляемого жестко организованной КПРФ. С другой – на правительство правосоциалистическая оппозиция в лице “Яблока”, стремящегося трансформироваться в политическую партию европейского типа. Слабые попытки движения “Наш дом – Россия” изображать из себя политическую опору правительства ничего, кроме недоумения, не вызывают. Действительно, как может рассматриваться, как проправительственная, политическая организация, фракция которой в Государственной Думе систематически голосует против законопроектов, внесенных правительством, включая бюджет, и вето Президента, голосует за признание работы правительства неудовлетворительной и, хотя и не в полном составе, но поддерживает законодательные атаки национал – коммунистического большинства Дума, например печально знаменитые закон о Правительстве и Земельный кодекс. Связано это с тем, что движение НДР является исключительно аппаратной структурой консервативной “партии власти”, судьба которой целиком и полностью зависит от судьбы одной политической фигуры – председателя Правительства В.Черномырдина.

Парадоксально, но факт. Исполнительная власть в лице Президента и новой правительственной команды пытается проводить прогрессивные либеральные реформы, выступая как самостоятельная публичная политическая сила, не опирающаяся ни на какие структуры гражданского общества. Это противоречит общественно-политической сути либеральных реформ, самой природе демократической исполнительной власти и создает вокруг нее политический вакуум. Но природа не терпит пустоты. И в этот политический вакуум активно и небезуспешно устремляются традиционалистские силы, которые в посткоммунистической России по своей идеологии близки к национал – социалистическим. При этом создаются благоприятные условия для широкого распространения в общественном сознании устойчивого мифа о том, что либеральные реформы не только не имеют общественной поддержки, но и вызывают сопротивление всего общества. Власть противопоставляется обществу. Именно этот миф, используя очевидный политический промах, активно насаждает и использует как левая, так и правая оппозицию, а также традиционалистские силы в самой “партии власти” для укрепления своих политических позиций.

Выступая как самостоятельная политическая сила, исполнительная власть объективно вынуждена следовать законам политической борьбы. Она сама непосредственно вступает в переговоры и маневрирует между национал – коммунистической и правосоциалистической оппозицией. При этом власть естественно использует не политические, а свойственные ее природе аппаратные методы, испытывая еще и изнутри постоянное давление антиреформаторских и традиционалистских сил. Результатом такой противоестественной политической ситуации, как показывает опыт последних лет, может быть только очередное смещение политического маятника в сторону национал – коммунистических сил, вытеснение из структур власти либерально ориентированных реформаторов и существенное искажение курса либеральных реформ, если не полный отказ от этого курса. Но другого шанса для осуществления либеральных реформ и воссоздания демократического гражданского общества у России в ближайшее время не будет.

октябрь 1997 года

Приложение 2. Сравнительный фактологический анализ законодательной работы Комитета по информационной политике и связи пятой и шестой Государственной Думы России

Создание в пятой Государственной Думе по предложению фракции “Выбор России” Комитета по информационной политике и связи позволило впервые сконцентрировать на федеральном уровне всю законодательную работу по формированию правовой основы государственной информационной политики и обеспечило возможность скоординированного развития единой системы информационного законодательства, включающего широкий спектр взаимосвязанных вопросов правового регулирования доступа к информации и ее защиты, деятельности средств массовой информации, информатизации, развития средств передачи информации, коммуникаций и связи, информационного обеспечения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, формирования информационных ресурсов и т.д.

Поэтому представляет интерес сравнительный фактологический анализ работы этого комитета за период деятельности пятой (первой) Государственной Думы в 1994-1995 годах, совпадающий с периодом ее полномочий, и за аналогичный двухлетний период деятельности шестой (второй) Государственной Думы в 1996-1997 годах.

В пятой Государственной Думе Комитет по информационной политике и связи первоначально предполагалось сформировать из 16 депутатов и образовать в нем 4 подкомитета. В процессе работы Думы в Комитет было включено 14 депутатов, и в нем было образовано 3 подкомитета. Среди членов комитета было: четыре представителя фракции “Выбор России” (ВР) - М.Полторанин (председатель комитета), Ю.Нисневич (председатель подкомитета по связи и информатике), К.Игнатьев (председатель подкомитета по телерадиовещанию) и А.Амелина; четыре представителя фракции Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ) - Г.Селезнев (заместитель председателя комитета), Ю.Иванов, Е.Красницкий и В.Чикин; два представителя фракции Либерально-демократической партии России (ЛДПР) - О.Финько (заместитель председателя комитета) и В.Большаков; два представителя фракции “Яблоко” - И.Яковенко (председатель подкомитета по печатным средствам массовой информации) и И.Лукашев; по одному представителю от фракции Аграрной партии России (АПР) - И.Клочков (заместитель председателя) и депутатской группы “Новая региональная политика” (НРП) - А.Трушников. К окончанию срока полномочий пятой Государственной Думы из состава комитета вышли Г.Селезнев (КПРФ) в связи с переходом на должность заместителя председателя Думы и К.Игнатьев (ВР) в связи со сложением депутатских полномочий.

Тринадцать членов комитета имели высшее образование и один неоконченное высшее (Е.Красницкий). Два член комитета имели степень кандидата наук (В.Большаков - исторических и Ю.Нисневич – технических). Член комитета А.Трушников имел два высших образования (педагогическое – учитель физики и юридическое), пять членов комитета имели высшее журналистское образование, два – юридическое, три – инженерное и по одному – историческое и философское.

Восемь членов комитета работали ранее в области средств массовой информации и издательской деятельности, два – в области информатики и связи, т.е. 71,4% членов комитета имели опыт работы в информационной сфере. Три члена комитета перед избранием в Государственную Думу избирались народными депутатами СССР (М.Полторанин) и РСФСР (В.Чикин, И.Клочков) и три (Е.Красницкий, И.Лукашев, Ю.Нисневич) – народными депутатами региональных Советов, т.е. 42,8% членов комитета имели опыт работы в законодательных и представительных органах власти.

Комитет по информационной политике и связи шестой Государственной Думы на конец 1997 года состоит из 9 подкомитетов и в его состав также входят 14 депутатов. Среди членов комитета: пять представителей фракции КПРФ - Р.Габидуллин (заместитель председателя и председатель подкомитета по печатным средствам массовой информации), В.Топороков (председатель подкомитета по творческим союзам и по защите профессиональных прав работников средств массовой информации), В.Чикин, Н.Бердникова и С.Сухарев; четыре представителя фракции ЛДПР - О.Финько (председатель комитета), Н.Астафьев (председатель подкомитета информационного права), С.Магомедов (председатель подкомитета по экономической политике в области средств массовой информации), С.Заричанский (председатель подкомитета по книгоиздательской деятельности); два представителя фракции “Яблоко” - Ю.Нестеров (заместитель председателя комитета и председатель подкомитета информатики) и И.Лукашев (председатель подкомитета по контролю за реализацией законодательства в области средств массовой информации); два представителя депутатской группы “Российские регионы” (РР) - В.Цой (заместитель председателя комитета) и Л.Злобина (председатель подкомитета регионального телерадиовещания) и один представитель фракции “Наш дом Россия” (НДР) - Г.Волков (заместитель председателя комитета и председатель подкомитета по связи). К концу 1997 года представитель фракции ЛДПР С.Заричанский был заменен на представителя этой же фракции С.Семенова.

Все члены комитета имеют высшее образование. Два члена комитета имеют степень кандидата наук (Н.Бердникова - экономических и С.Сухарев – исторических). Четыре члена комитета имеют высшее журналистское образование, четыре – высшее инженерное, двое – педагогическое (учитель биологии и основ сельского хозяйства и преподаватель физкультуры), и по одному – юридическое, экономическое, историческое и сельскохозяйственное.

Шесть членов комитета ранее работали в средствах массовой информации, т.е. 42,8% членов комитета имеют опыт работы в информационной сфере, однако только в области СМИ. Четыре члена комитета (О.Финько, В.Чикин, И.Лукашев, Н.Астафьев) были депутатами пятой Государственной Думы, причем О.Финько, В.Чикин и И.Лукашев – членами этого же комитета. Кроме того, два члена комитета ранее избирались народными депутатами РСФСР (Ю.Нестеров и В.Цой) и двое (Г.Волков и Л.Злобина) народным депутатами региональных Советов, т.е. 57,1% членов комитета имеют опыт работы в законодательных и представительных органах власти.

Таким образом, в структуре и составе Комитета по информационной политике и связи шестой Государственной Думы по сравнению с пятой произошли следующие изменения.

В организационном аспекте число подкомитетов увеличилось с 3 до 9, а число заместителей председателя с 3 до 4, при этом с учетом должности председателя комитета общее количество должностей увеличилось с 7 до 14, т.е. в 2 раза. В пятой Государственной Думе 7 членов комитета замещали 7 должностей, а в шестой 11 членов комитета замещают 14 должностей с учетом того, что три заместителя председателя совмещают свои должности с должностями председателей подкомитетов, т.е. число членов комитета, занимающих руководящие должности, увеличилось более чем в 1,5 раза и составляет 78,6% от их общего числа.

Общий образовательный уровень членов комитета сохранился практически прежним, хотя несколько изменилась его предметная структура. Число членов комитета, имеющих высшее журналистское образование, уменьшилось с 5 до 4, а высшее инженерное – увеличилось с 3 до 4, но при этом существенно с 3 до 1 уменьшилось число членов комитета, имеющих высшее юридическое образование.

Число членов комитета, имевших ранее опыт работы в информационной сфере, уменьшилось в 1,7 раза (с 10 до 6), причем члены комитета шестой Думы имеют опыт работы только в области СМИ. Число членов комитета, имевших ранее опыт работы в законодательных и представительных органах власти, увеличилось с 6 до 8 и составляет 57,1% от их общего числа.

Существенно изменилась расстановка политических сил. В комитете пятой Думы имело место равновесие между представителями либеральных, правых социал-демократических и центристских политических сил (ВР-4, Яблоко-2, НРП-1) с одной стороны и представителями коммунистических и националистических сил (КПРФ-4, АПР-1, ЛДПР-2) – с другой. В комитете шестой Думы представители коммунистических и националистических политических сил (КПРФ-5 и ЛДПР-4) имеют почти двукратное большинство (9 против 5). При этом фракция КПРФ увеличило свое представительство с 4 до 5 членов комитета, фракция ЛДПР вдвое увеличило свое представительство с 2 до 4, также увеличила свое представительство группа мажоритарных депутатов с 1 до 2, а фракция “Яблоко” лишь сохранила свои представительство на уровне 2 членов комитета. При этом произошло почти полное замещение представителей ВР (было 4 - стало 0) представителями ЛДПР и КПРФ (было 6 - стало 9), что и определило изменение расстановки политических сил. Если же учесть тот факт, что фракция “Яблоко” находится в оппозиции курсу реформ, проводимых Президентом и Правительством, два члена комитета представляют не имеющую определенной политической ориентации депутатскую группу “Российские регионы”, а проправительственная центристская фракция НДР имеет лишь одного представителя, то оппозиционность состава комитета шестой Дума курсу либеральных реформ является практически абсолютной (78,6%) при полном отсутствии в его составе представителей либеральных политических сил.

За двухлетний период своей деятельности в 1994-1995 годах Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы провел работы по 20 проектам федеральных законов. Из их числа 13 федеральных законов (65%), включая 2 закона о ратификации международных правовых актов, были подписаны Президентом и вступили в действия еще в период работы пятой Государственной Думы. Из вступивших в силу федеральных законов 7 относят к области средств массовой информации, включая такие законы, регулирующие взаимоотношения между государственной властью и СМИ, как закон “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” и закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, 5 законов относятся к области связи, включая базовый для этой области закон “О связи”, и один закон “Об информации, информатизации и защите информации” является базовым для всей информационной сферы. Пять федеральных законов (25%) были приняты в трех чтениях Государственной Думой и одобрены Советом Федерации, но отклонены Президентом. По четырем из этих законов работа была продолжена комитетом второй Государственной Думы. При этом закон “О международном информационном обмене” после учета замечаний Президента был им подписан и вступил в силу уже в июле 1996 года. Базовый закон “О телевизионном вещании и радиовещании” в доработанной редакции принят в первом чтении в сентябре 1997 года. Закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” в прежней редакции после его отклонения в мае 1996 года Советом Федерации снят в этой редакции с дальнейшего рассмотрения. Закон “О федеральном комплекте учебников” после его повторного отклонения Президентом в августе 1996 года также снят с дальнейшего рассмотрения. Два федеральных закона (10%) были в первом чтении отклонены пятой Думой, но по закону “О коммерческой тайне”, первоначально внесенном Правительством, комитет продолжил работу и этот закон в редакции, доработанной депутатами шестой Думы, был ее принят в первом чтении в марте 1997 года.

Таким образом, из 20 федеральных законов, над которыми работал Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы, вступили в силу 14 законов (70%), 2 закона (10%) в доработанном виде приняты в первом чтении шестой Государственной Думой в 1997 году и только 4 закона (20%) были сняты с дальнейшего рассмотрения, из них два в связи с отклонением Президентом, один в связи с отклонением Советом Федерации и один в связи с отклонением в первом чтении пятой Думой. Причем два закона были сняты с рассмотрения еще в период работы пятой Государственной Думы и два уже в период работы шестой Думы.

Комитет по информационной политике и связи шестой (второй) Государственной Думы начал свою деятельность, естественно, с продолжения законодательных работ, по тем или иным причинам не завершенных предыдущим составом комитета. В период с января по июль 1996 года этот Комитет внес в текст отклоненного Президентом в январе этого же года Федерального закона “Об участии в международном информационном обмене” необходимые изменения, учитывающие замечания Президента относительно функции некоторых федеральных органов исполнительной власти. В июне 1996 года закон был принят шестой Государственной Думой сразу в трех чтениях, вновь одобрен Советом Федерации, а в июле 1996 года подписан Президентом и вступил в действие.

В этот же период Комитет по информационной политике и связи внес на рассмотрение Думы Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях” в основном в редакции, подготовленной в комитете пятой Государственной Думы, но с более высокими размерами штрафных санкции. Закон был принят шестой Государственной Думой, подписан Президентом и вступил в действие в августе 1996 года.

Необходимость опережающего внесения изменений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях еще до принятия его новой редакции была обусловлена тем, что количество, виды, а также изощренность правонарушений в области связи стали приобретать все более опасный для нормального функционирования средств связи характер, а нормы действующего кодекса не позволяли эффективно их пресекать. Установленные статьями 136, 137, 138, 139 и 140 действующего Кодекса РСФСР размеры штрафных санкций были крайне незначительны и не обеспечивали достаточно действенных мер для пресечения нарушений, связанных с порчей линейных и кабельных сооружений связи, таксофонного хозяйства и незаконным использованием радиоэлектронных средств. В сложившихся условиях как пользователям услуг связи, так и операторам, предоставляющим эти услуги, а также службам Госсвязьнадзора РФ стал крайне необходим в повседневной практике эффективный юридический инструмент воздействия на лиц, допустивших повреждения средств и сооружений связи, несанкционированное подключение к сетям и средствам связи, нарушения порядка использования частот и радиоэлектронных средств, осуществляющих деятельность в области связи без лицензий или с нарушениями условий лицензий, использующих на сетях связи не сертифицированное оборудование, не соблюдающих требований стандартов, норм, правил по эксплуатации электрической и почтовой связи.

Кроме того, в этот период 1996 года был принят и вступил в действие Федеральный закон “О ратификации Пятого дополнительного протокола к Уставу Всемирного почтового союза (г.Сеул, 1994 год)”, что стало еще одним шагом в развитии законодательной базы полноправного участия России в деятельности Всемирного почтового союза (ВПС), а, следовательно, и ее интеграции в международное сообщество.

К сожалению, на этих трех законах и заканчивается весь список федеральных законодательных актов в сфере информационного законодательства, вступивших в действие в начальный двухлетний период деятельности шестой Государственной Думы и представляющих собой действительно практически значимый результат законодательной работы в этой сфере за рассматриваемый период.

Развитие российского законодательства в целом и, в частности, информационного законодательства определило в данный период то, что в Государственной Думе существенно изменилась расстановка политических сил. По результатам парламентских выборов в декабре 1995 года большинство мест в Государственной Думе получили представители политических сил, оппозиционных курсу Президента и Правительства. Конфронтационное отношение оппозиционного большинства депутатского корпуса к действиям Президента и Правительства не только в исполнительной, но и в законодательной сфере стало проявляться с первых дней деятельности шестой Государственной Думы. Такое отношение выражалось, прежде всего, в стремлении заставить Президента принять подготовленные еще пятой Государственной Думой федеральные законы, которые были им отклонены по различным, и не только политическим причинам. При этом предпринимались попытки как непосредственно преодолеть вето Президента, так и принять “старые” законы в несколько измененной редакции иногда даже с нарушениями регламента их рассмотрения в Думе. Подобные попытки естественно имели место и в сфере информационного законодательства, правда, в основном в области законодательства о СМИ и книгоиздании.

Характерна, в этом смысле, история Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, который был отклонен Президентом еще в период деятельности пятой Государственной Думы в декабре 1995 года. Напомним, что данный законопроект был разработан и принят пятой Государственной Думой исключительно из конъюнктурных соображений в связи с образованием акционерного общества “Общественное российское телевидение” и стремлением национал-коммунистической части депутатского корпуса получить постоянный самостоятельный выход в теле- и радиоэфир, но был совершенно справедливо с юридической точки зрения отклонен Президентом из-за явных противоречий целому ряду положений Гражданского кодекса и закона “О средствах массовой информации”, в первую очередь, в части, касающейся прав учредителей.

Тем не менее шестая Государственная Дума в апреле 1996 года успешно преодолела вето Президента на этот закон, но Совет Федерации в новом составе Думу не поддержал. Была создана согласительная комиссия, которая подготовила новую редакцию закона, в которой якобы были учтены замечания Президента. Затем была предпринята попытка принять данный закон сразу в третьем чтении в редакции согласительной комиссии; представитель Президента в Государственной Думе отклонил такую попытку, сославшись на нарушение регламента рассмотрения законов и отметив, что фактически замечания Президента и в новой редакции закона не учтены. Закон был возвращен на первое чтение.

Подобная участь постигла и Федеральный закон “О федеральном комплекте учебников для общеобразовательных учреждений”, отклоненный Президентом также в декабре 1995 года из-за несоответствия ряда его положений действующей Конституции в части полномочий исполнительной власти. Этот закон летом 1996 года в несколько измененной редакции, не снимающей при этом возражения Президента, был вновь принят шестой Государственной Думой в трех чтениях, одобрен Советом Федерации, но вновь отклонен Президентом по тем же причинам.

В марте 1996 года шестая Государственная Дума преодолела вето Президента и на Федеральный закон “О телевизионном вещании и радиовещании”, подготовленный пятой Государственной Думой и уже один раз отклоненный Президентом в июне 1995 года. На этот раз Совет Федерации в новом составе в апреле 1996 года не поддержал решение Думы. Отказавшись от конфронтационного подхода, Комитет по информационной политике и связи шестой Государственной Дума разработал новый вариант, сохраняющий в основном прежнюю концепцию, которая обеспечивает переход от административного управления к правовому регулированию в области телерадиовещания. В новой редакции Федеральный закон “О телевизионном вещании и радиовещании” и сопутствующий ему Федеральным закон “О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании” были приняты шестой Государственной Думой в первом чтении в сентябре 1997 года.

Этот вариант законопроекта содержит ряд положений, противоречащих действующему законодательству. Так в противоречии с законом “О средствах массовой информации”, не допускающим ни при каких условиях цензуры СМИ, данный законопроект в исключительных случаях, предусмотренных федеральными законами, допускает введение цензуры и создание соответствующих организационных структур в области телерадиовещания. Некоторые положения законопроекта не соответствуют действующему Гражданскому кодексу, например, вводятся не установленные кодексом понятие “контроля над юридическим лицом” и на его основе достаточно неопределенное понятие “отечественное производство”, а также требование согласовывать с органами государственной власти субъектов Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности руководителей государственных вещателей. Недостаточно четко определен порядок избрания председателя Федеральной комиссии по телерадиовещанию, действующей на общественных началах при Президенте. Если указанные противоречия не будут устранены в процессе дальнейшей работы над законом, то это может серьезно помешать введению его в действие и в новой редакции.

Кроме завершения начатой пятой Государственной Думой работы над Федеральным законом “Об участи в международном информационном обмене” в период с января 1996 года по декабрь 1997 года Комитет по информационной политике и связи приступил к работе еще над двумя законопроектами, относящимся к области общего законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах.

Прежде всего была продолжена работа над проектом Федерального закона “О коммерческой тайне”. Насущная необходимость в скорейшем принятии такого закона обусловлена следующим. В условиях рыночной экономики и конкуренции важную роль играет защита прав юридических и физических лиц, занимающихся предпринимательством, на конфиденциальную информацию: ее разглашение, хищение, преднамеренное искажение, а также несанкционированное использование может привести к существенным материальным убыткам. Конфиденциальная коммерческая информация - коммерческая тайна - один из ключевых элементов таких явлений, как недобросовестная конкуренция и коррупция.

Такой закон прямого действия должен быть тщательно концептуально и юридически отработан, чего нельзя сказать о варианте законопроекта “О коммерческой тайне”, разработанном депутатами шестой Государственной Думы и принятым ею в первом чтении в марте 1997 года. Данный законопроект имеет существенные недостатки по сравнению с вариантом законопроекта, внесенным Правительством в пятую Государственную Думу в октябре 1995 года. Прежде всего, в данном варианте законопроекта объект регулируемых отношений определен как “коммерческая тайна”, что не соответствует статье 128 Гражданского кодекса, определяющей объектом гражданских прав “информацию” и как особый ее вид - “информацию, составляющую служебную и коммерческую тайну”. Неточное определение объекта регулируемых отношений привело к неправомерному включению в текст законопроекта положений, посвященных особенностям правовой охраны существенно иного объекта - секретов производства (“ноу-хау”). При этом даже из текста предлагаемого законопроекта очевидно, что правовая охрана секретов производства существенно отличается от правовой охраны информации, составляющей коммерческую тайну, и требует иного регулирования. Не соответствует статье 139 Гражданского кодекса и неудачная попытка определить “информацию, которая может составлять коммерческую тайну”. Статья 139 ГК предусматривает, что законодательно определяются только сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну. Указанные положения явно внесены в законопроект только для обеспечения его принятия большинством депутатов. В данном случае имеет место традиционный для шестой Государственной Думы прием “протаскивания” законопроекта любой ценой, даже за счет законодательного качества.

В принципе неприемлемо положение, по которому органы государственной власти и местного самоуправления имеют право беспрепятственного доступа к коммерческой тайне, а также положение об их обязанностях по ее сохранению; именно эти вопросы должны быть признаны ключевыми с точки зрения такого негативного явления как коррупция в органах государственной власти. Таким образом, положение об ответственности государственных служащих за разглашение информации, содержащей коммерческую тайну, а, следовательно, используемой в предпринимательской деятельности, противоречит Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”, запрещающему государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью как лично, так и через доверенных лиц. Очевидно, что право доступа к коммерческой тайне должны иметь только следственные органы по возбужденным уголовным делам и органы правосудия по делам, находящимся в их производстве. Именно это следует очень четко определить в законе и только в этом случае коммерческая тайна будет действительно таковой.

Конституция России, как отмечалось, предоставила каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29). Однако до настоящего времени это неотчуждаемое право человека и гражданина только провозглашается, но реализовать его не представляется возможным. Основной причиной такого положения является отсутствие законодательно установленных обязанностей государственных органов, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности и организационно-правовых форм по обеспечению права на информацию.

Восполнить этот пробел в законодательстве должен Федеральный закон “О праве на информацию”. На необходимость скорейшей разработки такого закона, ввиду его большого социального значения, указывал Президент в своих посланиях Федеральному Собранию и в 1994, и в 1995 годах. Более двух лет ушло на то, чтобы юристы, находящиеся на службе в президентских и правительственных структурах, осознали острую потребность общества в таком законе, уладили свои профессиональные споры и, наконец, разработали проект. Представленный Президентом в июне 1996 года законопроект был разработан Министерством юстиции, Генеральной прокуратурой, Комитетом по печати, Федеральной службой по телевидению и радиовещанию, Главным государственно-правовым управлением Президента, Федеральным агентством правительственной связи и информации и Судебной палатой по информационным спорам при Президенте.

Законопроект устанавливает: обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством порядке; обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также информацию, распространение которой может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан, и информацию, имеющую общественно значимый характер или способствующую пресечению распространения недостоверных сведений.

Законопроект детально закрепляет процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него и обязанность органов и организаций предоставлять по такими запросами информацию для ознакомления, давать необходимые разъяснения, выдавать копии документов. Он содержит детальный перечень случаев, при которых информация не подлежит представлению, защищает интересы личности, общества, государства от распространения информации, которая может причинить вред этим интересам. Кроме того, в нем устанавливается, что информация, затрагивающая права и свободы личности, а также перечни имеющихся у органов и организаций информации и услуг, связанных с ее получением, предоставляются бесплатно. За иную информацию может взиматься плата, не превышающая расходов на ее предоставление. Организации, основная деятельность которых заключается в предоставлении информации на коммерческой основе, самостоятельно определяют размер платы за нее. В случае, если предоставленная информация содержит неточные или неполные сведения, орган или организация, предоставившие такую информацию, обязаны внести необходимые исправления бесплатно.

Законопроект содержит некоторые недостаточно четко определенные юридические проблемы. Так, он регулирует отношения, возникающие только при осуществлении права на доступ к информации и права получения информации по запросу. Конституция же трактует право на информации шире, включая в него не только право на получение информации, но и право на передачу, распространение и производство информации.

В проекте отсутствуют определения используемых терминов и понятий. В результате неопределенность понятия “информация, которая имеет или может иметь общественно значимый характер” может привести к тому, что, произвольно толкуя это понятие, органы и организации получат возможность существенно ограничить информацию, которую обязаны в соответствии с законом сообщать для всеобщего сведения. В связи с неопределенностью понятия “информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося” возникает вопрос о том, нашло ли отражение в проекте право человека знать, какая о нем собирается информация, кем она собирается, в каких целях используется и на каких условиях такая информация ему должна предоставляться. Следует более четко определить очень важное, но носящее в проекте отсылочный характер, положение о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления публикуют принятые ими правовые акты. Это положение необходимо сформулировать таким образом, чтобы было понятно, что органы государственной власти и местного самоуправления обязаны публиковать все принятые ими нормативные правовые акты, кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, и информацию конфиденциального характера. Целесообразно, чтобы в положения, определяющие основания и порядок отказа в предоставлении информации, была внесена поправка: отказ в предоставлении информации должен содержать указание и на то, какой орган или какое должностное лицо приняли решение о таком отказе. Это поможет избежать многих проблем при обжаловании отказа. Для того, чтобы полностью законодательно обеспечить реализацию конституционного права граждан на получение информации необходимо урегулировать и отношения, возникающие при получении информации объединениями граждан, а также средствами массовой информации, являющимися важным посредником между источниками информации и обществом.

Этот законопроект более года после его официального внесения не рассматривался шестой Государственной Думой и был ею принят в первом чтении в исходной редакции Президента только в сентябре 1997 года.

Конфронтационное отношение шестой Государственной Думы к законодательным инициативам Президента и Правительства в рассматриваемый период привело к широкому распространению как просто затяжки начала рассмотрения таких инициатив, так и такой депутатской обработки президентских и правительственных законопроектов, в результате которой искажалась их первоначальная суть. При этом депутаты из оппозиционного большинства стремились поправками выхолостить принципиальные положения законопроектов и дополнительно внести положения, направленные исключительно на достижение сиюминутных политических целей даже несмотря на очевидные противоречия действующему законодательству. Проекту Федерального закона “О праве на информацию” такой участи пока удалось избежать.

Кроме вступивших в действие дополнений к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях и ратификации международного нормативного акта Всемирного почтового союза в области законодательства о связи и передачи информации в Комитете по информационной политике и связи шестой Государственной Думы были разработаны проекты Федеральных законов “О радиоконтроле”, “О распространении на территории Российской Федерации излучаемых сигналов, передаваемых через спутники” и “Об электромагнитной совместимости”. Эти три законопроекта объединяет не только область законодательства, к которой они относятся, но и выраженная направленность на защиту ведомственных и иных корпоративных интересов в ущерб эффективности решения действительно важных для информационной сферы проблем правового регулирования отношений, возникающих при передаче и приеме информации с использованием различных технических средств.

Так, основная суть законопроекта “О радиоконтроле” заключается в предоставлении Главному управлению государственного надзора за связью практически бесконтрольного права решать все вопросы, связанные с присвоением радиочастот, включая получение за это платежей, порядок, размеры и условия взимания которых устанавливаются самим же этим ведомством. Именно поэтому после заявления Президента о недопустимости ведомственного лоббирования в Государственной Думе законопроект, подготовленный еще в феврале 1997 года, так и не был вынесен на первое чтение и фактически снят с рассмотрения в первоначальной редакции.

Законопроект "О распространении на территории Российской Федерации излучаемых сигналов, передаваемых через спутники" представляет собой компиляцию из правовых норм Конвенции о распространении несущих программы сигналов, передаваемых через спутники ( Брюссель, 21 мая 1974г. ), участником которой является Российская Федерация, и ряда правовых норм, законодательно фиксирующих ведомственные интересы организаций, работающих в области спутникового вещания. Фактически под маркой относящегося к области связи закона о распространении сигналов, передаваемых через спутники, предлагается некий суррогат закона о спутниковом вещании.

Законопроект содержит множество неточностей и нуждается в существенной юридической и редакционной доработке. Ряд его положений, в частности, о лицензировании деятельности по трансграничному вещанию как особого вида деятельности вызывает серьезные возражения. В то же время, заслуживают поддержки положения о праве граждан на беспрепятственный прием сигналов, несущих программы, передаваемые через спутники и другие средства трансграничного вещания, а также о порядке установки устройств для индивидуального приема без специальных разрешений.

Этот законопроект был отклонен Государственной Думой в первом чтении в октябре 1997 года. Однако основная причина, по которой дальнейшая работа над данным законопроектом в его первоначальной редакции представляется нецелесообразной, заключается в том, что все частные законодательные акты, связанные с телевизионным и радиовещанием, во избежание возможных противоречий правовых норм должны приниматься только после принятия базового Федерального закона "0 телевизионном вещании и радиовещании".

Основная концептуальная проблема законопроекта “Об электромагнитной совместимости” состоит в том, что необходимым условием вступления закона в силу является наличие утвержденного Правительством (в соответствии с самим законопроектом) перечня технических средств и состава электрических сетей общего пользования, к которым применяются положения этого федерального закона. При этом, очевидно, что указанный перечень должен быть официально опубликован или включен непосредственно в текст закона.

Положениями о полномочиях Правительства и федеральных органов исполнительной власти в области электромагнитной совместимости (ЭМС) законопроект вторгается в компетенцию ветвей государственной власти, определяемую только Конституцией, и затрагивает порядок деятельности Правительства, определяемый в соответствии со статьей 114 Конституции соответствующим конституционным федеральным законом.

Исключительно в ведомственных интересах в законопроект включено положение о том, что “источниками финансирования работ по обеспечению электромагнитной совместимости могут быть средства, получаемые за счет штрафов за нарушения положений настоящего Федерального закона и направляемые в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль за обеспечением электромагнитной совместимости”. Кроме того, законопроект не предусматривает непосредственное признание на основании международных соглашений (или договоров) международных и национальных сертификатов соответствия ЭМС для ввозимых на территорию России технических средств.

Несмотря на то, что шестая Государственная Дума в январе 1998 года приняла в первом чтении проекты Федерального закона “Об электромагнитной совместимости” и сопутствующего ему Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электромагнитной совместимости”, эти законы практически не имеют шансов вступить в действие без принципиальной переработки ряда их концептуальных положений, отражающих ведомственные интересы в ущерб эффективности решения задачи обеспечения единых правовых норм деятельности в области ЭМС и создания на их основе единого механизма государственного регулирования в этой области.

На основании изложенного можно утверждать, что в рассматриваемый период в деятельности Комитета по информационной политике и связи шестой Государственной Думы по развитию законодательства в области связи приоритетным стало ведомственное влияние на законотворческий процесс в ущерб системному подходу к формированию законодательства в этой области. Именно по этой причине и не удалось достигнуть существенных практически значимых результатов в развитии законодательства в области связи.

В период с января 1996 года по декабрь 1997 года наибольшее количество законодательных инициатив депутатов шестой Государственной Думы в сфере информационного законодательства было направлено на изменение действующего законодательства о СМИ. В этот период было подготовлено более десяти законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы “О средствах массовой информации”, “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и несколько десятков постановлений по различным аспектам деятельности СМИ, инициаторами которых в основном являлись представители оппозиционного большинства депутатского корпуса. Все эти законопроекты преследовали четыре основные цели.

Первая цель - законодательно обязать негосударственные средства массовой информации, в которых государственные органы являются соучредителями или которые частично дотируются из федерального или местного бюджета, публиковать и распространять без ограничений материалы и выступления депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. При этом практически все подобные законопроекты явно противоречат положениям действующего Гражданского кодекса и Федерального закона “Об акционерных обществах” о правах учредителей и положениям Закона РФ “О средствах массовой информации” о договоре между учредителями и редакцией (главным редактором). Характерные примеры - проект закона “О внесении поправок в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (разработанный депутатами-коммунистами) и принятый в первом чтении в ноябре 1997 года, а также уже упомянутый ранее проект закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” в различных редакциях, отклоненный Президентом в первоначальном варианте еще в декабре 1995 года.

Вторая цель - ввести цензуру на деятельность парламентских журналистов, которую должны осуществлять пресс-службы Федерального Собрания, используя, в частности, положения об аккредитации, которым придается статус нормативного акта. На достижение этой цели направлен ряд положений законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, отклоненного Президентом, а также внесенный депутатом из фракции “Народовластие” С.Говорухиным и принятый в первом чтении в октябре 1997 года законопроект с аналогичным названием. Во втором законопроекте предлагается вместо положения о неограниченном праве аккредитованных журналистов на производство собственных аудио- и видеозаписей открытых официальных мероприятий федеральных органов государственной власти ввести положение о том, что такие записи должно производиться в порядке установленном правилами аккредитации, принятыми самими этими органами. При этом используется стандартный для законодательной деятельности шестой Государственной Думы прием: чтобы якобы не вступить в противоречие с законом “О средствах массовой информации”, положение о введении ограничительного порядка производства аудио- и видеозаписей вносится в другой федеральный закон, в рамках которого фиксируется отсылка к подзаконному акту - правилам аккредитации.

Но наиболее явно цель введения цензуры, хотя бы в стенах Государственной Думы, проявилась в принятом в апреле 1997 года постановлении “О порядке организации работы журналистов теле- и радиокомпаний во время проведения пленарных заседаний Государственной Думы” и в подготовленном в его развитие регламенте телетрансляций и видеозаписи пленарных заседаний. Этим антиконституционным постановлением парламентские журналисты фактически загоняются в “специальные резервации” в стенах Государственной Думы (на создание которых требуются при этом дополнительные бюджетные средства) и им разрешается пользоваться только видеосигналом из зала заседаний, прошедшим на техническом уровне цензуру телерадиослужбы Думы в соответствии с регламентом телетрансляции. Этот регламент предписывает, в частности, “уделять внимание каждому депутату, оттенив его роль законотворца и представителя интересов народа” и запрещает “показывать какие-либо неэтичные действия, жесты, а также гримасы отдельных депутатов”. Иными словами, стремление на законодательном уровне, даже вступая в противоречия с действующим законодательством, ввести цензуру, удобное и привычное для тоталитарной идеологии средство контроля за СМИ, характерно для законотворческой деятельности представителей коммунистических и националистических политических сил в шестой Государственной Думе.

Помимо перечисленных законодательных актов, направленных на достижение указанной цели, следует отметить подготовленные в рассматриваемый период проекты Федеральных законов “О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации”, “О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании” и подготовленный депутатами-членами Комитета по информационной политике и связи обобщенный проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”. Так, суть подготовленного депутатами-коммунистами проекта Федерального закона “О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации” состоит исключительно в создании не предусмотренного Конституцией Российской Федерации государственного органа с целью осуществления цензуры в области кинематографии и телерадиовещания. При этом данный законопроект противоречит не только Конституции, но и действующим Закону РФ “О средствах массовой информации” и Кодексу об административных правонарушениях.

Подготовленный депутатами – членами Комитета по информационной политике связи и принятый в первом чтении в январе 1998 года проект Федерального закона “О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании” направлен на реорганизацию Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании (ВГТРК) в юридическое лицо в форме государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. В структуре управления ВГТРК предлагается создать контрольный орган – Наблюдательный Совет, а компании запретить распространение рекламы. Этот законопроект противоречит статьям 57, 113 и 114 действующего Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим порядок реорганизации юридических лиц, порядок создания государственного унитарного предприятия, структуру управления такого предприятия и порядок назначения его руководителя, а также предусматривающих определение предметов (видов) и целей деятельности унитарных предприятий только их уставом.

Уместно напомнить, что и новый вариант законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” допускает в исключительных случаях, предусмотренных федеральными законами, введение цензуры и создание соответствующих организационных структур в области телерадиовещания.

Третья цель подготовки рассматриваемого проекта– законодательно расширить возможности судебного и внесудебного преследования журналистов и средств массовой информации. В законодательном поле эту цель пытаются достигнуть внесением упомянутых выше поправок в Закон РФ “О средствах массовой информации”, достаточно надежно защищающий права журналистов и СМИ. По сути эту же цель преследует и принятый в первом чтении в январе 1998 года проект Федерального закона “О внесении дополнений в статью 99 Гражданского процессуального кодекса РСФСР”. В законопроекте “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, в частности, предлагается предоставить возможность любому физическому или юридическому лицу, которое само сочтет, что неугодное ему СМИ тем или иным образом нарушило действующее законодательство, предъявить судебный иск с целью прекращения или приостановления деятельности такого СМИ. Кроме того, предлагается ввести право возлагать ответственность на редакцию, главного редактора и журналиста за распространение сведений при дословном цитировании фрагментов официальных выступлений должностных лиц, а также сообщений и материалов, распространяемых другими СМИ. Этот законопроект был снят с рассмотрения в январе 1998 года, так как большинство содержащихся в нем предложений нашло отражение в принятом также в январе 1998 года в первом чтении проекте Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, подготовленном депутатами – членами Комитета по информационной политике и связи.

Данный законопроект явился результатом обобщения в Комитете по информационной политике и связи многочисленных законодательных инициатив по изменению Закона РФ “О средствах массовой информации”, внесенных депутатами шестой Государственной Думы в период 1996 – 1997 годов. Концептуально его можно разделить на две неравнозначные с точки зрения развития законодательства о СМИ части.

Часть предлагаемых изменений и дополнений была обусловлена существующей необходимостью упорядочить правовые отношения в области СМИ: некоторые положения Закона РФ “О средствах массовой информации” вошли в противоречие с новым Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (в его новой редакции) и другими законодательными актами, принятыми после вступления в действие данного закона. К этой части изменений относятся предлагаемые в законопроекте: требования к лицам, регистрирующим средства массовой информации; порядок юридических взаимоотношений между издателем, вещателем, редакцией, главным редактором, распространителем на договорно-правовой основе; введение новых, актуальных объектов – компьютерной информации и периодических компьютерных изданий, приведения в соответствие действующему законодательству наименования федеральных органов исполнительной власти в области СМИ; некоторые условия ограничения монополистической деятельности и др.

Однако в законопроекте не просматривается четко проработанный системный подход к решению этой серьезной проблемы, а предлагаются фрагментарные и далеко не всегда юридически точные решения. Так вызывает серьезные возражения положение о том, что гражданин может быть издателем СМИ только при условии, что он зарегистрировался в качестве индивидуального предпринимателя. Это существенно ущемляет конституционное право граждан на свободное распространение информации при сохранении их авторских прав. Прямое нарушение прав человека содержится также в запрете выступать издателем гражданину, имеющему судимость, взамен действующего положения об аналогичном запрете только для граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда.

Юридически некорректно и практически бессмысленно положение о том, что юридические или физические лица, являющиеся монополистами на любом, даже не имеющем отношение к СМИ, рынке товаров и услуг, финансовые, финансово-промышленные группы, банки и объединения банков не могут владеть лицензией на теле- или радиовещание, быть издателями массовых периодических печатных изданий, а также владеть контрольным пакетом акций СМИ. Совершенно очевидно, что подобные нормы, как правило, “не работают”, ибо обойти данный сомнительный в юридическом смысле запрет достаточно просто, создав промежуточное юридическое лицо, не подпадающее под эти ограничения.

Подобных примеров, характерных для этой существенной для развития законодательства о СМИ части законопроекта, можно привести много. Поэтому она нуждается в серьезной концептуальной и юридической переработке и, прежде всего, в выработке системной концепции регулирования правовых отношений в области СМИ в условиях действия нового законодательства, регулирующего экономическую и хозяйственную деятельность.

Далее, в законопроекте делается концептуальная попытка реализовать давние устремления оппозиционного большинства шестой Государственной Думы ограничить права журналистов и СМИ и ужесточить контроль за их деятельностью. Прежде всего это касается принципиально иного, чем в действующем законе, и противоречащего Конституции подхода к вопросу о цензуре массовой информации. Предлагая исключить из понятия “цензура” требование со стороны организаций, учреждений и общественных организаций о предварительном согласовании сообщений и материалов, авторы законопроекта фактически законодательно допускают цензуру СМИ со стороны всех юридических лиц, кроме должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

Данный законопроект отражает известные законодательные инициативы представителей оппозиционного большинства Думы. К этим инициативам относятся предложения: расширить возможности приостановления выпуска и прекращения деятельности СМИ в судебном порядке, в том числе и по иску любого “заинтересованного лица”, распространить требования к государственным СМИ об обязательном предоставлении времени и места для выступления депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и членов Правительства на любые СМИ, финансируемые в любом объеме из федерального бюджета. Это противоречит требованию Гражданского кодекса о максимальном сокращении сроков публикации опровержений, в частности, в период избирательных компаний – в очередном номере СМИ, что практически невозможно без нарушения закона, требующего осуществлять такие публикации только после проверки аргументов заявителя. Предлагалось также лишать в целом то или иное СМИ аккредитации за нарушения, допущенные ее отдельными журналистами и т.п.

Наиболее острые политические конфликты оппозиционного большинства Думы с Президентом и Правительством были обусловлены еще одной целью - создать собственное парламентское телевидение и собственный печатный орган. Эта цель преследуется национал-коммунистической оппозицией еще со времен пятой Государственной Думы. Однако все попытки достичь ее в рамках законодательства заканчивались неудачно. Тем не менее, для достижения этой цели шестая Государственная Дума в рассматриваемый период настойчиво шла по бесперспективному с правовой точки зрения пути, предпочитая бурные политические дискуссии при рассмотрении и принятии не имеющих юридической силы постановлений кропотливой профессиональной работе над законопроектами.

Так, в принятом в марте 1997 года постановлении "О развитии системы государственного телевидения и радиовещания и об освещении деятельности Государственной Думы - палаты Федерального Собрания Российской Федерации Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компанией” правительству предписывается внести в лицензию ВГТРК государственный заказ на предоставление эфирного времени для передач парламентского телевидения. В июне 1997 года принимаются постановления "Об учреждении газеты Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" и "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об инициативе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в создании общероссийского телевизионного канала и телевизионной компании "Регионы России"; суть последнего заключается в том, что Государственная Дума поддерживает инициативу Совета Федерации, но при условии своего непременного участия в качестве учредителя в создании такого канала и такой компании.

Осенью 1997 года Президент, исходя из сомнительной политической целесообразности, пошел на некоторое смягчение своей позиции в этом вопросе. После этого оппозиционное большинство шестой Государственной Думы вновь стало активно искать пути достижения своей цели на законодательном уровне. Результатом стало принятие в первом чтении в январе 1998 года упомянутого выше проекта Федерального закона “О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании” и подготовка Комитетом по информационной политике и связи проекта Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”.

Смысл последнего законопроекта сводится к замене “Российской газеты” “Парламентской газетой” в качестве источника первой официальной публикации законов и актов палат Федерального Собрания и придания ей еще и статуса официального периодического печатного издания, в котором эти акты подлежат обязательному опубликованию. Практически это направлено на то, чтобы , с одной стороны, уменьшить бюджетное финансирование и снизить информационную конкурентоспособность на рынке периодических печатных изданий “Российской газеты”, официального печатного органа Правительства, и, с другой - увеличить бюджетное финансирование и повысить информационную конкурентоспособность “Парламентской газеты”, официального органа Федерального Собрания.

Таким образом, “постконституционный” начальный период деятельности шестой Государственной Думы с января 1996 года по декабрь 1997 года не принес практически значимых результатов в развитии российского информационного законодательства. Это было обусловлено, в первую очередь, смещением у большинства депутатов шестой Государственной Думы целевой ориентации депутатской деятельности от законодательной работы в сторону публичной партийно-политической работы вследствие изменения расстановки политических сил и повышения степени оппозиционности курсу, проводимому Президентом и Правительством. В рассматриваемый период оппозиционное большинство шестой Государственной Думы сосредоточило основные усилия в сфере информационного законодательства на поиске и подготовке законодательных возможностей для усиления своего влияния и контроля над СМИ в политических целях. Интенсивность этого процесса, очевидно, будет нарастать по мере приближения выборов в Государственную Думу и выборов Президента.

За два года работы Комитета по информационной политике и связи шестой Государственной Думы над 23 проектами федеральных законов вступили в силу 3 закона (13%), включая закон “О международном информационном обмене”, работа над которым был начата комитетом пятой Думы, один закон (4%) был принят в трех чтениях, 6 законов (26%) были приняты в первом чтении, включая законы “О коммерческой тайне” и “О телевизионном вещании и радиовещании”, работа над которыми была начата комитетом пятой Думы, а также закон “О праве на информацию”, внесенный Президентом, и один закон был отклонен в первом чтении.

Сравнительный фактологический анализ работы Комитета по информационной политике и связи за двухлетний период полномочий пятой (первой) Государственной Думы и за первые два года полномочий шестой (второй) Государственной Думы позволяет сделать вывод о том, что результативность работы комитета по подготовки проектов законов для успешного их принятия Государственной Думы только в одном первом чтении снизилась более, чем в 2 раза (с 90% до 43%), а по обеспечению вступления законов в действие – в 5 раз (с 65% до 13%), при этом и в абсолютных значениях более, чем в 4 раза (с 13 до 3).

В качестве наиболее вероятных причин такого резкого снижения результативности законодательной работы Комитета по информационной политике и связи можно указать следующие:

· смещение основополагающей целевой ориентации депутатской деятельности от законодательной в сторону публичной партийно-политической работы как у депутатов – членов комитета, так и у шестой Государственной Думы в целом, что является следствием изменения расстановки политических сил и повышения степени оппозиционности курсу, проводимому Президентом и Правительством;

· снижение уровня индивидуальной подготовленности и ориентированности на законодательную работу депутатов – членов комитета шестой Государственной Думы даже при сохранении практически прежним по формальным показателям общего образовательного уровня и относительного числа депутатов, имевших ранее опыт работы в законодательных и представительных органах власти;

· технологическое несоответствие увеличения управленческой части (руководящих депутатских должностей) и количества функциональных подразделений (подкомитетов) в организационной структуре комитета шестой Государственной Думы численному и профессиональному составу аппарата комитета, который сохранился практически на уровне комитета пятой Государственной Думы.

Приложение 3. Нормативные правовые акты информационного законодательства России (по состоянию на 25 мая 1998 года)

01.00 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАТИЗАЦИИ

Включая:

-развитие и защита всех форм собственности на информационные ресурсы;

-формирование и защита государственных информационных ресурсов;

-федеральные и региональные информационные системы и сети;

-информационное обеспечение общества на основе государственных информационных ресурсов;

-национальная безопасность в сфере информатизации;

-формирование рынка информационных ресурсов и услуг;

-единая научно-техническая и промышленная политика в сфере информатизации;

-поддержка проектов и программ информатизации;

-привлечение инвестиций в информационные отрасли;

-развитие законодательства в сфере информационных процессов, информатизации и защиты информации.

ЗАКОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ МИНИСТЕРСТВ И ВЕДОМСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

02.00 СУБЪЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВООТНОШЕНИЯ (В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАТИЗАЦИИ)

Включая:

-организации;

-органы государственной власти;

-права;

-ограничение прав;

-обязанности;

-основания ответственности.

ЗАКОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ