Учебное пособие: Учебно-методическое пособие подготовили: доцент кафедры философии сзагс абрамова Л. П., старший преподаватель кафедры философии сзагс варбенкова Т. М., под общей редакцией профессора, доктора философских наук Филиппова Г. Г

Федеральное агентство по образованию

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

Этические аспекты функционирования государственной службы как социального института

(Материалы к курсу лекций «Этика и культура управления»)

Санкт-Петербург

2008

Учебно-методическое пособие подготовили: доцент кафедры философии СЗАГС Абрамова Л.П., старший преподаватель кафедры философии СЗАГС Варбенкова Т.М., под общей редакцией профессора, доктора философских наук Филиппова Г.Г.

Авторы выражают благодарность за техническую помощь выпускнику СЗАГС Цепляеву А.Ю.

План

Введение………………………………………………………………………………………………….. 4

1. особенности этики частных специальных систем……………………………..7

1.1. Этапы становления и развития профессиональной морали ..............................……………….7

1.2. Служебная этика……………………………………………………………………………………....16

1.3. Этика управления……………………………………………………………………………………..17

1.4. Этика замкнутых идеологизированных систем………………………………………………….22

П. Этика в традиционной организационной структуре государственной службы…………………………………………………………………………………………………….29

2.1. Основные этические принципы и нормы в традиционной государственной службе…………………………………………………………………………………………………………29

2.2. Негативные следствия в этике государственной службы, порождаемые традиционной организацией госслужбы……………………………………………………………………………………………………..37

Ш. Эволюция этики государственной службы в обществе развитых демократий……………………………………………………………………………………………….44

3.1. Основные тенденции изменения традиционной организационной структуры государственной службы.в трансформирующемся постиндустриальном обществе………………44

3.2. Особенности изменений в традиционной этике государственной службы в условиях реформ…………………………………………………………………………………………………………..56

IV. Особенности этики госдарственной службы в Российском трансформирующемся обществе……………………………………………………………..63

4.1. Особенности трансформации организационной структуры государственной службы России………………………………………………………………………………………………………….63

4.2. Становление новой этики государственной службы России…………………………………….76

V. Этические нормы государтсвенной службы в писаных и неписаных правилах……………………………………………………………………………………………………86

5.1. Этический кодекс государственного служащего………………………………………………….86

5.2. Рыночный характер нового государственного служащего……………………………………...94

5.3. Национальные традиции в деловом этикете чиновника………………………………………….98

Заключение………………………………………………………………………………………………101

Список литературы…………………………………………………………………………………..105

Приложение 1……………………………………………………………………………………………114

Материалы для тестовой системы…………………………………………………………..125

· Введение.

Мы живем в эпоху трансформирующихся обществ, что в широком смысле означает ускорение всех жизненных процессов. В таких условиях, с одной стороны, традиционная государственная служба переживает кризис, как и многие традиционные институты, с другой стороны, сохранение инвариантной социальной роли чиновничества как опоры политического режима привело к тому, что государственные служащие стали категорией граждан, более защищенной, чем все остальные. Эти явления, ставшие очевидными в наиболее развитых странах к концу 70-х гг. ХХ века, негативно сказались на государственной службе и поэтому вынудили искать новые подходы. В России эти процессы в девяностых годах ХХ века наложились на коренную «ломку» прежних общественных отношений, смену системы ценностей.

За рубежом эта проблематика начала осознаваться в 80-х – начале 90-х гг., когда она вышла за пределы университетских аудиторий и ворвалась в правительственные учреждения, штаб-квартиры профессиональных организаций и групп интересов. Тогда были приняты многие законы об этической ответственности чиновников, профессиональные кодексы государственных служащих, когда стали создаваться различные институты (комиссии, советы, министерства), занимающиеся борьбой с коррупцией и обеспечением этичного поведения. Соответственно, в это время появилась и литература, начали проводиться конференции, семинары, посвященные данной проблеме и т.д.[1]

В России же проблемы этики государственной службы еще недостаточно исследованы. В научных журналах печатаются единичные статьи, в учебных пособиях по государственной службе упоминаются эти проблемы, делаются доклады на эту тему на различных конференциях. Однако нет глубокого, комплексного исследования.[2]

Проблема формирования эффективного кадрового потенциала государственной службы остается в настоящее время одной из наиболее актуальных проблем государственного управления России. Это следует, прежде всего, из анализа кадрового корпуса органов исполнительной власти всех уровней, приведенного в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию (2003 г.), и поставленных в нем задач.

В послании подчеркивается, что достигнутые в настоящее время успехи в социально-экономическом развитии России обусловлены в основном благоприятными внешними факторами, однако, по-прежнему, острой остается проблема недостаточной эффективности государственной власти в РФ. Президент отмечает, что «несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».

Целью данной работы является рассмотрение главных подходов к вопросам роли и значения этических аспектов государственной службы в трансформирующихся обществах. Для этого, рассмотрим основные современные организационные изменения на государственной службе, влияние этих изменений на этику государственной службы, и, наконец, особенности этики государственной службы в России.

В соответствии с выдвинутыми задачами структура работы имеет четыре главы. В них предлагается рассмотреть:

- Во-первых, формирование этических профессиональных норм в традиционных обществах, а также факторы определяющие функционирование морали в замкнутых (закрытых) идеологизированных системах.

– Во-вторых, этические профессиональные нормы в традиционной организационной структуре госслужбы, а также факторы, влияющие на возникновение негативных тенденций в морали чиновников.

– В-третьих, основные тенденции изменения этических норм государственной службы в последней трети ХХ века, и факторов, их обуславливающих.

– В четвертых: особенности протекания процессов трансформации этических норм государственной службы в России в условиях осуществляемых экономических, правовых и административных реформ.

– В пятых: этические нормы, содержащиеся в писаных и неписаных правилах поведения госслужащих и представляющие складывающуюся инвариантную интернациональную систему профессиональных моральных регуляций.

1. Особенности этики частных специальных систем.

1.1. Этапы становления и развития профессиональной морали.

Под профессиональной этикой понимается совокупность норм, принципов, идеалов, а также форм практического поведения и механизмов, способствующих их передаче (ритуалы, обычаи, обряды, традиции и т.п.). Термин «этика» здесь употребляется в смысле «мораль», скорее всего, такое словоупотребление связано со спецификой формирования профессиональной морали и тем, что с ранних этапов её становления многие нормы фиксировались в письменной форме, вводились в право, поддерживались благодаря различным профессиональным предписаниям.

Становление норм профессиональной этики относится к периоду раннего рабовладельческого общества, когда стали оформляться первые относительно массовые профессии. В ранних письменных источниках есть свидетельства того, что уже более 4000 лет тому назад люди осознали необходимость определённых нравственных запретов в ряде профессий, и то, что сами профессии, вернее принадлежность к ним, могут формировать у людей ряд как положительных, так и отрицательных нравственных качеств. В качестве примера можно сослаться на древне шумерский текст, сочинённый примерно за 2000 лет до новой эры. В нём речь идёт о взаимоотношениях учителя и ученика. История бытовая. Мальчик учится в школе при храме на писца, один из школьных дней сложился для ученика неудачно: ему досталось от разных учителей и за болтовню в классе, и за то, что он встал с места во время урока, и за то, что он вышел за ворота школы. Хуже всего было то, что недовольный его рукописями учитель побил ученика палкой. Поэтому ученик внушил отцу мысль, что неплохо было бы пригласить учителя в дом и задобрить его каким-либо подарком. «Отец внял словам сына. Учителя пригласили в гости, и когда он вошёл в дом, посадили на почётное место. Ученик стал ему прислуживать и хлопотать вокруг него». Отец хорошо угостил учителя, «облачил его в новое одеяние, преподнёс ему подарок, надел ему на палец кольцо». Смягчённый такой щедростью учитель в поэтических выражениях стал утешать ученика. «…Да будешь ты лучшим среди братьев своих и главным среди друзей своих, да займёшь ты первое место среди всех учеников!.. Ты хорошо учился в школе, и вот ты стал учёным человеком». Бесспорно это одно из древнейших свидетельств о первых взяточниках и первых подхалимах. Не случайно, что взяточничество связали с профессией учителя, тогда (как свидетельствуют источники) как и сейчас зачастую их доходы были ничтожны, и они очень радовались подаркам и подношениям. Характерно, что приведённый текст сочинён школьным учителем и был широко тиражирован, как важный документ. Сегодня в библиотеках мира имеется 21 его копия[3] .

Однако прошло длительное время, пока в рабовладельческом обществе Древней Греции начали складываться первые прообразы будущих профессиональных моральных кодексов.

Едва ли не первая клятва на верность профессии появилась в среде людей, призванных служить человеку. В обещании-клятве, которую давали в Древней Греции врачи, оканчивающие так называемую школу асклепиадов, говорилось: «Образ жизни больных я буду по мере моих сил и разумения устраивать к их пользе, и буду предохранять их от всякого вреда и порока… Что бы ни случилось видеть и слышать при моей врачебной деятельности… о том я буду хранить молчание, и считать тайной то, что не подлежит оглашению». Положения, выработанные школой асклепиадов, перекликались с идеями знаменитой клятвы Гиппократа, не потерявшей своего значения до наших дней.

Профессиональная мораль первоначально складывается в среде профессий, представители которых непосредственно при выполнении своего профессионального долга контактировали с людьми: врачи, учителя, воспитатели, политики, писцы, жрецы, служители при храмах и т.п. В этих контактах они могли оказывать воздействие на физическое и моральное состояние людей, причинить им вред, дестабилизировать общественную обстановку. Количество норм в первых профессиональных кодексах было невелико. Они затрагивали наиболее общие аспекты профессиональной деятельности, многие из них носили описательный характер и не достигали степени всеобщей абстракции, как это имело место в более поздние периоды оформления профессиональных моральных норм.

Второй этап в развитии профессиональной морали наступает в эпоху позднего средневековья, к этому послужило несколько причин. Прежде всего, укрепление государственности и складывание норм абсолютистской власти, что предопределило становление и укрепление таких социальных институтов как армия, церковь, государственная служба. Во-вторых, бурный рост городов в средневековой Европе, который породил к жизни обособление профессий, обслуживающих население, и поставил людей в зависимость от труда друг друга.

Этот этап в развитии профессиональной морали ознаменовался формированием нескольких тенденций:

Значительно расширился круг профессий, в отношении которых формировались нравственные требования, в основном за счёт профессий, которые контактировали с населением не напрямую, а через результат своего труда. Яркими свидетельствами данного процесса являются кодексы ремесленных цехов (уставы), которые включали в себя требования к выполнению определённых нравственных обязательств. Следует отметить, что и представители органов государственной службы контактируют с населением через предоставляемые услуги. Доля прямых контактов (за исключением отдельных социальных слоев, например – мелкий бизнес и др.) крайне мала в пропорции ко всему населению.

Нормы внутри профессиональных нравственных кодексов стали делится на две ярко выраженные группы: нормы и принципы, определяющие общение и отношения внутри профессии и нормы, определяющие отношения представителей профессии с остальным населением. Данное деление было вызвано тем, что к этому моменту люди оценили то, насколько оценка и признание их труда зависит от особенностей труда, поведения и отношения к профессии их коллег по ремеслу. Это связано с тем, что в Западной Европе в это время бурно развивались города, торговля, поэтому люди, покупая товар, меньше всего думали о личности изготовившего этот товар. Прежде всего новые моральные нормы были обращены на обеспечение должного качества труда и производимых изделий всеми членами профессионального братства, затем ряд норм определял специфику общения между людьми одной профессии, для создания благоприятной обстановки в труде и в реализации результатов своего труда всеми членами профессионального сообщества. Ремесленники одной профессии жили на одних улицах (например, улица гончаров, сапожников, и т.д.), и им было строго запрещено завлекать разными способами того клиента, с которым уже договаривается их коллега. Также на витрине можно было выставлять только свою продукцию, без приукрашивания её различными способами и без других, отвлекающих внимание вещей. Впоследствии эти моральные требования, складывающиеся внутри профессий, составят с одной стороны основы служебной этики, а с другой лягут в основание формировавшейся корпоративной этики со всеми её положительными и негативными чертами.

Стали складываться моральные нормы, а впоследствии и кодексы таких социальных институтов, как армия, церковь, медицина и др. Эти нормы объединяли едиными нравственными требованиями людей, чья деятельность уже не могла определяться только как профессия. Например, в армии есть пехотинцы, артиллеристы, кавалеристы и другие воинские профессии; в медицине – врачи, сиделки, медсёстры и пр. По мере укрепления государств значимость социальных институтов в жизни общества возрастала, усиливалось их влияние на общественные отношения, причём зачастую господствующая в этих социальных системах мораль воздействовала не только на отношения внутри государств, но и на международные отношения, представляя и характеризуя свои страны в глазах других народов. Примером могут служить нравственные основы деятельности армии или государственного аппарата.

Рассмотрим более подробно становление этики такого социального института, как церковь, взяв за основу деятельность средневековых проповедников. Анализ проповедей позднего средневековья свидетельствует, что состояние духовенства вызывает у проповедников самую серьёзную озабоченность. Они обличают такие пороки, как стяжательство, нечестность, прелюбодейство, невежественность, глупость, жадность, неграмотность и многие другие. Было несколько причин, почему именно в XI – XIII веках эта проблема выдвинулась на первый план.

В этот период массово возникали нищенствующие ордена, как следствие кризиса церкви и официальной религиозности. Пастыри, которые должны были вести верующих к спасению, не отвечали тем требованиям, которые могли и должны были быть им предъявлены. Так, когда один священник обвинил какого-то короля в жадности, гордыне и разврате, тот отвечал: «Брат, на дурных дочерях ты меня поженил. А другие? Цистерцианцы женаты на алчности, храмовники на гордыне, чёрные монахи – на изнеженности».[4]

Кроме того, в XII и XIII веках ортодоксальное христианство оказалось в активной конфронтации с другими религиями и религиозными течениями. Прежде всего, с мусульманством и ересями. В этой ситуации определённые аспекты христианской этики получили новое освещение. Стремясь вернуть население, прежде всего городское, от ересей к ортодоксальной вере, христианские проповедники старались вырвать из рук противников опасное оружие, каковым являлось разоблачение сторонниками ересей пороков клира. Поэтому проповедники стремились опередить еретиков в резкой критике злоупотреблений церкви. По сути дела церковь уже тогда поняла роль и значение самокритики в укреплении своего положения. В наставлениях проповедников отмечалось, что, подавая дурной пример прихожанам, духовные лица лишают их надежды на спасение. Однако и праведный образ жизни ещё не всё, чего следует ожидать от церковного иерарха. Прелат, суровый в назначении покаяний, причиняет больше зла, чем пользы, ибо приводит своих подопечных в отчаяние. В церковном наставнике должна быть мягкость в общении с паствой.[5]

Сказанное выше достаточно ясно свидетельствует, что в проповедях церковной этики в этот период оформляется как бы два направления. Одно имеет целью способствовать упрочению положения церкви как общественного института, способного к нравственному самоочищению, другое – формировать наиболее привлекательный для прихожан образ христианского пастыря.

Третий период в развитии профессиональной этики наступает в XX веке, вернее в его второй половине. Он отражает реалии современной цивилизации: высочайший уровень развития науки, формирование единой мировой системы хозяйства и мировых систем коммуникаций, высочайший уровень кооперации в процессе производства, всё возрастающий уровень техногенной опасности существованию каждого отдельного человека и Земли в целом.

Отличительной особенностью третьего этапа в развитии профессиональной морали являются два одновременно идущих процесса: во первых, углубляющаяся дифференциация норм нравственности в зависимости уже не просто от профессии, а по её отдельным специализациям (например, в медицине говорится об этике хирурга, анестезиолога, домашнего врача). Во - вторых, идёт процесс объединения норм профессиональной морали близких по функциям профессий или групп профессий, связанных работой на конечный результат. Так, многочисленные частные кодексы профессий в сфере оказания лечебных услуг сливаются в кодекс медицины, а многочисленные профессиональные кодексы в сфере научной деятельности образуют единую этику науки. В государственном управлении в зависимости от вертикали действуют профессиональные кодексы юриста, социального работника и т.д. и все вместе они образуют сливаясь ради единства целей этику государственной службы.

Происходящая непрерывно дифференциация норм профессиональной морали привела к тому, что практически не осталось профессий, которые не имели бы в рамках своей деятельности специальных нравственных требований. В основе процесса, прежде всего, лежит углубляющаяся кооперация труда во всех сферах человеческой деятельности. Таким образом, все оказываются во всё большей зависимости от результатов труда каждого. В сфере промышленного производства сегодня косвенные потери от несделанного, сделанного некачественно или от потерянного рассчитываются сегодня в соотношении 10 к 1, прямые потери в 1 денежную единицу приносят косвенные потери в 10 единиц.

Вторым важным фактором, влияющим на дальнейшую дифференциацию норм профессиональной морали, являются происходящее углубление специализации не просто в рамках профессии, а в её отдельных направлениях. Так, этика медицинских сестёр постепенно стала разделяться на этику операционных сестёр, сестёр сиделок и пр.

Этика государственной службы также имеет в себе подсистемы моральных требований, соответствующих специфическим обязанностям государственных служащих, уровням управления или формам организации труда. Например, можно говорить о формировании специальных нравственных требований для служб «Public relations», или для сотрудников вертикали социального обеспечения, или служб налоговых инспекций, а также для тех подразделений государственных органов, которые используют в своей деятельности элементы бизнес – деятельности, работу на конечный результат и т.п.

Ряд профессиональных требований на современном этапе могут рассматриваться как заказанные собственно уровнем развития техники, периодами смены её поколений, характером развития информационных технологий. Так, практически во всех без исключения отраслях техники, предъявляются повышенные требования к уровню ответственности, дисциплинированности, строгому соблюдению функциональных обязанностей и предписанной дисциплины. Во многом это определяется тем фактом, что практически на каждом рабочем месте человек может быть причиной техногенных аварий и катастроф: от сантехника, вовремя не заменившего неисправное оборудование, в результате чего под напором происходит срыв крана и затопление нескольких этажей; прораба, не выполнившего все технологические правила возведения дома, в результате чего происходит обрушение построек, до оператора атомной электростанции, не выполняющего предписанный технологическими правилами порядок выведения реакторов из работающего состояния, что достаточно часто приводит к утечке радиации.

Специфика ответственности на современном уровне развития кооперации труда заключается также в том, что достижение конечного результата немыслимо, если где-то на промежуточных этапах допускается сбой и некачественный труд. При этом может оказаться совершенно неважным как уровень квалификации, так и должностные функции тех, кто в этом повинен. Труд целого коллектива медицинских работников «с равным успехом» могут загубить как непрофессиональный хирург, так и нерадивая послеоперационная сестра или сиделка, невнимательный анестезиолог или фармацевт, приготовивший некачественный лечебный препарат. Гибель самолёта может быть как результатом ошибки в расчётах разработчиков, так и следствием ошибки в пилотировании или нерадивости техников, не проверивших качество заливаемого горючего. Прекрасные государственные программы могут быть загублены нерадивыми, неисполнительными, нечистыми на руку государственными служащими на местах.

Достаточно сложной проблемой является формирование в профессиональной морали требуемого уровня ответственности за результат своего труда, особенно у рядовых сотрудников разных сфер деятельности. Это является следствием того, что конечный результат труда, в который войдёт их личный труд (возможно, в микроскопических долях), отдалён от них как во времени, так и в пространстве. В результате личная причастность к такому результату осознаётся с большим трудом. Кроме того, весь предшествующий опыт был связан прежде всего, со зримым, осознаваемым результатом. Все механизмы формирования ответственности учитывали этот факт и лишь может быть немногим более столетия назад ситуация стала меняться, достигнув нового качества в развитом индустриальном обществе. Человеческое сознание, как индивидуальное, так и коллективное, не успевает адаптироваться к столь быстро меняющейся реальности.

Глобализация мировой экономики привела к формированию единства требований в целом ряде отраслей человеческой деятельности, независимо от традиций государства, специфики образования, этических подходов к трудовой деятельности, так как в глобальной экономике взаимодействуют люди с очень разными этическими системами.

Требования профессиональной этики становятся всё более сложными. Общество не может полагаться только на традиционные механизмы их усвоения. Поэтому в практику профессионального этического воспитания входит:

· Создание этических ассоциаций;

· Широко распространяется практика разнообразных инструкций, памяток, в которых обращается внимание на возможные отступления от этических стандартов, которые могут быть совершены случайно, по недооценке психологии работающих, по невозможности отслеживать новейшие данные гуманитарных и обществоведческих дисциплин

Таким образом надеются снять наиболее острые, грубые отступления, способные привести к нарушениям профессиональной этики.

1.2. Служебная этика.

Служебная этика – самое широкое понятие в сфере профессиональной морали. Под служебной этикой понимают совокупность наиболее общих норм, правил и принципов поведения человека в сфере его профессиональной, производственной и служебной деятельности. Эти нормы должен соблюдать каждый человек, начавший работать. Количество этих норм невелико. Подавляющая часть их формулируется в предельно общем виде, с тем, чтобы быть детализированными применительно к конкретным видам деятельности.

Требования служебной этики:

1. Дисциплинированность. Конкретизация этого понятия происходит в зависимости от специфики и содержания труда. Например, в животноводстве понятие дисциплинированности будет определяться жизненными циклами тех животных, за которыми ухаживают.

2. Сбережение материальных ресурсов, предоставляемых работнику для осуществления производственной деятельности. Эти ресурсы могут быть самыми разными. Необходимость восполнять утраченные ресурсы тяжким грузом ложится на прибыль и себестоимость продукции, отсюда требование сводить потери к минимуму. В эту норму входит сбережение тепла, зданий, техники, материалов и т.д.

3. Корректность межличностных отношений. Человек в сфере своей трудовой деятельности должен вести себя таким образом, чтобы как можно меньше возникало межличностных конфликтов, и чтобы другим людям было комфортно работать рядом с ним при прямом и косвенном межличностном контакте.

Требования последней группы делятся на две подгруппы:

1. Одна из них включает в себя требования к межличностным контактам по вертикали (подчинённый – руководитель). Одним из главных выступает требование к подчинённому – признание самого права и обязанности руководителя отдавать распоряжения, что включает функциональные обязанности, принятые на себя человеком по трудовому договору.

Подчинённый должен, исходя из этих обязанностей, соответствующим образом строить своё поведение, и не использовать различные формы уклонения от исполнения распоряжений. Уклонение может быть гласным, публичным, с выставлением определённых условий руководителю. Может быть скрытым, принимать характер тайного (с помощью мимики, жестов, отдельных слов) провоцирования руководителя на открытые действия против подчиненного. В этих ситуациях подчинённый для окружения часто может представляться страдающей стороной, а реакция на него руководителя – неадекватной. Одной из причин подобного поведения подчинённых может быть стремление нажить определённый социальный капитал, выглядеть гонимым, приобрести статус неформального лидера, добиться каких либо льгот для себя и т.д.

2.3. Этика управления.

Этика управления – второе по объему понятие после служебной этики. Это совокупность норм, правил, принципов, идеалов, определяющих поведение людей в сфере осуществления властных, распорядительных полномочий, т.е. в сфере управления.

Все нормы этики управления можно условно разделить на две группы: нормы, связанные с процессом принятия решения и нормы, регулирующие процесс общения с подчинёнными и другими руководителями (по горизонтали и вертикали). (См. примечание )[6]

Нормы, регулирующие процесс принятия решения условно можно разбить на три подгруппы:

· Нормы, регулирующие процесс выдвижения проблемы и подготовку решения.

Все решения руководителя должна пронизывать ответственность, при этом едва ли не главным должно быть наличие гражданской смелости нести ответственность за принимаемые под его руководством решения. Требования этики управления распространяются на все уровни управления, от низового до самых высоких, и варьируются в зависимости от уровня управления. Объём этических требований изменяется в зависимости от уровня управления, на верхних уровнях он выше. На низовых уровнях требования не очень существенно различаются в различных видах деятельности, а на верхних – специфика вида деятельности накладывает существенные различия на нравственные требования. Управленец не всегда отдаёт себе отчёт в сложности тех механизмов, которые мешают принятию решения.

На первом этапе подготовки управленческих решений часто возникает противоречие между знанием о необходимости конкретных изменений и незнанием конкретных путей, методов и средств этих изменений, незнание механизма функционирования объекта, которым надо управлять. Необходимо чёткое осознание того факта, что любая возникающая управленческая проблема имеет как минимум два, а чаще – множество возможных решений. Решения различаются: продолжительностью достижения желаемого результата;

материальными затратами; количеством привлекаемых средств и структур;

особенностью удовлетворения палитры интересов различных людей, социальных групп, организаций, политических сил, заинтересованных в данном решении.

Следующее необходимое качество руководителя – умение предвидеть последствия принимаемых решений и прогнозировать получаемые результаты. Наличие воображения помогает в принятии решения. Особенностью предвидения и прогнозирования является необходимость просчитывать нравственные следствия принимаемых решений. Решений, которые бы не имели нравственных последствий, нет вообще, только следствия эти могут быть более или менее глубокими. Особенность нравственных последствий и в том, что они могут менять значение с положительного первоначального результата на отрицательный впоследствии и наоборот.

Общество становится всё более раздробленным. Это касается и конкретной организации, в которой отражаются процессы, происходящие в обществе. Из-за наличия большого числа различных групп появляется раздробленность интересов, что меняет само понятие профессионализма. Под профессионализмом управленца (в особенности в сфере государственной службы) всё чаще понимается умение в процессе подготовки и принятия решения общаться с представителями различных групп интересов, и в процессе этого общения стремиться осознать природу интересов, специфику их возможного учёта в управленческих решениях, возможность достижения согласия интересов в различных вариантах решения. Чем больше разрастается общество, тем сложнее становится процесс принятия решения (нужно стремится удовлетворить как можно больше групп населения, а вместе с тем возрастает количество вариантов в принятии решения).

· Нормы, регулирующие процесс обсуждения и принятия решения.

На этапе обсуждения и принятия решения руководитель должен стремиться, чтобы в обсуждении принимали участие, по возможности, представители всех групп, слоёв населения, все те, чьи интересы могут быть затронуты принимаемым решением. Необходимо, чтобы на обсуждение были представлены возможно более полные данные экспертизы и статистические данные по возможным вариантам решения.

При подготовке экспертиз и обзоров каждого из вариантов решения, необходимо, чтобы были представлены аргументированные позиции «за» и «против» каждого варианта решения во всём, что касается материальных затрат, необходимых ресурсов, вовлечённости различных структур и специфики возможных позитивных и негативных следствий.

Если в процессе обсуждения становится очевидно, что предпочитаемый руководителем вариант решения менее удовлетворяет интересам различных групп, чем какой – либо другой, руководитель, ведущий обсуждение, должен иметь мужество отказаться от своего мнения в пользу большинства, а не настаивать на неправильном варианте решения, который выбрал именно он. В широком смысле руководителю необходимы такие качества как профессионализм, компетентность, уверенность в своей компетентности, воля, организаторские способности и общий набор качеств лидера: уверенность в себе, умение увлечь людей, умение «зажечь» интерес к делу и т.д. Но любое из этих качеств, представленное в избытке, способно превратится в свою противоположность. Так воля к достижению цели превращается в навязывание своих желаний, уверенность в своей компетентности – в веру в свою непогрешимость.

Вера в непогрешимость, соединённая с избыточной волей, порождает специфический тип руководителя, который ощущает себя всегда правым и стремится при любых условиях и, не взирая на возможные последствия, настоять на своём во что бы то ни стало.

Противоположный тип людей среди управленцев получает характеристику «обучаемых», «внушаемых» и т.д.

· Исполнение и контроль за исполнением решения.

Существует точка зрения, что исполнение решения – чисто административный процесс, в который входят оформление решения, определение исполнителей, доведение до их сведения поставленных задач, составление плана выполнения решения и т.д. На самом деле главное в исполнении решения то, что в момент своего исполнения решение, принятое в отношении какой либо организации (системы) может ввести эту систему в состояние нестабильности. Главная обязанность управленца в процессе контроля за исполнением решения – контролировать состояние системы для обнаружения признаков нестабильности. В случае появления таких признаков необходимо либо прекращать процесс исполнения решения, либо проводить какие-либо корректирующие действия.

1.4. Этика замкнутых идеологизированных систем.

Суть и особенности замкнутых идеологизированных систем.

Первая замкнутая идеологизированная система была создана Пифагором. Это была школа его учеников, целью которых было внести новые подходы к нравственности в греческое общество и служить личным примером. Пифагор около 20 лет жил на Востоке, в Индии, где уже сформировались основы раннего буддизма и предположительно дошёл до Тибета. После возвращения в Грецию, Пифагора не устроила нравственность греков, и он основал свою школу. Пифагор создал Устав школы с большим количеством правил на все случаи жизни. Многие из этих правил были труднообъяснимы с позиции здравого смысла. Так, первые пять лет обучения ученик не имел права говорить, нельзя было есть бобовые и т.д. По поводу этих правил велись в античной Греции споры, и большинство пришло к выводу, что эти правила прививали ученикам привычку абсолютного послушания (приказы не обсуждаются).

Замкнутые идеологизированные системы чрезвычайно многообразны. Это рыцарские, масонские, монашеские ордена, тоталитарные секты, церковь как социальный институт, партии и общественные движения и т.п.

Под замкнутой идеологизированной системой мы будем понимать сообщество людей, объединённых идеей несогласия с какой-либо стороной социальной практики или со всей социальной практикой в целом или её значительной частью. Так орден иезуитов был создан в 1524 году Игнацио Лойолой для борьбы с римско-католической церковью как системой, секта мормонов объединилась вокруг специфического толкования истории христианства и библейских текстов, изложенных Джозефом Смитом. Партия большевиков создавалась для борьбы со всеми основополагающими основами социальной жизни России конца XIX – начала XX века и ставила цель их коренного изменения. Первые прообразы замкнутых идеологизированных систем возникают в древних обществах, а по мере расширения социальной практики их многообразие увеличивается, причём разнообразие социальной практики, её историческая обусловленность определяют те или иные виды замкнутых идеологизированных систем.

Спецификой создания этих систем является то, что доминирующая идея, а также цели изменения социальной практики, как правило, возникают в умах одного или нескольких близких по духу людей. Постепенно вокруг них формируется ядро будущей идеологизированной системы. Это ядро не только уточняет цели организации, но и формирует систему способов достижения поставленных целей. Именно идея, цели и способы их достижения впоследствии определяют основу морали создающейся замкнутой идеологизированной системы.

Если создаётся тоталитарная секта, то её основу должны составлять люди нерешительные, легко поддающиеся влиянию, убеждаемые, не обладающие качествами лидеров. Создавая террористическую организацию, очевидно, надо ориентироваться на людей жестоких, безжалостных, не сострадательных, готовых достигать поставленную цель любой ценой.

. Особенности формирования морали в замкнутых идеологизированных системах.

Подбор членов замкнутой системы ведётся с учётом наличия необходимых для деятельности личных нравственных качеств. Однако есть несколько качеств, которые должны присутствовать у членов такого рода систем всегда, независимо от конкретных целей и средств их достижения. Это является следствием их определённой закрытости от общества, проистекающей от сути системы, ибо в основе лежит идея несогласия со сложившейся социальной практикой. Степень этой закрытости может быть различной: от почти полной (масонские ордена) до весьма относительной (ряд партий и общественных движений), но в той или иной степени эта закрытость есть всегда. Причиной является нежелание опорочить идею негативными впечатлениями, производимыми конкретными людьми, причастными к её реализации, стремлением скрыть некоторые цели, которые могут быть не восприняты обществом и т.д.

Основные качества, определяемые сказанным, следующие: преданность идее, преданность организации и товарищам, определённая степень аскетизма в личной жизни (чтобы не привлекать внимания к организации) и т.п.

Однако, как бы постепенно, последовательно не вёлся отбор, а затем приглашение к сотрудничеству новых членов, всегда есть возможность, во-первых, ошибиться в наличии у человека тех или иных качеств, они могут быть недостаточно выражены с точки зрения системы, могут быть негативные личностные качества, которые полностью девальвируют то хорошее или нужное для организации, что есть у человека. В связи с этим, все замкнутые идеологизированные системы имеют, как правило, многоступенчатую систему приёма новых членов. Например, вступлению в монастыри чаще всего предшествуют ступени воспитанников, затем послушников. В масонских структурах имеется не менее шести ступеней посвящения, в КПСС – кандидаты в члены партии, члены партии и т.д.

На первой ступени закрытой идеологизированной системы, как правило, весьма ограничено знакомство вступивших с большинством окончательных целей, с деталями структуры, иногда и с большинством членов организации, а также руководителями. Делается это в целях сохранения замкнутой идеологизированной системы, если вновь принятые окажутся по своим нравственным личностным качествам неподходящими и с ними придётся расстаться.

Кроме того, все замкнутые идеологизированные системы имеют внутренние структуры, подсистемы, задача которых отслеживать нравственное состояние членов организации, формировать и углублять уже имеющиеся нравственные качества, необходимые для успешного достижения стоящих перед такой структурой целей. Часто имеется и хорошо проработанная практика наказаний, действующая внутри замкнутой идеологизированной системы, в том числе нечто вроде тюрем, ссылок, и даже иногда смертная казнь.

Например, в КПСС структурой, ответственной за соблюдение норм морали членами партии были партийные комиссии, в качестве одной из норм наказания одно время существовал перевод из членов партии ВКП (б) назад, в кандидаты в члены партии. В церковной практике существует как мера наказания перевод в более отдалённый приход, приход с меньшим числом прихожан, перевод в отдалённые монастыри с более строгими уставами, в Русской православной церкви существовала также практика заключения в монастырях. Такого рода функции религиозной тюрьмы около двух столетий исполнял Соловецкий монастырь. Смертная казнь обычно используется только в сверх замкнутых системах: например, террористические организации, партизанские отряды, вольные суды в Германии, которые существовали с XIII до XVIII века.

Существует и практика назначения специальных официальных лиц, ответственных за нравственность членов организации. Так, в секте мормонов священнослужители делятся на две группы: первые отвечают за культовую, обрядовую деятельность и за финансовую деятельность общины, вторые – за нравственность членов общины, причём вторые по своему статусу выше первых.

Воздействие этики замкнутых идеологизированных систем на мораль государственных служащих.

Существуют три направления влияния этики замкнутых идеологизированных систем на мораль государственных служащих:

1. Точечное внедрение членов замкнутой идеологизированной системы в систему государственной службы. Происходить это внедрение может разными путями: введение людей в систему государственной службы по итогам выборных кампаний, по конкурсу, в результате предоставления мест в госслужбе союзникам по выборам. В этих случаях не известны истинные убеждения принимаемого человека. Союзники могут отличаться от ведущей политической силы по своим целям, т.е. они временные попутчики. Опасность этого направления в том, что идут в госслужбу лидеры, представители ядра замкнутой идеологизированной системы. Это очень убеждённые люди, обладающие лидерскими и организационными качествами. Они преданы идеям, которые разделяют. В государственном аппарате они часто начинают играть роль неформального лидера, консолидируя вокруг себя часть аппарата. У этой части аппарата возникает своя политическая линия. Если политическая сила ведёт в данном направлении активную деятельность, то лидер может проводить через подразделения аппарата на местах свои решения, либо тайно, либо открыто, ссылаясь потом на то политическое образование, в которое они входят.

2. Технология выборных кампаний. Сегодня в обществе сформировалось огромное количество групп людей, объединённых самыми различными интересами. Поэтому возникает большое количество политических партий, движений, выражающих эти интересы. Однако в ряде случаев численность таких партий крайне невелика. По подсчётам же аналитиков завоевать власть может политическая сила, которую поддерживает 20 – 35% населения. Но даже партия, имеющая 35% сторонников, не может выиграть выборы в одиночку. Поэтому на период предвыборной кампании она вынуждена искать соратников, и чем больше, тем лучше. Но конечные цели сотрудничающих партий могут не совпадать. Поэтому, в период предвыборной агитации для предводителей партий самым правильным будет не обнародовать своих конечных целей, которые могут оттолкнуть от них союзников. Также нужно стараться не обнародовать средств и методов достижения политических целей, так как по средствам и методам легко просчитать и конечные цели. Предпочтительнее говорить о том, что не будут делать соперники, а не о том, что будем делать мы. Начинается война компромата. Длительное время руководящий состав политической силы, который идёт во власть, вынужден скрывать свои цели, средства и методы их достижения. Он живёт в рамках двух моралей: одна для себя и сторонников по партии, а другая для народа. Но, даже выиграв выборы, представители политической силы не могут сразу или в короткое время отказаться от позиции, занятой ими на выборах, и продолжают жить в системе двух моралей. Это оказывает влияние и на всю мораль государственной службы.

3. Связанное с периодом, который называется «период социальной катастрофы», когда все основные ценности общества меняются на противоположные. Предыдущий уклад жизни разрушается и вводится новый, чаще насильственными методами. В этот период, чтобы новые ценности усваивались быстрее, намеренно уничтожается вся знаково-символическая система предыдущего периода. Период социальной катастрофы часто вызван тем, что к власти приходит политическая партия, до этого находившаяся в непримиримой оппозиции к официальной власти. Она была замкнутой идеологизированной системой со всеми её отличительными качествами, в том числе – малым числом членов и очень строгими правилами приёма новых. Но, придя к власти, любая партия должна на кого-то опираться. Отсюда необходимость быстрого набора новых членов и вынужденное снижение моральных требований к ним. Например, партия большевиков в 1917 году за три месяца (январь-март) выросла в 2,5 раза. Но принятые на льготных условиях новые члены правящей партии могут не разделять её конечных целей, так как они не прошли прежней многоступенчатой системы отбора. Из-за нехватки проверенных членов для занятия всех государственных должностей, партия вынуждена использовать людей из этого «балласта». Таким образом, в этот период в государственной службе параллельно действуют несколько систем ценностей: старого строя, новой пришедшей во власть партии и случайных членов этой партии, которые вовсе могут быть представителями каких – то третьей и т.д. идеологизированных систем. Точнее – полностью не действует ни одна. Но старое право, второй регулятор деятельности государственной службы, разрушено вместе со старой системой ценностей. Выход из этой ситуации таков: нужно срочно создавать новые правовые основы деятельности государственного аппарата, так как это можно осуществить в сравнительно короткие сроки (в России этот процесс идёт с 1991 года и пока не завершён), а мораль государственных служащих в новых условиях будет выстраиваться долго. Новое право будет ориентиром в ускоренном приобретении, формировании новой этики государственной службы.

П. Этика в традиционной организационной структуре государственной службы.

2.1. Основные этические принципы и нормы в традиционной государственной службе.

Государственная служба как социальный институт прошла длительный многовековой путь развития, воплотилась в ряде типических систем, обогатилась многими национальными особенностями и воплотилась в нескольких моделях, оптимальных для данных конкретных условий. В рамках европейской культуры сложилась традиционная организация государственной службы, близкая во многом российской. Соответственно, сформировалась и определенная совокупность специальных нравственных норм, сопровождающих и обеспечивающих процессы административного управления. Эта совокупность специфических моральных норм и предписаний получила название профессиональной этики.

В дальнейшем речь пойдет преимущественно о европейской традиции организации государственной службы и ее этическом сопровождении

Профессиональная этика в любой сфере деятельности не создает новые принципы и понятия морального сознания, она приспосабливает уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека. Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа А. Шопенгауэра, который посвятил проблемам государственной службы специальный трактат, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба – это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства – гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного служащего.

Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принцип гуманизма , т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.

Основные понятия и принципы профессиональной этики государственного служащего образуют её каркас, который наполняется «плотью и кровью» в различных житейских ситуациях.

Критерием оценки профессиональной пригодности человека к государственной службе как виду деятельности, является совокупность нравственных норм.

П. П. Степанов выделяет три основных блока:

Нормы общечеловеческого характера - честность, доброжелательность, уважение к личности, скромность и т.д., регулируют весь спектр служебных отношений, также особое значение они приобретают в процессе регулирования отношений между государством и обществом.

Нормы внутриаппаратного поведения - дисциплинированность, коммуникабельность, умение хранить государственную тайну, лояльность и т.д., регулируют отношения между государственными служащими внутри государственного аппарата.

Нормы разрешения служебных конфликтов - отсутствие экстремизма, умение находить компромиссы и т.д., помогают не только в принятии решений, но и в их реализации.

Служение общественному долгу, честность, принципиальность, ответственность за свои слова и действия, являются нравственными качествами, которые играют решающее значение для государственных служащих[7] .

Государственная служба призвана выполнять как общие для всех структурных элементов функции, так и специфические, характерные для конкретных их видов и направлений.

По мнению авторов настоящего пособия возможна иная классификация.

Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:

Эта группа требований связана с наличием у чиновников властных и распорядительных полномочий. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (ответственность, смелость в принятии решений, профессиональное достоинство, властность, целеустремленность, мужество перед трудностями и т.д.).

Исполнительская дисциплина. В основе этого требования лежит тот факт, что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность – качества характеризующие исполнительскую дисциплину.

Эти качества особенно важны, так как документы, оформляемые в государственной службе специфичны. Во-первых, они должны неукоснительно соответствовать действующим на момент выдачи требованиям законодательства и делопроизводства. Граждане с этих позиций проверить документы не могут в силу своей неосведомленности. Во-вторых, в подавляющем большинстве это документы периодического пользования. Иногда между обращениями к ним проходят годы. В виду этого ошибки в них могут всплыть много лет спустя после выдачи и внесение исправлений превращаются в проблему.

4. Качества, определяемые тем, что сегодня в структуре профессиональной деятельности чиновников возрастает объём общения, при этом общение не только возрастает количественно, но и становится более разнообразным, разнохарактерным. В это общение включаются новые слои населения, различающиеся интересами, социальным статусом, уровнем доходов и т.д. Чиновнику должны быть присущи такие качества как коммуникативность, открытость, уважение к чужой точке зрения, умение слушать и слышать, сдержанность, тактичность, воспитанность, владение словом, умение себя подать;

Качества, объясняемые «Эффектом аквариума». Это особое положение государственного служащего в обществе: к нему приковано обострённое внимание людей (даже к личной его жизни). Из этого следует, что государственная служба – это не только профессия, но и образ жизни. Сдержанность, относительный аскетизм, ощущение ответственности за отступление от стандартов, личное поведение – это те качества чиновника, которые отвечают за то, какое мнение сложится у населения о государстве.

При практическом применении понятия и принципы профессиональной этики государственной службы обретают форму этических требований. Основные из них, (см. приложение 1) должны предъявляться к государственному служащему как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий.

Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлёкшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействие, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги.

Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.

Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

Таким образом, нравственная культура государственного служащего проявляется через отношение к людям, которым он служит. Здесь можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство (фактически абстрактный уровень). Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы своих граждан, и за его политическими партиями и государственными учреждениями стоят реальные люди с их нуждами, интересами и потребностями. Значит, и на этом уровне государственный служащий за всё, что он делает, ответственен перед людьми .

2.2. Негативные следствия в этике государственной службы , порождаемые традиционной организацией госслужбы.

I. Государственная служба во всех государствах и во все времена финансируется из казны, из бюджета, таким образом, госслужба всегда существует в условиях ограниченных ресурсов. Как результат этого финансирования, материальное вознаграждение государственных служащих всегда ниже, чем вознаграждение специалистов такого же статуса в других сферах деятельности. На это обстоятельство еще в начале ХХ века обратил внимание А. Файоль, (различие может достигать 6 раз)[8] . Такое положение сохранилось и в наши дни. В 1994 году в Германии было проведено исследование, в котором сравнивались заработная плата госслужащих и людей, служащих в других структурах. Было выяснено, что лучшие чиновники государственной службы получают примерно столько же, сколько худшие клерки в других организациях. Морально-психологическая неудовлетворённость уровнем материального вознаграждения приводит к ряду следствий.

1. Для подчинённых:

a) Лучшие, наиболее талантливые, конкурентоспособные на рынке труда уходят в другие сферы деятельности. В результате качество кадрового потенциала снижается, и разница между лучшими и худшими чиновниками уменьшается, исчезают яркие лидеры.

б) Значительная часть государственных чиновников (на всех уровнях) вольно или невольно, осознанно или неосознанно, использует властные и распорядительные полномочия чтобы восполнить уровень вознаграждения до стандартного статусного. Это массовый процесс, в основном восполнение идёт в форме услуг, а не в материальном выражении, это может быть использование служебного положения по отношению к клиентам, а также использование внутренних ресурсов государственной службы.

в) Определённая (меньшая) часть государственных служащих, идёт в аппарат, не взирая на маленькую заработную плату, стремясь извлечь личную пользу. Доля таких людей постоянно возрастает. В середине 80-х гг. в исследованиях западных госслужб было зафиксировано, что 90% госслужащих уважают и ценят общественные цели своей работы выше личных, стараются им следовать в собственной деятельности. В 90-х гг. эта цифра упала в два раза. В условиях сращивания бизнес-деятельности и политики с госслужбой, государственная служба для многих – дополнительный трамплин для успешной дальнейшей деловой деятельности в этих сферах. К личным целям можно отнести реализацию групповых целей, когда в госслужбу идут вследствие деления портфелей в период голосования.

г) На нижних уровнях государственной службы, в муниципалитетах, объём властных распорядительных полномочий зачастую столь мал, что их сложно использовать для извлечения большей материальной выгоды. Но он достаточен, чтобы ощущать власть как эмоцию, почувствовать свою значимость и использовать ощущение власти в качестве компенсации за плохо оплачиваемый и мало содержательный труд. Это в конечном счете выражается в хамстве, неуважении достоинства граждан, волоките и т.д.

2. Следствия относительно руководителей:

a) Руководители в госслужбе практически лишены возможности использовать фактор значимого материального стимулирования для регулирования и стабилизации кадрового потенциала.

б) Стремясь приобрести возможности материального воздействия на персонал с целью стабилизации кадров и улучшения кадрового потенциала, руководители вступают в договорные отношения с руководящим персоналом и владельцами фирм и организаций, расположенных на их территории, с тем, чтобы создать для своих сотрудников льготы и привилегии, не установленные законом. Опасность в том, что потом руководитель должен (внутренне считает себя обязанным) учитывать интересы этой фирмы, лоббировать их.

II. Государственная служба строго выстроена по вертикалям деятельности. В этих вертикалях работают люди с различным предшествующим социальным опытом, воспитанные в разных системах профессиональных нравственных норм. Деятельность в этих вертикалях существенно различается по специфике и характеру труда, по целям деятельности. Особенностью устройства по вертикали является и то, что подчинённость здесь может оказаться для сотрудников даже более важной, чем принадлежность к определённому территориальному органу, особенно при авторитарных режимах правления (зачастую с резким технократическим уклоном). Более качественно работники выполняют задания, пришедшие сверху или идущие наверх[9] . В обыденной жизни это значит, что они предпочитают больше заниматься отчётами и т.д., нежели чем-то другим, например, заниматься благоустройством своей территории.

1. Жёсткость подчинения по вертикали приводит к тому, что очень сложно устанавливаются горизонтальные связи между сотрудниками разных вертикалей на промежуточных уровнях. Прохождение любого документа из-за этого в государственной службе примерно в 1.5 – 2 раза медленнее, чем в других сферах деятельности.

2. Возникают проблемы в организации комплексных групп внутри территориального органа, где должны быть задействованы сотрудники нескольких вертикалей. Это особенно важно с переходом на элементы матричных организационных структур.

3. Осложняется работа с информацией, которой обладает то или иное ведомство, вертикаль, в интересах всего территориального общества. Это связано с тем, что ведомство стремится использовать имеющуюся у него информацию в корпоративных целях.

4. На чисто психологическом уровне между сотрудниками разных вертикалей внутри одного территориального органа могут возникать неприязненные отношения и конфликты, как правило, – скрытые (латентные), которые длятся долго. Выплёскиваются они чаще всего во время поощрения, премирования, продвижения людей в виде взаимных обид.

III. Государственная служба строго выстроена по территориям.

У населения, в отличие от других сфер деятельности, практически нет права выбора чиновника, который будет оказывать ему услугу. Все территориальные инспектора закрепляются по улицам, по алфавиту и функциям и т.д., отсюда у населения крайне малый опыт общения и очень мало информации для того, чтобы составить личные представления о государственных служащих в целом, об их личных качествах и о профессионализме. Подобное положение приводит к необходимости унифицировать поведение государственных служащих с таким расчётом, чтобы встреча с любым из них давала, хотя бы в общем виде, представление о целом. Это достигается:

- более жёстким правовым регулированием поведения сотрудников;

- большей проработанностью этикета государственной службы и т.д.

Дефицит информации о государственных чиновниках люди стремятся восполнить, по крупицам собирая информацию из других источников, например: косвенные оценки людей, контактировавших с госслужащими; слухи и домыслы.

IV. В обществе всегда есть слои и группы, которые более других заинтересованы в лояльном отношении к себе представителей государственной службы. Сюда относятся: вся сфера мелкого бизнеса, социально–поддерживаемые слои населения, руководители и владельцы фирм и предприятий и т.д. Особенности этого процесса – растянутость его во времени и зарабатывание положительного имиджа в глазах госслужащих на перспективу. Каждый слой заинтересованных лиц проявляет интерес к своему уровню государственных служащих (социально поддерживаемые слои населения – к участковым инспекторам, руководители фирм – к руководителям госслужбы). Этот интерес выражается повышенным вниманием к сотрудникам государственной службы (услуги, подарки и т.д.). Опасность данного явления в том, что нравственно нестойкие чиновники постепенно входят во вкус и начинают вынуждать, а потом даже принуждать к оказанию услуг.

V. Органы государственной службы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочей силы). Это определяется следующими причинами:

1.Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов государственного и муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований:

a) Необходимость привести с собой команду, которая разделяет политические цели, видение перспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения – тех, на кого можно полагаться и кому можно доверится.

б) Необходимость руководителям подобрать сотрудников в соответствии с личным стилем работы, с определёнными навыками и нравственными качествами. Необходимость расплатиться местами в государственной службе за поддержку электоратом с многочисленными союзниками в ходе предвыборносй кампании[10] .

2. Следующая причина текучести кадров: отток с государственнойслужбы людей, которых не удовлетворяет содержательная сторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологический климат в коллективе.

3. Отток с государственной службы людей, которые не смогли приспособиться к особенностям функционирования госслужбы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностного конфликта между старой и новой системами ценностей.

V. В государственной службе в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализации управления всё время возрастает объём общения в самых разных формах: представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. По мере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих не просто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность, умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедить человека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным, разнообразным, интенсивным и т.д.

1. Как следствие госслужащие, как и все категории работающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подвержены болезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (плата за сочувствие). Для госслужащих общение представляет ещё особую сложность в связи с тем, что на них население в целом и отдельные его слои возлагают особые надежды в решении своих проблем. Однако госслужащие могут удовлетворить эти надежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов, указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Это психическое заболевание - поражается эмоциональный мир людей, но в отдельных периодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление от нравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д. Впервые о подобном заболевании заговорили в начале 70-х годов в США[11] .

Таким образом, теоретически идеальные нормы и принципы профессиональной этики государственной службы в практическом воплощении могут существенно искажаться, причем в ряде случаев этим процессам способствуют столь сильнодействующие факторы, что даже правовое закрепления ряда нравственных требований оказывается недостаточно действенным. В таких случаях приходиться прибегать к жестким организационным мероприятиям.

К сожалению, подобные обстоятельства также снижают престиж государственных служащих и государственной службы в целом в глазах населения, и находит свое отражение в негативном общественном мнении о личностных качествах чиновников.

Ш. Эволюция этики государственной службы в обществе развитых демократий.

3.1. Основные направления изменения традиционной организационной структуры государственной службы.

Современный мир полон изменений, и, естественно, они влияют на положение государственной службы и государственных служащих. В условиях этих изменений «традиционная» модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», т.е. падение доверия граждан к ней, к чиновничеству, к ее принципиальной способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего, и, тем более, завтрашнего дня. В связи с этим понизился и социальный престиж государственной службы, и, соответственно, общественный статус самих служащих.

В ответ на это происходит серьезное переосмысление концепции государственной службы.[12]

Уже в середине 70-х гг. ХХ века достаточно радикальные реформы были начаты в развитых странах – Великобритании, Австрии, Новой Зеландии. Через несколько лет – в США, затем также в различных странах континентальной Европы. Главным направлением реформ был поиск новой модели управления, которая могла стать противовесом традиционной бюрократии. В основу модели «нового публичного менеджмента» были положены принципы децентрализованной структуры, широкого использования рыночных механизмов в деятельности публичного сектора, больший учет интересов и запросов граждан при осуществлении деятельности административного аппарата.[13]

В центре новой модели оказался конкретный работник (чиновник, служащий и т.д.), т.е. тот, кто в традиционной модели обладал только исполнительной компетенцией и не имел права принимать сколько – нибудь важных решений.

Каковы же основные изменения, влияющие на пересмотр основ государственной службы и каковы основные направления происходящего в последние десятилетия на Западе частичного пересмотра основных принципов государственной службы?[14] Оформилось несколько тенденций. Наиболее важные и оказывающие существенное воздействие на характер деятельности органов государственной службы следующие: сращивание государственной службы и политики; сращивание государственной службы и бизнеса; изменение трактовок базовых нравственных категорий: профессионализм и справедливость, применительно к их действию в государственном и муниципальном аппарате; размывание базового принципа этики государственной службы – приоритет общественного блага перед личными целями в пользу осуществления государственными служащими личных целей; размывание некогда относительно единых норм и принципов морали чиновников различных уровней; привнесение в государственную службу и муниципальное управление элементов социальных конфликтов, которые развиваются на политической, идеологической почве внутри находящихся у власти партий и общественных движений, между отдельными группировками внутри них. Основами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешевой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.».[15]

Западные специалисты и практики с конца 60-х гг. все чаще ставили под сомнение эффективность бюрократической системы управления. Формальная деполитизация оказывалась во многих случаях мнимой и приводила к теневому влиянию бюрократии на политику. Действующая модель государственной службы все более расходилась с информационными, технологическими и социальными вызовами времени. Называлось три основных недостатка в деятельности государственной службы:

– Отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институтам государства;

– Организационная, коллективная безответственность;

– Бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций[16] .

В последние десятилетия на Западе, особенно в США и Великобритании предпринимаются определенные действия с целью преодоления названных недостатков в работе государственной службы. Все происходящие изменения сводятся к следующим:

Произошло повышение подконтрольности государственной службы политическому руководству страны, т.е. ее политизация и понижение уровня самостоятельности;

– Уменьшилась роль вертикальной административной иерархии, появились функциональные органы, «плоские структуры» и т.д;[17]

– Осуществлена маркетизация некоторых традиционно государственных функций и служб;

– Отмечается резкое повышение открытости государственной службы, в частности возможности доступа граждан и их организаций к материалам, ранее считавшимися закрытыми, создание «прозрачной бюрократии»;

– Наблюдается стремление внедрить в практику концепцию «отзывчивой бюрократии», что принципиально меняет характер отношений между аппаратом и гражданами, превращая последних из пассивных налогоплательщиков и просителей в активных «клиентов» – потребителей услуг государственной службы.[18]

Разумеется, существует и противодействие этим новациям, в некоторых случаях весьма эффективное, со стороны классической административной идеологии и практики деятельности бюрократии. Однако общий вектор направлен в сторону реформирования.

Рассмотрим более подробно некоторые из обозначенных тенденций.

1.Необходимость решения глобальных проблем современности привела к созданию международных организаций разной степени общности, где вынуждены сотрудничать представители разных этических культур, в том числе и государственные служащие. Так, глобализация экономики приводит к тому, что государственные служащие многих стран вынужденно вступают в прямые контакты с бизнес-элитой, что порождает в конечном счете их тесное взаимодействие.

Сращивание этики бизнеса с этикой госслужбы берет начало в 70-е годы, когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии влились значительные группы бизнесменов и деловых людей, а также в связи с переходом госслужбы и муниципального управления к работе над проектами (командами), воспроизведения элементов матричной организационной структуры и постепенного расширения прав местного самоуправления. Последнее к включению в сферу деятельности органов госуправления и муниципалитетов реализацию чисто коммерческих проектов для пополнения территориальных бюджетов. В результате, в структуру нравственных норм и принципов морали государственной службы все глубже, размывая ее, стал проникать принцип «делового макиавеллизма» - прибыль любой ценой.[19] К тому же, частичное самооправдание чиновники всех уровней видели в утешительном тезисе о направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды местного населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и рост конфликтогенных факторов внутри органов управления, подрывающих их целостность, нарушающих моральный климат внутри них и существенно влияющих на качество кадрового потенциала, что провоцировало дополнительный отток сотрудников, неудовлетворенных структурой и величиной оплаты труда (о чем уже говорилось подробно ранее).

Здесь необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи с этим взаимодействием – широко распространенную во всем мире практику миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Этот синдром «вращающейся двери»[20] превращает служащих в эффективных лоббистов интересов тех компаний, где они работали до перехода в государственный аппарат, или, наоборот, куда недавно перешли с государственной службы. Это создает неоправданные преимущества тем компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом, а порой ведет и к должностным преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый – когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации. Второй – «эффект шлепанцев», подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в связанный с его работой (банк и т.п.). Особую тревогу это породило в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей. Возможны и иные варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. Для борьбы с такой практикой многие страны (Великобритания, ФРГ и др.), разрабатывают определенные нормативные ограничения на переход с государственной службы в частный сектор.[21]

2.Процессы дефедерализации приводят к включению все большего числа государственных служащих в хозяйственную деятельность, бизнес и политику.[22]

3.По мере развития постиндустриального общества (с присущими ему новыми технологиями, новыми производственными структурами, ростом нематериального производства, ростом интернационализма при одновременном расширении внутригосударственной децентрализации с полицентрическими структурами волеизъявления, и т.д.), по мере реализации дифференцированного по горизонтали и вертикали общества возрастают требования к управленческой деятельности, к профессиональным и политическим качествам управленцев.

В последние годы пришло понимание (и это отмечают многие исследователи)[23] того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. С одной стороны, управленцы-профессионалы сами выбирают путь все большего участия в политике. С другой, - это происходит независимо от чьего-то сознательного выбора, а скорее в силу ожиданий выборных органов власти, руководителей предприятий и простых граждан. Исследования показывают, что граждане через различные организации все больше вовлекаются в такие процессы управления, которые прежде рассматривались как исключительная вотчина управленцев-профессионалов. В частности, вовлечение это характеризуется как движение «от петиций к переговорам», от стремления защищать свои интересы с помощью политических лидеров к более тесному сотрудничеству с управленцами-профессионалами.

Надо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого-нибудь государственного решения (в т.ч. и политического) административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о «технических» возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.

Среди форм влияния государственной службы на законодательную и исполнительную политику следует выделить служебное консультирование, административное нормирование и необходимую служебную самостоятельность. Первая форма предполагает обращение политиков к профессионалам-аппаратчикам по широкому кругу вопросов. Собственные политические предпочтения государственных служащих неизбежно влияют на даваемые ими советы, а, значит, становятся политикой. Суть второй формы в том, что, поскольку большая часть федеральных нормативных актов не может предусмотреть всех конкретных ситуаций, административные структуры вырабатывают свои ведомственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры. Что касается третьей формы, то она находит выражение в их функциональной свободе при осуществлении собственных ведомственных норм, федеральных норм, решений судов.[24]

4.Тенденция политизации государственной службы неоспорима. Она вызвана не какими-либо субъективными или идеологическими причинами, а вполне объективными обстоятельствами. Элитный политический слой, в свою очередь, определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования ее «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику.[25] Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению способствуют развитие СМИ, которое привело к повсеместному тиражированию образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормы поведения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.

В настоящее время есть два основных подхода к разрешению этой проблемы. Первый осуществлен там, где вовлечение администраторов в политику признается неизбежным, и ищутся формы регулирования такого вовлечения. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники» (министры и их заместители, чиновники высшего ранга дипломатической службы и др. высшие чиновники). Самым обычным делом в связи с изменением партии у руля государственной власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие административные должности жестко не разделены во Франции, Норвегии, Японии. Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину; но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы конституционно строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.[26]

5.В последнее время наибольшую популярность получили идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, переход от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».

Основными позициями концепции «нового государственного менеджмента» являются: уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских структур» и т.п.; децентрализация, удешевление, сокращение администрации; ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан, «менеджеризация» и даже «маркетизация» значительной части государственной службы.[27]

Почти во всем мире ведутся поиски в области развития «государственного предпринимательства». Например, в Великобритании и Новой Зеландии в порядке эксперимента с руководителями среднего звена заключались контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов. Продление контракта поставлено в зависимость от этого.[28] На первых порах это дало положительные результаты: возросла эффективность, снизилась цена управленческих услуг, уменьшилась численность бюрократии.[29] Позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий: размывание специфики государственной службы как института общественного служения, дискредитация ее работников, как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой категорией коммерческих агентов.[30]

К тому же «новый государственный менеджмент» с его системой зависимости оплаты труда от результатов этого труда и соответственным упразднением традиционных льгот по понятным причинам негативно сказался на материальном положении чиновников среднего и низшего уровней, что привело к оттоку лучших из них (в том числе и в моральном плане) с государственной службы.[31]

Традиционная структура госслужбы, с пирамидальным и линейным устройством, с распорядительными методами администрирования, складывалась веками, и в относительно неизменном виде существовала до второй половины ХХ века. Проблемы возникли с вступлением мира в цивилизацию индустриального общества и переходом к постиндустриальной цивилизации. Процессы, происходящие в мире, усложнились. Преобразования не просто ускорились, а спрессовались. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т.д.). Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала работать, выполнять свои функции регулятора отношений как внутри госслужбы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией.

В изменении этики госслужбы оформилось несколько тенденций, которые являются предметом осмысления, как учёными, так и практиками, занимающимися проблемами развития морали в сфере государственного управления.

Основные направления, по которым происходили изменения в традиционной системе государственной службы таковы:

Изменения в организационной стороне госслужбы:

a) Появление новых штабных подразделений. Появление института советников и т.п..

б) Появление вне традиционной структуры государственного управления подразделений, организованных по матричному типу, для работы над проектами.

в) Перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления).

Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, координирующих деятельность государств по тем или иным вопросам. Появление таких организаций заставило задуматься о необходимости сближения как правовых норм так и этических кодексов функционирования государственных аппаратов, а это в свою очередь привело к появлению базовых образовательных центров, готовящих управленцев высших звеньев.

Постепенный перевод государственной службы на рельсы умеренной либерализации. В одних странах это произошло резко (Великобритания – Маргарет Тэтчер), в других более плавно (страны восточной Европы). Россия тоже провозглашает переход на умеренную либерализацию. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению. Это связано с нарастанием кризисных явлений в мировой экономике, с постоянным удорожанием всего процесса функционирования государства.

Значительное и очень быстрое преобразование технической оснащённости государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь), изменение всей системы канцелярских предметов, оснащения. Такое преобразование, с одной стороны, труд упростило, а с другой, – поставило перед большими отрядами госслужащих совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений, в понимании своего долга и т.д.

Сращивание этики госслужбы и морали политики.

Основными причинами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие, как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешёвой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на всё меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.

О влиянии всех этих изменений на этику государственной службы и пойдет речь далее.

3.2. Особенности изменений в традиционной этике государственной службы в условиях реформ.

« В последнее время осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, т.е. усиление внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех».[32] Так, основной тезис международной конференции «Этика в правительственных учреждениях» в 1996 году состоял в том, что демократия и рыночная экономика зависят от того, насколько люди (граждане, потребители, клиенты, коллеги) доверяют правительственным учреждениям и государственным служащим.

Мы часто говорим, что живем в особенно отвратительную эпоху, когда перевелись честные бизнесмены, не говоря уже о судьях, политиках, полицейских и проч. На этот счет существуют разные мнения. Например, некоторые исследователи[33] считают, что на деле время почти ничего не изменило с тех пор, когда господствовали купеческие нравы. Наоборот, реальный анализ выявляет повышение с начала нашего столетия качества и этики менеджмента. Что, несомненно, изменилось, так это степень регулирования хозяйственной деятельности. Отклонение есть следствие избытка нормативных предписаний и связанных с ним санкций. Чем больше предписаний, тем больше можно ждать отклонений. Сами сложные условия трансформирующегося общества привели, во-первых, непосредственно к некоторому падению нравов (в том числе и чиновников), во-вторых, заставили усилить контроль государства за всеми сферами жизни, что действительно увеличило количество зафиксированных фактов неэтичного и незаконного поведения в этих сферах.

На этом фоне разворачиваются следующие объективные организационные процессы:

Во-первых, в последнее время государственные служащие стали тесно взаимодействовать с другими этическими группами, и, прежде всего, с политиками и бизнесменами, а «исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном обществе часто приводит к наложению или сращиванию кодексов норм. В конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более близкой к нам и более активной социальной группы»[34] . Таким образом в условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, организации согласованной политики бизнеса и государства происходит сращивание этических норм этих групп. В условиях кризиса государственной службы, особенно в конфликтных ситуациях получают преобладание нормы взаимной выгоды политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института общественного служения, как государственная служба.

Так, в этику государственной службы вносится железный закон рынка – максимум прибыли любой ценой (чему способствует и традиционно низкая оплата труда чиновников). Это имеет и положительные, и отрицательные последствия. С одной стороны, это приводит к поиску новых форм функционирования государственной службы (т.н. «менеджеризация» государственной службы), в условиях которой у чиновников возникает чувство ответственности за свою работу, творческий подход к своему делу, желание выполнить свои функции на высшем уровне, но, с другой стороны, это заставляет чиновников искать все новые и новые пути обогащения, что приводит к коррупции (особенно в традиционной системе государственной службы). На это накладывают отпечаток и «волны» децентрализации. Существует закономерность: когда в государстве кризис, оно предоставляет своим регионам большую свободу (дабы снять с себя лишние заботы и ответственность), а когда в государстве наблюдается улучшение уровня жизни, оно эту свободу «забирает» обратно. В таких условиях через некоторое время чиновники начинают использовать «наплывы» свободы в своих личных целях, так как знают, что использовать ее в целях государства не стоит, т.к. через некоторое время эту свободу у них все равно отнимут.[35]

Далее, приход бизнесменов на государственную службу с целью получения информации, получения льгот для своего дела приводит к тому, что на государственной службе появляется все больше и больше чиновников, которые более заботятся о себе и своих личных интересах, чем об обязанностях государственного служащего.

Исполнительная власть как источник денег притягивает к себе и нечестных политиков, которые используют ее как источник финансирования своих партий. Так, одна из важных причин коррупции – ужесточение выборных законодательств в условиях расширения демократии. Это приводит к необходимости находить все новые и новые источники нелегального финансирования выборных кампаний. Одним из самых реальных источников является использование в этих целях представителей государственного аппарата, де-юре или де-факто принадлежащих к тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на совершенствование законодательства по антикоррупционной деятельности, ибо, таким образом, они изымают у себя же наиболее реальный источник пополнения партийных касс.[36]

Однако явление слияния различных этических кодексов наблюдается и на менее глобальном уровне. «В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных и ролевых ориентаций (например, в случае отставок работников государственного аппарата, протестующих против произвола власти). Правда, чаще этические нормы создают напряженность и противоречия между личностными и служебно-ролевыми требованиями к управлению».[37] Тем более, что каждый чиновник в современном обществе является членом множества социальных групп, каждая из которых навязывает ему свои нормы. И в конфликтной ситуации между нравственными нормами чиновнику все труднее придерживаться норм кодекса поведения государственного служащего, все труднее выбрать правильное решение. Тем более, нетрудно представить ситуации, когда твердое соблюдение того же кодекса будет выглядеть аморальным. Здесь возникает вопрос: является ли нарушение этических норм оправданным (например, взятка), если оно служит для обхода глубоко аморальных официальных предписаний или достижению общепризнанного и справедливого результата, практически недостижимого иным способом. Если да, то «придется признать существование «высшего», или, по крайней мере, другого свода норм, оправдывающего нарушение первого. Уместность нарушения этических норм каждый будет оценивать со своей точки зрения исходя из «морального синтаксиса» определенной группы, в которую он входит».[38]

Таким образом, можно выдвинуть тезис о том, что падение морали государственных служащих в некоторой степени – это вторичная патология плюралистического мирового сообщества и следствие постоянного процесса образования селективных групп и приверженностей. Следствием полного искоренения взяточничества, если такое вдруг случится, явится прекращение непрерывного процесса индивидуализации, образования групп и самоопределения, когда на смену старой радикальной философской концепции плюрализма и диалектического характера истины явится неоспоримый единый авторитет»?[39]

Ускорение изменений в современном мире также ставит человека в неопределенные условия, делает его связи с окружением (друзьями,

семьей ), в том числе со своей профессиональной группой, ее ценностями, правилами поведения, менее крепкими, настраивает чиновника на предпочтение материальных выгод.

Четкая проработка этического законодательства, принятие кодексов государственных служащих, административный и общественный контроль не решили эту проблему. В США, например, законодательно четко проработаны этические принципы государственной службы, действуют кодексы государственных служащих, функционируют государственные и общественные организации по проблемам этики государственной службы. Однако, во-первых, законодательно можно запретить прямую взятку, но это не способ борьбы с различными косвенными, замаскированными методами,[40] во-вторых, эти нормативные акты по разному расставляют акценты, и, наконец, такой «пресс» требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношении. Между тем ни средняя заработная плата американских гражданских служащих, ни традиционное негативно-ироническое отношение к ним большинства членов общества не обеспечивают им подобной компенсации.[41] А наличие не компенсируемых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к падению престижа государственной службы на рынке труда, выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением.[42]

Что касается повышения уровня материальной и социальной защиты государственных служащих как способа решения проблем этики государственной службы, то, скорее всего, оно возможно лишь за счет внедрения в государственную службу идей «постбюрократической организации» (в силу ограниченности средств государственных бюджетов) что, как было показано, имеет и свои негативные последствия для нравственности государственных служащих. Где же выход? Вероятно, реалистичнее всего следует искать для каждой совокупности конкретных условий то оптимальное сочетание принципов традиционной и «маркетизированной» государственной службы, которое бы позволяло при сохранении основного назначения государственной службы (служения), сделать ее более эффективной в материальном смысле. В этом случае чиновники бы, не теряя основных своих профессиональных ценностей, приобрели те новые ценности, которые не позволили бы им использовать свои взаимоотношения с политиками и бизнесменами в корыстных целях.

Однако здесь возникает вопрос, какой уровень защиты (материальной, социальной) государственных служащих нужен для реализации такого решения проблемы, на сколько нужно повысить этот уровень? Выход следует искать в ответе на вопрос: что первично – социальная и материальная защищенность или социальная плодотворность государственной службы? Представляется, что социально плодотворная деятельность является элементом социальной защиты. Это видно из того факта, что больше удовлетворены службой лица, признающие ее вклад в дело развития общества. «Положительно сказывается в этом отношении и мотивация труда в государственных органах – стремление реализовать себя в управлении. Сочетание этих двух факторов в формировании отношения к службе способствует преодолению зависимости служащих в оценке своей социальной защищенности от преимущественного фокусирования внимания на материальном положении.

Ориентация системы занятости государственных служащих, в первую очередь, на развитие у них социально плодотворного интереса обеспечит формирование взгляда на состояние социальной защищенности как цель, достигаемую в результате реального вклада государственной службы в дело увеличения благосостояния общества. Общество, признающее такой вклад, всегда обеспечит надежную защиту своих служащих».[43]

IV. Особенности государственной службы российского трансформирующегося общества.

4.1. Особенности трансформации организационной структуры государственной службы России.

В настоящее время государственные служащие - это особая социальная группа, вырабатывающая свою корпоративную мораль и складывающаяся в особый этнос. Большую роль играют оценочные факторы: линия поведения служащего в той или иной ситуации, его отношение к чему-либо, установки, основанные на критериях, помогающих ему ранжировать себя и окружающих.

Государственный служащий призван быть материальным, политическим и духовным носителем общественных интересов. Для успешной реализации такого статуса госслужащий в сочетании с предоставленными ему социальной поддержкой и властными полномочиями должен обладать достаточно полным личным набором прогрессивных ценностей, качеств, интересов и потребностей, с тем, чтобы органически увязывать частные интересы людей и интересы общества[44] .

Наиболее значимыми отличиями госслужащего от других слоев населения считаются стиль жизни, культура общения, дополнительные социальные гарантии. Даже если главные статусные условности разнятся очень сильно, они все равно остаются определенными типичными чертами, особенно среди тех страт, которые считаются привилегированными.

Как правило, представления о чиновниках складываются у россиян из непосредственного опыта общения с ними в разных инстанциях, а также из сюжетов СМИ. При этом портрет госслужащего, формирующийся в сознании российского обывателя, не изобилует положительными характеристиками. Хотя далеко не все статьи и репортажи о российских чиновниках, проходящие в газетах и на телевидении, имеют обличительную направленность, да и на местах нашим согражданам доводится сталкиваться с доброжелательными, добросовестными и бескорыстными представителями исполнительной власти, тем не менее у большинства россиян чиновник ассоциируется с неизбежной бумажной волокитой, вымогательством денег и полным пренебрежением к нуждам населения.

Как бы ни оценивали современное российское чиновничество, оно состоит не из инопланетян, а является «срезом», «слепком» общества, болеющим теми же болезнями, что и последнее.[45]

Во-первых, нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искаженном виде, но эти тенденции имеют место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ. Связано это, прежде всего с вхождением в постиндустриализм. Как было отмечено Д. Беллом, разработчиком теории постиндустриального общества, на VII Международном социологическом конгрессе в городе Варна (сентябрь 1970 г.) при характеристике пути, которым идут различные страны: «Россия медленно вползает в постиндустриализм».

Следовательно, раз в обществе, его экономике, технологиях, организации производства стали происходить качественные перемены, государственное управление вольно или невольно, должно было хоть медленно, но тоже меняться. Просто в стабильном (застойном) обществе эти изменения были куда менее зримы, а противодействие им более действенным[46] . Таким образом, ряд негативных явлений в государственной службе возник отнюдь не в годы реформ. Как-то исправить положение можно было бы, если бы в новой России существовала целевая, действенная программа по обновлению кадров. Однако этот процесс в последние 15 лет был достаточно стихийным.

Вторым важнейшим фактором, определяющим процессы, происходящие в этике государственной службы, является резкий формационный переход. Предыдущий уклад жизни разрушается и вводится новый, чаще насильственными методами. В этот период, чтобы новые ценности усваивались быстрее, намеренно уничтожается вся знаково-символическая система предыдущего периода. Подобные периоды в истории получили название периодов «социальных катастроф». В слове катастрофа нет ничего уничижительного. Оно означает, что нравственные ценности в обществе директивно (сверху) поменялись на противоположные.[47]

Период социальной катастрофы часто вызван тем, что к власти приходит политическая партия, до этого находившаяся в непримиримой оппозиции к официальной власти.

Однако мораль победивших политических сил в одночасье не становится моралью всего общества. В новую систему нравственных ценностей, мотивов, действий интересов общество вступает все равно постепенно. В государственной службе то же самое: первыми по новым моральным нормам начинают жить высшие, затем средние слои управления. Там оказывается значительно больше носителей новых ценностей, представителей новой политической элиты. Поэтому государственная служба как бы расслаивается на части, живущие в разных системах нравственных координат.

Таким образом, в этот период в государственной службе параллельно действуют несколько систем ценностей: старого строя, новой пришедшей во власть партии и случайных сторонников и попутчиков этой партии, которые могут быть носителями каких – то третьей и т.д. систем ценностей и целей[48] . Точнее – полностью не действует ни одна. Старое право, второй регулятор деятельности государственной службы, разрушено вместе со старой системой ценностей. Выход из этой ситуации таков: нужно срочно создавать новые правовые основы деятельности государственного аппарата, так как это можно осуществить в сравнительно короткие сроки (в России этот процесс идёт с 1991 года и пока не завершён), а мораль государственных служащих в новых условиях будет выстраиваться долго. Новое право будет ориентиром в ускоренном приобретении, формировании новой этики государственной службы.

В-третьих, чиновники испытывают на себе влияние специфических проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределенность, неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности, нацеливают преимущественно на краткосрочные цели, на достижение материальной стабильности.[49] Вслед за общими прежними ценностями нашего общества «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришел почти полный моральный вакуум».[50] А ведь «75% современных государственных служащих России – выходцы из старой советской номенклатуры».[51] И мы знаем, насколько трудно было многим людям среднего и старшего возраста приспособиться к новым условиям.

Положение осложнилось в 90-е годы ХХ века и охватившим страну процессом обнищания (пауперизации, маргинализации) населения, который существенно затронул нижние, наиболее массовые слои государственных служащих, что с неизбежностью ведет к падению духовной, в том числе и нравственной культуры общества и его отдельных представителей.[52]

В результате в государственной службе (наиболее стабильной в трансформирующемся обществе) расширяется такое негативное явление как кумовство, в ней оказывается большое число людей, негодных к государственному служению ни по личным, ни по профессиональным качествам.

В-четвертых, обрушение моральных ценностей при формационном переходе с неизбежностью влечет быстрое устаревание и обрушение предшествующего права. Но государственная служба относится к тем видам профессиональной деятельности, которые в большей степени регулируются правом, а не моралью. Таким образом, мораль предшествующего общества размыта, новая только рождается, а предшествующее право устарело. Именно в этих обстоятельствах ни мораль, ни право не могут полностью регулировать отношения в государственной службе, они в значительной степени складываются стихийно.[53]

Успех в становлении новой государственной службы будет определяться прежде всего, темпами выработки нового законодательства. Первый в новом времени закон о государственной службе был принят только в 1995г[54] . Только в 2004[55] и 2002 гг[56] . принимаются: Закон о государственной службе и Указ Президента о служебном поведении государственных служащих.

Также надо учитывать и то обстоятельство, что доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводит к утрате нормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству.[57] А с учетом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению.

После длительного периода своеобразной ломки ценностей меняются критерии и социальная значимость нравственных оценок в общественном мнении различных структур власти, общественных лидеров и социальных групп[58] .

Говоря о профессиональном развитии,[59] надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своем профессионализме).

Это очень настораживающая тенденция. Почти наверняка можно говорить, с одной стороны, о нехватке профессионализма (о чем говорят дела), а с другой – о непонимании глубинных процессов, идущих в изменении подходов к содержанию самого понятия профессионализма.

В последние 20 лет существенно расширились представления о рамках существа профессионализма государственных служащих. Одни авторы говорят о том, что децентрализация государственного управления значительно расширяет характер общения на всех уровнях управления и требует развития в профессиональных навыках качеств, делающих общение результативным.[60] Другие отмечают, что деятельность профессионала должна быть не только целерациональной, но и ценностно-рациональной, а это уже этический срез деятельности. Ценностные ориентации подлинного профессионала (когда они соответствуют фундаментальным ценностям культуры) позволяют сохранить смысл осуществляемой им деятельности, ее основное социокультурное назначение при возможных изменении конкретных форм и методов ее осуществления.[61]

Каждая система ценностей имеет общее основание. Таким фундаментом выступают нравственные ценности, в которых представлены желательные, предпочтительные варианты взаимоотношения людей, их связей друг с другом.

Среди ценностных приоритетов государственных служащих отличается:

· рациональность (включающая рациональное планирование, технологическую дисциплину и инициативность) у государственных служащих выражена слабо;

· вступая в процессе профессиональной деятельности во взаимодействие, государственный служащий ориентируется на иерархический характер взаимоотношений;

· профессиональные требования предполагают независимость государственного служащего от влияния окружающих и подчиненность служебному долгу.

На практике недостаточное проявление рациональности, технологической дисциплины и инициативности подтверждается и данными из доклада руководителя аппарата правительства Сергея Нарышкина. Он констатировал, что в правительстве работают очень неорганизованные люди. Почти 40% поручений президента и премьера исполняются не в срок и с недолжным качеством. Задачи сложные, времени объективно мало, оправдываются чиновники.

В 2002 г. из 4300 поручений с нарушениями выполнено 27%, в 2003 г - 24,9% из 4400поручений. С тех пор как изменилась структура правительства, а председателем его стал Михаил Фрадков, дела идут все хуже в 2004 г. из 4500 поручений провалено 32,8%, в 2005 г -34,9% из 5300. А в 2006 г. ожидается, что не выполненных вовремя поручений будет 39,5% из 5400.

Документы приходят и с опозданием, и некачественные. За девять месяцев этого года 26% заданий возвращены на доработку, руководителям ведомств 69 раз указано на слабую исполнительскую дисциплину. Ничто не помогает – даже когда речь идет о самых важных поручениях. Из 33 мероприятий, необходимых для реализации послания президента в 2006 г, выполнено только 19, а из 48 мероприятий, заложенных в среднесрочную программу до2008 г, всего 20-ть[62] .

Из рассмотренных данных можно сделать вывод о том, что на профессиональную деятельность чиновников оказывает огромное влияние совокупность их личностных качеств.

Институт социологии РАН в прошлом году провел эксперимент: один и тот же круг вопросов задавался и населению, и чиновникам. «Мы искали целостный портрет чиновника, причины мотивации и тенденции - к чему движется страна в системе государственного управления. Ответ мы получили такой: чиновники заражены бациллой потребительства, настолько сильной, что перебить ее, на мой взгляд, в ближайшие пять лет будет невозможно», - говорит директор института Михаил Горшков. Бюрократия в первую очередь заинтересована в постоянном увеличении своего влияния и богатства - так полагают 67% обычных граждан и 34% самих чиновников. Личные качества бюрократов население и чиновники характеризуют схожим образом: безразличие к государственным интересам - 49% (граждане) и 40% (чиновники), непорядочность, нечестность - 48 и 33% соответственно, рвачество - 47 и 40,5%, неуважение к людям - 38 и 36%. В том, что бюрократы не помогают развитию страны, а тормозят его, убеждены 76% всех опрошенных и 22% чиновников.

В государственной службе отражаются те социальные процессы, которые происходят в обществе. Так как эти процессы находятся в постоянном движении и изменении, утверждать окончательный портрет чиновника очень сложно.

Необходимо подчеркнуть, что и в структурах государственного управления нет нормальных традиций, уважения к знаниям, компетенции, современной административной культуре. Под обоснованием необходимости формирования управленческого ядра единомышленников, т.н. «команды», в служебном статусе, продвижении чиновника резко возросла значимость связей, личных отношений, личной преданности. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных» связей, гибкому приспособленцу.

Лишний раз это подтверждается и данными социологических исследований. Владимир Гимпельсон и Владимир Магун из Высшей школы экономики продемонстрировали это, опросив молодых чиновников. По знакомству в госструктуры устроились 40% респондентов, по личной рекомендации - 45%, «с улицы» - всего 11%. А 31% опрошенных нацелены на то, чтобы достичь «самых высоких позиций» в своем ведомстве. При этом 37% молодых чиновников считают, что их карьерный рост будет зависеть от «принадлежности к команде», «связей и знакомств», «умения подать себя как хорошего работника». На деловые качества рассчитывают 54%[63] .

Конкурсные принципы формирования персонала государственных органов управления приживаются очень медленно, а в отдельных случаях имеет место отступление от этих принципов. Так же дело обстоит с аттестацией, которая часто служит способом избавиться от «неудобного» человека.

Наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. Однако эта проблема остается практически вне поля зрения всех кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, что простая смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение понятным образом приводит к распространению коррупции среди этих людей, т.к. рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они работают и их поддержку они больше не могут.

Продолжая тему кадровой политики государственной службы, надо отметить, что каждый субъект РФ – государство в государстве. Наиболее типичные противоречия между нормативными правовыми актами и федеральным законодательством в области государственной службы:

– Отнесение службы в субъектах РФ к их исключительному ведению;

– Отличная от установленной федеральным законодательством классификация государственных должностей;

– Сужение сферы запретов для государственных служащих и установление запретов, не предусмотренных федеральным законодательством;

– Включение в число государственных служащих лиц, не занимающих государственные должности государственной службы и др.

Сегодня никто толком не ответит на вопрос, где пределы полномочий федеральных, региональных и местных органов управления, каковы принципы создания кадрового резерва и работы с ним, конкурсного отбора, аттестации кадров и т.д. Каждый уровень управления в вопросах государственной службы, кадровой политики вынужден сам решать свои проблемы, порой не только не поддерживая, а наоборот, противодействуя друг другу. Понятно, что такие условия являются благодатной почвой для расцвета коррупции.

Коррупция – опаснейшая социальная болезнь. Подобно СПИДу, разрушающему иммунитет и приводящему к полной беззащитности человека перед чужеродными агентами, коррупция поражает систему государственного управления, лишает ее возможности контролировать социальные деструкции.

Традиционные попытки разрушить систему коррупции с помощью жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов ни в одной стране мира. Во-первых, социальная эффективность репрессии коррупционеров ничтожна при эпидемическом распространении порока. Во-вторых, официальные запреты и санкции сами являются предметом купли-продажи и, чем они строже, тем выше их цена. В-третьих, противокоррупционные программы государства не могут ни конструктивно разрабатываться, ни успешно реализовываться, если их авторы и исполнители сами поражены коррупцией или восприимчивы к ней.[64]

В связи с таким положением возникает и распространяется точка зрения о бесполезности борьбы с коррупцией, о признании ее неизбежным явлением и легализации определенных форм коррупционных отношений. Принять эту позицию можно только при условии доказательства пользы для общества государственно-гражданских взаимодействий, основанных на приватизации властных полномочий. Очевидно, что такое решение этой задачи неприемлемо ни для общества, ни для государства.

Главная проблема в том, что коррупция является одновременно и следствием и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации и заполнения образовавшегося вакуума суррогатными регуляторами. Подтверждением этого является факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социально-экономических кризисов или в период вызревания кризисной ситуации. В этих условиях общество переживает то состояние, которое Э. Дюркгейм назвал аномией, или моральным вакуумом, когда ранее действовавшие нормы утрачивают свое значение, а новые не сформировались.

Говоря о связи государственной службы, бизнеса и политики в современной России в целом можно сказать, что сегодня усиление роли государственного управления в системе регулирования общественной жизни увеличивает могущество бюрократии. «В экономике этому способствуют быстрая сегментация ее отраслей, разделение государственного и частного сектора, что дает чиновничеству колоссальные лицензионно-разрешительные полномочия, увеличивает его влияние на политику через банковский и торговый капитал».[65] Однако только этим взаимодействие политиков, чиновников и бизнесменов не ограничивается. Так, бизнесмены могут использовать исполнительную власть в своих целях (о которых уже говорилось), т.к. никаких серьезных ограничений для этого в настоящий момент не существует. Вообще, сейчас любой россиянин каждый день может наблюдать перемещения бизнесменов в политику и государственную службу, политиков на государственную службу и т.д. Примером могут быть Б.Березовский и другие «бизнесмены в политике», А. Чубайс и другие бывшие государственные деятели в бизнесе, многие политики, желающие попасть в мэры и губернаторы и т.д. и т.п. Эти три сферы активно «обмениваются» своими представителями, принципами, ценностями, причем, как правило, в корыстных целях. О причинах этого уже говорилось.

Например, говоря о взаимодействии бизнесменов и политиков надо сказать, что в настоящее время определенные категории высшей и средней бюрократии присваивают себе функции политической элиты. «Например, руководители отдельных исполнительских структур получают право на депутатский мандат. Однако эти чиновники в силу «назначенческих» механизмов рекрутирования в политическую элиту – и даже те из них, которые полностью отождествляют служебное положение с партийными позициями – как правило, хорошо и быстро усваивают лишь те этические стандарты, которые оправдывают в их глазах условия достижения нового статуса, расширение полномочий, приобретение тех или иных привилегий и т.д. Те же морально-политические коллизии, которые рефлексируются любым избранным населением политиком и связаны, в частности, с необходимостью добиваться поддержки общественного мнения, сохранять верность политическим принципам и идеалам, нести ответственность перед избирателями, остается как бы на периферии сознания бюрократии».[66]

«Сегодня для «аппаратной элиты» ориентация на официально господствующие в государстве политические принципы становится не только формальным основанием ее профессиональной деятельности, легализующим новый статус и привилегии, но и мерилом личной двойной ответственности чиновника: и перед политическими руководителями (лидерами), и перед общественным мнением, поддержавшим на выборах данный курс. Поэтому потребность в открытости управленческих действий чиновников-политиков для оценки общественностью становится, по сути, нормой профессиональной деятельности, требующей и соответственного морального оправдания. Неосвоенность нашими чиновниками новых стандартов и норм, неосознанность ответственности перед общественным мнением, невыявленность политических принципов свидетельствуют об их «неполном служебном соответствии» новым условиям и реалиям государственного управления. Игнорирование чиновниками политических норм и критериев своей профессиональной деятельности снижает степень доверия населения к действующему режиму».[67]

4.2. Становление новой этики государственной службы России.

Итак, слабость государственной власти и государственной службы, нечеткие границы полномочий различных уровней и структур управления (аморфность, дублирование) оборачиваются этическими конфликтами, все проникающей коррупцией.

Также надо отметить, что хотя бюрократия, как и другие слои общества, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, она все же стоит как бы особняком в данной духовной ситуации. Политическое сознание и этика номенклатуры оказались практически неидеологизированными.

Однако занятая бюрократией нравственная лакуна и спасительна и губительна одновременно. Ведь, с одной стороны, чиновничество застраховано от крайних форм минимизации нравственных требований, чреватых самораспадом личности, не способной выдержать жесткие социальные технологии модерна и потому пускающейся «во все тяжкие» (пьянство, суицид и пр.). С другой стороны, незыблемость общественного положения государственных чиновников формирует у них ощущение самодостаточности групповых норм и правил поведения как критерия нравственного выбора.

Поэтому зачастую корпоративные, служебно-ролевые цели выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципов и приоритетов этического характера. Это, в итоге, деидеализирует моральные критерии бюрократии, неизбежно ведет к утрате ею общецивилизационных ценностей и критериев. Такая точка отсчета оправдывает своеволие чиновников».[68]

Ряд черт, негативно характеризующих нравственный облик нынешней бюрократии, в немалой степени поддерживается духовным влиянием политической элиты (чему немало способствуют СМИ). И не только за счет исходящих от нее флюидов очарования властью или поддержания стиля поведения многих политиков, без зазрения совести использующих мандат народного доверия для личного обогащения. Дело еще и в том, что значительная часть нынешней политической элиты репрезентативна не столько в смысле выражения интересов тех или иных слоев населения, сколько в выражении облика психологически дезориентированного обывателя, одновременно страдающего и поддерживающего общественный кризис своей неспособностью к конкурентному образу жизни, социальной некоммуникабельностью, малообразованностью. Таким образом, профессионально взаимодействуя с бюрократией, элита неизбежно поддерживает этические воззрения, оправдывающие и усиливающие корпоративную замкнутость и отграниченность от общества группы управляющих.

Итак, причиной плачевной ситуации современной российской этики государственной службы является резкая перестройка нашего общества в 90-е гг., что вызвало опять же резкие перестройки на государственной службе. И те изменения на государственной службе, которые на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стараются произвести буквально за несколько лет. Все это вызвало падение нравов чиновников (как и остальной части общества), которое имеет возможность «расцветать» в такой нестабильной ситуации. И если на Западе сращивание этических кодексов политики, государственной службы и бизнеса началось не вчера, то у нас эти кодексы начали взаимодействовать, еще не оформившись, сами по себе в отдельности. Это еще больше давит на российское чиновничество и запутывает того чиновника, который старается жить и работать честно.

Еще одной причиной, существенно замедляющей процесс этизации государственной службы, является, существенное нарушение баланса между полами, при котором в отношении проблемы добра и зла, справедливости, нравственности начало господствовать мужское начало.

В мужской цивилизации женщине отводится роль объекта. Обладание объектом превращается в установку культуры, формируемой мужчинами. Многие черты женского характера не позволили ей играть доминирующую роль в развитии культуры, которую сформировала западноевропейская традиция.

В целом сформировалась такая культура, в которой предпочитают, любят сильных, удачливых, умеющих вовремя адаптироваться к изменяющейся ситуации. Такая культура – результат преимущественно мужской традиции. В мужском восприятии мира доминирует логичность, завершенность, стремление к монологичности и редукции от сложных процессов к простым. «Мужское начало свободнее, зверинее, подвижнее также и в смысле ощущения и понимания, оно бодрей и напряженней"»[69]

В женщине неагрессивное начало, в ней сочетаются такие качества как терпение, твердость, умение считаться с другим и, если нужно, подчинить другого, подчиняясь ему. «Женское начало ближе к космическому. Оно глубинным образом связано с Землей и непосредственно включено в великие кругообращения природы».[70] Женщина инстинктивна, склонна к самоотдаче, мудра нелогической и неличной мудростью простоты. В женском восприятии мира присутствуют сложность, единство рационального и эмоционально-интуитивного, умение функционировать в условиях неопределенности и открытости.

Разница в процентных показателях представленности российских мужчин и женщин на сегодняшний день колеблется между 90 и 100% (в случаях, когда женщины вообще не представлены) для высших уровней федеральной и региональной власти. То есть женщины почти не имеют доступа к власти. При таком раскладе следует говорить не о недопредставленности женщин, а о фактической непредставленности их в руководстве страной.

Гендерные распределения внутри каждого отдельно взятого уровня власти или ветви власти представляют собой «пирамиду» – где больше власти, там меньше женщин. Количество женщин на федеральном уровне в сравнении с региональным для каждой из ветвей не сильно отличаются.

К примеру, в Совете Федерации, который теперь не избирается, а формируется из представителей законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Федерации, в 1995-1996 годах женщина представляла только один из субъектов – Карельскую республику, а в 1997 году единственная женщина стала сенатором – губернатор Корякского автономного округа. На региональном уровне в 1997 году картина несколько иная. Если в 1982, 1985 и 1987 годах при выборах в краевые, областные, окружные, районные, поселковые и сельские Советы народных депутатов женщины в среднем составляли 50%, то в 1997 году -–только 9%. Следует заметить, что разброс вокруг среднего значения широкий: в 4 региональных органах законодательной власти (Смоленском, Курском, Омском, Томском областных собраниях) женщины вообще не участвовали; в 40 регионах женщин насчитывалось до 10%; в 35 регионах – от 11 до 29%; от20 до 32% - максимальный уровень представленности женщин в оставшихся 9 регионах.[71]

По данным на октябрь 1997 года, из 365 постов исполнительных органов власти федерального уровня (министры, первые заместители и заместители министров, председатели госкомитетов и федеральных служб, агентств) 14 занимали женщины.

Распределение женщин и мужчин по реестру государственных должностей имеет ярко выраженную пирамидальную гендерную структуру – на наиболее высоких должностях мужчин уже в 3 раза больше, чем женщин; на главных должностях мужчин в 7 раз больше, на ведущих – в 2,5 раза, на старших – в 1,2 раза. А вот на младших должностях, наоборот, женщин в 3 раза больше, чем мужчин.[72] Тенденции изменения сложившегося гендерного соотношения в кадрах госслужащих сейчас не наблюдается.

Кадровые процессы, происходящие на государственной службе, осознаются медленно, а для населения многие изменения оказываются непонятными и мало мотивированными. По этой причине усиливается противоречие между населением и органами государственного и муниципального управления, в частности, отмечается, что появился новый тип конфликта с населением, который связан с чиновником, ощущающим неприязнь со стороны населения к себе даже тогда, когда он ничего ещё не сделал. Эта напряжённость в отношениях исходит со стороны населения, которое, испытывая недоверие к государству, идёт с обращением к государственному служащему, будучи заранее убеждённым, что помощи ему не окажут.[73]

В качестве выходов из складывающихся нравственных коллизий в среде государственной службы и органов местного самоуправления ряд учёных развитых стран видят необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности, к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветского пространства и Восточной Европы – к ценностям неосоциализма.[74]

В октябре 1997 г. были выполнены социологические исследования информационно – социологическим центром РАГС с целью определить, насколько соответствуют государственные служащие и их деятельность требованиям этических норм, предъявляемых к ним как к посредникам между властью и обществом. В выборку опрошенных были включены работники ведущих и более высоких групп должностей Реестра государственной службы Российской Федерации: в центральных аппаратах 6 федеральных министерств и ведомств; в территориальных структурах Министерства Финансов РФ; в правительствах и администрациях 12 регионов[75] .

В проведенном исследовании выявлялся ряд аспектов социально-психологической атмосферы, связанных с этическими нормами служебной деятельности. Один из исследовательских вопросов состоял в том, чтобы выявить, какие именно ориентиры служебного этикета, по оценкам должностных лиц государственной администрации, заслуживают внимания в их практической деятельности, а какие для них не существенны. Ответы на этот вопрос характеризуют особенности этических взглядов государственных служащих, и, стало быть, общую моральную атмосферу в коллективе аппарата, а также то, какие именно моральные качества работников реально (не декларативно) востребованы в системе государственной службы.

Опрошенным было предложено выразить мнения о том, важны в их работе такие моральные качества, как справедливость, неподкупность, уважение прав и свобод граждан, принципиальность, честность и другие (всего 15 качеств). Как показали данные опроса, честность занимает в совокупности оценок государственных служащих третью строку сверху, принципиальность – шестую строку, а неподкупность – девятую строку[76] .

Отмеченное ранговое распределение оценок заслуживает внимания вкупе с процентным соотношением долей опрошенных, отметивших важность ключевых моральных качеств для несения ими государственной службы. Лишь для половины государственных служащих важное значение имеет честность, для четверых из каждых десяти опрошенных – неподкупность и только один из каждых семи отметил необходимость уважения прав и свобод граждан.

Вышеуказанные данные говорят об обесценивании моральных норм и запретов в сознании немалой части чиновничества. Эта ситуация объясняется сложившейся моральной обстановкой в обществе. Но в ослаблении моральных устоев государственной бюрократии таятся две серьезные опасности для общества.

Первая опасность очевидна. Она вытекает из положения, которое занимают должностные лица. Своекорыстие, разбазаривание государственных средств и другие должностные и моральные нарушения, допускаемые ими, оказывают решающее деструктивное влияние не только на экономическую жизнь, но и на правовую среду и моральные устои общества в целом.

Вторая опасность выражается в том, что возможность морального перерождения госаппарата чревата деградацией его профессионального потенциала. Дело в том, что атрофия честности у государственного служащего ставит под сомнение не только все остальные моральные ценности в его деятельности, но и профессиональные качества, ибо изначальное и главное профессиональное предназначение государственного служащего (независимо от его должности и управленческих функций) состоит в конечном счете в «служении обществу, а не себе». При разрушении ключевых моральных качеств служащих в определенной мере теряется смысл их профессионального обучения этике, праву и т.д. В этом случае должностные и иные нарушения совершаются не столько по неведению или по ошибке, сколько в силу расхождения между провозглашаемыми и реально утвердившимися принципами.

Сопоставление субъективных позиций группы опрошенных, которые хотя бы на словах отметили важность честности и неподкупности для выполнения своих обязанностей, с позициями группы, в которой не ценят эти качества, показало следующее. Представителям второй группы значительно чаще, нежели представителям первой группы, свойственны карьерные устремления, не сопряженные с задачами государственной службы, тем более с правами и интересами граждан. Во второй группе опрошенных слабо или вовсе не выражены ориентации на служение обществу, защиту государственных интересов, удовлетворение потребностей граждан и реализацию других общественно значимых ценностей.

Таким образом, данные исследования подтверждают наличие известной проблемы, которая состоит в том, что работа в органах государственной власти для значительной части чиновничества ценна главным образом получением привилегий для удовлетворения личных интересов.

Кроме того, из данных исследования можно определить, какие именно должностные категории, профессиональные и возрастные группы служащих чаще тяготеют к типу чиновников, «служащих сами себе».

Статистически значимая связь между должностным статусом опрошенных и их принадлежностью к данному типу в исследовании не обнаружена. Как оказалось, такого рода чиновники практически в равных долях замещают не только нижние, но и главные должности, работают не только на нижних, но и на верхних этажах власти.

По полученным данным отчетливо проявилась следующая зависимость: чем моложе опрошенные и чем меньше стаж их работы в госорганах, тем чаще они склонны игнорировать обязательные для служащего нормы нравственности. В типе «служащих самим себе» чаще фигурируют молодые, а также работники со стажем функционирования в государственных органах до 5 лет. Так, например, в группе опрошенных, возраст которых не превышает 30 лет, только 7,8% указали на важность быть честными, принципиальными и неподкупными.

Эта тенденция заслуживает пристального внимания в связи с тем, что она образует кадровую дилемму. С одной стороны, по данным исследования, молодые работники подают больше надежд на достижение высокого профессионального уровня управленческого труда в государственных органах исполнительной власти. Они открыты современным информационным технологиям, склонны к быстрому овладению новыми правилами управленческого труда. Но у них же чаще наблюдается конфликт личностных интересов с общественными, не в пользу последних. Эти обстоятельства заслуживают внимательного учета при проведении необходимого в кадровой работе курса на омоложение госаппарата.

Хочется отметить, что как отечественный, так и зарубежный опыт борьбы с коррупцией, протекционизмом и иными злоупотреблениями чиновников убеждает, что массовость этих явлений связана скорее с разрешительной и лицензионной деятельностью органов госвласти, нежели с культурными традициями и уровнем экономического развития. В советские годы мораль взламывалась системой лимитного распределения средств и талонов снабжения населения. Нынешняя реальная практика разрешительной и лицензионной деятельности органов власти с ее оборотной стороной – «госрэкетом» – ставит под вопрос даже легитимность морального кодекса государственного служащего. Можно не сомневаться, что коррупция с точки зрения теории не оправдывается абсолютным большинством чиновников и основной массой граждан. Но вместе с тем общество почти единодушно в признании, что коррупция стала средством выживания для одних и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других.

Существует точка зрения, что для укрепления этических основ государственной службы, для противодействия преступлениям и проступкам должностных лиц необходимо законодательно ввести в действие моральный кодекс государственного служащего. Возможно, что кодекс как юридическое средство предупреждения нарушений норм права и этики в среде государственных служащих будет содействовать укреплению честности и его поддержит большинство населения, недовольного несоблюдением этических норм во власти, хотя не решит проблему коррупции.

V. Этические нормы государственной службы в писаных и неписаных правилах.

Этические нормы в систему государственной службы невозможно внедрить директивным путем как новые правила делопроизводства, как компьютерную технику, как изменения в законодательство о госслужбе. Их невозможно ввести в употребление по плану и к определенному сроку.

Они закрепляются только на основе общих укоренившихся принципах и нормах морали. Они всегда складываются двумя слоями. Первый слой – это привычные, обычные правила, имеющие неписаный, само собой разумеющийся характер. Их доказательства никто не ищет, они очевидны для всех. Второй слой – это нормы, закрепленные документально ( в конституционных актах, в политических программах, в гражданском законодательстве, в общественных манифестах, в научных исследованиях и т.п.).

Вот этот второй слой этических регуляторов только формируется в современных российских условиях. одним из первых шагов на пути ускорения данного процесса мог бы стать этический кодекс госслужащего в документальном оформлении.

5.1. Этический кодекс государственного служащего.

В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, существующий во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Какие доводы можно привести в пользу этого? Это то, что:

– Практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;

– Многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;

Легче поступать правильно, когда ты знаешь, что это предполагает. А наиболее ясной формой описания правильного поведения многие считают их нормативное закрепление. В правовой и этико-правовой литературе можно даже встретить такие утверждения, что отсутствие писаных норм – сигнал неблагополучия.

О внимание, уделяемому этическому вопросу свидетельствует и принятие Организацией Объединенных наций международного кодекса поведения государственных должностных лиц.

Вместе с тем, принятие подобного кодекса мера первостепенная по своей важности, но далеко не единственная. Сами по себе кодексы, если они не подкреплены действенными механизмами, которые обеспечивают соблюдение содержащихся в них норм, господствующим общим духом, а также личным примером, прежде всего руководящих работников, проблемы не решают и во многом остаются лишь словами.[77] Ведь мы во многом учимся поступать правильно не из писаных абстрактных правил, а из поведения реальных людей, а применительно к государственной службе – из ролевых моделей поведения коллег и начальников. Иными словами, если нормы не укоренены в культуре, то никакие указы и своды правил не будут по-настоящему действенны.

В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения».[78] И сам этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если не все время его службы, то, во всяком случае, довольно длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.

Необходимость этического кодекса для российской государственной службы была достаточно убедительно обоснована в целом ряде публикаций 90-х гг. Отмечалось, что профессиональная этика государственного служащего обладает существенной спецификой, как и любая корпоративная этика. Однако многие служащие имеют весьма смутное или искаженное представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Это можно оценить как проявление недостаточно высокой общей и профессиональной культуры. «Те служащие, которые всерьез стремятся руководствоваться нормами служебной морали, заботятся о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который не нося юридически обязывающего характера, задавал бы, тем не менее систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по нравственному поведению в тех или иных «щекотливых» ситуациях и, с другой стороны, ясно обозначал бы область нравственных «табу» для служащего.[79]

Этические нормы, сведенные в Кодекс поведения государственных служащих, внедряются на государственной службе в форме нормативных правовых актов. Наверное, на данном этапе развития российской системы государственной власти невозможен иной вариант. административная этика для нас – новая область, а любое новое сначала «внедряется» сверху. исходя из этого отечественные авторы придерживаются точки зрения, что кодифицированные моральные нормы действуют эффективнее, если они сближаются с правом, то есть право и мораль применяются одновременно, причем праву отдается явный приоритет.[80]

Так, в реализации этой точки зрения в 2001 г. группа депутатов (В.И. Южаков, В.А. Рыжков, Б.Е. Немцов и другие) внесла в Государственную Думу законопроект Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации, он содержал ряд принципиальных ошибочных положений и неточностей. Его авторы исходили из того, что это, прежде всего нормативно правовой и в чем-то общетеоретический документ. Отсюда – императивность требований к государственному служащему, соответствующий стиль, юридические и абстрактно-специфические термины («ненадлежащая выгода», «коррупционно-опасное поведение» и т.д.) Кодекс же поведения, как подтверждает мировая практика и история нашей страны, это, прежде всего совокупность конкретных социально-духовных, нравственных принципов, образцов поведения людей, перечень и обоснование тех моральных норм, которые необходимы им на практике для того, чтобы в полной мере соответствовать своей профессии.

На проведенном в 2002 г. ученом совете РАГС данный проект Кодекса в присутствии его авторов был подвергнут серьезной критике. Его новый вариант во втором чтении в 2003 г. был справедливо отвергнут Государственной думой. Таким образом, и сегодня, когда проблема формирования должной морали государственных служащих стоит с особой остротой, у нас нет подобного этического кодекса. Один из вариантов этического кодекса как модельный разработан учеными РАГСа в 2004 году[81]

( См. Приложение № 1).

Кодекс, конечно, принять следует. Полезность этого шага доказана практикой западных стран. Однако не следует видеть в таком кодексе панацею от всех наших «болезней». Необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие других форм контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственной службой. Так, следовало бы последовать примеру Великобритании или Франции и издать ряд законов, препятствующих обмену кадрами между государственной службой и бизнесом.

В основу данного кодекса должен быть положен принцип гуманизма как важнейший принцип современного этикета, конкретизированный в требованиях вежливости, скромности, точности, ответственности, доброжелательности и т.д. имеет глубокую нравственную основу. Вытекающие из него конкретные правила поведения выступают внешним проявлением уважения к человеку. В противном случае никакие изысканные манеры, никакая утонченная речь не способны скрыть отсутствия подлинной культуры, ущербности воспитания. А неуважение к другим людям – признак отсутствия самоуважения.

Россию, как и другие страны мира, не обходит стороной тенденция унификации нормативов управленческого поведения по меркам запросов гражданско-правовой государственности. Соответственно корректируются нормы служебного этикета. Одним из направлений их демократизации и гуманизации становится то «развитие понимания», которое включает в себя учет регионально-цивилизационной, в том числе национальной и этноконфессиональной специфики, применительно к этикету формальных и неформальных отношений в рамках самой государственной службы, а также к этикету общения государственных служащих с отдельными гражданами. Проблема подобного учета исключительно актуальна для Российской Федерации. И не только потому, что население отдельных регионов отличается по этнической (этнорелигиозной) принадлежности, а так же, как отмечалось выше, по исторически сложившемуся тяготению к разным культурно-цивилизационным ареалам.

Разработка этического кодекса госслужащих в нашей стране имеет известный задел. Имеется закон о государственной службе, включающий ряд этических нормативов, имеется Указ Президента РФ об общих принципах деятельности госслужащих, существует ряд научных исследований по этой тематике (правда, ряд весьма короткий).

Однако для того, чтобы сформулировать основные идеи и нормы такого кодекса, необходимо считаться с реальным уровнем морального сознания современного чиновничества. исследования по данной тематике в настоящее время концентрируются в РАГС.

В нашей стране при разработке этического кодекса государственного служащего исследователи этики и культуры управления предлагали зафиксировать следующие нравственные принципы госслужбы:

1. Государственный служащий в своей деятельности должен руководствоваться нравственными нормами, основанными на принципах гуманизма, социальной справедливости, правах человека.

2. Честность и бескорыстие являются обязательными правилами поведения на службе. Неподкупность должностного лица является непременным условием его служебной деятельности. Коррумпированный государственный служащий не может продолжать выполнять свои служебные обязанности.

3. Вступление в государственную должность и пребывание в ней предполагают развитое чувство долга и ответственности. Государственный служащий должен выполнять долг с величайшей степенью личной ответственности.

Однако не лишне иметь в виду и другой вариант событий. Не исключено, что моральная кодификация госслужбы в нынешней обстановке вызовет лишь разочарование в обществе, так как будет опрокинута повседневной практикой подобно моральному кодексу строителя коммунизма[82] .

В США, при подготовке редакции морального кодекса Американского общества государственной службы (ASPA), было сочтено целесообразным, выделить 5 групп факторов (источников), которые должны учитываться для принятия этически правильных решений. В эти группы включены факторы, связанные с общественными и государственными интересами, правовыми интересами, личными интересами, организационными интересами и профессиональными интересами. Рассмотрим каждую из этих групп по отдельности.

Общественные (государственные) интересы.

Понятно, что для государственных служащих эта группа факторов является ключевой. Эмпирические исследования показывают, что для тех, кто занимает управленческие должности в государственном секторе, справедливость, честность важнее, чем в сфере бизнеса. Государственный (общественный) интерес здесь должен быть чем-то большим, чем просто следованием политически детерминированной воле (которая зачастую является неопределенной, конфликтной или может вообще отсутствовать).

Понятие государственного интереса связано также с понятием «незаинтересованности, бескорыстия». В данном случае незаинтересованность означает беспристрастие (в противовес собственному, личному интересу). Все эти принципы важны в качестве противовеса и тогда, когда речь идет о личном интересе, и тогда, когда речь идет об организационном и политическом интересе, выражаемом самодовольными политическими лидерами, агрессивными группами большинства, мощными группами интересов.

Правовые интересы.

В качестве таковых принимаются интересы, выраженные Конституцией, федеральными и местными законами, регулирующими нормами, уточняющими положения законов. В целом США – это законопослушная страна, чьи граждане с огромным уважением относятся к судопроизводству. Закон – это символ согласия с определенными ценностями, в том числе и с теми, которые определяют деятельность государственной службы. Исследования показали, что закон никогда не исчезает из поля зрения чиновников, когда им приходится сталкиваться с этическими дилеммами. Часто закон выступает как главное противодействие неэтичному поведению. Именно положения закона позволяют принимать правильные с этической точки зрения решения, несмотря на противодействие коллег и вышестоящих лиц. В то же время имеют место ситуации, когда правовые интересы не играют никакой роли в принятии решений. Кроме того, возможны случаи, когда безупречные в правовом отношении действия могут оказаться этически небезупречными, если они порождают бюрократизм, крючкотворство и вызывают недовольство населения. Излишний упор на правовую сторону также может препятствовать необходимой модернизации, свободе действий, инициативности и т.п. Правовая сверх-регулированность возникает тогда, когда этические кодексы, нормы внедряются не для обеспечения высоких этических стандартов на практике, а, так сказать, «на всякий случай», «как бы чего не вышло», то есть только для того, чтобы рассеять подозрения в неэтичном поведении.

Личные интересы.

Государственные служащие – это не рабы государства, они имеют те же права, что и все другие граждане демократического государства: право на адекватный подход, на стабильную занятость и на продвижение по службе. Однако важно и то, как эти права осуществляются на практике, и какие действия может предпринять государственный служащий. Предположим, госслужащий недоволен зарплатой и считает, что она ниже среднерыночного уровня. Он может подать заявление об увольнении, обратится с просьбой о повышении зарплаты, вступить в переговоры со своим начальством в рамках профсоюзной организации. Все эти действия вполне этичны. Но вот являются ли таковыми (даже не будучи запрещенными законами) забастовка, работа «спустя рукава», отработка только оплаченных (по мнению служащего) часов, отказ обслуживать клиента? С точки зрения юристов они неэтичны.

Организационные интересы.

Многие исследователи ставят организационные интересы на второе место после правовых. Важно, чтобы такие организационные ценности как производительность, опыт, динамизм не начали играть непропорционально большую роль, приводя к несбалансированности принимаемых решений.

Не следует ожидать, что все будут добровольно соблюдать кодекс профессиональной этики. Необходимо сделать так, чтобы профессиональные чиновники соблюдали все положения кодекса, а за его нарушение подвергались санкциям. В кодексе профессиональной этики государственных служащих должны быть разработаны меры наказания: от порицания, до (в исключительных случаях) исключения из корпуса профессиональных чиновников. Таким образом, кодекс профессиональной этики «с зубами» будет практическим средством обеспечения ответственного отношения государственных служащих к своим обязанностям, к служению общественным интересам и демократическим ценностям.

5.2 Рыночный характер нового государственного служащего

С распространением в обществе «духа капитализма» на первый план выдвигается экономический интерес, материальный результат, прибыль как концентрированный критерий человеческой деятельности и общения, становится доминирующей и всеохватывающей. Конечным критерием справедливости или несправедливости становится умение успешно вести дело, деловой прагматизм. Этика бизнеса, этика рыночных отношений окончательно выдвигает прибыль на первый план и оставляет позади все общечеловеческое, в том числе и религиозные ценности. Хотя окончательно избавится от них она, конечно, не может. Поэтому человек с «рыночным характером» находится в состоянии противоречия, характеризуется раздвоенным сознанием. С одной стороны, вступая в деловое общение, он вынужден руководствоваться нормами морали, выработанными рынком, заботой о максимизации прибыли любыми средствами. С другой стороны, в качестве личности, живущей в обществе и конкретной социальной среде, он несет социальную ответственность перед ними и не может не учитывать общечеловеческие и корпоративные нормы морали. С одной стороны, существующая рыночная реальность диктует ему поведение по принципу «не обманешь, – не проживешь», «не подмажешь – не поедешь», «не пойманный – не вор», а с другой стороны, моральный долг требует от него выполнения таких заповедей, как «не укради», «не обмани», «возлюби ближнего своего, как самого себя». Таким образом, это реальное противоречие нравственного сознания личности, изначально присущее человеку с «рыночным характером».

Известно, что российское общество сегодня очень криминализировано. Теневая экономика по официальным данным ныне объемлет не менее сорока процентов экономики страны. Связанные с преступным миром люди рвутся не только в бизнес, где они в ряде сфер уже имеют господствующие позиции, но и в органы власти. Поэтому для россиян при оценке этических основ предпринимательства, а также отдельных представителей криминального бизнеса, «пришедших во власть», очень важно принимать во внимание те этические нормы, на которых держится криминальное сообщество, которое очень жестко организовано, но на основе иных неформальных законов.

Кроме того, усилению влияния этических норм бизнеса, в том числе и криминального, на служащих государственных органов способствует принятый курс на реформирование государственной службы, где за основу взяты концепция и практика западной модели «нового государственного менеджмента». Сторонники его в качестве панацеи предлагают формирование новой структуры государственной службы, т.е. изменение культуры взаимоотношений, труда, норм поведения и общей атмосферы в организации, а также повышению роли руководителей – лидеров, способных к перспективному мышлению. Естественно, что каждое государство стремится создать приемлемую, отвечающую его традициям и духу систему организации и функционирования социального управления.

Общепринятым считается, что Россия находится на стыке цивилизаций, будет ли для нас успешным курс реформ госслужбы по канонам только одной цивилизации?

То, что принято называть традиционным обществом, составляет большинство человечества. Бегло рассмотрим общие черты такого общества. В первую очередь речь идет о традиционном коллективизме. Моральный кодекс традиционного общества всегда носил коллективистский характер. Человек – член коллектива, он служит освященным традицией

обычаям и институтам, его жизненный путь предопределен местом в социальной ячейке. Принцип решения вопросов в общине – консенсус, единомыслие. Общинная традиция при ее патриархальном демократизме является, по существу, авторитарной как в первоначальном смысле слова, так и в практическом смысле (массы следуют за вождями)[83] .

На этом фундаменте зиждется и феномен культа государства, пришедший на смену почитанию старейшин. Тот, кто служит государству, в традиционном обществе (равно как и в тоталитарном) пользуется большим почетом, чем частный предприниматель. Чиновник служит государству, значит всем, т.е. коллективу, обществу, на него распространяется – пусть в ничтожной мере – ореол могущественной безличной силы, выражающий «общий интерес».

Все это освящено религией, здесь общественные интересы имеют первостепенное значение, благо всей общины перевешивает и заслоняет частичные и особенно индивидуальные интересы. В наши дни такое положение наиболее выражено в мусульманском мире.

Самый яркий пример «западной модели» это США. В этой стране права индивидуума расширены до такой степени, что он волен вести себя так, как захочет, что явно наносит ущерб порядку в обществе. На Востоке главная цель – обеспечение порядка. На Западе идея нерушимости прав личности превращена в догму. Идеи примата интересов индивидуума и права на свободное выражение мнений, будучи доведены до крайности,

лишь затрудняют сохранение целостности общества. Некоторые основные черты человеческой природы не изменяются. Человек должен иметь моральное ощущение того, что верно, а что неверно, что есть добро и есть зло.

И, тем не менее, трудно быть современным, не становясь более Западным; полностью разделить эти понятия нельзя, есть все-таки нечто действительно универсальное в концепции прав человека, свободы личности, демократии и политического плюрализма.

Россия как государство расположенное между Востоком и Западом – страна исключительно сильного, доминирующего начала. Государство у нас веками – всё или почти всё, если говорить о жизнедеятельности страны, ее развитии, преобразовании. Под такую роль государства сложился и соответствующий аппарат – чрезвычайно разветвленный, вторгающийся во всё и вся в жизни общества. Такая невероятно мощная власть и традиция особой значимости власти вызывают в ее адрес две понятные и противоположные общественные эмоции: огромное на нее упование и огромную же ненависть к ней. Пожалуй, именно поэтому общество предъявляет такие высокие требования к нравственному облику государственного чиновника.

5.3 Национальные традиции в деловом этикете чиновника.

Чиновное высокомерие и неуважение к человеку, сознание своего всесилия и вседозволенности – явление не новое. Еще в «Дневнике писате

ля» Ф. Достоевский писал: «Всякий знает, что такое чиновник русский, из тех особенно, которые ежедневно имеют дело с публикою: это нечто сердитое и раздраженное, и если не высказывается иной раз раздражения видимо, то затаенное угадывается по физиономии. Это нечто высокомерное и гордое, как Юпитер. Особенно это наблюдается в самой мелкой букашке, вот из тех, которые сидят и дают публике справки, принимают от вас деньги и выдают билеты и проч. Посмотрите на него, вот он занят делом, «при деле»: публика толпится, составился хвост… И вот он на вас не обращает никакого внимания… вы говорите – он вас не слушает, он обернул голову и разговаривает с сзади сидящим чиновником, он взял бумагу и с чем-то справляется… Грубость, невнимательность, пренебрежение, враждебность к публике, потому только, что она публика, и главное – мелочное юпитерство. Ему непременно нужно выказать вам, что вы от него зависите… Ему нужно кому-то отомстить за какую-то обиду, отомстить вам за свое ничтожество».[84]

Не преодолен этот порок и сегодня. Только 4,7% опрошенных в ходе аналитических исследований, проведенных учеными РАГС при Президенте РФ, отметили, что к их просьбам в государственных учреждениях отнеслись доброжелательно и реально пытались помочь.

Необходимо дифференцированно подходить к местной специфике в области служебного этикета; с одной стороны, надлежит блокировать и всемерно пресекать попытки моделирования служебной субординации по меркам сословно – кланового корпоратизма, «знатности, влияния, богатства рода» и т.п. С другой, – необходимо учитывать те регионально – местные традиции управленческого поведения, которые способны служить делу гражданского согласия, а тем самым – устойчивости и эффективности всей системы государственной службы.

У каждого народа есть свои, веками складывающиеся, обычаи и традиции. Уважение к этим традициям и следование им – еще один принцип современного делового этикета. Сегодня в связи с активным расширением международных связей на всех уровнях этот принцип приобретает особую актуальность, становится гарантом взаимопонимания с другими культурами. Следование этому принципу избавляет служащего от неприятных минут неловкости, вызванной незнанием особенностей национального этикета страны, с представителем которой вам пришлось вступить в деловое общение. Даже самые лучшие побуждения и самые галантные манеры не защитят вас от осуждения, если вы, например, в Китае захотите поцеловать руку девушке, при встрече с японским коллегой примете от него визитную карточку левой рукой, попытаетесь преподнести подарок – от чистого сердца – американскому государственному служащему, или, беседуя с коллегой из мусульманского региона, будете упорно смотреть ему в глаза.

Решение обоих задач связано с поддержанием конструктивного баланса между общегосударственными официально – формализованными нормативами управленческого поведения и его местно – региональными вариантами.

Современный подход к определению доминанты такого соотношения базируется на ряде положений Конституции Российской Федерации. В числе таковых – принцип гражданского равноправия независимо от национальной принадлежности, отношения к религии, пола, образования, имущественного и социального положения, рода занятий; принцип равного доступа к государственной службе и обязательного для всех граждан страны соблюдения законов, иных действующих юридических актов. Эти установления исключают из этикета служебных отношений на государственной службе любые проявления дискриминации, поддерживают настроенность на взаимное уважение, взаимообогащение культурными ценностями различных народов многонациональной России.

Применительно к деловому этикету особое значение имеет учет языковой ситуации (общегосударственной и местной), а также различий в правилах вежливости, ведения деловых встреч, переговоров, в нормативах управленческого поведения, которые обусловлены местными традициями и обычаями, передающимися из поколения в поколение, закрепляясь в неписаных кодексах поведения.[85]

Задачи государственных служащих в силу специфики их деятельности, предусматривающей широкое общение с людьми разных национальностей, с коллегами из различных национально-административных и территориально-административных образований Российской Федерации, состоят в том, чтобы знать этнокультурные особенности делового этикета отдельных регионов, уметь пользоваться этим знанием. Наличие познаний в тех национальных традициях, которые преломляются в этикете служебного поведения и общения, является одним из важных показателей управленческой культуры в многонациональной России.

Заключение.

Прежде всего, в заключении следует подчеркнуть, что профессия «государственный служащий», государственная служба как особый вид профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов должны иметь свою профессиональную этику (как ее имеют врачи, учителя, юристы и другие профессиональные группы).

Это необходимо, во-первых, потому что авторитет власти напрямую зависит от нравственных качеств чиновников, их порядочности, честности, самоотверженности в служении государственным интересам. Во-вторых, серьезные аморальные проступки госслужащих являются сильнейшим фактором, дестабилизирующим общество, становятся предметом пристального внимания населения. В-третьих, сама специфика профессии – быть проводником государственной воли, всегда в центре общественного внимания, работа с населением, определенное ограничение своих гражданских прав и многое другое – диктует необходимость разработки специфических нравственных норм поведения.

Неплохой основой для окончательного определения понятия профессиональной этики государственных служащих (административной этики) может стать формула, выведенная им применительно к управляющей этике вообще: административная этика – это адаптированные к практическим нуждам государственной службы сведения об основных этических понятиях, закономерностях и тенденциях формирования служебных отношений, о нравственных ценностях, одухотворяющее воздействующих на служащих и их окружение, о моральных требованиях к формам, методам и стилю служебной деятельности в сфере государственного управления.[86]

Как любая другая профессиональная этика, административная этика не содержит ни одной моральной категории, которой бы не было в общечеловеческой морали. Не может быть какой-либо специфической моральной нормы, свойственной только определенной профессии, этического качества, которое не было бы позитивным для людей разных профессий.

Этика государственной службы вместе с тем имеет и свои специфические признаки, приоритеты, моральный идеал. Определяются они по соответствующим критериям:

Во первых, она должна вобрать в себя те нравственные нормы и принципы, которые абсолютно необходимы для человека, занимающегося государственным управлением на любом его уровне.

Во-вторых, именно в этике госслужащих должен быть определен рейтинг важности этих норм и принципов.

Обобщая, можем отметить, что по структуре нравственность государственного служащего включает в себя:

Нравственные ценности;

Перечень личностных добродетелей служащих, их нравственные чувства и привычки;

Оценочные понятия;

Основополагающие принципы и нормы поведения на службе и в обществе – высококачественное выполнение служебного долга, лояльность к власти, патриотизм.

Они являются своеобразным компасом поведения служащего, кредо, которыми он руководствуется, исполняя обязанности по должности.

Упомянутые ранее процессы в трансформирующихся обществах проявились, в частности, в объективных процессах все большего взаимодействия политики, бизнеса и государственной службы, процессах децентрализации. Они (эти процессы) несут в себе большой положительный заряд, помогают решить многие современные проблемы. И естественным продолжением этих процессов является сращивание этических кодексов перечисленных групп. Неверно говорить, плохо это или хорошо, это есть. Но это совсем не означает, что следует пустить эти явления на самотек. Необходимо изучить их и направить в нужное русло, т.е. искать формы регулирования этих процессов, таким образом, чтобы положительный эффект от них был больше, чем отрицательные последствия. При этом надо учитывать, что этические проблемы и способы решения в одной стране могут разительно отличаться от таковых в другой стране.

На Западе эти явления уже осмыслены не только научной средой, не только самими государственными служащими, но и всем обществом, и решать эти проблемы они будут на основе этого осмысления, на основе уже имеющегося опыта решения этих проблем. В России же эти процессы пока еще не осмыслены ни обществом, ни большинством государственных служащих и только начинают появляться на научном уровне. Об этом свидетельствует отсутствие достаточного количества научной литературы, научных и общественных дискуссий по этим вопросам, государственных и общественных структур, занимающихся проблемами этики государственной службы, практическое отсутствие этического законодательства, практическое отсутствие кодекса государственного служащего.

Все приведенные факты и мнения специалистов доказывают, что анализ, выявление и изучение нравственных норм этики системы государственной службы жизненно необходимы. Данные нормы являются содержательной основой в работе по воспитанию необходимых духовно-нравственных качеств государственных служащих. Они выступают в качестве критерия оценки профессиональной пригодности человека к деятельности в государственных органах, учреждениях, возможностей служебного роста чиновника. Для самого же служащего они выступают как «справочник», ориентир в решении нравственных коллизий. Анализируя путь, пройденный российскими специалистами в этом отношении, можно сказать, что мы движемся в сторону морализаторства: стремимся привить моральные нормы только с помощью нравственного воспитания, принятия кодексов чести, привлечения к моральной ответственности и т.д. Особо хочется отметить, что наиболее эффективно разумное сочетание воспитательно-нравственного воздействия и правового.

Кроме того, необходима моральная диагностика служащего – изучение работника с целью выявления уровня его моральной воспитанности, нравственной культуры. Моральная диагностика крайне важна в кадровой практике. Ведь не секрет, что, принимая на работу человека или обеспечивая его карьерное продвижение, смотрят на него, прежде всего как на специалиста. Каковы же его моральные установки и духовно-нравственные ориентиры, каков уровень моральной устойчивости – интересуются редко.

Пока в нашей системе государственной службы нормы административной этики внедряются медленно, с большим трудом. Многие из них подвергаются деформации или попросту попираются. Вековые традиции, привычки и стереотипы очень устойчивы, старые моральные нормы и оценки сохраняются даже тогда, когда жизнь давно изменилась. Поэтому сегодня, как никогда, необходимы целенаправленные и последовательные усилия по очищению морально-психологической атмосферы аппарата и оздоровлению образа жизни чиновников, ибо общество всегда будет требовательно относится к государственным служащим, предъявляя к ним высокие нравственные требования, т.к. для гражданина чиновник – символ государства и власти.

Отсюда первая для России задача в деле решения этических проблем государственной службы – привлечение всеобщего внимания к данной теме. При этом особенно важным представляется усиление внимания к проблемам этики государственной службы в соответствующих учебных заведениях. Это сыграло бы большую роль в решении данной проблемы.

Список литературы.

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. - N 237. - 25.12.1993.

2. Федеральный Закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Информационно-правовая система: Гарант.

3. Федеральный Закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Информационно-правовая система: Гарант.

4. Федеральный Закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Информационно-правовая система: Гарант.

5. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Информационно-правовая система: Гарант.

6. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 –2005 годы)» // Российская газета. 23.11.2002.

7. Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы». Информационно-правовая система: Гарант.

8. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы». Информационно-правовая система: Гарант.

9. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 года № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих». Информационно-правовая система: Гарант.

10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. // Российская газета. - № 93, 17.05.2003.

11. Абрамова Л.П. Международные аспекты этики государственной службы и органов местного самоуправления // Итоговая научно-методическая конференция СЗАГС (сборник тезисов докладов) – СПб: Изд-во СЗАГС, 1999.

12. Аверина О.Р. О перспективе этики государственного управления в России. // Власть и управление на Востоке России. – 2003, №1(22).

13. Аверьянов В. Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1996.

14. Административная этика. Учебное пособие. Под общ. Ред. Романова В.Л./М.:Изд-во РАГС. 1999.

15. Александров В.Б. О понятии профессионализма и профессионализме государственного служащего. // Северо-западная академия государственной службы. Ежегодник 2002. – С-Пб.: Изд-во РАГС; Изд-во «Образование-культура», 2003.

16. Алехина Ия. Морально-этические аспекты правления. – М., Дело, 2007.

17. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997.

18. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Изд-во РАГС, 2004.

19. Бакштановский В. И., Согомонов Ю. В. Профессиональная этика: социологические ракурсы. // СОЦИОС. 2005. №8.

20. Баумэн Дж. Уильямс Р. Этика в правительственном аппарате (по результатам опроса государственных служащих США)// Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. №2(22),98. –М.: Изд-во РАГС, С.48-55.

21. Белолипецкий В. К. Профессионализм и профессиональная культура в системе государственной службы. // Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Вып. 2 Ростов-на-Дону, 1996.

22. Бойков В.Э. Коллективное сознание чиновников.// Государственная служба – 1999-№1.

23. Бойков В.Э. Профессиональная культура государственной службы.//Сицис.-1999. -№2.

24. Бойков В.Э. Человек и реформы. // Человек и реформы. Инф. Бюл. Центра соц. Исследований. №1 – М.: РАГС, 1995.

25. Ботавина Р. Н. Этика менеджмента. М., 2002.

26. Боявари З. Приватизация в городском коммунальном хозяйстве. // Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт. №3 (20), 1997 – М.: Изд-во РАГС, 1997.

27. Васильев Д.В. Дробышев П.Ю. Административная этика как средсво противодействия коррупции. – М.: Изд-во Московского центра Карнеги, 2003.

28. Васильев С. Этический кодекс чиновника. Комментарий к проекту // Управленческое консультирование.-2002, №1.

29. Виханский О. С. Наумов А. И. Организационная культура. / Менеджмент. М., 1998.

30. Вульфович Р.М. Проблемы административной реформы в РФ.№// Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность. –С-Пб.: Изд-во СЗАГС, 2003.

31. Гвишиани Д. М. Организация и управление. М., 1998.

32. Гесль А. Конфликты между управлением и гражданами. // Государственная служба. Социо–психологические аспекты. Зарубежный опыт. Информационно-аналитический бюллетень. №2 (19) 97. – М.; РАГС, 1997.

33. Государственная и гражданская служба в Российской Федерации. Учебное пособие. / Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чанов С.Е. – М.: «Ось-89», 2006.

34. Государственная служба. Словарь. М., 2000.

35. Государственная служба: культура поведения и деловой этикет. -М: РАГС, 1999.

36. Государственная служба: организация, кадры, управление. – М. Изд-во РАГС, 1997.

37. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. – Ростов-на-Дону. «Феникс», 1998.

38. Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. – М.: Дело, 1999.

39. Граждан В.Д. Научное обеспечение государственной службы. // Государственная служба. – 1999-№2.

40. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. - М.: Изд-во "Дело и Сервис", 2003.

41. Гуревич А.Я. Культура и общество средневековой Европы глазами современников. – М.: Искусство, 1989.

42. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. - Екатеринбург: 2005.

43. Достоевский Ф.М. Дневник писателя. –М.: Художественная литература, 1989.

44. Дубко Е. Л. Политическая этика: Учебник для вузов. М.: Академический Проект; Трикста 2005.

45. Ивантьева Г.А. Реформирование государственной службы. Кадровый аспект. - М.: 2005.

46. Ионова А. И. Этика и культура государственного управления. М., 2003.

47. Кадровые аспекты государственной службы в странах ЕС // Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт. Вып. 7. – М.: Изд-во РАГС, 1995.

48. Комаровский В.С., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций. // Вестник Московского университета. Серия 12. -«Политические науки»., 1997, №4

49. Корпоративная этика: уч. пос. / Авт.-сост. И. Н. Кузнецов. М., 2003.

50. Кочкина Е.В. Женщины в российских органах власти. // Общественные науки и современность. 1999. -№1.

51. Крамер Самюэл. История начинается в Шумере. – М.: Наука, 1965.

52. Красникова Е.А. Этика и психология профессиональной деятельности: Учебник. - М.: 2005.

53. Кузьмичева А. Проблемы морали или права? // Служба кадров, 2001 - №12; 2002 - №1.

54. Кэрол У. Льюис. Этический вызов на государственной службе (реферат книги)// Государственная служба. Вопросы этики. Зарубежный опыт: Вып. 5.–М.:Изд-во РАГС, 1995.

55. Лавриненко В. Н. Психология и этика делового общения. М., 2006.

56. Лаврова О. Синдром эмоционального выгорания и методы его предупреждения.// Социальная работа. №4 – 2006.

57. Лики морали: Введение в этику. Учебно-научное пособие. – СПб. ТОО «Ривьера». 1996.

58. Лытов Б. Честь и служба. // Служба кадров. – 2001. №2. –С.33-35.

59. Марченко И.С. Социальный портрет перспективного чиновника // Служба кадров и персонал. 2006. № 7.

60. Мени И. Коррупция в конце века. // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт №2, 98 –М.; РАГС, 1998.

61. Налбандян Дж. Профессионалы в местных органах управления. // Профессионализм управленческих кадров. – М.: Изд-во РАГС, 1994.

62. Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении. (Текст). / А. В. Оболонский ; Гос. Ун-т – Высшая школа экономики. – М. : Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2006.

63. Оболонский А.В. Бюрократия и государство. Очерки. –М.:ИГиПАН, 1996.

64. Оболонский А.В. Кадры решают не все, но многое. // Открытая политика, 1997 - №2 – С.64.

65. Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении. – М.: Издательский дом ГУ Высшая школа экономики, 2006.

66. Оболонский А.В. Реформирование государственной службы: этико-нравственный аспект // Право и управление XXI век. 2006. № 1.

67. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской федерации: Учебное пособие. - 3-е изд.; перераб. и доп. - М.: ЮристЪ, 2007.

68. Организационная культура государственной службы. М: Изд-во РАГС, 2001.

69. Организационная культура. / Проблемы теории и практики управления. 1997. №3.

70. Основные аспекты управления городами. // Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт №3 (20), 97 –М.: РАГС, 1997.

71. Партийная этика. Документы и материалы дискуссии 20-х годов. – М.: Политиздат, 1989.

72. Пелих А.С. и др. Имидж делового человека. – М.: Приор, 1997. С.3.

73. Понеделков В. Н. Политическая элита: генезис и проблемы ее становления в России. – Ростов Н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ, 1995.

74. Протанская Е. С. Профессиональная этика. – М., 2005.

75. Профессионализм в системе государственной службы. (Игнатов В. Г. Белолипецкий В.К. Понеделков А.В. и др.) – Ростов-на-Дону. Изд-во СКНЦ ВШ, 1997.

76. Прохоров А.П. Русская модель управления. – М., ЗАО «Журнал эксперт», 2002.

77. Психология и этика делового общения. Под. Ред. В.Н. Лавриненко. – М.: Культура и спорт, ЮНИТИ, 1997.

78. Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки, «крестовые походы» и реформы: Пер с англ. / под общ. Ред. А.М. Яковлева. – М.: Прогресс, 1988.

79. Сембор Э, Лининджер М. Нравственный кризис американской государственной службы и пути его преодоления.// Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. №2(22),98. –М.: Изд-во РАГС.

80. Слепцов Н.С. Проблемы подготовки государственных служащих в РФ. // Материалы научно-практической конференции «наращивание потенциала в области государственного управления в республике Карелия». –Петрозаводск, 1997.

81. Служебная карьера (Гусева А., Иглин В.А. Лытов О.В. и др.); под общ. ред. Е. В. Охотского. – М., ОАО Изд-во «Экономика». 1998.

82. Современный словарь иностранных слов. –М.: 1993.

83. Соколов В. Моральный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации. // Государственная служба, 2004, №2(28)

84. Соколов В. Нравственность времен социальной катастрофы. // Российская провинция. –1994, №5.

85. Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром.//ОНС – 1995-№4.

86. Статьи М. Ханга, С. К. Джилмена, К. Льюиса, М. Ван Уарта, Ж. П. Дидьера, Дж. Баумэна и др. авторов в журнале «International Reviev of Administrative Sciences», международные конференции «Этика в правительственных учреждениях» (1996 г.), «Профессионализм и этическое поведение государственных служащих: задачи на XXI век» (1996 г.), появление морального кодекса Американского общества государственного управления (ASPA) и т.д.

87. Степанов П.П. Этические нормы государственных служащих. М.: Изд-во РАГС, 2000.

88. Тарлинский В. Призвание – Истинное? Мнимое? – М. 2004.

89. Теобальд Р. Этические принципы в государственных учреждениях // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный сборник. №2 (22), 1998 – М. Изд-во РАГС, 1998,

90. Технологии политической власти: Зарубежный опыт. –Киев, Высшая школа, -1994.

91. Управление – это наука и искусство: А.Файоль, Г.Эмерсон, Ф.Тэйлор, Г.Форд. –М.: Республика, 1992.

92. Функционирование государственного аппарата управления. Учебно-методическое пособие. М., 1998.

93. Ханеш. В. Кризис и перспективы «Социального города». // Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт. Реф. Бюл. №3 (20), 97 – М.: Изд-во РАГС, 1997

94. Худ К. Изменения в оплате труда государственных служащих Великобритании.// Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт. Вып. 7 –М. Изд-во РАГС, 1995.

95. Час Пик, 23 ноября 2006. №46

96. Черноушек М. Психология жизненной среды. Пер с чеш. –М.: Мысль, 1989.

97. Шамахов В.А. Административная реформа в Российской Федерации: цели и задачи // Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность. -С-Пб.:Изд-во СЗАГС, 2003.

98. Шварц Г. Истоки современной модернизации государственной службы // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып.8.- М: РАГС, 1995

99. Шепель В.М. Управленческая этика. –М.: Экономика, 1989. – С.6.

100. Шпенглер О. Закат Европы, / Очерки морфологии мировой истории: Т.2. – 1998.

101. Шувалова Н. Н. Служебное поведение государственного служащего: моральные основы: Учебно-методическое пособие. – Ростов Н/Д.: Феникс, 2006.

102. Этика государственной службы // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. №2(22), 1998. –М.: Изд-во РАГС, 1998.

103. Ягер Джен. Деловой этикет: как выжить и преуспеть в мире бизнеса. / Пер. с англ. – М.: «Джон Уайли энд Санз», 1994.

104. Ведомости, 15 ноября 2006. №215

105. SmartMoney, 4 декабря 2006. №38

106. http://www.fom.ru

Приложение № 1

МОДЕЛЬНЫЙ ЭТИЧЕСКИЙ КОДЕКС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Преамбула

Необходимо четко разделять требования административных, уголовных кодексов, законов, нормативных документов к должностным обязанностям, поведению государственного служащего и общественные требования к ним. Этический кодекс не является административно-правовым документом, невыполнение его норм не влечет за собой какого-либо административного или тем более уголовного наказания государственного служащего.

Этический кодекс государственного служащего есть система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

В силу того, что в кодексе собраны воедино и систематизированы общественные требования к нравственности государственных служащих, он:

· служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;

· призван помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;

· является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы:

· выступает как инструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих.

Этический кодекс государственного служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе,

Государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.

Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.

В Этическом кодексе нельзя предусмотреть всех коллизий, возникающих в практической деятельности госслужащего. Правила Кодекса не заменяют личного нравственного выбора, позиции и убеждений государственного служащего, его совести и ответственности.

Государственная служба не является привилегией. Гражданин, поступая на государственную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность, избирательные права и др. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной и муниципальной службы. Высшие должностные лица, госслужащие любого уровня объективно наделены большей властью и полномочиями. Этические требования становятся более строгими, и ответственность тем больше, чем выше статус государственного служащего.

Возможны разные формы функционирования Этического кодекса: в виде присяги, принимаемой человеком при приеме на государственную или муниципальную службу, в виде особого документа, с которым он обязан ознакомиться и который хранится в его личном деле, и т.д.

Действия ряда норм и требований Кодекса распространяются на определенное количество лет (по усмотрению принимающего его субъекта) после оставления человеком государственной службы (переход на работу в коммерческую организацию, ранее связанную с ним служебными отношениями, получение от подобных организаций каких-либо подарков, льгот, услуг: использование в личных интересах конфиденциальной или служебной информации и т.д.).

В данном Кодексе понятие «государственный служащий» распространяется также и на муниципальных служащих.

Статья I. Основные нравственные принципы административной морали.

1. Служение государству.

1. 1. Государственная служба представляет собой осуществление полномочий, посредством которых должностное лицо реализует от имени государства его функции. Интересы государства, а через него общества в целом являются высшим критерием и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего.

Моральный, гражданский и профессиональный долг государственного служащего руководствоваться государственными интересами и отстаивать их в процессе принятия и осуществления практических решений.

1. 2. Государственный служащий не имеет права подчинять государственный интерес частным интересам индивидов или политических, общественных, экономических и любых других групп, действовать на пользу частным интересам во вред государству.

2. Служение общественным интересам.

2. 1. Государственный служащий обязан действовать в общенациональных интересах, во благо всех народов России.

2. 2. Государственный служащий не должен использовать свое влияние и власть в интересах какой-либо одной из социальных групп и ее ближайшего окружения за счет интересов других социальных групп.

2. 3. Действия государственного служащего не могут быть направлены против социально незащищенных групп населения. Ни при каких обстоятельствах они не должны подвергаться дискриминации.

2. 4. Конфликт между интересами различных социальных групп государственный служащий должен рассматривать с точки зрения законных прав, социально-политической и экономической целесообразности, общественных представлений о справедливости и моральных ценностях.

3. Уважение к личности.

3. 1. Признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина есть нравственный долг и профессиональная обязанность государственного служащего.

3. 2. Государственный служащий должен уважать честь и достоинство любого человека, его деловую репутацию, не дискриминировать одних путем предоставления другим незаслуженных благ и привилегий, способствовать сохранению социально-правового равенства индивидов.

3. 3. Государственный служащий обязан обеспечить конфиденциальность ставшей ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей информации, затрагивающей частную жизнь, честь и достоинство гражданина.

4. Принцип законности.

4. 1. Государственный служащий обязан своими действиями соблюдать и отстаивать Конституцию страны, законы и нормативные акты РФ. Морально недопустимо нарушать законы исходя из политической, экономической целесообразности, по любым другим, даже благородным, мотивам. Принцип законности своей деятельности, своего служебного и внеслужебного поведения должен быть нравственной нормой государственного служащего.

4. 2. Нравственный долг государственного служащего обязывает не только его самого строго соблюдать все нормы законов, но и активно противодействовать их нарушениям со стороны своих коллег и руководителей любого ранга. Моральная обязанность служащего информировать соответствующие инстанции о подобных нарушениях.

5. Принцип лояльности.

5. 1. Государственный служащий обязан соблюдать принцип лояльности осознанное, добровольное соблюдение установленных государством, отдельным и его структурами, учреждениями правил, норм, предписаний служебного поведения; верность, уважение и корректность по отношению к государству, ко всем государственным и общественным институтам; поддержание имиджа властных структур, постоянное содействие укреплению их авторитета.

Нравственным долгом для государственного служащего в случае его принципиального несогласия с политикой, проводимой государством или конкретным органом, где он служит, является уход в отставку.

Принцип лояльности распространяется на отношения:

· ко всем ветвям власти;

· ко всем государственным институтам;

· к законодательно утвержденным общественным институтам, партиям;

· к политическому большинству, находящемуся у власти;

· к другим государственным служащим.

5. 2. Государственный служащий не должен выступать в средствах массовой информации, давать интервью и выражать любым другим способом свое мнение, принципиально отличное от политики государства в целом и от политики государственного органа, интересы которого он представляет как должностное лицо, как внутри страны, так и за рубежом.

5. 3. Государственный служащий должен избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с государственной властью.

5. 4. Государственный служащий обязан вести дискуссию в корректной форме, не подрывающей авторитет государственной службы.

6. Принцип политической нейтральности.

6. 1. Государственный служащий обязан соблюдать в своем поведении политическую нейтральность - не высказывать публично в прямом или косвенном виде свои политические симпатии и антипатии, не подписывать любые политические или идеологические документы, не участвовать в качестве должностного лица в любых политических акциях, не афишировать публично свои особые отношения с конкретными политическими деятелями

6. 2. Нравственной обязанностью государственного служащего является необходимость полностью исключить возможность какого-либо влияния политических партий или иных общественных организаций на исполнение им своих должностных обязанностей, на принимаемые им решен и я.

6. 3. Государственный служащий не должен допускать использование материальных, административных и других ресурсов государственного органа для достижения каких-либо политических целей, выполнения политических решений задач. Особенно тщательно он должен соблюдать нейтральность во время избирательной кампании; его нравственным долгом является неиспользование своего положения и полномочий для предвыборной агитации в свою пользу или пользу других кандидатов, политических партий, избирательных блоков.

Статья II. Соблюдение общих нравственных принципов.

1. Государственный служащий в своей деятельности должен руководствоваться нравственными нормами, основанными на принципах гуманизма, социальной справедливости, правах человека.

2. Честность и бескорыстность - обязательные правила нравственного поведения государственного служащего, непременные условия его служебной деятельности.

3. Вступление в государственную должность и пребывание в ней предполагает развитое чувство долга и ответственности. Государственный служащий должен выполнять долг, возложенный на него государством и законом, с величайшей степенью личной ответственности.

4. Нравственным долгом и должностной обязанностью государственного служащего является корректность, вежливость, доброжелательность, внимательность и терпимость по отношению ко всем гражданам, в том числе к непосредственным руководителям и к лицам зависимым от него по должностным обязанностям.

5. Государственный служащий должен проявлять толерантность к людям, вне зависимости от их национальности, вероисповедания, политической ориентации: уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий.

Статья III. Выполнение служебных обязанностей.

1. Государственный служащий должен исполнять свои должностные (служебные) обязанности добросовестно, ответственно на высоком профессиональном уровне, в целях обеспечения эффективности работы государственного органа.

2. Нравственным долгом и профессиональной обязанностью государственного служащего является стремление к постоянному совершенствованию, к росту своих профессиональных навыков, своей квалификации, к получению новых знаний.

3. Государственный служащий должен посвящать все свое рабочее время исключительно выполнению служебных обязанностей, прилагать все усилия для эффективной и четкой работы.

4. Нравственным долгом и профессиональной обязанностью государственного служащего является открытость для общества своей работы, обеспечение доступности информации о деятельности своего государственного органа в пределах и порядке, установленных соответствующими законами, иными нормативными правовыми актами.

5. Государственный служащий не должен перекладывать решение подведомственных ему вопросов на других, своевременно принимать обоснованные решения в рамках своей компетенции и нести за них личную ответственность.

6. Государственный служащий обязан выполнять распоряжения руководства, соблюдать служебные нормы иерархии в отношениях с начальством и подчиненными.

7. Государственный служащий имеет право не повиноваться или
игнорировать любое распоряжение, инструкцию или команду даже в том случае, если они имеют законное административное и нормативное обоснование, но находятся в серьезном противоречии с основными правами человека, как о них говорится в Конституции РФ и во Всеобщей декларации прав человека. Его долг протестовать против такого распоряжения, его подготовки и осуществления посредством обращения в органы юстиции, общественные организации, высшие инстанции и печать. В этом случае он может нарушить принцип лояльности служебные правила и инструкции.

8. Несмотря на то, что закон не запрещает государственным служащим вступать в предвыборную борьбу со своим руководителем, этические нормы диктуют необходимость вести эту борьбу, уйдя с занимаемой должности.

9. Государственный служащий обязан требовать предоставления ему полной и правдивой информации, относящейся к решению вопросов, находящихся в его компетенции. Он несет ответственность за сокрытие или фальсификацию данных и в том случае, если не настаивал на полной информированности.

10 Государственный служащий должен уважать и защищать специальную информацию, полученную во время выполнения официальных обязанностей. Нравственно недопустимо использовать служебную информацию в неслужебной сфере, для достижения каких-либо личных корыстных целей.

11. Государственный служащий должен использовать только законные и этические способы продвижения по службе. Он имеет право знать, по каким критериям оценивается его профессиональная деятельность.

Государственный служащий не должен признавать и поощрять в любых формах протекционизм, сговор и иные неформальные отношения и решения в кадровых вопросах.

12. Государственный служащий может иметь привилегии. Предоставление привилегий нравственно оправдано, если они:

четко определены открытыми нормативными положениями, инструкциями;

способствуют интенсификации и эффективности труда;

связаны с выполнением определенных служебных функций;

свидетельствуют об особых заслугах и рассматриваются как дань уважения.

Статья IV. Коллегиальное поведение.

1. Государственный служащий должен поддерживать ровные, доброжелательные отношения в коллективе, стремиться к сотрудничеству с коллегами. Недопустимы проявления аморальных форм поведения в коллективе, таких, как доносительство, склоки и др.

2. Нетерпимость к руководству, определенным сослуживцам или к их действиям должны проявляться в подобающей форме и при наличии серьезных оснований. Недопустимы при этом грубость, унижение человеческого достоинства, бестактность, преднамеренная дискриминация.

3. Государственный служащий должен придерживаться делового этикета, уважать правила официального поведения и традиции коллектива, не подвергать обструкции законные процедуры выработки и реализации решений, участвовать в коллективной работе, стремиться к честному и эффективному сотрудничеству.

Статья V. Недопустимость корыстных действий.

1. Государственный служащий не имеет права использовать служебное положение для организации своей карьеры в бизнесе, политике и других сферах деятельности в ущерб интересам государства, своего ведомства. Государственный служащий не должен преследовать в своей деятельности достижение любых личных, корыстных интересов.

2. В ходе своей служебной деятельности государственный служащий не может давать никаких личных обещаний, которые расходились бы с должностными обязанностями, игнорировали бы служебные процедуры и нормы.

3. Государственный служащий не имеет права пользоваться какими-либо благами и преимуществами для себя и членов своей семьи, которые могут быть предоставлены, чтобы воспрепятствовать честному исполнению им своих служебных обязанностей. Он не должен принимать какие-либо почести, вознаграждения, поощрения, связанные с определенными условиями, не предусмотренные официальным регламентом.

Должностное лицо не должно давать никакого повода и основания для попытки вручения подарка или другого вида вознаграждения.

4. Государственный служащий не имеет права использовать предоставленные ему любые служебные возможности (транспорт, средства связи и коммуникации, оргтехнику и т.д.) для внеслужебных целей.

5. Государственный служащий не должен использовать как средство извлечения личной выгоды какую-либо информацию, полученную конфиденциально во время исполнения служебных обязанностей.

6. Личные доходы государственного служащего подлежат декларированию и не могут составлять тайны. Он должен объяснить источники своих крупных покупок, затрат.

7. Всякое общественно высказанное сомнение в нарушении законов, норм морали рассматривается в отношении государственного служащего как этическое обвинение и не должно оставаться без внимания.

8. Любой вид гонорарной деятельности государственного служащего (преподавание, консультации, публикации своих работ и т.д.) возможен только в случае получения специального разрешения на это руководства или специального органа и не должен влиять на исполнение им своих основных обязанностей. Сумма всех видов гонораров не должна превышать нормативно установленный уровень официальной годовой зарплаты государственного служащего.

9. Государственный служащий может принимать подарки, вознаграждения и почести только при соблюдении следующих условий:

· вручение происходит официально и открыто;

· награждение или поощрение надлежащим образом объяснено и обосновано;

· вышестоящее начальство поставлено в известность о факте вручения подарка или вознаграждения;

· допустимо принимать подарки, не превышающие установленного предела стоимости;

· Сведения о вознаграждениях, если они носят характер официального признания высокого профессионализма и успехов государственного служащего, могут быть занесены в его личное дело.

· Государственный служащий не может принимать подарки от лиц, стремящихся добиться официальных действий или установления деловых отношений с сотрудником государственного учреждения, а также от лиц, чьи интересы могут в значительной степени зависеть от служащего, получающего подарок.

· Морально недопустимо получать подарки в благодарность за совершение каких-либо официальных действий. При этом под «подарком», помимо подарка в прямом смысле этого слова, понимается плата за что-либо, пожертвование, ссуда, передача денег, оказание услуг, а также оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.

10. Государственный служащий не должен быть вовлечен ни в какой бизнес, ни прямо, ни косвенно, так как это несовместимо с добросовестным выполнением служебных обязанностей. Это означает, что государственный служащий не должен в любой форме состоять сам или через членов своей семьи или доверенных лиц в какой-либо коммерческой организации (фирме, корпорации и т.д.), предоставлять им профессиональные услуги, предусматривающие денежную компенсацию; позволять использовать свое имя частным организациям; заниматься деятельностью, которая предусматривает платное попечительство; состоять за денежное вознаграждение членом правления каких-либо ассоциаций, корпораций и т.д.

Статья VI. Конфликт интересов.

1. Конфликт интересов возникает в случае, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность в ходе осуществления им своих служебных обязанностей, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное их исполнение.

Личная заинтересованность государственного служащего включает в себя любую материальную, карьерную, политическую и всякую иную выгоду для него лично, для его семьи, родственников, друзей, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет какие-либо деловые, политические или иные отношения и связи.

2. При поступлении на государственную службу, при назначении на должность, при выполнении соответствующего рода служебных обязанностей, распоряжений руководства государственный служащий обязан заявить о наличии или возможности наличия у него какой-либо личной заинтересованности в решении вопросов деловых, политических и всяких других организаций или отдельных лиц (наличие акций, участие в деятельности, предложения о сотрудничестве, о работе и т.д.).

3. Нравственный долг государственного служащего при конфликте интересов заключается в том, чтобы:

· ответственно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;

· принимать все необходимые меры по предотвращению и урегулированию столкновения интересов;

· доводить до сведения вышестоящего руководства информацию о любой коллизии интересов, как только государственному служащему станет об этом известно;

· подчиниться любому окончательному решению, требующему разрешения конфликта интересов: отказаться от ведения дела или от возможной выгоды, породившей столкновение интересов.

4. Государственный служащий обязан осуждать и разоблачать любые виды коррупции и коррупционеров любого уровня. Он может требовать, а в некоторых случаях обязан это делать, публичного признания случаев коррупции судебным порядком или в средствах массовой информации.

В разоблачении случаев коррупции государственный служащий не должен считаться с принципом служебной иерархии и коллегиальности.

Статья VII. Общественный контроль.

1. Общественный контроль за соблюдением государственными служащими должной морали осуществляется посредством обращения граждан в соответствующие, предусмотренные законом, государственные органы, через специально созданные для этого объединения граждан, через политические и другие общественные организации, средства массовой информации,

2. В законодательном порядке должно быть предусмотрено обязательное гласное рассмотрение соответствующими государственными органами обращений граждан, политических, общественных и иных организаций, средств массовой информации, депутатов законодательных органов, принятие по ним соответствующих решений и информирование об этом населения.

3. Целесообразным является создание в государственных органах, ведомствах, учреждениях этических комиссий. В их состав могут быть избраны наиболее уважаемые сотрудники ведомства - как работающие в нем, так и работавшие ранее, представители администрации, профсоюзной организации, общественные деятели, представители культуры и другие лица.

Задачами этических комиссий является формирование, поддержание и развитие должных этических норм служебного поведения государственных служащих, разрешение различного рода моральных конфликтов.

Этические комиссии вправе выносить государственным служащим за аморальное поведение общественные порицания, ставить вопрос перед соответствующими государственными службами, структурами об административном наказании их, рекомендовать уволить с работы.

Материалы для тестовой системы

1.0. Этика .

1.1. Философская наука, изучающая мораль и различные этические системы ее обоснования, основания этих систем и логическую структуру понятий, описывающих моральные феномены, коллизии и ситуации.

1.2. Проповедь, пропаганда неких моральных заповедей и принципов.

1.3. Однозначная, логически доказанная и экспериментально проверен­ная теория добра.

1.4. Наука о поведении.

2.0. Мораль (нравственность).

2.1.Система миропонимания, содержащая оценку всего существующего с позиций добра и зла.

2.2.Универсальные правила (нормы) поведения.

2.3.Религиозные заповеди, призывающие к добру, милосердию, благодея­нию.

2.4.Общечеловеческие нормы и образцы поведения, принятые в некотором обществе.

3.0. Добро.

3.1.Польза.

3.2.Если целью моего действия является счастье другого человека, то это добро (добродеяние).

3.3.Это то, что хорошо, полезно, нужно человеку, с чем связаны надежды и чаяния людей, представления о прогрессе, свободе и счастье.

3.4.Свойство человеческой природы.

4.0. Зло.

4.1.Вред.

4.2.Всякое насилие.

4.3.Некая космическая сила, независимый от человека закон, идея.

4.4.Имеет всегда отрицательный смысл и обозначает плохое, нежелательное, предосудительное для людей, порицаемое, влекущее за собой беды, страдание, горе, несчастье.

5.0. Долг.

5.1.Внешний регулятор поведения.

5.2.Повеления, исходящие извне (от государства, от коллектива, от семьи, от общества).

5.3.Внутренняя, не связанная силой, принуждением, выгодой потребность человека поступать в соответствии с определенными ценностями, существующими в обществе.

5.4.Представление субъекта о должном в конкретной жизненной ситуации.

6.0. Ответственность.

6.1.Необходимость считаться с мнением окружающих.

6.2.Способность человека в той или иной степени выполнить свой долг.

6.3.Способность ощущать свою вину за дурной поступок и нести покаяние за него.

6.4.Готовность принять на себя требования долга и нести ответственность перед обществом.

7.0. Справедливость.

7.1.Доброжелательное отношение к друзьям и недоброжелательное к врагам.

7.2.Наша оценка определенных объективных свойств общественных (производственных, политических, семейных и т.д.), обусловленное нашими интересами.

7.3.Обеспечение условий для всестороннего и гармоничного развития каждой личности.

7.4.Вознаграждение за добрые дела и помыслы и наказание за порок и преступление.

8.0. Честь .

8.1.Оценка и самооценка моральных качеств и поведения человека, связанные с его положением в обществе, видом деятельности, которой он занимается, и признаваемыми за ним моральными заслугами.

8.2.Поддержание репутации своей социальной группы.

8.3.Утверждение собственного достоинства.

8.4.Форма проявления отношения человека к самому себе и общества к человеку.

9.0. Достоинство.

9.1. Сознание ценности личности, ее нравственных качеств независимо от положения человека в обществе, от его политических, религиозных и прочих взглядов.

9.2. Форма самоконтроля личности.

9.3. Внесоциальная (божественная, природная, "собственно человеческая") сущность человека.

9.4.Категория этики, включающая совокупную оценку личности вместе с опытом предшествующего развития поколения.

10.0. Совесть.

10.1.Способность практического разума интуитивно оценивать верность субъекта моральному закону и обнаруживать подстерегающие его соблазны.

10.2.Способность человека осознать свой долг и ответственность перед другими людьми, самостоятельно оценивать и контролировать свое поведение, быть судьей своим собственным мыслям и поступкам.

10.3.Прирожденное свойство человека, связанное с божественным его происхождением.

10.4.Внутренний регулятор поведения.

11.0. Что такое нравственная культура личности?

11.1.Совпадение гражданских добродетелей с естественными законами нравственности.

11.2. Стереотип отношений и поведения, ориентированный определенными моральными ценностями.

11.3.Знание о правильном и должном поведении.

11.4 Генетическое достояние человека.

12.0 Мораль и право выступают в качестве регулятора отношений между людьми. Как соотносятся между собой области ими регулируемые?

12.1. Область, регулируемая моралью, шире.

12.2. Шире область, регулируемая правом.

12.3. Право и мораль регулируют различные области.

12.4. Практически они регулируют одно и то же.

13.0. Современные процессы роста образования и интеллектуализации общества существенным образом влияют на современную мораль. В чем это, прежде всего, проявляется?

13.1. Происходит унификация морали.

13.2. Увеличиваются степени нравственной свободы.

13.3.Мораль все больше дифференцируется по социальным группам и слоям.

13.4. В морали начинают доминировать рационалистические основы поведения.

14.0. Какие процессы происходят в профессиональной морали в постиндустриальном обществе?

14.1. Дальнейшая дифференциация и обособление профессиональных кодексов.

14.2 Объединение близких по духу кодексов в новые профессиональные интегральные этические системы.

14.3. Процесс дифференциации и интеграции идет одновременно.

14.4. Особенных отличий от предшествующих форм морали

15.0. Что такое управленческая этика?

15.1. Моральная ответственность перед коллективом за результаты своего труда.

15.2. Совокупность норм. принципов, традиций и механизмов поведения, которые регулируют деятельность людей, наделенных властными и распорядительными полномочиями.

15.3. Нормы и правила поведения менеджера.

15.4.Неформальные правила делового общения.

16.0. Как соотносятся между собой нравственная культура в сфере управления и культура управления.

16.1. Нравственная культура - один из элементов культуры управления.

16.2. Нравственная культура - фундамент культуры управления.

16.3. Культура управления есть форма, в которой проявляется нравственная культура.

16.4. Культура управления - основа профессионализма современного менеджера.

17.0. Какое место занимает мораль в профессиональной этике государственного служащего?

17.1. Обеспечивает «совместимость» нравственных качеств личности и определенных морально-санкционированных норм.

17.2. Мораль позволяет государственным служащим достигать компромисса и не допускать социального игнорирования.

17.3. Мораль дает возможность руководствоваться ею в многообразных нестандартных ситуациях.

17.4. Дает возможность сделать правильный моральный выбор.

18.0. Имеются ли в организации и в процессе функционирования государственной службы специфические моменты, дестабилизирующие мораль государственных служащих?

18.1. Практически, при правильном правовом обеспечении, их нет.

18.2. Да, такие особенности есть.

18.3. Нет, объективно их нет.

18.4. При четких должностных инструкциях и контроле исполнения таких моментов нет.

19.0 Что, в основном, влияет на содержание понятия «ответственность» государственных служащих?

19.1. Тип и характер государства.

19.2. Этика идеологизированных групп, осуществляющих власть.

19.3. Правовая трактовка основных законов государства.

19.4. Личная позиция государственных служащих.

20.0. Под воздействием современных цивилизационных процессов меняется трактовка содержания «профессионализм» государственных служащих. Что в этих трактовках доминирует?

20.1. Профессионализм есть углубление компетенции в специальных отраслях управления.

20.2. Необходимость расширения знаний в сфере правовых аспектов управления.

20.3. Развитие способности к общению, умение достигать консенсуса разных точек зрения в управленческих решениях.

20.4. Способность прогнозировать нравственные результаты принимаемых решений.

21.0. Какое содержание этика государственной службы вкладывает в понятие "социальная справедливость" в условиях техногенного общества?

21.1. Обеспечение справедливости для подавляющего большинства общества.

21.2. Обеспечение равных условий каждому члену общества.

21.3. Создание равных условий равным по социальному статусу граждан.

21.4.Обеспечение равных возможностей для разных по интересам групп.

22.0. Этикет.

22.1. .Совокупность правил поведения, принятых в данном обществе или разделяющихся теми или иными группам людей.

22.2. Универсальные правила поведения.

22.3. Внешняя форма поведения.

22.4. Универсальный инструмент для успеха.

23.0. Какими качествами отличается профессиональный этикет государственного служащего?

23.1.Этикет государственного служащего более проработан и захватывает большие области регулирования.

23.2. Он более строго регламентирует все отношения.

23.3. Он такой же, как и любой другой профессиональный этикет.

23.4. Он играет вспомогательную роль, основную роль играют правовые основы регуляции отношений.

24.0. Как личность усваивает требования профессионального долга?

24.1. В основном, в специальных учебных профессиональных заведениях.

24.2. При начале работы, из должностных инструкций, требований руководителей, поведения сослуживцев.

24.3. Знакомство с содержанием основных требований происходит в учебных заведениях, через должностные обязанности, а самовоспитание в следовании долгу – всю трудовую жизнь.

24.4. В настоящее время детализация должностных требований и служебных обязанностей такова, что профессиональный долг имеет лишь вспомогательное значение.

25.0. Бюрократия.

25.1. Особый слой людей, осуще5ствляющих властные полномочия.

25.2. Специфическая форма реализации власти, осуществляемая привилегированной кастой, которой присущ особый корпоративный интерес.

25.3. Превращение государственных задач в канцелярские.

25.4. Особая форма организации труда, предполагающая четкость, слаженность, преданность корпоративному интересу.

26.0. Коррупция.

26.1. Имеет место практически во всех странах, является составной частью и условием функционирования теневой экономики.

26.2. Преступная деятельность в политической, экономической, военной и др. сферах, заключающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения.

26.3. Явление, порождаемое сращиванием этики государственной службы с этикой бизнеса, при доминировании принципа «делового макиавеллизма» - прибыль любой ценой.

26.4. Подчинение целей и средств целям государственной службы, политики и позиции – «политика вне морали».

27.0. Какая из причин предопределяет наибольшее распространение коррупции?

27.1. Падение нравственных основ деятельности государственной службы.

27.2. Отсутствие жесткой системы контроля деятельности государственного аппарата со стороны законодательной власти.

27.3. Превращение бюрократии в обществе и государстве в особый корпоративный слой, наделенный широкими полномочиями.

27.4. Кризис права, его непроработанность, отрыв от реальности.

28.0.Что является важнейшим в деятельности государства по преодолению коррупции?

28.1. Скорейшее принятие этического кодекса государственной службы.

28.2. Совершенствование права, регламентирующего деятельность государственного аппарата, принятие закона о противодействии коррупции.

28.3. Совершенствование контроля и создание дееспособной оппозиции.

28.4. Комплекс мероприятий по преодолению бюрократизации власти, отрыва законодательной власти от исполнительной и укрепление систем контроля сращивания управленческого аппарата и предпринимательских структур.

29.0. Цивилизацию определяют как:

29.1. Материально-техническую базу духовной культуры общества.

29.2. Систему духовных ценностей общества.

29.3. Рационально-логическое осмысление человеческого бытия.

29.4. Способ самореализации человеческих индивидов

30.0. Социальный прогресс характеризуется как:

30.1. Традиционное сохранение социальных структур, характерных для предшествующих этапов развития общества.

30.2. Движение общества как системы по нисходящей линии.

30.3. Отсутствие негативных изменений в различных областях социальной жизни.

30.4. Поступательное движение общества от низших ступеней развития к высшим.

31.0. Традиция.

31.1. Поведение людей, постоянно воспроизводящее ранее сложившийся уклад жизни.

31.2. Разновидность обычая, отличающаяся особой устойчивостью и направленными усилиями людей сохранить неизменными унаследованные от предыдущих поколений формы поведения.

31.3. Поведение, при котором форма строго канонизируется и начинает доминировать над содержанием поведения людей.

31.4. Поведение людей, культивирующих изживший себя уклад жизни.

32.0. Кодекс моральный.

32.1. Свод нравственных норм, предписываемых к исполнению и отражающих нравственные требования, которые уже выработало моральное сознание общества.

32.2. Специально сконструированная совокупность норм, предполагающая жестко закрепленную систему поведения.

32.3. Свод нравственных норм, предписываемых к исполнению и закрепленных в праве.

32.4. Свод нравственных норм, отражающий какой – либо общий принцип, из которого можно выводить все правила поведения.

33.0. Когда закладываются основы внутрикорпоративной морали?

33.1. В позднем средневековье.

33.2. В начале нового времени.

33.3. На рубеже XIX – XX веков.

33.4. В середине ХХ века.

34.0. С какими процессами связано формирование корпоративной морали?

34.1. Образованием абсолютистских государств, ростом городов и развитием межгосударственной торговли.

34.2. Формированием индустриального общества.

34.3. Образованием крупных промышленных корпораций.

34.4. Глобализацией экономических отношений.

35.0.Что прежде всего определяет основное содержание профессиональной морали государственных служащих?

35.1. Господствующее право и должностные интересы детально регламентирующие деятельность государственных служащих.

35.2. Утвержденные этические кодексы государственной службы.

35.3. Основные цели и функциональная структура органов государственной службы.

35.4.Сложившиеся традиции, обычаи и привычки в органах государственной власти.

36.0. Чем определяется суть категории «служения» в деятельности государственной власти?

36.1. Неукоснительным исполнением своих должностных обязанностей.

36.2. Совершенствованием профессионализма и компетенции.

36.3. Следованием при осуществлении профессиональной деятельности принципу «общественное благо выше личных целей».

36.4. Следование строгой субординации и всем должностным инструкциям.

37.0. Что является главным в решении нравственных проблем государственного аппарата?

37.1. Совершенствование правового регулирования деятельности государственных служащих.

37.2. Восстановление рычагов контроля и управления деятельностью административных органов.

37.3. Нравственное оздоровление в административной среде невозможно без коренных изменений в жизни общества.

37.4. Принятие этического кодекса государственной службы.

[1] Например, статьи М. Ханга, С. К. Джилмена, К. Льюиса, М. Ван Уарта, Ж. П. Дидьера, Дж. Баумэна и др. авторов в журнале «International Reviev of Administrative Sciences», международные конференции «Этика в правительственных учреждениях» (1996 г.), «Профессионализм и этическое поведение государственных служащих: задачи на XXI век» (1996 г.), появление морального кодекса Американского общества государственного управления (ASPA) и т.д.

[2] Государственная служба: культура поведения и деловой этикет.-М.: РАГС, 1999; Степанов П.Л. Этические нормы государственных служащих. –М.: Изд-во РАГС, 2000; Ионова А. И. Этика и культура государственного управления. М., 2003 и др.

[3] Крамер Самюэл. История начинается в Шумере. –М.: Наука, 1965. С. 23-26.

[4] Гуревич А.Я. Культура и общество средневековой Европы глазами современников. –М.: Искусство, 1989. С. 218.

[5] Гуревич А.Я. Культура и общество средневековой Европы глазами современников. –М.: Искусство, С. 222 – 226.

[6] Нормы этики управления регулирующие процесс общения с подчиненными и в целом по вертикали подробно освещаются в специальной литературе, поэтому в настоящем пособии они не рассматриваются.

[7] Степанов П.П. Этические нормы государственных служащих. М.: Изд-во РАГС, 2000. С.117.

[8] Управление – это наука и искусство: А.Файоль, Г.Эмерсон, Ф.Тейлор, Г.Форд. – М.: Республика, 1992. СС. 30-32.

[9] Алехина Ия. Морально-этические аспекты управления. (Практические рекомендации) – М, : Изд-во «Дело».2007.С.45.

[10] Технологии политической власти: Зарубежный опыт. –Киев, Высшая школа, -1994. СС.136,137,150.

[11] О. Лаврова. Синдром эмоционального выгорания и методы его предотвращения. – Социальная работа. 2006, № 4.

[12] Шварц Г. Истоки современной модернизации государственной службы // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып.8.- М: РАГС, 1995 – С.25-35.

[13] Вульфович Р.М. Проблемы административной реформы в РФ.№// Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность. –С-Пб.: Изд-во СЗАГС, 2003. – С. 105.

[14] Теобальд Р. Этические принципы в государственных учреждениях//Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный сборник. № 2(22), 1998–Изд.РАГС, 1998, СС. 13-18

[15] Абрамова Л.П. Международные аспекты этики государственной службы и органов местного самоуправления // Итоговая научно-методическая конференция СЗАГС (сборник тезисов докладов) – СПб: Изд-во СЗАГС, 1999. – С.5-7.

[16] Комаровский В.С., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций. // Вестник Московского университета. Серия 12. -«Политические науки»., 1997, №». – С. 60.

[17] Оболонский А.В. Бюрократия и государство. Очерки. –М.:ИГиПАН, 1996, -С.58.

[18] Комаровский В.С., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций. // Вестник Московского университета. Серия 12. -«Политические науки»., 1997, №». – С. 60.

[19] Психология и этика делового общения. Под. Ред. В.Н. Лавриренко. – М.: Культура и спорт, ЮНИТИ, 1997. – С.203-205.

[20] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. – М.: Дело, 1999. С. 31.

[21] Кадровые аспекты государственной службы в странах ЕС // Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт. Вып. 7. – М.: Изд-во РАГС, 1995. – С.106.

[22] Боявари З. Приватизация в городском коммунальном хозяйстве. // Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт. №3 (20), 1997 – М.: Изд-во РАГС, 1997. – С. 56-65.

[23] См. Налбандян Дж. Профессионалы в местных органах управления. // Профессионализм управленческих кадров. – М.: Изд-во РАГС, 1994. –С. 3-5.

[24] Граждан В.Д. Научное обеспечение государственной службы. // Государственная служба. – 1999-№2.

[25] Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. – Ростов-на-Дону. «Феникс», 1998. С.159.

[26] Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. – Ростов-на–Дону: «Феникс», 1998. –С.141-142.

[27] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. –М.: Дело, 1999. С.31.

[28] Худ К. Изменения в оплате труда государственных служащих Великобритании.// Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт. Вып. 7 –М. Изд-во РАГС, 1995. –С. 102-103.

[29] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. –М.: Дело, 1999. С.29-30.

[30] Теобальд Р. Этические принципы в государственных учреждениях // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный сборник. №2 (22), 1998 – М. Изд-во РАГС, 1998, - С.15.

[31] Худ К. Изменения в оплате труда государственных служащих Великобритании.// Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт. Вып. 7 –М. Изд-во РАГС, 1995. –С.99-105.

[32] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. –М.: Дело, 1999. С.30.

[33] Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки, «крестовые походы» и реформы: Пер с англ. / под общ. Ред. А.М. Яковлева. – М.: Прогресс, 1988. С.30-31.

2 Этика государственной службы // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. №2(22), 1998. –М.: Изд-во РАГС, 1998. –С.22.

[35] Ханеш В. Кризис и перспективы «Социального города». // Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт. Реф. Бюл. №3 (20), 97 – М.: Изд-во РАГС, 1997 – С. 36-45.

[36] Мени И. Коррупция в конце века. // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реф. Бюл. №2(22), 98 – М.: Изд-во РАГС, 1998 – С. 103-111.

[37] Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром.//ОНС – 1995-№4. С.48-49.

[38] Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки, «крестовые походы» и реформы: Пер с англ. / под общ. Ред. А.М. Яковлева. – М.: Прогресс, 1988. С.203-208.

[39] Там же. С.234-235.

[40] Кэрол У. Льюис. Этический вызов на государственной службе (реферат книги)// Государственная служба. Вопросы этики. Зарубежный опыт: Вып. 5.–М.:Изд-во РАГС, 1995.-С.10.

[41] Баумэн Дж. Уильямс Р. Этика в правительственном аппарате (по результатам опроса государственных служащих США)// Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. №2(22),98. –М.: Изд-во РАГС, С.48-55.

Сембор Э, Лининджер М. Нравственный кризис американской государственной службы и пути его преодоления.// Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. №2(22),98. –М.: Изд-во РАГС, С.42-47.

[42] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. –М.: Дело, 1999. С.288-289.

[43] Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. – Ростов-на–Дону: «Феникс», 1998. –С. 591-594.

[44] [44] Ивантеева Г.А. Реформирование государственной службы. Кадровый аспект. – М,, 2005. С.115.

[45] Слепцов Н.С. Проблемы подготовки государственных служащих в РФ. // Материалы научно-практической конференции «наращивание потенциала в области государственного управления в республике Карелия». –Петрозаводск, 1997. С.63.

[46] Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении. – М., Издательский дом ГУ ВШК, 2006.С.139.

[47] Соколов В. Нравственность времен социальной катастрофы. // Российская провинция. –1994, №5. – С.54-60.

[48] См. главу 1, пп.1.4 и 1.5.

[49] Слепцов Н.С. Проблемы подготовки государственных служащих в РФ. // Материалы научно-практической конференции «наращивание потенциала в области государственного управления в республике Карелия». –Петрозаводск, 1997. С.63.

[50] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. –М.: Дело, 1999. С.102.

[51] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. –М.: Дело, 1999. С.100.

[52] Бойков В.Э. Человек и реформы. // Человек и реформы. Инф. Бюл. Центра соц. Исследований. №1 – М.: РАГС, 1995 – С. 22-30.

[53] Партийная этика. Документы и материалы дискуссии 20-х годов. – М.: Политиздат, 1989. – С.4-13

[54] Федеральный закон от 31 июля 1995 ода № 119//Российская газета. № 237 от 25.12.1993.

[55] Федеральный Закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Информационно-правовая система: Гарант.

[56] Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Информационно-правовая система: Гарант.

[57] Бойков В.Э. Коллективное сознание чиновников.// Государственная служба – 1999-№1.

[58] Марченко И.С. Социальный портрет перспективного чиновника//Служба кадров и персонала.2006. № 7. С.29.

[59] Слепцов Н.С. Проблемы подготовки государственных служащих в РФ. // Материалы научно-практической конференции «наращивание потенциала в области государственного управления в республике Карелия». –Петрозаводск, 1997. С.59-65.

[60] Основные аспекты управления городами. // Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт №3 (20), 97 –М.: РАГС, 1997. – С.16-18

[61] Александров В.Б. О понятии профессионализма и профессионализме государственного служащего. //Северо – западная академия государственной службы. Ежегодник 2002. – С-Пб.: Изд-во РАГС; Изд-во «Образование-культура», 2003. – С.20-22

[62] Ведомости, 25 ноября 2006. № 215. С.23.

[63] SmartMoney. 4 декабря 2006. № 38.

[64] Административная этика. Учебное пособие. Под общ. Ред. Романова В.Л./М.:Изд-во РАГС. 1999. С.174-175.

[65] Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром.//ОНС – 1995-№4. С.51.

[66] Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром.//ОНС – 1995-№4. С.49-51.

[67] Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром.//ОНС – 1995-№4. С.50-51.

[68] Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром.//ОНС – 1995-№4. С.49-50.

[69] Шпенглер О. Закат Европы, / Очерки морфологии мировой истории: Т.2. – 1998. –С.340.

[70] Там же. –С.340.

[71] Кочкина Е.В. Женщины в российских органах власти. // Общественные науки и современность. 1999. -№1. – С.175

[72] Кочкина Е.В. Женщины в российских органах власти. // Общественные науки и современность. 1999. -№1. – С.177

[73] Гесль А. Конфликты между управлением и гражданами. // Государственная служба. Социо – психологические аспекты. Зарубежный опыт. Информационно-аналитический бюллетень. №2 (19) 97. – М.; РАГС, 1997. –С.34-39

[74] Мени И. Коррупция в конце века. // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт №2, 98 –М.; РАГС, 1998. – С.108-111.

[75] Бойков В.Э. Профессиональная культура государственной службы.//Сицис.-1999. -№2. –С.34-40.

[76] Лытов Б. Честь и служба. // Служба кадров. – 2001. №2. –С.33-35.

[77] Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы: Учебно-практическое пособие. – Ростов н-Д.: Феникс, 2006. - С.241

[78] Государственная служба: Учебное пособие. / Отв. Ред. А. В. Оболонский. –М.: Дело, 1999. С.320-321.

[79] Оболонский А.В. Кадры решают не все, но многое. // Открытая политика, 1997 - №2. – С.64

[80] Кузьмичева А. Проблемы морали или права? // Служба кадров, 2001 - № 12; 2002 - №1.

[81] Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации//Государственная служба 2004, №2 (28).

[82] Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон в ред. Федеральных законов от 31.07.1995г. – М.: дело, 1999. – 432с..

[83] Прохоров А.П. Русская модель управления. – М., ЗАО «Журнал эксперт», 2002. С.

[84] Достоевский Ф.М. Дневник писателя. –М.: Художественная литература, 1989. С.279-280.

[85] Комаровский В.С., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций. // Вестник Московского университета. Серия 12. -«Политические науки»., 1997, №4

[86] Административная этика: учеб. пособие / Под. общ. ред. В.Л. Романова. Изд-во РАГС, 1999.