| ОДОБРЕНО
Решением Коллегии
Контрольно-счетной палаты Брянской области
от 14.10.2009г. № 37-рк
Методические рекомендации
по проведению экспертизы проекта
бюджета муниципального образования на очередной финансовый год
1. Общие положения
Методические рекомендации разработаны в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Брянской области и предназначены для использования органами муниципального финансового контроля, созданными представительными органами местного самоуправления в практической работе при проведении Экспертизы проекта бюджета муниципального образования (далее МО) на очередной финансовый год (далее Экспертиза).
При подготовке настоящих методических рекомендаций были использованы следующие нормативные правовые акты: Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее БК РФ), Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон №131-Ф3), Федеральный закон от 21.07.2005
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон №94-ФЗ), Закон Брянской области 28.06.2007 N 93-З «О порядке составления, рассмотрения и утверждения областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетности об исполнении бюджетов и их внешней проверки», Закон Брянской области от 13.08.2007
№ 126-З "О межбюджетных отношениях в Брянской области", Приказ Минфина РФ от 25.12.2008 № 145н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».
2. Цели проведения экспертизы проекта бюджета
Статьей 157 БК РФ законодательно закреплены полномочия органов муниципального финансового контроля, созданных представительными органами местного самоуправления, на осуществление экспертизы проекта местного бюджета и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления действующих в сфере бюджетного законодательства.
Целями проведения экспертизы
проекта местного бюджета являются определение соблюдения бюджетного и иного законодательства исполнительными органами местного самоуправления при разработке и принятии местного бюджета на очередной финансовый год, анализ объективности планирования доходов и расходов бюджета.
Поскольку составление проекта бюджета является первой стадией бюджетного процесса, началом комплекса работ с бюджетом на новый финансовый год, а цель данной стадии - подготовка обоснованного проекта бюджета для его последующего внесения на рассмотрение и утверждение в представительный орган МО, необходимость осуществления экспертизы проекта бюджета является очевидной.
3. Задачи экспертизы
В процессе проведения экспертизы необходимо:
•установить наличие нормативно-правовой базы МО, учитывающей все аспекты бюджетного процесса в МО, ее соответствие требованиям федерального и областного бюджетного законодательства;
• проверить наличие и соответствие требованиям законодательства к составу и содержанию прилагаемых к проекту бюджета МО материалов и документов;
• проанализировать соответствие проекта бюджета МО прогнозу социально-экономического развития МО;
• проверить соответствие значений показателей среднесрочного финансового плана МО и основных показателей проекта местного бюджета;
• проверить и проанализировать состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте решения о бюджете;
•проанализировать объективность планирования доходной части бюджета;
•проанализировать объективность планирования расходов бюджета,
в том числе раздельное планирование расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств;
• проанализировать порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ;
• проверить, все ли доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета отражены в решении о бюджете;
• оценить сбалансированность бюджета;
• проанализировать полноту отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета;
•проверить соблюдение полномочий органов местного самоуправления по составлению проекта бюджета;
•проверить соблюдение этапов и сроков составления проекта бюджета;
•проверить соблюдение сроков рассмотрения и утверждения проекта бюджета;
• проверить соблюдение законодательства по проведению публичных слушаний проекта бюджета МО, сроков опубликования проекта решения о бюджете МО.
4. Этапы экспертизы
4.1. Основы составления проекта бюджета
Основы составления проектов бюджетов
всех уровней урегулированы в гл. 20 БК РФ, в которой реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти.
Исходя из этого принципа вводятся общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие:
1. Общие требования к прогнозам социально-экономического развития;
2. Требования к содержанию среднесрочного финансового плана;
3. Условия прогнозирования доходов и планирования расходов бюджета, том числе раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств;
4.Состав показателей, утверждаемых в проекте решения о бюджете, и требования к прилагаемым к нему материалам и документам;
5.Порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ;
6.Этапы и сроки составления проекта бюджета.
Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы муниципальных образований (ст.ст. 154, 171 БК РФ).
Порядок составления проекта местного бюджета
устанавливается местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Такой порядок, как правило, устанавливается в Положениях о бюджетном процессе МО.
Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов,
согласно ч. 3 ст. 184 БК РФ должны быть установлены местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых БК РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В соответствии со ст. 185 БК РФ, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но
не позднее 15 ноября текущего года.
Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверждения, определенный муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен предусматривать вступление в силу решения о
бюджете с 1 января
очередного финансового года, а также утверждение указанным решением показателей и характеристик (приложений) в соответствии со статьей 184.1 БК РФ.
Статьей 5 БК РФ, установлено, что решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.
Закон № 63 - ФЗ отменил действие Федерального закона от 15.08.1996 № 115 - ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», который утратит силу с 01.01.2008г. В связи с этим были пересмотрены (изменены) статьи БК РФ, устанавливающие основные положения, состав и структуру бюджетной классификации РФ.
Одной из основных новаций новой редакции БК является статья, устанавливающая основные принципы и структуру бюджетной классификации
с одновременным расширением в этой области полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в плане ее детализации.
В состав бюджетной классификации, начиная с 1.01.2008 г. входит всего четыре классификации (классификация доходов бюджетов, классификация расходов бюджетов, классификация источников финансирования дефицитов бюджетов, классификация операций сектора государственного управления), в отличие от 8 классификаций существовавших ранее.
Упрощение бюджетной классификации РФ должно положительно сказаться на ее применении при составлении и исполнении бюджетов. Изменился не только состав бюджетной классификации, но и правила ее утверждения.
Теперь согласно новой редакции Бюджетного кодекса базовые, единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позиции двух первых уровней каждого вида бюджетной классификации устанавливает непосредственно Бюджетный кодекс, а именно:
Группа - подгруппа (классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов);
Раздел - подраздел (классификации расходов бюджетов);
Группа - статья (классификации операций публично-правовых образований (или классификации операций сектора государственного управления).
Минфину предоставлено право утверждать единые позиции классификаций доходов и операций сектора государственного управления на более низких уровнях.
При этом новый Бюджетный кодекс устанавливает четкие требования к формированию целевых статей и видов расходов бюджетов, которые должны отражать соответствующие расходные обязательства (публичные обязательства, долгосрочные целевые программы, объекты, обособленные функции органов власти и т. д.), обеспечивая тем самым прозрачность и обоснованность бюджетных ассигнований.
Таким образом, уже на этапе составления и рассмотрения проектов бюд
жетов появилась возможность адаптации бюджетной классификации к специфике и потребностям каждого бюджета.
Из ст. 2 БК РФ следует, что если законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения, противоречат Кодексу, то применяться должен Бюджетный кодекс.
Следовательно, при организации бюджетного процесса в муниципальном образовании, до приведения норм регионального, местного законодательства в соответствие с Бюджетным кодексом, нужно выполнить все требования к решению о бюджете, установленные БК РФ, независимо от того, содержатся такие требования в региональном либо местном законодательстве или нет.
Если в решениях местных органов о бюджетном процессе содержатся дополнительные требования к составу решения о бюджете и представляемых в представительный орган материалов, эти требования тоже должны быть соблюдены.
4.2. Нормативно- правовая база
В соответствии со ст. 172 БК РФ проект бюджета должен основываться на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
В соответствии со ст. 184.2 БК РФ, одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган должны быть пред
ставлены
• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;
• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
• прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период, либо проект среднесрочного финансового плана;
• пояснительная записка к проекту бюджета;
• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
• верхний предел муниципального долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
• проект программы муниципальных внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проекты программ муниципальных гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
• предложенные представительными органами, органами муниципального финансового контроля, созданными представительными органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;
• иные документы и материалы.
Прежде чем приступить непосредственно к проведению экспертизы проекта решения о бюджете, необходимо проанализировать те предпосылки и условия, на основании которых в данном МО был составлен проекта бюджета.
В соответствии со ст. 169 БК РФ, проект местного бюджета должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития
в целях финансового обеспечения расходных обязательств МО.
Прогноз социально-экономического развития муниципального образования
разрабатывается на период не менее трех лет. Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год, либо на очередной финансовый год и плановый период. Прогноз разрабатывается ежегодно в порядке, установленном местной администрацией.
Прогноз социально-экономического развития поселения
может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
Прогноз социально-экономического развития муниципального образования одобряется местной администрацией одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в представительный орган (ст. 173 БК РФ).
Изменение прогноза социально-экономического развития муниципального образования в ходе составления или рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
Проект местного бюджета составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, за исключением решения о бюджете.
Таким образом, органам местного самоуправления, согласно ч.4 ст. 169 БК РФ предоставляется право выбора между утверждением местного бюджета на три года (очередной финансовый год и плановый период), либо сроком на один год (на очередной финансовый год).
В случае если проект бюджета муниципального образования составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация должна разработать и утвердить среднесрочный финансовый план
муниципального образования. В поселении также могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.
Под среднесрочным финансовым планом
муниципального образования понимается документ, содержащий основные параметры местного бюджета. Ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. Проект среднесрочного финансового плана утверждается местной администрацией муниципального образования и представляется в редставительный орган одновременно с проектом бюджета.
Значения показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования и основных показателей проекта местного бюджета должны соответствовать друг другу.
Среднесрочный финансовый план является связующим звеном
между прогнозом социально-экономического развития и бюджетом на очередной финансовый год.
При составлении проекта бюджета должны использоваться сведения о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве, о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой, о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.
4.3. Требования к содержанию проекта бюджета
Состав показателей, утверждаемых в проекте решения о бюджете, установлен в статье 184.1 БК РФ, в соответствии с которой решением о бюджете устанавливаются основные характеристики бюджета:
•общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета;
• перечень главных администраторов доходов бюджета;
• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
•распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;
•объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);
• общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета;
• источники финансирования дефицита бюджета, установленные статьей 96 (в случае принятия бюджета с дефицитом), на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)
• верхний предел муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием, в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;
• иные показатели местного бюджета, установленные соответственно БК РФ, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Решением о бюджете могут быть предусмотрены следующие показатели:
•размер резервного фонда исполнительных органов местных администрации (с учетом ограничений, установленных ст. 81 БК РФ);
• объем расходов на обслуживание муниципального долга (с соблюдением ограничений, установленных ст.111 БК РФ);
• использование доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные решением о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета (ч.6 ст.184.1).
Решением о бюджете должны быть утверждены:
• перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета о соответствующем бюджете;(ст.20 БК РФ);
• перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов;
• бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам (не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями) путем включения в решение о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований (ст. 80 БК РФ);
В соответствии со статьей 80 БК РФ договор об участии в собственности субъекта инвестиций оформляется в течение трех месяцев после дня вступления в силу решения о бюджете.
• объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу (ст. 179 БК РФ).
В части планирования бюджетных ассигнований необходимо учитывать следующее:
•планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом;
•при составлении проектов бюджетов необходимо предусматривать средства на исполнение всех действующих расходных обязательств, в том числе долгосрочных целевых программ;
• в соответствии со ст.79 БК РФ в редакции Закона № 63-ФЗ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и объекты капитального строительства муниципальной собственности в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.
Таким образом, с учетом редакции пункта 1 статьи 79 БК РФ основанием для включения в проект решения о бюджете бюджетных ассигнований для осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности, не включенных в долгосрочные целевые программы, являются разработанный соответствующий нормативный правовой акт, предусматривающий порядок включения в бюджет бюджетных ассигнований для осуществления бюджетных инвестиций либо порядок принятия соответствующих решений главными распорядителями средств.
В случае отсутствия такого порядка отсутствуют правовые основания для включения в проект решения о бюджете бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций.
4.4. Анализ проекта решения о местном бюджете
Решение о бюджете МО в полном объеме можно анализировать как на предварительном, так и на основном этапе при изучении нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Необходимо определить, соответствует ли нормам бюджетного законодательства проверяемый нормативный правовой акт о бюджете на соответствующий год по следующим моментам:
•соблюдены ли установленные БК сроки внесения проекта решения о бюджете на рассмотрение (не позднее 15 ноября текущего года) (ст. 185 БК);
• соблюдены ли сроки рассмотрения и принятия бюджета (порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете должен обеспечивать рассмотрение и утверждение бюджета до начала очередного финансового года) (ч. 2 статьи 187 БКРФ);
• соблюден ли утвержденный муниципальным правовым нормативным актом порядок рассмотрения проекта решения о бюджете (ст. 187 БК РФ). Соответствие указанного порядка ч.2 ст. 187 БК РФ;
• выносился ли проект местного бюджета на публичные слушания (ст. 28 Закона №131-Ф3), опубликован ли проект бюджета ( ст. 52 Закона №131-ФЗ);
• отражены ли в проекте решения о бюджете необходимые показатели и характеристики (приложения), согласно ст. 184.1. БК РФ;
•не превышает ли объем предусмотренных бюджетом расходов суммарного объема доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (ст.33 БК РФ);
• соблюдены ли установленные ст. 92.1. БК РФ ограничения объема дефицита бюджета.
Согласно ч. 3 ст. 92.1 БК РФ, дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета
без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 БК РФ (в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов), дефицит бюджета не должен превышать 5 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные настоящим пунктом, в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета;
• обоснованы ли, и насколько соответствуют БК РФ (ст.96 БК РФ) предусмотренные проектом бюджета источники финансирования дефицита местного бюджета.
• соблюдены ли ограничения при установлении верхнего предела муниципального долга:
В решении о местном бюджете должен быть установлен верхний предел
муниципального внутреннего долга
по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием, в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям (ч. 3 ст. 184.1 БК РФ, ст. 107 БК РФ).
Предельный объем муниципального долга означает объем муниципального долга, который не может быть превышен при исполнении соответствующего бюджета (ч.1 ст. 107 БК РФ). Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений
и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 БК РФ (в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов) предельный объем муниципального долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений;
соблюдены ли ограничения по объему расходов на обслуживание муниципального долга. Решением о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается объем расходов на обслуживание муниципального долга с соблюдением ограничения.
В соответствии с ч.1 ст. 111 БК РФ, предельный объем расходов на обслуживание
муниципального долга, утвержденный решением о бюджете, а также по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год, не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета,
за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии со ст. 112 БК РФ, если при исполнении местного бюджета нарушаются предельные значения,
указанные в статьях 107 и 111 БК РФ, орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства,
за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации муниципального долга;
•согласно ч. 2 статьи 110.1 БК РФ программа муниципальных заимствований
на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) является приложением к решению о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
•указан ли предельный размер резервного фонда МО в процентах от расходов местного бюджета. В соответствии с ч.3 ст.81 БК РФ, размер резервных фондов местных администраций не может превышать 3 процента утвержденного решением о бюджете общего объема расходов.
Кроме перечисленных выше требований БК РФ целесообразно выяснить:
• определены ли цели, на которые, прежде всего, должны расходоваться дополнительные доходы бюджета.
Согласно статье 232 БК РФ, доходы, фактически полученные при исполнении местного бюджета сверх утвержденных решением о бюджете
общего объема доходов, могут направляться соответствующим финансовым органом без внесения изменений в решение о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) на замещение муниципальных заимствований, погашение муниципального долга, а также на исполнение публичных нормативных обязательств муниципального образования в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном пунктом 3 статьи 217 настоящего Кодекса (согласно утвержденной бюджетной росписи).
Отражение в проекте решения о бюджете межбюджетных транс
фертов.
БК РФ уточнены формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации другим бюджетам, а именно:
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов);
субсидии местным бюджетам (межбюджетные субсидии);
субвенции местным бюджетам;
иные межбюджетные трансферты местным бюджетам.
Из состава межбюджетных трансфертов исключены бюджетные кредиты.
В соответствии со статьей 93.3 БК РФ бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет.
Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.
В соответствии со статьей 184.2 Бюджетного кодекса одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган представляется проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
Статьей 136 БК РФ установлены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ для дотационных и высокодотационных муниципальных образований.
Так, в соответствии со статьей 136 БК РФ для муниципальных образований в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета,
начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать
установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления,
осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
При превышении на 30 процентов
не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
При превышении на 70 процентов
осуществляются следующие дополнительные меры:
1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;
2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации;
4) иные меры, установленные федеральными законами.
В случае если до 1 сентября органы местного самоуправления принимают решение об отказе полностью или частично от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, то предусмотренные ограничения применяются исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов и (или) налоговых доходов в собственных доходах местного бюджета, определенного путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых межбюджетных трансфертов (налоговых доходов) в очередном финансовом году.
Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района (ч.4 ст. 15 Закона №131-Ф3).
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального
района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Таким образом, необходимо внимательно изучить материалы, направленные администрацией представительному органу местного самоуправления одновременно с проектом бюджета, проверить обоснованность заложенных в бюджет показателей доходов и расходов, межбюджетных трансфертов.
Все нарушения законодательства, выявленные в процессе экспертизы, должны быть отражены в заключении, оформленному по результатам экспертизы. В заключении необходимо проанализировать причины нарушений, а также изложить выводы и предложения по их устранению и совершенствованию нормативно-правовой базы местного самоуправления.
5. Экспертиза доходов проекта бюджета
БК определяет доходы бюджета как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ.
Согласно ст.41 БК РФ к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
В соответствии с ч.2 ст. 20 БК РФ, перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утвер
ждаются решением о бюджете.
В соответствии со ст.20 БК РФ, единый для бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов
утверждается Министерством финансов Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
В соответствии с ч.2 ст.64 БК РФ, муниципальные правовые акты
представительного органа муниципального образования о внесении изменений в муниципальные правовые акты о местных налогах, муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году
(очередном финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до дня
внесения в представительный орган муниципального образования проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год
(очередной финансовый год и плановый период) в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Таким образом, изменение ранее принятых решений о местных налогах
должно быть утверждено до внесения проекта решения о бюджете в представительный орган.
Сроки принятия этих решений устанавливают сами органы местного самоуправления, но с обязательным соблюдением данных ограничений.
5.1. Виды доходов местных бюджетов
Перечень видов доходов бюджетов установлен ст. 41 БК РФ, согласно положений которой, к налоговым доходам
бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.
В соответствии со ст. 62 БК РФ, неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46 настоящего Кодекса, в том числе за счет:
доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, по нормативу 100 процентов;
доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100 процентов;
доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;
части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
арендной платы за землю в соответствии с БК РФ.
В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов.
В соответствии со ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам относятся также:
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
средства самообложения граждан;
иные неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям относятся:
дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
(межбюджетные субсидии);
субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
В соответствии с ч.5 ст. 41 БК РФ, доходы от использования имущества,
находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета с учетом положений пункта 3 настоящей статьи (т.е. после уплаты налогов и сборов).
Пункт 5 статьи 41 БК РФ
(в части, касающейся доходов от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средств безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности) в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63 -ФЗ применяется со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.
В соответствии с ч.11 ст.5 Закона №63-Ф3, до дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности, порядок использования доходов
от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление муниципальным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, устанавливается муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
В соответствии со ст. 47 БК РФ, налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, относятся к собственным доходам бюджетов.
Основы формирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, перечень и состав налоговых и неналоговых доходов поселений, муниципальных районов и городских округов, закреплены главой 9 БК РФ, что необходимо будет учитывать при проверке формирования местных бюджетов всех уровней (муниципальных районов, городских округов, поселений).
Кроме того, при проведении экспертизы проекта бюджета необходимо также руководствоваться Законом «О межбюджетных отношениях в Брянской области», которым определен порядок предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам, общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, установлены нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах.
Статьей 31 БК РФ закреплено положение о недопустимости введения в действие в течение текущего финансового года
органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах
, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в решения
о соответствующих бюджетах
, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов.
5.2. Анализ доходной части проекта местного бюджета
В связи с тем, что формирование доходной части бюджета МО должно основываться на принципе достоверности бюджета (статья 37 БК РФ), который означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов бюджета, анализ форми
рования доходной части бюджета должен осуществляться по следующим направлениям:
достоверность показателей доходов бюджета (расчеты доходов бюджета должны прогнозироваться на основе прогноза социально - экономического развития территории). Следует отметить, что для муниципального района необходимо отдельно проанализировать прогнозируемые доходы консолидированного и районного бюджетов;
рассмотреть, какое налоговое законодательство действует на момент составления проекта бюджета, основные направления налоговой политики с учетом изменений и дополнений, вступающих в действие с 1 января очередного финансового года;
учтены ли ожидаемые последствия в случае принятия проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и Брянской области, находящихся на стадии согласования и разработки, способных оказать влияние на формирование доходов местного бюджета;
описать общую структуру доходной части бюджета, ее параметры, все ли доходные источники учтены, доля налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. Общая структура доходной части бюджета в соответствии с едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов бюджетной классификации (ст. 20 БК РФ);
дать сравнительный анализ показателей доходной части бюджета с показателями отчета за предыдущий год и ожидаемым исполнением бюджета за текущий год, оценка расхождений, выявление причин отклонений;
проанализировать параметры налоговой базы, объем и уровень собираемости налоговых доходов, наличие и использование нормативно-методической базы, сложившаяся практика организации работ при их расчетах;
проверить обоснованность расчета показателей, влияющих на формирование налоговой базы основных видов налоговых доходов, наличие и использование нормативно-методической базы, механизм и технология, сложившаяся практика организации работ по прогнозированию данных показателей:
при анализе расчетов по налогу на доходы физических лиц
- за основу должны быть приняты динамика фонда оплаты труда (динамика роста денежных доходов населения), действующее на момент составления проекта бюджета налоговое законодательство (нормативы отчислений, ставки налога), установление порядка вступления в силу решения о налоге (п. 1 ст. 5 НК РФ), собираемость налога на территории и т.д.;
при анализе расчетов по земельному налогу
следует проанализировать налогооблагаемую базу, собираемость налога, действующее законодательство, соответствие налоговых ставок ст. 394 НК РФ, сроки уплаты налога (ст. 397 НК РФ), установление порядка вступления в силу решения о налоге (п.1 ст. 5 НК РФ);
при анализе расчетов единого налога, взимаемого в связи с применением уп
рощенной системы налогообложения
необходимо пользоваться статистическими данными и действующим областным законодательством;
соответствие пункту 2 статьи 346.26 Налогового кодекса Российской Федерации видов деятельности, по которым вводится единый налог на вмененный доход
;
проанализировать объем и уровень собираемости неналоговых доходов, наличие и использование нормативно-методической базы, регулирующей их формирование, сложившуюся практику планирования неналоговых доходов;
проанализировать взаимоотношения местного бюджета с областным бюджетом в целях определения достоверности плановых сумм безвозмездных поступлений из областного бюджета (путем сравнения проекта областного бюджета на соответствующий финансовый год и проекта бюджета муниципального образования);
провести анализ взаимоотношений местного бюджета с бюджетами других уровней, объем безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
проверить соблюдение требований БК РФ при формировании межбюджетных трансфертов.
В соответствии со ст. 136 БК РФ, к муниципальным образованиям, в которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета,
начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать
установленные исполнительным высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов в течение указанного периода превышала 30 процентов собственных доходов
местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства,
не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
Для высокодотационных муниципальных образований,
с долей межбюджетных трансфертов, превышающей 70 процентов собственных доходов, дополнительно к вышеуказанным, вводятся требования по:
1) подписанию соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; представлению местной администрацией в исполнительный высший орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проведению не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации;
А также могут быть введены иные меры, установленные федеральными законами.
Кроме того, для дотационных регионов устанавливаются более низкие предельные значения дефицита бюджета и государственного (муниципального) долга, ограничиваются возможности внешних заимствований и права определения порядка кассового исполнения бюджета. В случае несоблюдения указанных ограничений они лишаются всех видов межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций на исполнение делегированных полномочий.
Пункт 5 статьи 242 БК РФ устанавливает, что межбюджетные трансферты,
полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели.
Абсолютно новые положения ст. 242 описывают действия участников бюджетного процесса в случае отсутствия потребности в указанных межбюджетных трансфертах, потому что в случае отсутствия потребности в них остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета, из которого они были предоставлены.
В заключении по экспертизе необходимо сформулировать выводы и предложения по повышению доходов бюджета, в том числе за счет неналоговых поступлений.
6. Экспертиза расходной части проекта бюджета
Расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета (ст.6 БК РФ).
В соответствии со ст. 65 БК РФ, формирование расходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с рас
ходными обязательствами,
обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Согласно ч.4 ст. 21 БК РФ, перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов
решением о бюджете либо в установленных настоящим Кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.
Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проекту для осуществления бюджетных инвестиций, подпадающему под установленные в соответствии с БК критерии, присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.
Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами,
подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расхо
дов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам,
а также обеспечению деятельности (выполнению полномочий) органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, фи
нансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или межбюджетных субсидий,
определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные субвенции и межбюджетные субсидии.
В целях реализации положений БК о необходимости повышения результативности бюджетных расходов, а также внесения в бюджетное законодательство изменений, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий и повышения их самостоятельности при распоряжении выделенными им бюджетными средствами, Законом № 63-ФЗ в отношении расходов бюджета введены следующие основные новации:
выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;
создание законодательной базы для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством муниципальных услуг;
введение новых форм финансирования муниципальных услуг;
изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.
В Бюджетный кодекс вводится принцип «подведомственности расходов бюджетов» (ст. 38.1 БК РФ). Он означает, что получатели бюджетных средств (далее ПБС) вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (далее ГРБС) в ведении которого они находятся. ГРБС не могут распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств (ЛБО) распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.
Данные изменения введены для того, чтобы устранить дублирование отдельных полномочий и для установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.
Кроме того, п. 2 ст. 87 БК РФ уточнено понятие реестра расходных обязательств,
под которым понимается используемый при составлении проекта бюджета перечень не только законов, иных нормативных правовых актов, но и муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств, уточнены и положения п. 5 данной статьи в отношении органов, представляющих реестр расходных обязательств муниципального образования и устанавливающих порядок его представления.
Реестр расходных обязательств
играет роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня. Реестр расходных обязательств призван отражать сферу ответственности органов государственной власти, необходим для учета и оптимизации расходных обязательств в сфере этой ответственности и служит основой для финансовой оценки объема средств, необходимых для их исполнения.
В соответствии со ст.86 БК РФ, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:
принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; (устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета);
принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам);
заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями (устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета).
В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы,
используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.
Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований,
органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).
В соответствии со ст. 83 БК РФ, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств
по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен
содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств,
в том числе, в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
6.1. Анализ расходной части проекта местного бюджета
При анализе расходов, запланированных в местном бюджете, необходимо:
проверить и проанализировать наличие и использование нормативно-методической базы, механизм и технологию, сложившуюся практику организации работ по формированию расходов бюджета, определению бюджетных обязательств на соответствующий год, соответствие расходов проекта бюджета нормам БК РФ;
проанализировать объективность распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проверить общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;
объем расходов бюджета в реальном измерении (с учетом инфляции) по сравнению с объемом за предшествующий период;
анализ расходной части бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджета. Удельный вес расходов по разделам в общей сумме расходов бюджета и динамика его изменения, обоснованность предельных объемов бюджетного финансирования, направляемых на финансирование;
обоснованность утверждения общего объема условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый и второй год планового периода.
Проверить и проанализировать у главных распорядителей средств бюджета и иных участников бюджетного процесса:
обоснованность и достоверность базы прошедшего и текущего года для расчетов расходов бюджета на очередной финансовый год;
обоснованность расчета фонда заработной палаты, наличие и использование нормативно-методической базы, механизм и технологию, сложившуюся практику организации работ по прогнозированию данного показателя;
обоснованность запланированных межбюджетных трансфертов из местного бюджета бюджетам других уровней. Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
анализ практики разработки и реализации целевых программ, который заключается в оценке степени целевой направленности бюджета. Следует выявить, насколько целевые программы соответствуют приоритетам бюджетной политики, их доля в расходах, механизм их финансирования, степень их выполнения и каковы их результаты;
оформление выводов и предложений по проекту расходной части бюджета. Необходимо также проанализировать, насколько учтены в расходах бюджетов расходы, связанные с изменением законодательства по оплате труда, с прогнозируемой инфляцией и т. д.
Следует проанализировать также влияние тарифов на электроэнергию, на жилищно-коммунальные услуги на расходную часть местного бюджета.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 11 апреля 2007 года
№ 68-э/5 установлены предельные индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, оказывающих услуги водоснабжения, водоотведения, утилизации, предельные максимальные уровни тарифов на тепловую энергию, предельные максимальные индексы изменения платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги по субъектам Российской Федерации
В соответствии с Федеральным законом от 14.04. 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», Федеральным законом от 30.12. 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», утверждение предельных индексов роста тарифов осуществляется ежегодно
до внесения в Госдуму проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с предельными индексами, установленными Федерацией, устанавливают предельные индексы по муниципальным образованиям до принятия закона субъекта РФ о бюджете
на очередной финансовый год исходя из объемов производимых товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ (программ финансирования строительства и модернизации системы коммунальной инфраструктуры) этих организаций.
Кроме того, необходимо обратить внимание на наличие кредиторской и дебиторской задолженности
по обязательствам соответствующего бюджета. В случае наличия кредиторской задолженности необходимо рассмотреть возможности бюджета для ее погашения. Если же имеется дебиторская задолженность (за счет авансовых платежей), то это может повлиять на уменьшение соответствующих расходов бюджета.
В целях выявления приоритетов бюджетной политики следует рассмотреть расходы в целом, а также по приоритетным статьям. Приоритетность расходов местного бюджета устанавливается отдельной статьей в решении о бюджете в соответствии с основными приоритетами социально-экономической политики, обозначенными Президентом РФ. Признаками, подтверждающими соблюдение приоритетов являются:
-удельный вес в общей сумме расходов бюджета и его изменение во времени;
-процент выполнения расходов по данным статьям в сравнении с исполнением бюджета по расходам в целом, исполнение бюджетной статьи за предыдущий финансовый год;
Основной задачей при экспертизе расходов местных бюджетов является поиск резервов для их рационализации, экономии, повышения эффективности и результативности использования бюджетных средств.
В расходах могут быть предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию целевых программ, адресной инвестиционной программы.
Анализ практики разработки и реализации целевых программ заключается в оценке степени целевой направленности бюджета. Следует выявить, насколько целевые программы соответствуют приоритетам бюджетной политики, какова их доля в расходах, каков механизм их финансирования, какова степень их выполнения и каковы их результаты.
Согласно ст. 174.2 БК РФ, планирование бюджетных ассигнований
осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение
действующих и принимаемых обязательств
в порядке и соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.
В соответствии с редакцией п.1 ст. 79 БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций
в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются
в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами
соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации
либо в установленном указанными органами порядке решениями
главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.
Таким образом, с учетом редакции п. 1 ст. 79 БК РФ основанием
для включения в проект решения о бюджете бюджетных ассигнований для осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности, не включенных в долгосрочные целевые программы, являются разработанный соответствующий нормативный правовой акт,
предусматривающий порядок включения в бюджет бюджетных ассигнований для осуществления бюджетных инвестиций либо порядок принятия соответствующих решений главными распорядителями средств.
В случае отсутствия такого порядка отсутствуют правовые основания для включения в проект решения о бюджете бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций.
Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности принимаются соответственно местной администрацией муниципального образования.
Пунктом 4 ст. 79 БК РФ установлено, что бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и объекты капитального строительства муниципальной собственности
в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование
которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению соответственно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.
Одновременно предусматривается возможность предоставление субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов.
Предоставление указанных субсидий местным бюджетам осуществляется в соответствии со статьей 179 «Долгосрочные целевые программы» БК, вступившей в силу с 1 января 2009 года.
В соответствии со статьей 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций
юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли в уставном (складочном) капитале осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются решением о бюджете
путем включения в решение о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований.
Договор об участии в собственности субъекта инвестиций оформляется в течение трех месяцев после дня вступления в силу решения о бюджете.
Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для непредоставления бюджетных инвестиций.
7. Сбалансированность местного бюджета
В соответствии со ст. 33 БК РФ, принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита,
уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Следовательно, при проведении экспертизы проекта бюджета необходимо проверить соблюдение предельных нормативов следующих показателей:
размер дефицита местного бюджета (ст. 92.1 БК РФ);
предельный объем муниципального долга (ст. 107 БК РФ);
предельный объем расходов по обслуживанию муниципального долга (ст. 111 БК РФ).
В состав источников внутреннего финансирования дефицита местного
бюджета
, в соответствии со ст. 96 БК РФ включаются:
разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
разница между полученными в иностранной валюте от Российской Федерации и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;
иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.
В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются:
поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования;
курсовая разница по средствам местного бюджета;
объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в иностранной валюте, предоставленных Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств муниципального образования в валюте Российской Федерации;
разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;
разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации.
Остатки средств местного бюджета на начало текущего финансового года в объеме, определяемом правовым актом представительного органа муниципального образования, могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов.
Погашение основной суммы муниципального долга, возникшего из муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета (ст. 113 БК РФ).
Сбалансированность местных бюджетов является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
8.Оформление результатов экспертизы проекта решения о бюджете
По результатам проведенной экспертизы готовится заключение. Заключение должно отвечать требованиям обоснованности, объективности и своевременности, отражать как положительные, так и отрицательные стороны представленного законопроекта.
Структура заключения может состоять из следующих разделов:
1. Общие положения.
2. Доходная часть проекта местного бюджета.
3. Расходная часть проекта местного бюджета.
4. Программная часть проекта местного бюджета.
5. Дефицит бюджета и источники финансирования дефицита бюджета.
6. Государственный долг, обслуживание и погашение государственных долговых обязательств.
7. Выводы и предложения.
Методические рекомендации разработаны аудитором Контрольно – счетной палаты Брянской области Р.П.Жиряковой
|