Мейтус Виктор, Мейтус Владимир

Исторические аспекты организационной структуры

Борьбу претендентов вели в первую очередь олигархические группировки в Москве, доминировавшие в российской политике на государственном уровне14. Даже помощники Ельцина так думали: «Победа Б. Ельцина на выборах 1996 года не стала повторением его триумфа 1991 года. [...] стране пришлось заплатить за эту победу резким усилением олигархических кланов, мучительным, растянутым на четырехлетний срок прощанием с “эпохой Ельцина”»15. БАБерезовский, один из первых олигархов, дал пищу для этих разговоров осенью 1996 г., обронив замечание, что семь банкиров контролируют больше половины российской экономики и играют главенствующую роль в политическом процессе16. По мнению многих наблюдателей, олигархи представляли собой очень маленькую (не больше десятка человек) группу тесно связанных друг с другом, сказочно богатых, политически влиятельных бизнесменов. Это было грубым упрощением гораздо более сложного явления, но отражало основное - тот факт, что Россией управляла немногочисленная элита, объединенная отношениями власти и собственности.

Возникновение олигархии в постсоветской России никого не должно удивлять. Такое развитие событий должно было стоять на первом месте среди возможных сценариев будущего страны в 1991 г. хотя бы потому, что Россия большую часть своей истории управлялась олигархией того или иного рода. Царь и бояре Московской Руси, император и аристократия Российской империи, генсек и номенклатура Советского Союза образовывали олигархии. От западных аналогов эти олигархии отличало почти полное отсутствие частной собственности (исключая период с конца XVIII в. до большевистского переворота 1917 г.). Практически вся собственность в России до советского периода принадлежала царю, а в советский период - государству. Власти предержащие даровали отдельным лицам право пользоваться собственностью при условии их службы царю или государству. Иными словами, право пользования собственностью обусловливалось той или иной формой служения государству. Вспомним еще раз слова М. Восленского из его классического труда о номенклатуре: «Главное в номенклатуре - власть. Не собственность, а власть. Буржуазия - класс имущий, а потому господствующий. Номенклатура - класс господствующий, а потому имущий»17.

Эта связь между властью и собственностью сделала Россию практически по определению коррумпированным обществом. На протяжении большей части ее истории не было ясного различия между понятиями суверенитета (власти над народом) и владения (права распоряжаться собственностью), между политикой и бизнесом, сферами общественного и частного. От государственных чиновников ожидали, что они будут пользоваться своим служебным положением для личного обогащения; многие из них - особенно в низшем звене - попросту вынуждены были брать взятки, чтобы поддерживать более или менее приличный уровень жизни.

Ельцин мог нанести последний удар советской олигархии, уже ослабленной и приведенной в смятение реформами Горбачева. Он мог распустить Коммунистическую партию Советского Союза - центральную структуру советской олигархии. Но он не сумел уничтожить или кардинально изменить отношения власти-собственности, исторически вскармливавшие российские олигархии.

В первые несколько лет после распада Союза доступ к власти имел решающее значение для того, чтобы получить собственность и составить состояние, в значительной степени из-за формального контроля государства над большей частью собственности, того способа, каким приватизировалась государственная собственность, незрелости и недостатков российской рыночной экономики, торговой и валютной политики государства1". Так, например, доступ к власти играл важную роль в получении лицензий и разрешений заниматься прибыльной, высокорентабельной деятельностью, например:

• экспортом по мировым ценам товаров, приобретенных по низким, контролируемым государством внутренним ценам. Скажем, внутренние цены на нефть в России весной 1992 г. составляли 1 % от мировых цен. К началу 1995 г. они поднялись только до трети мировых цен;

• импортом так называемых товаров первой необходимости по специальным тарифам. Российские импортеры зерна, к примеру, платили только 1 % от мировых цен на ввозимое зерно, но могли продавать хлеб по обычным внутренним ценам. Специальные тарифы были отменены в 1993 г.

• получением государственных кредитов от Центрального банка. Такие кредиты в сентябре 1993 г. были приостановлены во всех сферах кроме сельского хозяйства19.

Не менее важное значение доступ к власти имел для получения чрезвычайно выгодного статуса «уполномоченного банка». Такие банки представляли собой частные коммерческие банки, которым давалось право работать с бюджетными средствами центрального, регионального или местного правительства. Они, к примеру, вели счета налоговых, таможенных органов и министерства финансов. Эти банки получали огромные прибыли, задерживая бюджетные трансферты, с тем чтобы их менеджеры успели «прокрутить» деньги, вложив их в высокодоходные государственные ценные бумаги. Некоторые из них наживались, давая займы различным государственным учреждениям (за счет хранящихся у них средств других государственных учреждений)20.

Наконец, доступ к власти много значил для успеха процесса приватизации, неизменно сводившейся к сделкам «среди своих». В конце горбачевского периода началась так называемая номенклатурная приватизация: партийные и государственные чиновники попросту экспроприировали государственную собственность в свое личное пользование. Ваучерная приватизация 1992-1994 гг. поставила этот процесс на правовую основу, но в результате политических компромиссов львиная доля приватизированной собственности оказалась в руках управленцев советской поры21.

Следующий этап, «приватизация за наличные», печально прославился сделками в узком кругу. Наиболее известный эпизод - программа «залоговых аукционов» в конце 1995 г., благодаря которой несколько захвативших удобную позицию финансистов получили контроль над ведущими нефтяными компаниями и другими предприятиями стратегического значения по заниженным ценам. Согласно этой программе, разработанной правительством совместно с рядом финансистов, банки должны были ссужать государству деньги в обмен на право управления государственными паями на определенный срок Если государство не вернет кредит по истечении срока, банки имели право продать паи, поделив выручку с государством. Выдачу кредитов и продажи предполагалось осуществлять на конкурсной основе. Как правило, банки, выбранные государством для организации аукциона, и выигрывали конкурс22. По словам одного из крупнейших банкиров, победители на аукционе всегда были известны заранее: «Речь в чистом виде шла о “назначении в миллионеры” (или даже в миллиардеры) ряда предпринимателей, должных по замыслу стать главной опорой существующего режима»23.

На протяжении всей ельцинской эпохи власть и собственность оставались тесно взаимосвязаны, поскольку институционализация правового государства шла медленно, законодательство было противоречиво и применялось избирательно, а судебная система была плохо развита. Мало того, что права собственности недостаточно защищались законом, - бизнес без нарушения тех или иных законов был практически невозможен, и поэтому бизнесмены искали себе политических патронов либо сами становились политиками, чтобы защитить свою собственность24. Им приходилось активно заниматься политикой, чтобы свести к минимуму возможность прихода к власти политиков, которые были бы враждебны их интересам и могли (в том числе манипулируя законом) поставить под угрозу их права собственности.

В отношениях власти и собственности изменилось только то, что, в отличие от советского периода, они перестали быть односторонними. Не только власть могла быть превращена в собственность: собственность тоже конвертировалась во власть. Несмотря на то что права собственности были определены весьма нечетко, власть имущие уже не могли так запросто лишить собственника этих прав, как в советское время. Более того — политики нуждались в ресурсах (особенно денежных) для своих избирательных кампаний и прочей деятельности, позволявшей им удержаться у власти, и это давало собственникам некоторые рычаги влияния на носителей власти.

В результате столь неразрывной связи власти и собственности вокруг Ельцина как единственного символа легитимной власти в стране (после того как он положил конец двоевластию в 1993 г.) очень быстро сложилась новая олигархия. Она приняла форму могущественных, хотя и довольно рыхлых, политико-экономических коалиций, контролирующих ключевые позиции в центральном правительстве, финансовый и промышленный капитал, средства массовой информации, информационные службы и инструменты принуждения. К осени 1995 г. появилось четыре главных политических игрока общегосударственного масштаба, вступивших в ожесточенную борьбу между собой за ключевые места в правительстве и прибыльные экономические ресурсы. (Ельцин не был прямо связан ни с одним из них. Он стоял над ними, выступая арбитром в их спорах, время от времени вмешиваясь в их конфликты с целью урегулирования, восстановления равновесия, стараясь сохранить или расширить собственное пространство для маневра.)25 Коалиции были таковы:

• Черномырдинская коалиция, объединяющая представителей государственной бюрократии, не считая экономико-политического блока, и возглавляемые промышленниками финансово-промышленные группы, такие, как гигантская газовая монополия «Газпром» или ведущая нефтяная компания России «Лукойл», которые выросли из прежних советских отраслевых министерств;

• Лужковская коалиция, или Московская группировка, заинтересованная в контроле московской мэрии над ключевыми политическими процессами и экономическими ресурсами Москвы;

• Коалиция Коржакова-Сосковца, охватывающая металлургический (особенно алюминиевый) сектор, экспорт оружия и аппарат безопасности президента;

• Непрочная коалиция Чубайса-Березовского на основе экономико-политического блока в правительстве и новых, возглавляемых банками финансово-промышленных групп, контролирующих большинство важнейших всероссийских СМИ, таких, как группы «Альфа», «Интеррос», «Мост», «Роспром».

Коалиции оказались непостоянными. В течение следующих пяти лет ожесточенная борьба за власть и собственность разрушила некоторые из них и привела к формированию новых. За это время произошло три крутых поворота. Первый стал результатом яростной схватки коалиции Коржакова-Сосковца с тремя другими за главную роль в переизбрании Ельцина и дивиденды от его ожидавшейся победы на выборах 1996 г. Она закончилась драматическим столкновением в промежутке между первым и вторым турами голосования, уничтожившим коалицию Коржакова-Сосковца (и-тот, и другой были сняты со своих постов в правительстве, а вскоре потеряли и контроль над ресурсами, некогда сделавший из них такую сильную группировку).

В победе над коалицией Коржакова-Сосковца таились семена разрушения и коалиции Чубайса-Березов - ского, ключевые фигуры которой повздорили из-за раздела собственности. Это был второй поворот. Его кульминацией стал аукцион по продаже контрольного пакета акций государственной телекоммуникационной компании «Связьинвест» летом 1997 г. Спор за этот пакет вылился в настоящую «информационную войну», которая закончилась тем, что многие ближайшие соратники Чубайса слетели с важных правительственных постов, а Березовский был удален из Совета безопасности.

Последний драматический перелом произошел в результате финансового кризиса в августе 1998 г. Этот кризис потряс до основания тогдашнюю коалиционную структуру, разбил ее на отдельные составляющие, из которых постепенно сложились две большие коалиции - одна вокруг Примакова и Лужкова, другая вокруг Ельцина и Путина, - вступившие в борьбу за кандидатуру преемника Ельцина26.

Яростная борьба среди элит пагубно сказалась на дисциплине и эффективности правительства, поскольку само правительство и стало главной ареной, на которой олигархические группировки состязались за политическое и коммерческое превосходство. Они старались пропихнуть на ключевые должности своих сторонников или купить поддержку должностных лиц. Из-за этой борьбы правительство оказалось расколото и неспособно ни выработать, ни провести в жизнь политику, которая позволила бы заняться лечением обостряющихся социально - экономических болезней России.

Партия и организация

Разлад в центральном правительстве усугублял общий социально-экономический кризис, продолжавшийся во все время президентства Ельцина, и сам усугублялся им. Разумеется, Ельцин и его помощники, придя к власти осенью 1991 г., планировали совсем другое. Они были твердо убеждены, что горбачевская политика половинчатых реформ привела к развалу Советского Союза. Команда Ельцина была готова сделать выбор, который отказался делать Горбачев, - между Советским Союзом и радикальной реформой - и выбрала реформу. Логика тут была простая: необходимые реформы никогда не будут осуществлены, если придется все время согласовывать свою программу с программами других, более консервативных национальных республик

Но у Ельцина и его советников не было детальной, продуманной стратегии реформирования России. Они уделяли больше всего внимания экономической составляющей, ставя целью уничтожить государственную монополию в экономике, приватизировать большинство экономических ресурсов страны, монетизировать экономику и интегрировать Россию в мировую экономическую систему - тем самым закладывая фундамент для сильной рыночной экономики. Однако даже в этой области не существовало сколько-нибудь подробного плана, как писал один из иностранных советников российского правительства того времени2. Несмотря на это, Ельцин, как и многие его помощники, был уверен, что реформы преобразят страну очень быстро - за каких - нибудь полгода-год28.

Вряд ли что-то могло быть дальше от истины, чем эта уверенность Ельцина. В действительности Россия при нем погрузилась в социально-экономический кризис, беспрецедентный по своим масштабам для крупной индустриальной державы, не потерпевшей поражения в какой-нибудь большой войне. О причинах такого упадка много спорят - называют неверную политику, незавершенность реформ, упорное сопротивление консерваторов, инерцию советского прошлого,’ якобы антироссий - скую политику Запада, - однако никто не сомневается, что издержки ельцинского периода получились ужасающие - как в материальном, так и в психологическом плане29.

Статистика не в силах полностью оценить последствия упадка, но она хотя бы дает представление о масштабах проблем. После распада СССР в 1991 г. Москва чуть ли не за одну ночь потеряла половину подвластного ей населения, две пятых валового внутреннего продукта и четверть подконтрольной территории. За 1992-1999 гг. в российской экономике, согласно официальной статистике, произошел спад почти на 40 % в материальном выражении. К концу эпохи Ельцина она занимала 1б-е (по курсу валюты) или 10-е (по паритету покупательной способности) место в мире и приблизительно в десять раз отставала от экономики США0.

Государственное здравоохранение представляло ту же картину упадка и разрухи. В 1990-е гг. средняя продолжительность жизни сократилась и у мужчин, и у женщин, причем у мужчин очень резко: в 1989 г. она составляла 64,2 года, а в 1994 г. - только 57,6 и лишь в 1998 г.

немного увеличилась до 61,3 года31. Стали возвращаться такие заразные болезни, как туберкулез и дифтерия. По словам одного из ведущих американских демографов, «по состоянию здравоохранения России уже не просто несколько напоминала какую-нибудь развивающуюся страну - фактически оно здесь во многих отношениях [было] хуже, чем в целом ряде стран “третьего мира”»32.

А главное - разруха в социально-экономической сфере и в правительстве имела плачевные последствия для двух ключевых символов силы и власти государства: армии и финансов.

Армия, которой когда-то гордилась страна, в конце 1990-х гг., по словам одного из главных думских специалистов в этом вопросе, была на грани полного развала вследствие урезанного бюджетного финансирования, пренебрежения ее нуждами, коррупции, чрезмерной политизированности и провала реформы33. Бюджетные ассигнования сократились примерно со 130 млрд руб. в 1992 г. до менее чем 40 млрд руб. в 1998 г.34 Львиная доля этих денег шла на оклады и довольствие, и все равно военнослужащие были вынуждены подрабатывать на стороне; командиры использовали вверенные им части для оказания услуг местным чиновникам и бизнесменам, рядовых солдат можно было увидеть попрошайничающими на улицах даже в центре Москвы. На военную подготовку и вооружение денег оставалось мало. Думские эксперты подсчитали, что новые системы составляли всего 20- 30 % всего армейского вооружения и боевой техники35. В высшем эшелоне командования махровым цветом расцвела коррупция. В начале 2001 г., например, ряд высокопоставленных чиновников министерства обороны оказались под следствием за должностные преступления.

Повсеместно резко ухудшились воинская дисциплина и боеспособность. Об этом свидетельствует то, как плохо действовала российская армия в ходе первой чеченской кампании 1994-1996 гг.; во время второй, начавшейся ранней осенью 1999 г., она показала себя несколько лучше, но все равно далеко не удовлетворительно16. Еще больше тревожили руководство чудовищные финансовые и технологические проблемы, с которыми столкнулась Россия, пытаясь поддерживать на должном уровне стратегические средства ядерного сдерживания - пожалуй, единственное, что позволяло ей претендовать на статус великой державы37.

Москве также ни разу за время президентства Ельцина не удалось создать надежную, действующую в рамках всей страны финансовую и денежную систему. Рубль номинально оставался государственной валютой, однако регионы и предприятия выпускали каждый свою квазивалюту в форме различных платежных обязательств. Бартер занимал в системе все более значительное место. Правительственный отчет 1998 г. показал, что львиная доля коммерческих трансакций (до 75 %) к тому времени совершалась вне монетизированного сектора, в форме бартера или валютных суррогатов38. Вдобавок значительная часть экономической деятельности велась в рамках «теневой» экономики. (Реальные масштабы последней являлись предметом неутихающих споров: российское правительство оценивало их в 25 % от экономики официальной, однако, по мнению некоторых наблюдателей, они могли достигать и 40 %.)

Операции теневой экономики совершались по большей части в форме бартера или в долларах. Разумеется, они не попадали в поле зрения государственных налоговых органов. Преимущественная роль бартера и теневой экономики пагубно сказывалась на способности центрального правительства собирать налоги: объем собранных федеральных налогов в процентах от ВВП неуклонно понижался и в 1998 г. достиг нижней точки - 9%, после чего несколько повысился (до 13,4 %) в последний год президентства Ельцина39. В августе 1998 г. финансовая система окончательно рухнула вследствие неспособности Москвы собрать налоги в полном объеме и попыток покрыть дефицит бюджета с помощью иностранных займов и выпуска различного рода внутренних долговых обязательств, создающих не более чем гигантскую финансовую «пирамиду»40.

Неудивительно, что разрушение государственности отразилось в народном сознании в эпоху Ельцина. Впервые в современной российской истории государства достаточно долгое время никто не боялся и никто не уважал. Об отсутствии страха свидетельствовали упорное уклонение от уплаты налогов, нежелание служить в армии и даже такие мелочи, как повсеместное несоблюдение правил дорожного движения. Об отсутствии уважения - пренебрежительное отношение к государственным праздникам и памятникам, глубокое недоверие общества к высокопоставленным правительственным чиновникам и центральным правительственным институтам, раз от разу фиксируемое опросами общественного мнения41. Кремлевские интриги укрепляли циничный взгляд на государство, а ухудшение как физического, так и психического состояния Ельцина добавляли обоснованности сомнениям в силе и воле этого государства.

Структура партийного управления

Общий социально-экономический кризис в сочетании с ожесточенной борьбой за власть сложившихся в Москве коалиций постепенно лишал Москву способности и желания контролировать политические и экономические процессы в стране. Амбициозные региональные лидеры быстренько воспользовались неразберихой, чтобы прибрать к рукам ключевые экономические ресурсы регионов и упрочить свою самостоятельность; даже наиболее робкие из них были просто вынуждены брать на себя большую ответственность, чтобы выжить42. Московские элиты, со своей стороны, способствовали такому развитию событий, делая региональным элитам всевозможные уступки, чтобы заручиться их поддержкой в схватках со своими соперниками в Москве. Это особенно заметно при взгляде на президентскую кампанию 1996 г., когда активная поддержка региональных лидеров стала решающим условием победы Ельцина. Так что, сложив с себя полномочия назначать глав региональных правительств и позволив избирать их путем общенародных выборов, Борис Николаевич принял одно из наиболее последовательных своих решений. Легитимность, придаваемая региональным лидерам общенародными выборами, значительно усилила их независимость от Москвы.

Степень региональной автономии тем более примечательна, что, за редкими исключениями, бюджеты регионов продолжали зависеть от финансовой поддержки центра. Объяснение этому отчасти кроется в неслаженности действий центрального правительства. Региональные лидеры, обращаясь за деньгами в Москву, имели дело не с монолитным центральным органом, а с несколькими источниками финансирования - чисто технически отчасти государственными, отчасти частными - и могли, играя на противоречиях между ними, добиваться лучших для себя условий. В собственных регионах местные политики и предприниматели формировали протекционистские кружки, защищавшие их общие интересы от Москвы и сводившие на нет большинство ее инициатив в области экономической реформы. Кроме того, региональные лидеры использовали свою власть над местными ресурсами для подкупа представителей федеральных ведомств, жилье, удобства и прочие житейские блага которых полностью зависели от местной верхушки. Даже военные командующие шли на сделки с местными властями, желая обеспечить себе и своим частям бесперебойное снабжение продовольствием, энергией и пр.

Москва периодически предпринимала попытки восстановить свою власть в регионах, но без большого успеха. Подписав двухсторонний договор с Татарстаном, она решила, что перспективнее вести дела с регионами по отдельности, а не с целыми группами, например, национальных республик или этнически русских областей, как было в первые годы после развала Советского Союза. Такой подход позволял Москве проявить больше гибкости, не заставляя ее распространять уступки, сделанные одному региону, на всю группу регионов в целом. В 1994-1995 гг. она вела переговоры о двухсторонних соглашениях с большинством национальных республик; в 1996 г. ввела ту же практику в отношения с большинством собственно русских регионов. К середине 1998 г. были подписаны соглашения более чем с половиной из 89 регионов страны. Однако многие из них противоречили Конституции РФ, и большинство передавало регионам контроль над федеральной собственностью, находящейся на их территории. Так что, хотя подобный подход, возможно, помешал регионам кооперироваться между собой, что в глазах Москвы было несомненным выигрышем, его побочным эффектом стало индивидуальное усиление независимости каждого отдельного региона и падение уважения к Конституции. Вопрос же о том, получила ли Москва взамен какую-либо равноценную выгоду, остается открытым41.

В новой попытке восстановить прерогативы Москвы Б. Чубайс, назначенный после переизбрания Ельцина главой администрации президента, приступил в 1996 г. к укреплению власти и влияния представителей президента в регионах. Но его усилия ни к чему не привели, главным образом потому, что у Москвы не хватало средств, чтобы дать этим представителям ресурсы, необходимые для надлежащего исполнения их роли, а коалиции Чубайса, дабы сохранить свое положение, постоянно приходилось отвлекаться на борьбу с соперничающими коалициями. Наиболее ярким примером слабости Чубайса служит то, что ему не удалось свалить одного из самых видных своих противников - губернатора Приморья Е. И.Наздратенко, несмотря на несколько месяцев упорного труда. Кремль даже назначил представителем президента в Приморском крае начальника местного УФСБ Е. Кондратова и распорядился, чтобы губернатор согласовывал с ним распределение поступлений из федерального бюджета. Наздратенко остался на своем посту, во- первых, благодаря сильной поддержке губернской элиты, а во-вторых, потому что нашел союзников в Москве, стремившихся подорвать позиции Чубайса.

Слабость Москвы - ее неспособность эффективно управлять и обуздать центробежные силы - со всей очевидностью выявил финансовый крах в августе 1998 г. Перед лицом глубочайшего расстройства в центре региональные лидеры тут же совершили дерзкую попытку присвоить его прерогативы и оградить себя от последствий кризиса. Многие в одностороннем порядке установили контроль над ценами и запретили вывоз некоторых товаров, в первую очередь продовольственных, из своего региона (правда, и ту, и другую меру не всегда удавалось эффективно осуществить на практике). Кое-кто стал поговаривать о создании местных валют и золотых запасов. Е. М.Примаков, вступая в должность премьер-министра в сентябре, предупреждал о возросшей опасности раздробления России и призывал принять решительные меры, чтобы ее предотвратить44. В частности, он выступал за прекращение выборов губернаторов и назначение их президентом. Но и его усилия мало что дали, поскольку сам Примаков увяз в неравной борьбе с Кремлем, которая закончилась его отставкой в мае 1999 г.

Имидж партии

К концу ельцинского периода Запад в целом признал факт ослабления Москвы и сосредоточил свое внимание на региональных губернаторах и президентах, а также лидерах крупнейших финансово-промышленных групп, так называемых олигархах, как реальных носителях власти. Однако такая точка зрения, по всей видимости, преувеличивала их роль и упускала из виду значительные диспропорции властных отношений в России. Губернаторы и республиканские президенты могли быть самыми могущественными фигурами на региональном уровне, но местные элиты ограничивали их власть в неменьшей степени, чем общенациональные и региональные элиты - власть Ельцина. Мэры административных центров, особенно избранные народом, и главы крупных предприятий, особенно обеспечивающих основную часть местного бюджета, нередко с успехом служили им противовесом. Выборы губернаторов и республиканских президентов наглядно свидетельствуют о существовании таких ограничений. Во время электорального цикла сентября 1996 г. - февраля 1997 г. кандидаты, уже занимавшие соответствующие посты, выиграли только 24 из 50 кампаний, в 1998 г. - 5 из 1145.

Олигархи начиная с середины 1990-х гг. тоже начали сталкиваться с обостряющимся соперничеством со стороны региональных бизнесменов. Августовский дефолт 1998 г. и последовавшая за ним экономическая разруха еще сильнее подорвали их позиции, поскольку их банки, в отличие от большинства региональных, вложили очень много средств в ценные бумаги федерального правительства46. Все олигархи поначалу оказались вынуждены экономить и несколько сократить свои империи, а некоторые даже обанкротились, хотя предсказания о кончине олигархии как таковой, а не только отдельных олигархов, разумеется, были далеки от действительности.

Кроме того, региональные лидеры за всю ельцинскую эпоху так и не капитализировали свои новые возможности, заняв сплоченную позицию по отношению к Москве. Восемь межрегиональных ассоциаций, образованных в начале 1990-х гг. для координации социально - экономических программ и политики в крупных регионах, прославились главным образом отсутствием конкретных действий47. Совет Федерации, в котором региональные лидеры по долгу службы заседали с 1996 г., не смог выработать такую корпоративную идентичность, как Государственная дума. Он собирался нерегулярно - на два-три дня раз или два в месяц. Региональные лидеры предпочитали потратить свои ежемесячные несколько дней в Москве не на обсуждение законодательства, а на индивидуальное лоббирование правительственных чиновников и частных финансистов с целью получения ассигнований. Хотя между регионами были подписаны десятки соглашений, главным каналом коммуникации оставался вертикальный - с Москвой. Региональные лидеры стремились в первую очередь подписать двухсторонние договоры с ней, разграничивающие полномочия по - своему в каждом конкретном случае, вместо того чтобы разработать единый свод правил, регулирующих федеративные отношения.

В 1990-е гг. регионы все сильнее изолировались друг от друга. С развалом общегосударственной производственной сети советской эпохи, сопровождавшимся резким экономическим спадом, у регионов осталось гораздо меньше причин и возможностей взаимодействовать между собой. В то же время благодаря либерализации экономики появилось больше возможностей для внешней торговли. С 1992 по 1997 (последний перед финансовым кризисом) г. импорт взлетел более чем на 70 %4В. В среднем только четверть продукции того или иного региона поступала в другие российские регионы, чуть меньше экспортировалось за рубеж, остальное потреблялось на месте Нехватка жилья, тесная связь социальных льгот с рабочим местом и другие факторы, ограничивающие мобильность рабочей силы, привязывали большинство трудящихся к месту работы и мешали развитию национальных рынков труда50. Резкое повышение стоимости проезда, падение доходов и общее ухудшение инфраструктуры сильно сократили количество поездок из одного региона в другой’1. При этом региональные газеты, успешно конкурирующие за местную аудиторию с издающейся в Москве общероссийской периодикой, было чрезвычайно трудно достать за пределами той местности, где они выходили52. В результате государственное телевидение держало россиян в курсе политических конфликтов среди московских элит, но информация о том, что происходит в других регионах, становилась для них все менее доступна.

Таким образом, ослабление власти в Москве, вопреки распространенному и в России, и на Западе мнению, не привело к созданию сильных регионов. Положение, сложившееся в конце ельцинского периода, лучше было бы охарактеризовать словами «слабый центр - слабые регионы». Наиболее яркой чертой российской политической и экономической системы тогда было отсутствие где бы то ни было в стране средоточия власти, единственно способной контролировать ситуацию или создать с этой целью некую коалицию. В этом смысле Россия «феодализировалась»53.