МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
им. Н.П. Огарева

ИСТОРИКО-СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Реферат

ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

Выполнил: Ганюшкина Т.В.
зачетная книжка № 98/476
студент 3-го курса 303 группы
з/о специальность регионоведение

Проверил: Кузнецова И.Н.

Саранск, 2001

Содержание:

Введение

1. Общая характеристика политико-территориальной структуры

2. Современная политико-территориальная структура России

2.1 Системы государственного управления как элемент политико-территориальной структуры

2.2. Система местного самоуправления как элемент политико-территориальной структуры

2.3. Особенности взаимоотношений центр-регионы на современном этапе

3. Политические партии, общественные организации СМИ как элемент политико-территориальной структуры

Заключение

Россия особая страна не только по географическому протяжению, но и по тому, что рос­сийское общество вбирает в себя множество территориальных общностей, народов, этносов, обла­дающих своей культурой, традициями и верованиями. Россия – это вовсе не некий искусственный конгломерат территорий, наций, народностей, этносов, а единый нерасчленимый организм с об­щим для всех людей жизненным – природным и социальным – пространством. Народы и террито­рии, вошедшие в состав российского государства на разных этапах его формирования, независимо от того, когда и как это произошло – добровольно или насильственным путем, на основе договор­ных или иных актов, уже в течение длительного времени составляют неразрывные части единого культурно-исторического и политико-экономического пространства. В этом единстве органически скреплены единые государственность, политическая и социокультурная система, единый образ жизни, с одной стороны, и этнонациональный, конфессиональный, национально-культурный плю­рализм - с другой.

Российское общество, как и любая другая социальная система - это совокупность индиви­дов, групп, институтов. Система - это модель устойчивого, повторяющегося воспроизведения. Функции социальной системы - сохранение общества как системы. В России, как и в любом обще­стве, существуют общности: классовые, территориальные, корпоративные. Признаки социальной общности является: единство политических и экономических интересов; сплоченность и единство самих групп; уровень политической организованности; лидеры; место группы среди других групп; “вес” группы, ее влияние; политическая характеристика. Выразителями интересов групп являются партии, являющиеся важным элементом политической системы общества. Политическая - более общая форма власти, включающая в себя государственную. Государственная власть - форма поли­тической власти располагающая монополией издавать и применять законы на всей территории го­сударства. Основным механизмом осуществления политической власти является влияние, а власть государственная располагает всеми средствами оказания влияния, в том числе и принуждением. Основными функциями государственной власти являются: поддержание целостности общества, сохранение связей между людьми даже насильственными средствами; регулирование, упорядочи­вание общественных процессов; обеспечение общественного порядка. Целью власти является приобщение людей к официальным нормам и ценностям, а так же обеспечение преемственности власти.

Темой настоящей работы является вопрос современного состояния политико-территори­альной структуры нашего общества. После распада СССР перед Россией встала сложная задача рефор­мирования российской государственности, выстраивания новой системы территориального управления. Государство осуществляет свою власть на всей территории посредством государст­вен­ных органов. Государственное управление в России строится в соответствии с политико-тер­риториальной структурой. Система местных ор­ганов государственной власти и орга­нов местного самоуправления строится в соответствии с по­литико-терри­ториальным и ад­министративно-тер­риториальным устройст­вом.

Политико-территориальное устройство государства во многом определяет функционирова­ние всей системы общества и ее компонентов, то есть отдельных территориальных единиц как це­лостных систем. Так как очень важна органическая взаимосвязь различных подсистем и элемен­тов. Поэтому от того, насколько разумно выстроена политико-территориальная структура госу­дарства, во многом зависит эффективность функционирования государства в интересах всего об­щества.

1. Общая характеристика политико-территориальной структуры

В литературе используется несколько близких понятий: территориальная организация об­щества, территориальная структура, политико-территориальная структура. Даются разные опреде­ления, например, Б.С. Хорев включает в содержание территориальной структуры общества: “…и размещение производства, и размещение социальной инфраструктуры, и взаимосвязи в террито­риальной социально-экономической системе (ТСЭС) общества, и процессы пространственного воспроизводства, и проблемы управления ими". Сходным образом определяет территориальную организацию общества Э.Б. Алаев, а именно, как "...сочетание функционирующих территориаль­ных структур (расселения населения, производства, природопользования), объединяемых структу­рами управления в целях осуществления воспроизводства жизни общества”.[1]

Понятия территориальной организации, устройства государства и территориального уст­ройства общества очень близки, отличаются они ровно настолько, насколько различаются катего­рии государства и общества: первое из них отражает лишь политическую сторону, а другое - все сферы общественной жизни: и государство, и гражданское общество. Если элементами территори­альной организации общества являются те или иные территориальные социальные общности, рас­сматриваемые как сложные системы, включающие в себя экономическую, политическую и куль­турную подсистему, то элементами территориальной организации государства являются террито­риальные политические институты, рассматриваемые, прежде всего как субъекты политической системы общества. Здесь субъектами отношений выступают не столько сами территориальные общности, сколько территориальные органы власти и управления. [3, с.19]

Системное описание любого объекта предполагает анализ его структуры и функций. Под структурой системы принято понимать ее внутреннее устройство, расположение и взаимосвязь ее элементов. Политико-территориальная структура достаточно сложна. Ее элементами являются различные объекты и процессы, связанные с осуществлением власти в обществе на всей террито­рии, в том числе отношения центр-переферия.

Можно вычленить следующие элементы рассматриваемой системы:

1. Сообщества людей, включающие большие социальные группы - несущие социальные компоненты системы, правящие элиты, группу государственных служащих, различные слои изби­рательного корпуса, военных и т.д., словом, всех тех, кто составляет общество.

2. Совокупность политических институтов и организаций, составляющих структуры госу­дарства, все ступени правления от высших органов власти до территориальных, политические партии, общественно-политические и неполитические организации, преследующие политические и неполитические цели (объединения предпринимателей, группы интересов и другие).

3. Нормативная подсистема: политические, правовые и моральные нормы, традиции, обы­чаи и другие регулятивы поведения и деятельности.

4. Функциональная подсистема: методы политической и социальной деятельности.

5. Политическая культура и коммуникативная подсистема (средства информации).

Политические институты - один из основных элементов политико-территориальной струк­туры. Ядро политической системы - государство. Государство - многофункциональный институт. Это относительно самостоятельная подсистема публичной власти и управления обществом. Каж­дый социальный институт тоже занимает определенное место. Характер институтов и их взаимо­действие обусловлены свойствами системы как целого. Истории, в том числе отечественной, из­вестны случаи, когда аппараты возвышались над государством, партиями и превращались в гос­подствующую над ними бюрократическую силу. Преждевременно говорить, что такая тенденция сегодня искоренена в нашей стране. Демократические вывески над новыми аппаратами еще не оз­начают коренного изменения содержания их деятельности и взаимоотношения с государством и обществом. [4, с.123]

Политико-территориальная структура состоит из разнородных, но взаимосвязанных эле­ментов, причем связи эти многомерны ("сильные" и "слабые", прямые и обратные и т.д.). Много­мерность состоит и в том, что структура общества содержит различные институты. Во-первых, институты прошлого действуют одновременно с современными институтами. В некоторых слу­чаях они как бы вырываются из прошлого, выходят на первое место, вытесняют более поздние ин­ституты и начинают определять сегодняшнюю ситуацию. Во-вторых, современные институты, со­ответствующие потребностям сегодняшнего дня. В-третьих, часть возникающих ныне институтов, относится к более или менее отдаленному будущему. В этом смысле общественная система хро­нологически многомерна. Происходит своеобразный длительный естественный отбор, в ходе ко­торого в благоприятных условиях - одновременно совершенствуются старые институты и вновь возникающие. Данный процесс происходит, естественно и общество развивается, добивается ди­намической устойчивости. Россия является страной, находящейся на пути перехода от одного по­литического режима (тоталитарного) к другому (демократическому), и естественно, что происхо­дит возникновение новых институтов и отмирание старых.

В целом, как общество, так и политико-территориальная система имеют свои функции и свои границы; между ними существуют некоторые оптимальные соотношения, и эти разделения специфичны на различных этапах развития общества. По этому параметру существующие обще­ственно-политические системы можно подразделить на два основных типа. Один тип характери­зуется абсолютным преобладанием политической системы над гражданским обществом. Другой тип - преобладанием гражданского общества над политической системой.

Модель 1 характеризуется большим, если не довлеющим, местом политической системы. Для гражданского общества в собственном смысле этого слова; практически не остается места. Особенностью является раздутая политическая система, охватывающая все сферы и участки об­щества. Здесь, естественно, находятся органы государственного управления, существует разделе­ние властей. Однако это разделение чаще всего мнимое: представительная, судебная, экономиче­ская и идеологическая власти принадлежат исполнительной власти, точнее, бюрократии. В этой модели складывается специфическое соотношение ролей государственных учреждений и полити­ческих партий. Как правило, происходит сращивание государственных структур и партии, ибо здесь существует однопартийная система. Различие между специфическими функциями первых и вторых стирается. Политическая система распространяет свое влияние на всю территорию страны, т.е. устанавливает централизованное управление практически всеми сферами общественной жизни, поскольку все они включены в политическую систему. Все это требует чрезвычайно разду­того аппарата, а раздутый аппарат, в свою очередь, чтобы оправдать свое существование, распро­страняет свою деятельность на все более широкие участки. В конечном итоге все экономические, политические, социальные, местные, гражданские, личные, семейные отношения все более полно регулируются бюрократией. Таким образом, модель 1 характеризуется постепенным накоплением напряжений, недовольства, кризисных явлений. Что ярко видно из истории России.

Модель 2 по многим, если не по всем параметрам отличается от предыдущей. В этой мо­дели политическая система занимает гораздо меньшее место. Это собственно представительная структура (парламент и местное самоуправление, некоторые социально-экономические органы и т.д.), исполнительная власть. Это так или иначе отделенная от них судебная система. Относи­тельно автономной является многопартийная система (она может быть двух-, трех-, четырех- и многопартийной). Естественно, что в этом случае ни одна из партий не интегрируется во властные структуры (ходя и здесь бывают исключения, когда складывается квазимногопартийность). [4, с.78]

Современное российское общество находится в переходном состоянии от первого типа ко второму. В обеспечении эволюции гражданского общества свою роль должны сыграть и государ­ственные институты и судебная система, В современной России еще сохранились пробелы в этих сферах. Наконец, определенная роль в решении проблем формирования гражданского общества принадлежит политическим партиям, профсоюзам, общественным организациям и движениям. А их функционирование в решающей степени определяется уровнем политической культуры, яв­ляющейся результатом исторической практики. В силу отсутствия такого исторического опыта России еще предстоит период овладения политической культурой и активизации общественно-по­литических организаций и движений.

Какие же компоненты включает в себя политико-территориальное устройство российского общества? Первичной его основой является территориальная система расселения, на базе которой формируется территориальное устройство любого общества. Поселение - это первичный элемент, клетка территориального устройства. Но помимо поселений любое общество для удобства управ­ления делит свою территорию на более крупные части - регионы (районы, области, края и т.д.), которые образуют региональную организацию общества. Таким образом, система расселения и региональная организация и образуют территориальное устройство общества. В федеративных го­сударствах, каким является Россия, к двум вышеназванным составным частям территориальной организации добавляются государственные образования - субъекты федерации. Политико-юриди­ческой формой территориального устройства общества являются территориальная организация государства, выражающаяся в административно-территориальном и государственном устройстве. [3, с.10]

Одна из подсистем территориального устройства общества - поселенческая, включающая в себя всю систему поселений. Под поселением принято понимать "территориально целостный и компактный ареал концентрации населения со всеми необходимыми условиями и оборудованием для жизни, труда и отдыха людей". [2] . В современном обществе существует два основных типа по­селений: города и деревня. Сегодня критериями городских и сельских поселений в официальной статистике являются численность и род занятий населения. Большинство россиян живет в евро­пейской части России, на западе страны. Современную Россию населяют в основном люди сла­вянского происхождения, но проживают здесь и представители иных этнических групп, в том числе армяне, евреи, татары и другие народности.. Северные народности (якуты, эскимосы, чукчи, ненцы, нганасаны и другие) населяют северные окраины России. Городское население составляет 73% всего населения. Три четверти россиян живет в больших и малых городах страны. Москва - один из самых многонаселенных городов в мире: здесь живет около 9 миллионов человек.

Города с населением более 100 тысяч человек делятся на районы. В последние годы соз­даны и другие территориальные единицы. Так, территория Мо­сквы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы.

Если говорить о тенденциях соотносительного развития города и деревни как территори­альных общностей, то здесь определяющей является урбанизация, то есть рост городов и город­ского населения, причем особенно заметна тенденция к росту крупных и крупнейших городов. Урбанизация является общемировым процессом. Хотя в 90-х годах в России существовали и об­ратные процессы. Например, в период экономических реформ наблюдался отток населения из го­родов, что было связано с экономическими трудностями. Около 35% населения живет ниже уровня бедности, и часть из них вынуждена была уехать из городов.

Политико-территориальное устройство Российской Федерации определяется Конституцией 1993 г. Российская Федерация - федеративное, правовое государство республиканской формы правления. Государственная власть осуществляется через избираемого всенародно президента, представительного и законодательного органа власти - Федеральное собрание, исполнительного органа - правительство, суды. На местах существуют представительные органы власти; исполни­тельно-распорядительные органы, контрольно-надзорные, органы охраны общественного порядка и т.д.

В современную политико-территориальную структуру России входят 89 субъектов федера­ции. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим кон­ституционным правам. Типы субъектов РФ: республики; политико-территориальное образования (края, области, города федерального значения); национально- территориальные образования (ав­тономные округа, автономные области). На территории некоторых субъектов Федерации созданы нацио­наль­ные районы для компактно проживающих численно небольших групп нацио­нально­стей. Кроме того, существуют закрытые административно-террито­риальные образования. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не сов­падать с границами субъекта Федерации. Закры­тые административно-территориальные образования на­ходятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Кон­ституцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия ме­жду субъек­тами. Смешанная национально-государственная и админи­стра­тивно-территориальная система государственного устройства в значи­тельной степени приближена к единой форме территориаль­ного устрой­ства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации озна­чает, что все они - го­сударственные образования и имеют равные права во взаи­моотношениях с федеральными орга­нами государственной власти. Сохра­нение шести видов субъектов является лишь историче­ской преемствен­ностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно гово­рить в экономическом плане и в плане того, что правовое регулирова­ние управления из центра в различных субъ­ектах идет раз­личными пу­тями на договорной основе.

В 90-х годах тенденция к автономиза­ции регионов России нарастала. Субъекты Федерации требовали от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сфе­рах деятельности. Органы власти субъектов Федерации осу­ществляют международ­ные связи без участия Центра. Появля­лись пред­ложения о передаче властям субъектов полномо­чий федераль­ных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингу­шетии). [13]

Существовало мнение, что вертикаль государственной вла­сти была ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное само­управление) существуют как бы па­раллельно. Во многом это было связано с отсутствием законодательно закрепленного разграниче­ния полномочий и обязанностей и неотрегулированностью взаимоотно­шений, особенно бюд­жет­ных. Отсутствовал институт федерального вме­шательства в дела ре­гионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствовал механизм ответственности субъ­ектов, решение этих проблем в судебном порядке было затруд­нено. Высказывались мнения о не­обходимости укрупнения субъектов Федерации и назначении руководи­телей регионов. [1]

Организация современной территориальной системы власти в России совер­шенствуется. В настоящее время в рамках действующей Конституции РФ и существующей политико-территориальной структуры происходят административные реформы, направленные на усиление влияния федерального Центра на регионы. С избранием второго президента России были урезаны полномочия региональных лидеров путем вывода их из Совета Федерации. Президент разделил страну на семь крупных округов, во главе которых назначил своих полномочных представителей, подотчетных только ему и фактически обладающих большими полномочиями. Конституции и Ус­тавы субъектов Федерации постепенно приводятся в соотсетствия с Конституцией РФ.

Но процесс раз­грани­чения между органами власти разного уровня еще не завершен. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конститу­ции не ис­ключает разли­чий в предметах ведения, объеме и характере их конкрет­ных полномочий. Вопреки деклариро­ванному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов, правовое регулирование управления из Центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъек­тов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий, а так же их социально-экономического состояния.

С точки зрения экономического состояния регионы делятся на: доноры и дотационные. Выделяются 4 группы регионов РФ:

1. Первая группа - бедные регионы (менее 1,5 прожиточного минимума на 1 человека в среднем). Это Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Ал­тайский край, Хакасия, Тыва, Бурятия, Читинская область, Еврейская АО, Сахалинская об­ласть, Чукотский автономный округ. Всего 14 субъектов Федерации.

2. Вторая группа - регионы малой обеспеченности населения (более 2 прожиточных минимумов на 1 человека в среднем). В нее входят: Калининградская, Ленинградская, Псковская, Тверская, Брянская, Курская, Воронежская, Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Тамбовская, Пензенская, Нижегородская, Рязанская, Московская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Архангельская, Челябинская, Курганская, Новосибирская, Амурская, Магаданская, Камчатская области; республики: Северная Осетия, Мордовия, Чувашия, Алтай, Саха(Якутия); Примор­ский, Хабаровский, Краснодарский края; Корякский, Ненецкий автономные округа. Всего 35 субъектов Федерации.

3. Третья группа - регионы относительного благополучия (2-3 прожиточных минимума на 1 че­ловека). К этой группе относятся: Мурманская, Вологодская, Ярославская, Новгородская, Смоленская, Калужская, Тульская, Липецкая, Орловская, Белгородская, Ростовская, Киров­ская, Пермская, Екатеринбургская, Омская, Томская, Кемеровская, Иркутская области; Крас­ноярский, Ставропольский края; республики: Карелия, Коми; Санкт-Петербург; Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Коми-Пермяцкий автономные округа. Всего 26 субъектов Федерации.

4. Четвертая группа - регионы высокой обеспеченности населения (более 5 прожиточных мини­мумов на 1 человека в среднем). В эту группу включаются 4 субъекта Федерации: Москва, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа.

Группировки даны по 79 субъектам Федерации. [5, с.267]

2. Современная политико-территориальная структура России

2.1. Системы государственного управления как
элемент политико-территориальной структуры

Важнейшим элементом функционирования политико-территориальной структуры обще­ства является государственное управление, как социальное управление. Государственное управле­ние может осуществляться в различ­ных формах территориальной организации и с помощью раз­личных меха­низмов: оно может выражаться в форме подчинения территориаль­ных ор­ганов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в команд­ном, не­посредственном распоряди­тельстве, предписаниях, запретах, чинов­ничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем норма­тивного регули­рования, координации действий, содействии и оказании помощи в опре­деленных направлениях деятельности и т.д. История России знала раз­личные формы территориальной ор­ганизации госу­дарственного управления. Государственное управление, характерное для совет­ского периода, во многом отторгается изменившимися усло­виями жизни обще­ства. Что потребо­вало изменения, как в системе вла­сти, так и в ха­рактере управления органами власти, перерас­пределе­ние полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Измене­ние коснулось как государственных органов власти, так и не госу­дарственного управле­ния. Например, из государ­ственной системы было вычленено местное са­моуправление.

Территориальное управление в современ­ной России осуществля­ется на трех уровнях: фе­деральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. То есть территориальное управ­ле­ние представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов фе­дерации и местного самоуправления по ру­ководству на данной территории. Основу государст­венного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами кон­ститу­ционного и административного права. Через эти органы власти осуще­ствляется активное влияние государства на экономические и со­ци­ально-культурные процессы. Органы государст­венной власти являются од­ним из кана­лов осуществления власти, кроме того, существует и дру­гой канал - органы самоуправления.

Тер­риториальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к насе­лению и управляемым территориям. Территори­аль­ное управление и организация территориаль­ной власти федератив­ного государства отождествляется с управление в административных гра­ницах ее субъектов и от­части местного самоуправления. Система местных ор­ганов государст­венной власти и орга­нов местного самоуправления строится в России в соответствии с по­литико-терри­ториальным и ад­министративно-территориальным устройст­вом.

Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатиче­ских, ис­торических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого со­четания общефе­деральных и различных региональных интересов. Терри­ториальное управление органами власти субъектов федерации и орга­нами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках го­сударственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою ор­ганизационно-пра­во­вую самостоятельность и распространяется только на подведомствен­ную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]

Правовой базой организации территориальной власти являются:

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и феде­ральных органов исполнительной власти;

- конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодатель­ства субъектов Федера­ции, правовые акты их органов исполнитель­ной власти;

- правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]

Каждый государственный орган является составной ча­стью единой системы ор­ганов го­сударственной власти Российской Феде­рации (ст.5). В единую систему государ­ственных ор­га­нов согласно Консти­туции входят органы государствен­ной власти Российской Феде­рации и ее субъектов. Единство системы государст­венной власти Рос­сийской Федерации проявляется в раз­граничении предметов ведения и полномо­чий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст.5 Кон­сти­туции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Феде­рации равноправию субъек­тов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными пу­тями на договорной основе. Договорные формы наряду с Консти­туцией могут рег­ламентировать отношения сто­рон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Госу­дарствен­ная власть в Российской Федерации осуществ­ляется на основе разделения на за­конодательную, исполни­тельную и судебную власть. Сферы их компе­тенции разделены и опреде­лены Кон­сти­туцией Российской Федерации и законодательством.

Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры нахо­дятся в ведении фе­дерального Центра. В образованных семи округах имеется институт полномочного представителя Прези­дента, в задачу которого входит информирование его о ситуации в ре­гионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Согласно ст.85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их про­тиворечия Конституции и феде­ральным законам, международным обяза­тельствам или в случае наруше­ния прав и свобод чело­века. Еще одним фактором влияния Центра на ре­гионы является распределение финансо­вых ре­сурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокра­щение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъ­ектов Федера­ции.

Система управления отраслями и сферами в различных территори­альных аспектах интег­рируется Президентом Российской Федерации, ор­ганами власти Российской Федерации, орга­нами власти субъектов Феде­рации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Прави­тельство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функ­ции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности. Пре­зидент Российской Федерации, соблюдая Кон­ституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по ор­ганизации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъек­тов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными орга­нами. Например, выс­шим должностным ли­цом может быть президент, глава республики, председатель прави­тель­ства и т.д.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых ра­ботают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполни­тель­ная власть на разных уровнях работает “в сис­теме”. То есть с опре­деленной административной субординацией и последовательностью при­нятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь при­нимаемые решения.

2.1.1. Законодательная власть

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации пра­вом собственной законодательной деятельно­сти, расширила их права в различных сферах дея­тельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования зако­нодательных органов государственной власти в тех из них, где они от­сутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и регио­наль­ные (субъектов фе­дерации) - это Федеральное Собрание РФ, зако­нода­тельные органы субъектов (народные собра­ния, государственные собра­ния, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их явля­ется то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются пред­ставительными органами). Решения законодательных органов явля­ются обязательными к исполнению всеми другими орга­нами соответст­вующего уровня, а также нижестоящими органами государственной вла­сти и ме­стного самоуправления. Их функции, прежде всего - право­творчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъ­ектов Федерации не могут противоречить федераль­ным за­коном, и при­оритет федерального закона при наличии противоречий.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы орга­низации законодатель­ной власти на федеральном уровне. Законода­тель­ным органом на этом уровне является Феде­ральное Собрание - парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух па­латы. Хотя Конституция не оперирует понятиями “верхняя” и “нижняя” палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Фе­дерации, а нижняя - Государственная Дума. Совет Феде­рации пред­ставляет инте­ресы субъектов Федерации и состоит из глав исполни­тельной и законо­дательной власти субъектов. Государственная Дума является - основной законодательный орган страны (но не единствен­ный, в субъектах дей­ствуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой преда­ются на одобрение в Совет Федерации и на под­пись Президента.

В компетенцию законодательных органов субъектов Федерации вхо­дит принятие, измене­ние и дополнение законов. В большинстве случаев они обладают и правом контроля за их испол­нением, реже (Карелия) - правом их толкования. В тех республиках, где сущест­вует пост прези­дента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отре­шить президента от власти при определенных обстоятельствах. Зако­нода­тельные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих ус­тавов и других нормативных актов, но ус­тавы их более осто­рожны в регламентации взаимоот­ношений с исполни­тельными органами. Но, например, Устав Иркутской области более ра­дика­лен, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу админи­страции правом подписи или воз­врата законов, за ним закреплено по­тенциальное право рос­пуска Собрания в определенных об­стоятельст­вах. Все эти различия оп­ределяются спецификой субъектов Федерации и устанавли­ваются в преде­лах Конституции самостоятельно, т.к. ст.73 гласит, что субъекты об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.

2.1.2. Исполнительная власть

Основу государственного управления составляет разветвленная система исполнительной вла­сти. Действия исполнительной власти многоплановы, они направлены и на создание благо­приятных экономических, правовых и организацион­ных условий деятельности граждан, коммер­ческих и некоммерческих органи­заций, предпринимательства.

Органы исполнительной власти - это, прежде всего высший ор­ган исполнительной власти - Правительство РФ; другие феде­ральные ор­ганы исполнительной власти - министерства, государ­ствен­ные коми­теты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнитель­ной вла­сти субъ­ектов - президенты и главы администрации субъектов, их прави­тельства, министерства, государ­ственные комитеты и другие ве­дом­ства. Они составляют единую систему органов государствен­ной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнитель­ной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руково­дителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правитель­ства РФ назначается Президентом с согласия Государ­ствен­ной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и на­значает Председа­теля правительства Мордовии с согласия Государст­венного Собрания Республики Мордовии.

Органы исполнительной власти делятся на федеральные и субъектов федерации. По харак­теру полно­мочий они подразделяются на органы об­щей компетенции (ведующие многие отрас­лями исполнительной деятель­ности), и органы специаль­ной компетенции (ведующие отдель­ными от­раслями или сферами испол­нительной деятельности). К первым отно­сятся правитель­ство РФ и правительства субъектов, ко вторым - мини­стерства, государственные комитеты и дру­гие ведомства федерации и ее субъектов (например, министерство финансов РФ, министерство финансов Мордовии). Органы исполнительной власти специальной компетенции мо­гут подразде­ляться на органы отраслевые (руководящие отраслями, на­при­мер - Министерство культуры) и органы межотраслевого управления (например, Государственные комитеты). Формирование со­временной сис­темы управления предполагает преодоление ряда организационных сте­реотипов, сложившихся в советское время. Современному характеру взаимоотношений между органами го­сударственной власти Российской Фе­дерации и ее субъектов противоречит конструкция “единой системы от­расле­вых министерств и ведомств”, основанная на жесткой централиза­ции и госу­дарственной собственности на средства производства. В на­стоя­щее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы: во-первых, они дифференциро­ваны по фор­мам собственности; во-вторых, негосударственные предприятия, сохра­няя свою от­раслевую принадлежность, выведены из непосредственного подчи­нения государственных орга­нов; в-третьих, государственные пред­приятия и учреждения, сохраняя ведомственную принад­лежность, обрели доста­точную самостоятельность и не рассматриваются как звенья еди­ной от­раслевой системы жестко подчиненные вышестоящим отраслевым орга­нам. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдель­ными элементами прямого управления, связанные с замещением руководите­лей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных ор­ганизаций. Но главное назначение отраслевых органов - координация и регулирование дея­тельности в соответствующих отраслях. В соответст­вии с этими началами формируются системы управления, объектами кото­рого являются уже не отдельные предпри­ятия, а круп­ные ком­плексы, в том числе и отраслевые. Например, управление про­мышленной политикой, государст­венным имуществом и т.д. Существуют такие органы на феде­ральном уровне и в субъектах Фе­дерации, т.е. федеральные органы имеют свои периферийные органы. Например, единая система Госкомстата России, Государственного та­моженного комитета и т.д. При этом они формируются по тем предме­там, которые отнесены к федеральному веде­нию.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ве­дения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Это вытекает из ст.71 Конституции РФ: ключевые вопросы го­сударственного, экономического, экологического, социального, куль­тур­ного и национального развития государства; регулирование и защита прав и свобод человека; управление федеральной собственно­стью; ус­тановление правовых основ единого рынка; финан­совое, ва­лютное, кре­дитное, таможенное регулирование, денежная эмиссии; ус­тановление основ ценовой политики; разработка и исполнение феде­рального бюд­жета; руководство федеральными энергетическими и ком­муникационными системами; обеспечение обороны и безопасности страны.

К совместному ведению органов исполнительной власти Россий­ской Федерации и ее субъ­ектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и регио­нальные интересы субъектов Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и рас­поряже­ния землей, природными ресурсами, общие вопросы образо­вания, науки, культуры, здра­воохранения, социальной защиты, охраны окружающей среды, координация международных от­ношений и внешнеэко­номической деятельности и т.д.

Конституцией закреплена за субъектами Российской Федерации “вся полнота государст­венной власти” вне пределов ведения Россий­ской Фе­дерации и совместного ведения. Предметы ведения не конкре­тизируются в Конституции, они устанавливаются в настоящее время на дого­ворной основе.

2.1.3. Судебная власть

Согласно Конституции в Российской Федерации правосудие осущест­вляется только су­дом. Если законодательная и исполнительная власти возлагаются Конституцией на определенные органы власти, то судеб­ная власть возложена на всю совокупность судебных органов от самых низо­вых (районных судов) до верховных. Роль судебной власти заклю­чается в обеспечении гос­подства права. Судебная система устанавли­вается Конституцией Российской Федерации и феде­ральным конституци­онным за­коном. Существует конституционное, гражданское, уголовное и админи­стративное судопроизводство. Органы судебной власти - Кон­ституцион­ный Суд Россий­ской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие фе­деральные суды и суды субъектов федерации. Органы правосудия обра­зуют единую судебную систему Российской Федерации. Все судебные органы в регио­нах подчи­няются соответствующим федеральным органам. Даже финансиро­ва­ние судов всех уровней осуществляется только из феде­рального бюд­жета. Но в отличие от исполнительной власти, ор­ганы су­дебной вла­сти в сфере осуществления правосудия работают в автоном­ном ре­жиме, подчиняясь только закону. В соответствии с Конституцией судьи не­сменяемы. [7, с.443]

По своему статусу к федеральным судам относятся Конституцион­ный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Фе­дерации. Согласно ст.5 Консти­туции Российской Федерации свое законодательство имеют: рес­пуб­лики, края, области, города федерального значения, автономные об­ласти и автономные ок­руга. На этом уровне возможно образование так называе­мых местных судов, которые руково­дствуются не только феде­ральными законами, но и региональными. Возможны мировые и ок­ружные суды, дей­ствующие в качестве судов первой инстанции. В переходный период пока со­храняется ныне действующая судебная система: Верхов­ный Суд Рос­сийской Федерации, Вер­ховные суды республик в составе Федерации, краевые, областные, городские суды, суды автоном­ных об­ластей и ав­тономных округов, районные (городские) народные суды, военные суды. Все они, кроме военных судов относятся к судам общей юрисдикции. Конституцией запрещено обра­зование чрезвычайных судов, т.е. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде, в ведение которого оно отнесено законом. [8, c.95]

Особую группу государственных органов, не относящихся к выше­перечисленным, состав­ляют органы прокуратуры. Они осуществляют над­зор за исполнением законов в сфере государст­венного управления, эко­номической деятельности и охраны прав и свобод граждан и т.д. Гене­ральный Прокурор согласно Конституции назначается Президентом с со­гласия Совета Федера­ции. Все правоохранительные органы в ре­гионах подчиняются соответствующим федеральным органам.

В последнее время появились и другие государственные органы, осуществляющие кон­трольно-надзорные функции. К ним относят Государственную налоговую службу, Федеральный горны и промышленный надзор и т.д. Появление в Российском государственном устройстве кон­трольно-надзорных органов говорит о развитии принципа разделения властей, реализуемом уже в 4 формах: законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной.

2.2. Система местного самоуправления как
элемент политико-территориальной структуры

Местное самоуправление - это организационное управление де­лами местного значения гражданами, проживающими на данной террито­рии или избираемыми ими местными органами. Местное самоуправление осуществ­ляется в городах, сельских поселениях и на других террито­риях с учетом исторических и иных местных традиций. Самоуправление в России уходит своими корнями в прошлое славянских народов и тра­диционно дошло до наших дней. История развития местного самоуправ­ления сви­детельствует о том, что местное самоуправление успешно функ­ционирует в том случае, если оно строится в едином простран­стве, т.е. на ком­пактной террито­рии (в селе, поселке, городе, го­родском районе). Са­моуправление определяется не только выбор­ностью органов, но и нали­чием компактной производственной инфраструктуры, которая является материально-финансовой базой местного самоуправ­ления.

После принятия Конституции 1993 г., явившейся право­вой базой местного самоуправле­ния, начался процесс принятия зако­нов и положений о местном самоуправлении в краях и облас­тях. В 1995 г. был принят федеральный закон “Об общих принципах организа­ции мест­ного са­моуправления”. В нем предпринята была попытка раз­граничить полномочия в области местного самоуправления между орга­нами госу­дарственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного са­моуправления. В конституциях республик и уставах облас­тей и краев появились раз­делы, посвященные этому. Структура орга­нов местного самоуправления согласно ст.131 Консти­туции Российской Федерации оп­ределяется населением самостоятельно. Порядок формиро­вания и сами системы представительных и исполнительных органов ме­стного само­управления отлича­ются многообразием форм. Представи­тельные органы могут избираться непосредственно населе­нием или формируются из глав администраций, старост, представителей. В ка­честве представи­тель­ного органа может выступать сход или собрание граждан. Многие субъ­екты Федерации по­шли по пути не отделения ме­стного самоуправления от государственных органов власти. Различ­ные названия носят и сами представительные органы (дума, собрание представителей, сходы, со­веты депутатов, муниципалитет, земское собрание). Глава исполнитель­ной власти (глава админи­страции, мэр, староста и т.д.) может изби­раться или назначаться главой админист­рации выше­стоящего органа. Анализ нормативно-правовых актов субъ­ектов Федерации о местном са­мо­управлении свидетельствует, о том, что основной объем полномочий сосредоточен в исполни­тельной власти местного самоуправления, т.е. в руках глав администраций. В по­следние годы на уровне деревень и по­селков возрождается традиция выборов старост. [11, с.119]

Местное самоуправление осуществляется в городских сельских по­селениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций. Система органов власти строиться с учетом адми­ни­ст­ративно-территориального деления. Успешность решения задач стоящих перед органами местного самоуправления во многом зависят от близости власти к населению. Действующей Конституцией Россий­ской Федерации эти вопросы, как и вопросы администра­тивно-террито­риального деления не регулируются. Эти вопросы - область компетен­ции субъек­тов Феде­рации. Конституции и уставы субъектов различают базовые и первичные администра­тивно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, обла­стного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчи­нения, районы в го­родах, поселки, сельские поселения. [7, с.287]

Разделение городов на районы существует в городах насчитываю­щих обычно более 100 тысяч человек населения. Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставши давно уже традици­он­ными, в последние годы созданы и другие единицы. Так, террито­рия Мо­сквы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя му­ниципальные районы. Административный округ - внут­ригородская единица, система органов власти которой строиться на ос­нове централизованного управления. Муниципальный район - еди­ница, в границах которой осуществляется самоуправление населения. Муници­пальные районы делятся на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального об­щественного самоуправ­ления.

На территории некоторых субъектов Федерации созданы нацио­наль­ные районы для ком­пактно проживающих численно небольших групп нацио­нальностей. Кроме того, существуют за­крытые административно-террито­риальные образования. Его территория и границы определя­ются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не сов­падать с границами субъекта Федерации. В таких случаях в ведение органов ме­стного самоуправления закрытого ад­министративно-террито­риальные об­разования передаются населенные пункты и соседнего субъ­екта. Закры­тые административно-территориальные образования на­ходятся в ведении федераль­ных органов государственной власти.

Экономической основой местного самоуправления является муни­ци­пальная собствен­ность, местные финансы, имущество, переданное го­су­дарством в управление органами местного самоуправления. Многие из вопросов разделения полномочий, имущества и финансов между ор­ганами местной и государственной власти только решаются и начинают закреп­ляться норма­тивно-правовыми актами субъектов федерации. По действую­щему законодательству к предметам ведения органов местного само­управления относятся: муниципальный жилой фонд, муниципаль­ные до­роги, местная система энерго-, водо- и теплоснабжение, планиро­вание и застройка насе­ленных пунктов, благоустройство и санитарное благо­получие их, система местных коммуника­ций, коммунальное хозяй­ство, муниципальный транспорт и т.д. [8, с.416]

2.3. Особенности взаимоотношений центр-регионы на современном этапе

Государственное управление, как социальное управление вообще, - есть властная деятель­ность. Но власть может осуществляться в различ­ных формах территориальной организации и с помощью различных меха­низмов: оно может выражаться в форме подчинения территориаль­ных ор­ганов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в команд­ном, не­посредственном рас­порядительстве, предписаниях, запретах, чинов­ничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регули­рования, координации действий, содействии и оказании помощи в опре­де­ленных направлениях деятельности и т.д. История России знала раз­личные формы и методы госу­дарственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися усло­виями жизни обще­ства. Что потребовало изменения, как в системе вла­сти, так и в ха­рактере управления органами власти, перераспределе­ние полно­мочий федерального Центра и субъектов Федерации. Измене­ние коснулось как государственных органов власти, так и не госу­дарственного управле­ния.

Территориальное управление и организация территориальной вла­сти отождествляется с управление в административных границах субъ­ектов Федерации и отчасти местного самоуправ­ления. Оно представ­ляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъ­ектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подве­домственными им отраслями и сферами деятельно­сти. Система местных органов государствен­ной власти и ор­ганов мест­ного самоуправления строится в соответствии с админист­ративно-тер­риториальным делением субъектов Федерации. Территори­альное управле­ние органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. В от­личие от законо­дательной и судебной власти, органы которых рабо­тают в автономном ре­жиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с опреде­ленной административ­ной субординацией и последовательностью приня­тия решений, что по­зволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь при­нимае­мые решения.

Взаимодействие ме­жду центральной вла­стью и субъектами стро­ится на основе раз­гра­ничения полномо­чий. Принцип равноправия субъектов Федера­ции, закреп­ленный в Конститу­ции не исключает различий в пред­метах веде­ния, объеме и харак­тере их конкретных полномо­чий. Вопреки декларированному в Кон­ституции РФ равноправию субъек­тов, пра­вовое регули­рование управления из центра в различных субъек­тах шло различными путями на договорной основе. Факти­чески сохраняется неравно­правие субъек­тов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий. Передача полномочий осу­ществ­лялась в 90-х годах в форме за­ключения договоров.

Договорные формы наряду с Консти­туцией могут рег­ламентировать отношения сто­рон, но если до­го­воры не входят в противоречия с Конститу­цией. В конституциях и уста­вах субъ­ектов выявлено тысячи несоответствий с Конститу­цией РФ, даже в таких во­про­сах как орга­низация власти в ре­гио­нах, касающихся подчинения всех правоохрани­тельных и судеб­ных органов Центру. В настоящее время они приводятся в соответствие.

Конституционное закрепление равноправия субъектов Федера­ции, устра­нило правовую асимметрию. А вот возможности реали­зации этих прав у раз­ных субъектов остаются разными (эконо­ми­ческое положение, наличие при­родных ресурсов, географиче­ское положение, научный потенциал и другие факторы). В сложных экономических усло­виях выровнять стар­товые усло­вия регионов нереально. В настоящее время фактический раз­рыв в со­циально-экономическом и финансовом положении регионов сохраняется. В связи с этим проблема России со­стоит в эконо­мическом кри­зисе и неотлаженности новой системы. А также и в отсутствии у субъ­ектов РФ инструментов для решения на своем уровне соци­ально-эконо­мических проблем регионов. Зачас­тую проявляется “мягкий сепаратизм” ре­гионов, спровоцированный действиями федератив­ного Центра и невозможно­стью для субъектов самим решать про­блемы регионов. Но с другой сто­роны “мягкому сепа­ратизму” способствуют узкие региональные интересы, толкаю­щие руково­ди­телей на решения, нарушающие еди­ное экономическое простран­ство (например, запреты на вывоз продукции). Но об­щество как система может существовать только при единстве, неразрыв­ности политического, экономического и культурного пространства. Бы­вают случаи, когда часть общества (анклав) территориально от­делена от центра (например, Калинин­градская область), но при этом сохраняется единство политиче­ского, эко­номического и культурного пространства. Такое поло­жение очень усложняет со­циально-экономическое положение этой части общества, но не на­рушает целостности государства. Един­ство политического, эко­номического и куль­турного пространства - залог целостности общества.

В силу российской специфики и в контексте развернувшихся ныне споров и дискуссий о перспективах сохранения целостности страны в число первоочередных выдвинулась проблема по­литико-территориального устройства. С избранием второго президента России был взят курс на укрепление государственной власти и “властной вертикали”. Появились новые властные инсти­туты (федеральные округа) или радикально видоизменились старые (например, Совет безопасно­сти), которые еще только налаживают свои “технологические механизмы”. Первый год второго президента характеризуется, прежде всего, административной реформой, перестройкой парла­ментской системы, началом структурирования партийной системы, усилением роли президента в политической жизни.

Два примера. В свое время Борис Ельцин предоставил право главам исполнительной власти субъектов Федерации по должности стать членами Совета Федерации. Это не только противоре­чило конституционному принципу разделения властей, но и способствовало формированию сво­его рода 89 правовых режимов. Этот порядок формирования верхней палаты парламента был из­менен федеральным законом, нициированным В. Путиным. Другим примером такого изменения является образование семи федеральных округов на основе федерального закона, также принятого по инициативе президента. В этих округах формируются новые межрегиональные федеральные органы, в том числе МВД, прокуратуры. Полномочные представители президента получили, в ча­стности, право без согласования с главами исполнительной власти снимать руководителей право­охранительных органов этих субъектов в случае нарушения ими федеральных законов. В резуль­тате, хотя формально поправки в Конституцию РФ не вносились, политико-территориальноеное устройство не изменилось, но механизмы осуществления властных полномочий изменились. По сути дела, постепенно формируются новые федерально-административные центры управления.

Для реализации ряда функций президента РФ во взаимоотношениях с регионами создано Главное территориальное управление, которое решает конкретные задачи. Первая - это реализация мер по укреплению единой вертикали исполнительной власти. Для этого проработатывается пра­вовой механизм взаимоотношений и взаимной ответственности между органами местного само­управления, органами государственной власти всех уровней и президентом. Вторая задача связана с работой Государственного совета, созданного по указу президента. И третья - с деятельностью полномочных представителей в федеральных округах.

Административная реформа, проводимая В. Путиным – это попытка навести порядок и ук­репить “вертикаль власти”. По мнению некоторых экспертов, губернаторы составляют исполни­тельную вертикаль, и все они должны быть членами президентской команды. Президент эту вер­тикаль возглавляет, и у него должно быть достаточно полномочий в отношениях с губернаторами. Заявляется, что “не важно, каких взглядов они (губернаторы) придерживаются, важно, какие они управленцы, насколько рационально распоряжаются финансами, развивают инвестиционные про­ектов”. Помимо своих полномочных представителей, президент координирует действия с главами регионов в Государственном Совете. Глава государства с 1 февраля получил законную возмож­ность отстранять от должности губернаторов. Однако сделать он это может либо по представле­нию генпрокурора - в случае возбуждения против губернатора уголовного дела по обвинению в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, либо по решению суда - в случае издания губернатором нормативных актов, противоречащих федеральному законодательств.

3 апреля президент России выступил с ежегодным посланием к Федеральному собранию. Президент начал с подведения итогов прошлого года. По его словам, целью исполнительной вла­сти в прошлом году было укрепление самой власти и государства. "Период расползания государ­ства - позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в прошлом послании Федераль­ному собранию, остановлена", - подчеркнул Путин. Одним из наи­более важных решений про­шлого года президент назвал создание федеральных округов. Он отме­тил большую работу пол­номочных представителей президента в приведении регионального зако­нодательства в соответст­вие с федеральным: уже четыре пятых актов, не соответствовавших фе­деральным, исправлены. Все это происходило, по словам президента, на фоне благоприятной эко­номической ситуации. Однако названные успехи, по мнению Владимира Путина, никак нельзя считать достаточными - сохраняются серьезные социальные и экономические риски. Достигнутая экономическая стабиль­ность относительна. И президент поставил три очередные задачи в области укрепления государст­венности:

1. Четкое законодательное определение полномочий центра и субъектов федерации.

2. Наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти. Сейчас они слабы и зачастую не могут выполнять даже контрольные функции.

3. Наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой прак­тики распределения трансфертов. Особое внимание должно быть уделено формированию му­ниципальных бюджетов, решению проблем взаимоотношений на различных уровнях.

3. Политические партии, общественные организации СМИ как
элемент политико-территориальной структуры.

В 1991 г. в России осуществлен демонтаж тоталитарной системы, но этот процесс не совпал с ожиданиями народа на лучшую жизнь. Катастрофический спад производства. Конфликт ветвей власти. Конституционный нигилизм элиты и масс. Рост преступности. Центробежные тенденции. Снижение уровня жизни. Все это не могло не сказаться на процессах структурирования россий­ского общества в целом и политического структурирования общественных сил.

Не смотря на огромные изменения последних 10 лет, политическую российскую карту все же нельзя отнести к либерально-демократическому типу, а скорее - к авторитарно-коллективист­кому типу. Партий как политических организаций определенного класса в советское время не могло возникнуть за отсутствием самих классов. Постепенно происходит социальное структури­рование общества, складываются пока не четко очерченные группы интересов, появляется соци­альная база для "классовых" партий.

Для политической система современной России характерны следующие моменты:

- переходный характер политического режима;

- авторитарный характер режима с элементами представительной демократии;

- отсутствие полноценного гражданского общества;

- не сложившаяся еще многопартийность в виде традиционной партийной системы;

- слабая роль парламента, где представлены и левые и правые и “партия власти”;

- отсутствие политической оппозиции с четко выраженными идеологическими позициями;

- идеологический плюрализм;

- демократические права и свободы в России закреплены конституцией, но не все реализуются.

В целом, Российское общество характеризуется слабой способностью к самоорганизации, ему присущ эгалитаризм, обращенность в будущее. Существует противодействие вестернизации, конфликт западников и почвенников имеет столетнюю историю. Кроме того, имеются неприме­нимые противоречия между левыми и правыми (демократами), большой разлад между социаль­ными группами.

Существует мнение, что демократическая организация общества в масштабах региона у нас неизмеримо проще, чем в масштабах страны. Органические, не бюрократически-силовые полити­ческие "скрепы", стягивающие российский социум, - предельно слабы. Единственная политиче­ская партия, наличие которой как-то структурировало политическое пространство страны - КПРФ, ослабевает, и одновременно ослабевает, распадается единство этого пространства. При таком рас­паде возникают "конфедеративные" тенденции, когда страна начинает превращаться в конгломе­рат отдельных политических сообществ, каждое из которых "живет своей жизнью". Центральная власть, что для нее совершенно естественно, сделала все, чтобы эту зарождавшуюся тенденцию пресечь, заменив "горизонтальные" органические связи бюрократическими, "властной вертика­лью". Однако результат этого "усиления федерации" вполне может оказаться противоположным тому, что планировался. При такой централизации власти все недовольство "низов" будет адресо­ваться центру, "который и сам не умеет наладить нормальную жизнь, и другим не дает". При ка­ком-то толчке жесткое и хрупкое единство может распасться уже навсегда. [18]

До настоящего времени все реформы в России всегда прово­ди­лись “сверху” - без участия населения в принятии решений. Взаи­модействия ре­гиональных и центральных органов власти в послед­нее десятилетие опреде­лялись в основном стремлением центра к системному реформиро­ванию эконо­мики, а регионов - к защите от "негативных" последствий реформ. При этом часть ре­гионов стре­милась максимально использовать возникающие в про­цессе реформ возможности для экономического продвижения, дру­гая часть пыта­лась скорректировать само направление экономи­ческого реформи­рования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политиче­ской об­становке и в условиях незрелого гражданского общества и главенствующей роли Прези­дента.

Президент России сделал первые шаги в области административно-политической реформы. Это было вызвано тем, что к концу 90-х стало очевидным доминирующее положение в системе государственной власти президента страны и его окружения. Сформировавшаяся олигархическая система власти, позволяла узкой группе лиц фактически приватизировать основные институты власти. Это привело к ряду негативных явлений: монополизации и криминализации экономики; разрушению основы цивилизованного рынка - честной конкуренции; консервации правящей элиты; сращиванию власти и собственности; коррупции; снижению уровня профессионализма ад­министративного аппарата; ослаблению государственных институтов; маргинализации и размыва­нию среднего класса, вытесненного из активной экономической и политической жизни; ослабле­нию основ федерализма и местного самоуправления, которым на смену пришли циничные догово­ренности между Центром и регионами о невмешательстве в дела друг друга. [20]

В принципе, особое положение Президента в системе государственных органов обуслов­лено множеством объективных факторов. Президент по конституции призван быть "ответствен­ным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и ус­тойчивость государственной системы, за разумное сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и не подчинили друг друга”. Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого разделения функций. Ему принадлежать кадровая, законодательная инициа­тива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть - причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государства. В условиях, переходного периода России, фигура сильного главы государства может явиться гарантом стабильности общества, но при необходимых сдержках и противовесах. В развитых странах эту роль выполняет само гражданское общество, судебная система и парламент. Современное российское общество еще нельзя назвать зрелым гражданским обществом, судебная система слаба и не полностью независима, парламент в основ­ном подконтролен президенту.

Отсутствие гражданского общества и есть главная причина живучести самовластия. Глава государства в России возвышается над всеми ветвями власти - исполнительной, законодательной и судебной. Руководитель сектора политологических исследований Института государства и права РАН, вице-президент Российской академии политической науки Вильям Смирнов считает, что мы идем к авторитарно-личностному государству, но сохраняющему элементы демократических противовесов. Можно сказать, что происходит изменение государственного строя без формаль­ного изменения Конституции. И эта новая государственность выстраивается при молчаливом со­гласии депутатов и политических партий. [14]

Пока речь идет о трех документах по укреплению вертикали власти в стране. Первый - за­кон, позволяющий президенту России снимать губернаторов. Согласно закону глава государства отныне вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности через суд по пред­ставлению генерального прокурора в случае, если глава региона нарушил Конституцию или феде­ральное законодательство. Второй закон - "Об общих принципах формирования Совета Федера­ции" означает новую форму участия регионов в политике федерального масштаба. Так, по словам лидера СПС Бориса Немцова, - верхняя палата к 1 января 2002 года будет полностью под контро­лем президентской администрации и никакой самостоятельной роли играть не будет [15]

Третий - законопроект "О политических партиях", подготовленный Центризбиркомом. Вводятся следующие ограничения: наличие региональных объединений более чем в половине субъектов Федерации, наличие в партии не менее 10 тысяч членов. Регистрация региональных объединений должна пройти не позднее, чем через три месяца после регистрации самих партий может быть ликвидирована, если она в течение пяти лет не участвует в выборах, общественно-по­литическое объединение может преобразоваться в партию не ранее, чем через год после регистра­ции объединения и т.д. будет предусмотрено госфинансирование партий по итогам выборов. Эти расходы будут заложены в бюджет. Чтобы получить доступ к финансированию, нужно набрать не менее 3% голосов избирателей. В случае победы на президентских выборах представителя партии последний должен приостановить свое членство в ней.

Смысл всех этих реорганизаций выразил депутат ГД Владимир Рыжков, назвав этот закон “картельным разделом партийного рынка” между существующими на нем монополистами. В от­личие от него Глеб Павловский характеризует законопроект как “промежуточный вариант, сни­жающий политические риски”. [19]

По мнению некоторых экспертов Путин пытается возродить власть государства, создав то, что кремлевские официальные лица называют "управляемой демократией". Среди прочего, он стремится сосредоточить власть в руках неизбранных официальных лиц, таких как семеро его полномочных представителей в региональных округах, которые призваны контролировать из­бранных губернаторов. Путин лишил региональных лидеров мест в верхней палате парламента. Одновременно Путин создал кремлевский консультативный орган на высоком уровне - Госсовет - состав которого он определяет сам. [9]

Действительная реформа государственно-политической системы невозможна без перерас­пределения компетенций и полномочий между главой государства и регионами, исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Но для того, чтобы результат реформы не входил в противоречие с демократическим устройством общества, для того чтобы парламент стал играть более активную роль в системе государственной власти, нужна эффективная партийно-политиче­ская система. Это подразумевает наличие влиятельных политических партий, которые отражали бы интересы всех основных социальных групп и территорий современного российского общества и были бы способны в зависимости от результатов выборов образовать парламентское большин­ство или конструктивную оппозицию, участвовать в формировании правительства, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Становление многопартийности в стране идет трудно и противоречиво. Она пока далека еще от тех цивилизованных рамок, о которых мечтают знатоки и ревнители западной демократии. Чаще всего бывает так, что партии возникают, регистрируются, порой даже исчезают, но никто не знает, кто за ними стоит, кто их поддерживает. И в этом - главная беда многих группировок, пре­тендующих на право называться партиями. Разветвленной сетью партийных организаций на мес­тах обладают не многие партии. Но ясно одно - возрождение России требует не просто взаимодей­ствия партий, но и взаимодействия просто политических сил. Они должны сотрудничать друг с другом на разумных условиях. Важную роль в формировании этой системы будут играть и уже играют крупный бизнес и нынешняя власть.

В своем нынешнем состоянии партийная система неадекватно представляет социальную структуру общества. Так, блок правых сил имеет устойчивую поддержку 7-8% населения, партия власти - 20-25%, Компартия - 20-25% и национал-патриоты - 3-4% (по результатам последних парламентских выборов). Электорат "Отечества" неустойчив, поскольку сложился в результате преходящих обстоятельств. Даже если предположить, что 10-12% населения не интересуются по­литикой и не нуждаются в политическом представительстве, остаются еще 30-40%, которые не видят политического субъекта, способного отстаивать их политические интересы. Это социальная группа, условно именуемая "средний класс" и состоящая из представителей малого и среднего бизнеса, руководителей высшего и среднего звена государственных и крупных акционерных ком­паний, вузовских и инженерно-технических работников, высококвалифицированных рабочих, врачей, учителей, творческой интеллигенции и т.д. Это люди с очень разным уровнем достатка, образования, социального положения, но способные и стремящиеся играть активную роль в поли­тике, экономике и социальной сфере. Однако, будучи отторгнутыми и невостребованными сло­жившейся олигархической и коррумпированной системой власти, они занимают выжидательную позицию.

В нынешней Госдуме “центр” представлен в лице “Единства”, “Народного депутата”, ОВР и “Регионов России”, правая (либеральная) часть Думы - фракции СПС и “Яблоко”, левы – КПРФ и Аграрная партия. Либералы проявляют очевидную тенденцию к “уплотнению” политического спектра на либеральном фланге. Так, в конце 2000г было принято окончательное решение о пре­образовании Союза правых сил в политическую партию с одновременным роспуском всех органи­заций, входящих в ОПОО СПС на правах коллективных членов. Знаковым для либералов собы­тием явилось состоявшееся в ноябре 2000г вступление в Российский союз промышленников и предпринимателей (работодателей) тридцати “капитанов” российского бизнеса и образование ими фактического руководящего органа РСПП – Бюро Правления. Знаменательность этого события состоит в том, что оно недвусмысленно свидетельствует: крупная российская буржуазия наконец, осознала необходимость корпоративного объединения. Видимо, бизнес-элита дозрела до выра­ботки общих правил игры. Российский союз промышленников имеет отделения в 87 регионах страны, практически везде, где есть хотя бы мелкая промышленность. Все региональные отделе­ния участвуют в работе так называемых трехсторонних комиссий, в которые входят представители исполнительной власти, профсоюзов и объединений работодателей.

“Центр” в лице “Единства”, к концу сентября 2000г завершил преобразование своих отде­лений в партийные организации. Созданы структуры в регионах и молодежные организации на местах. Что касается “Отечества”, то оно старается всеми силами сохранить свои структуры в ре­гионах.

Коммунисты, продолжая традиции КПСС, и ее внутренняя жизнь во многом подчинена прежнему распорядку. ЦК публикует тезисы основного документа (резолюции), которые рассы­лаются для обсуждения в региональные организации, затем партийная пресса публикует отклики с мест – другими словами, изображается бурное кипение партийной жизни. На самом съезде все проходит без сучка и задоринки, документы принимаются в почти неизмененном виде, а руково­дящие органы формируются согласно спискам, предложенным Президиумом ЦК.

Сила и слабость КПРФ – в ее социальной и электоральной базе, которую составляют люди, ностальгирующие по советским временам.

Существует мнение, что политической оппозиции сегодня в стране нет. КПРФ практически поддерживает президента во всех его начинаниях. ЛДПР ориентируется на него еще с большим рвением. "Отечество" стоит в общем лояльном партийном ряду, чаще всего, стараясь угадать же­лания главы государства. Некоторым диссонансом в общем хоре выступает "ЯБЛОКО", но его влияние мало. Олигархи давно уже перестали быть олигархами. Из региональных лидеров в свое­образном "диссидентстве" замечен разве что Николай Федоров из Чувашии. Во время этой волны губернаторских выборов политические партии не играют сколько-нибудь заметной роли Больше того, в регионах сложились странные (на первый взгляд) и даже противоестественные (на второй взгляд) многопартийные коалиции в поддержку того или иного местного политика. В результате и "Единство", и КПРФ гордо рапортуют на своих форумах, что их кандидаты победили в абсолют­ном большинстве субъектов Федерации. [12]

Общественные организации в России многочисленны, но их влияние слабо и проявляется лишь в период выборов. Профсоюзные организации хотя и имеют разветвленную структуры по территории страны, но не стали организующей и заметной силой. Тоже самое можно сказать об общественных организациях женщин и молодежи.

Современная политическая культура в России имеет недолгую историю. Партийная сис­тема находится в процессе становления. Общество не совсем структурировано, и интересы многих групп населения остаются не представленными в политическом процессе. Накладывает отпечаток многовековая история “несвободы”. Отсутствуют демократические традиции. Сильны патернали­стические настроения у большей части российского общества. По мнению большинства для рус­ского лидера необходима харизма и идеология. Типы субкультур в России: коммунистический, радикальный либерализм, национал-патриотизм. Патриархально-подданчиские черты российского общества и присутствие люмпен-пролетерского сознания, склонность к идеологизации, податли­вость и внушаемость – все это порождает мифолизированное сознание (склонность верить в мифы).

Средства массовой информации остаются в своей основной массе под контролем или орга­нов власти федерального Центра и субъектов федерации или крупным промышленно-финансовых групп. Пользуясь тем, что в большинстве региональных газет, телекомпаний и радиостанций уч­редители являются представителями местной администрации, чиновники меняют главных редак­торов, как им заблагорассудится. Конечно, назначают не кого попало, а только преданных людей. Остатки независимой прессы в России умирают, многие все больше опасаются поднимать голос против сильных мира сего. По данным "Фонда защиты гласности", лишь около четверти россий­ских СМИ сейчас номинально находятся в частных руках, и то многие из их владельцев являются бизнесменами, за которыми стоят власти. К концу года эта цифра, скорее всего, сократится до 5%. По всей России влиятельные региональные лидеры, назначенные Путиным, уже создают медиа-холдинги, которые - среди прочего - получат полный контроль над доступом к рекламе, тем самым фактически покончив даже с ныне существующими полунезависимыми региональными СМИ [16]

Итак, на рубеже столетий определились основные тенденции нового общественного уст­ройства России, в числе которых: резкая поляризация в обществе, разделение по уровню матери­альной обеспеченности и богатства между богатым меньшинством и быстро нищающим большин­ством россиян; формирование корпоративной системы в обществе и во власти; все большее отда­ление и изоляция власти, ее аппарата от большинства общества. И, наконец, стабилизация сло­жившегося положения, которая выдается за общественную стабильность. Будет ли 2001 год нача­лом перехода к лучшим временам для российского общества и для каждого российского гражда­нина? Многое тут зависит от общей готовности вместе сделать правильный выбор. [5]

Современная политико-территориальная структура российского общества сложилась в ре­зультате исторического развития и преобразований, произошедших в последнее десятилетие ре­форм. Россия находится на пути перехода от одного политического режима (тоталитарного) к дру­гому (демократическому). Но преждевременно говорить, что такая тенденция сегодня устойчива и необратима. Россия не имела, характерных для Запада демократических традиций и политической культуры. Российское общество глубоко отличалось от западных почти тотальной милитариза­цией, суперцентрализацией, преобладанием в народном сознании коллективистских ценностей, полиэтническим составом населения, отсутствием массовых демократических движений, способ­ных сформировать альтернативную номенклатуре политическую элиту, и т.д. Государственное управление обществом, характерное для советского периода, во многом было отторгнуто изме­нившимися усло­виями жизни. Что потребовало изменения, как в системе вла­сти, так и в ха­рак­тере управления органами власти, перераспределе­ние полномочий федерального Центра и субъ­ектов Федерации.

Современное российское общество находится в переходном состоянии. Измене­ние косну­лось как государственных органов власти, так и структуры самого общества. Постепенно проис­ходит социальное структурирование общества, складываются пока не четко очерченные группы интересов, появляется социальная база для "классовых" партий. Современная политическая куль­тура в России имеет недолгую историю. Партийная система находится в процессе становления. Общество не совсем структурировано, и интересы многих групп населения остаются не представ­ленными в политическом процессе.

Современное российское общество еще нельзя назвать зрелым гражданским обществом, судебная система слаба и не полностью независима, парламент в основном подконтролен прези­денту. В обеспечении эволюции гражданского общества должны сыграть свою роль государствен­ные институты, судебная система, политические партии, профсоюзы, общественные организации и движения. В целом, однако, их функционирование в решающей степени определяется уровнем политической культуры. Предстоит длительный период овладения политической культурой и ак­тивизации общественно-политических организаций и движений.

Последние годы 20 века Россия была государством, ведущим войну за свою целостность в Чечне и переживающим экономический кризис. Ее характерной чертой было также длительное противоборство между законодательной и исполнительной властью и разделение полномочий ме­жду центром и регионами. В силу российской специфики и в контексте развернувшихся ныне спо­ров и дискуссий о перспективах сохранения целостности страны в число первоочередных выдви­нулась проблема политико-территориального устройства. С избранием второго президента России был взят курс на укрепление государственной власти и “властной вертикали”. Появились новые властные институты (федеральные округа) или радикально видоизменились старые (например, Совет безопасности). Первый год второго президента характеризуется, прежде всего, администра­тивной реформой, перестройкой парламентской системы, началом структурирования партийной системы.

По мнению руководителя Института политических исследований Сергея Маркова сменился характер политического режима. Раньше у нас была элитарная демократия, при которой все права были у элит, а большинство было лишено каких бы то ни было прав. Сейчас наступила эпоха ма­жоритарной демократии, при которой лидер поддерживается большинством и угнетает элиты.

Очевидно, что для России оптимальная модель политического и хозяйственного реформи­рования может быть найдена лишь на пути тщательного учета собственной специфики и мирового опыта, проведения активной и реалистической государственной политики в целях формирования более динамичного и гуманного общества. Россия будет сильна и крепка, если сильными, эконо­мически развитыми, политически стабильными будут ее регионы, а будет сильна Россия, будет нормальная жизнь в регионах. Создав базовую демократию, страна сможет совершенно иначе, на более высоком уровне решать социальные, политические и экономические проблемы.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Акопов П. Евгений Примаков задумал ремонт Федерации //“Независимая Газета”, 20.01.1999.

2. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.1. Сущность и основные институты административного права. Учебник. - М.: ТЕИС, 1994.- 280с.

3. Доленко Д.В. Территориальное устройство общества: социально-политический анализ. - Саранск: НИИ регионологии, 1993.- 100с.

4. Зеркин Д.П. Основы политологии: Курс лекций. - Ростон н/Д.: Феникс, 1996.- 544с.

5. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение. – Ростов н/Д.: МарТ, 1998.– 320с.

6. Казакова Л. Слухи о наступлении стабильности преувеличены //“Общая газета”, 15.02.2001.

7. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 1995.- 480с.

8. Комментарий к Конституции Российской Федерации - М.: БЕК, 1994.- 458с.

9. Краснов М. Сделать в России конституцию на века невозможно. //“Время МН”, 15.12.2000.

10. Пинскер Д. Капитуляция строптивого //Журнал “Итоги”, 19.12.2000.

11. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: Федоров, 1995.- 189с.

12. Разуваев В. Большая скука //“Независимая газета”, 19.12.2000.

13. Ротарь И. Назад к племенному праву //“Независимая Газета”, 13.02.1999г

14. Сухомлинова Т. Диктатура закона и демократия совместимы //“Век”, 12.01.2001.

15. Тропкина О. Дальнейшей реформы совета федерации пока не предвидится //“Независимая газета”, 02.02.2001.

16. Туровский Р. Сильный центр - сильные регионы? //“Независимая газета”, 14.03.2001.

17. Филиппов М. Блеск и нищета российской государственности //“НГ-Регионы” №6, март 1999.

18. Фурман Д. Чему бывать, того не миновать //“Общая газета”, 21.12.2000.

19. Цуладзе А. Меньше партий хороших и разных //“Сегодня”, 26.12.2000.

20. Цуладзе А. Президент и его пациенты //“Сегодня”, 27.12.2000.

[1] Доленко Д.В. Территориальное устройство общества: социально-политический анализ. с.10

[2] Дмитриев А.В., Лола А.М., Мажевич М.Н. Где живет советскийй человек: социальные проблемы управления расселением. М.: Мысль, 1988, с. 29